Álit

I.

Hinn 23. desember 1998 leitaði til mín X, hæstaréttarlögmaður, fyrir hönd A. Kvartaði hann yfir veitingu starfs deildarstjóra í landbúnaðarráðuneytinu. Með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, tel ég tilefni til að fjalla um eftirfarandi atriði kvörtunarinnar:

1) A telur að framsetning auglýsingar um hið lausa starf hafi farið í bága við reglur sem um slíkar auglýsingar gilda. Telur hann meðal annars að orðalag auglýsingarinnar hafa tekið mið af því að ætlun ráðuneytisins hafi verið frá upphafi að ráða þann umsækjanda er fékk starfið.

2) Þá kvartar hann yfir því að ekki hafi verið svarað erindi hans um rökstuðning fyrir ákvörðuninni. Bendir hann jafnframt á að rökstuðningur er öðrum umsækjanda um hið lausa starf var veittur komi ekki heim og saman við bréf ráðuneytisins til Félags íslenskra búfræðikandidata.

3) Ennfremur telur A að af framangreindu bréfi til Félags íslenskra búfræðikandidata verði ráðið að ekki hafi verið tekið mið af sjónarmiðum um menntun umsækjenda við mat á starfshæfni þeirra og að ákvörðunin hafi verið tekin á grundvelli ómálefnalegra sjónarmiða. Segir í kvörtun A að öllum sem þekkja til megi vera ljóst að háskólamenntun á sviði landbúnaðarfræða ætti að vera lágmarkskrafa til að gegna starfinu en sá sem fékk starfið hafi ekki slíka menntun. Telur hann að hann hafi haft bæði mesta menntun umsækjenda til að gegna umræddu starfi og hagnýtasta starfsreynslu.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 7. apríl 2000.

II.

Málsatvik eru þau að árið 1996 auglýsti landbúnaðarráðuneytið laust til umsóknar starf deildarstjóra búnaðarsviðs ráðuneytisins í Morgunblaðinu. Var auglýsingin svohljóðandi:

„Staða deildarstjóra búnaðarsviðs er laus til umsóknar. Meðal verkefna eru búfærsla, búfjárrækt, framleiðslustjórnun og inn- og útflutningur dýra. Starfið er veitt til eins árs frá 1. september. [...].“

A sótti um starfið. Var honum tilkynnt að B hefði verið ráðinn til starfans. Þá leitaði A til umboðsmanns Alþingis og taldi að hann einn hefði haft sérmenntun og starfsreynslu á því sviði sem um væri að ræða. Fékk kvörtun A málsnúmerið 1907/1996. Umboðsmaður lauk umfjöllun sinni um hana með áliti, dags. 20. mars 1997. Var talið upplýst að ráðuneytið hefði lagt sjónarmið um starfsreynslu til grundvallar ráðningu í starfið og talið að starfsreynsla B væri meiri og nánar tengd þeim störfum sem honum væri ætluð í ráðuneytinu. Féllst umboðsmaður á að lögmætt gæti verið að líta til starfsreynslu umsækjenda sem væri í samræmi við eðli starfsins og þau verkefni sem undir það féllu. Slíkt mætti þó ekki leiða til þess að önnur þýðingarmikil sjónarmið sem til greina gætu komið yrðu útilokuð við matið. Taldi umboðsmaður að ekki lægi fyrir sönnun um að sú ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins að ráða B í starfið hefði byggst á ómálefnalegum sjónarmiðum.

Í Morgunblaðinu hinn 14. október 1997 birtist auglýsing um laust starf deildarstjóra í landbúnaðarráðuneytinu. Var hún svohljóðandi:

„Laust er til umsóknar, frá 1. janúar 1998 að telja, starf deildarstjóra í landbúnaðarráðuneytinu, á sviði búnaðarmála. Umsækjandi þarf að hafa langa og víðtæka reynslu við stjórnunarstörf í framleiðslu- og félagsmálum landbúnaðarins og stjórnsýslu hans. Laun og kjör eru samkvæmt kjarasamningum starfsmanna stjórnarráðsins. [...] Umsóknarfrestur er til 1. nóvember nk. Öllum umsóknum verður svarað þegar ákvörðun um ráðningu hefur verið tekin.“

Þrír sóttu um starfið, A, B og C. Í umsókn A fór hann fram á að eiga fund með þeim starfsmönnum ráðuneytisins sem kæmu til með að meta umsækjendur. Með símbréfi, dags. 16. nóvember 1997, ítrekaði hann ósk sína um að vera boðaður í starfsviðtal áður en ákvörðun yrði tekin. Mun slíkt starfsviðtal við skrifstofustjóra og ráðuneytisstjóra ráðuneytisins hafa farið fram hinn 26. nóvember 1997. Í tilefni af þeim viðræðum óskaði A eftir fundi með landbúnaðarráðherra með símbréfi, dags. 27. nóvember 1997. Í því bréfi lýsir hann því að hann telji að í framangreindu starfsviðtali hafi komið fram sterkar vísbendingar um að ráðningin myndi ekki byggjast á málefnalegum sjónarmiðum. Hinn 28. nóvember 1997 ritaði ráðuneytið A bréf í tilefni af ósk hans um fund með ráðherra. Í því bréfi sagði orðrétt:

„Af því tilefni vill ráðuneytið upplýsa yður um, að [tillögum] um ráðningu í starfið voru gerðar til ráðherra að morgni 27. nóvember og var ráðherra búinn að tilkynna undirrituðum að hann hefði valið [B] í starfið, áður en símbréf yðar barst.

Þess vegna er ekki unnt að verða við ósk yðar um fund með ráðherra áður en ákvörðun er tekin um ráðningu í starfið.“

Hinn 12. desember 1997 ritaði A ráðuneytinu bréf. Þar óskaði hann þess meðal annars að sér yrði birt með formlegum hætti niðurstaða ákvörðunar ráðuneytisins í samræmi við 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 23. desember 1997, sagði eftirfarandi um þetta atriði:

„Hvað varðar formlega tilkynningu til yðar um ráðningu í starf deildarstjóra er vísað í áðurnefnt símbréf til yðar frá ráðuneytinu. Þar sem er ljóst að það uppfyllir ekki skilyrði 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er hér með komið formlega á framfæri við yður að landbúnaðarráðherra ákvað að ráða [B] í starf deildarstjóra í landbúnaðarráðuneytinu frá og með 1. janúar 1998. Aðrir umsækjendur um starfið voru þér og [C] [...]. Skv. áðurnefndri lagagrein eigið þér rétt á að fá þessa ákvörðun rökstudda komi fram ósk frá yður um það innan 14 daga frá því að þetta bréf berst yður í hendur.

Komi fram ósk um það af yðar hálfu mun ráðuneytið senda yður þau gögn sem fylgdu með umsókn yðar.

Ráðuneytið telur ekki tilefni til að láta fleiri atriði koma fram að svo stöddu máli.“

Samkvæmt kvörtun A til mín barst honum framangreint bréf hinn 30. desember 1997. Með bréfi, dags. 12. janúar 1998, fór A fram á rökstuðning fyrir ákvörðun ráðuneytisins. Þar óskaði hann þess meðal annars að gerð yrði grein fyrir því hvert vægi sjónarmið um menntun, reynslu, skólagöngu, hæfni og aðra persónulega eiginleika hefðu haft við töku ákvörðunarinnar. Ennfremur fór hann fram á rök ráðuneytisins fyrir því að gera ekki kröfu um að deildarstjóri búnaðarsviðs ráðuneytisins hefði háskólamenntun.

Er kvörtun A barst mér hinn 23. desember 1998 hafði ráðuneytið ekki svarað framangreindri ósk A um rökstuðning.

III.

1.

Hinn 15. febrúar 1999 ritaði ég landbúnaðarráðherra svohljóðandi bréf:

„Til mín hefur leitað [X], hæstaréttarlögmaður, fyrir hönd [A], og borið fram, með bréfi dags. 22. desember 1998, kvörtun vegna ákvörðunar yðar um veitingu starfs deildarstjóra á sviði búnaðarmála í landbúnaðarráðuneytinu. [A] var einn umsækjenda um starfið og var ákvörðun yðar formlega birt honum með bréfi hinn 23. desember 1997, sem barst honum 30. sama mánaðar.

Í kvörtuninni kemur m.a. fram að [A] fór fram á það í bréfi til ráðuneytis yðar hinn 12. janúar 1998 að það rökstyddi ákvörðun yðar með vísun til 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þegar kvörtun [A] barst mér hafði honum ekki borist svar við þessu erindi. Því óska ég með tilvísun til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir upplýsingum um það hvað líði afgreiðslu á framangreindu erindi [A] og hafi svar ekki þegar verið sent honum óska ég eftir skýringum ráðuneytis yðar á ástæðum þess.“

Svarbréf ráðuneytisins barst mér 1. mars 1999 og var það svohljóðandi:

„Vísað er til erindis yðar, dags. 15. febrúar s.l. vegna kvörtunar [A]. Hjálagt er afrit af svari ráðuneytisins til hans, dags. í dag.“

Meðfylgjandi var rökstuðningur ráðuneytisins fyrir ráðningunni og hljóðaði hann svo:

„Vísað er til erindis yðar, sem barst ráðuneytinu 12. janúar 1998, vegna ráðningar í stöðu deildarstjóra búnaðarsviðs ráðuneytisins.

Af þessu tilefni skal tekið fram að í auglýsingu um starf deildarstjóra í landbúnaðarráðuneytinu sem birt var 10. október 1997, var tekið fram að starfið fæli í sér verkefni á sviði búnaðarmála og leitað væri eftir aðila með langa og víðtæka reynslu við stjórnunarstörf í framleiðslu og félagsmálum landbúnaðarins og stjórnsýslu hans. Umsækjendur voru metnir eftir þeim forsendum sem auglýsingin fól í sér. Að athuguðum starfsferli umsækjenda var niðurstaðan sú að B teldist uppfylla best af umsækjendum þau skilyrði sem sett voru fram í auglýsingu ráðuneytisins um starfið og var hann því ráðinn í starfið.“

2.

Hinn 8. mars 1999 ritaði ég lögmanni A bréf og óskaði svara við því hvort umbjóðandi hans óskaði eftir því að fylgja máli sínu eftir með vísan til þess sem fram kæmi í rökstuðningi ráðuneytisins. Jafnframt gaf ég honum færi á að koma að viðbótarsjónarmiðum við kvörtunina ef ástæða þætti til vegna þess sem fram kæmi í rökstuðningi ráðuneytisins.

Svarbréf lögmanns A barst mér hinn 19. mars 1999. Þar kemur fram að umbjóðandi hans telur að gert hafi verið á hlut hans við meðferð umsóknar hans og óskaði hann eftir því að fylgja kvörtun sinni eftir.

Hinn 26. mars 1999 barst mér bréf frá lögmanni A þar sem þess var getið að A hefði borist bréf frá landbúnaðaráðuneytinu, dags. 22. mars 1999, þar sem fram kæmi viðbótarrökstuðningur fyrir ákvörðuninni. Var í bréfi landbúnaðarráðuneytisins vísað til fyrrgreinds álits umboðsmanns Alþingis frá 20. mars 1997 í máli nr. 1907/1996 um frekari rökstuðning fyrir ráðningunni. Í bréfi lögmannsins var því mótmælt að túlka megi fyrrgreint álit svo að rétt hafi verið að ráða sama mann ótímabundið er áður hafði verið ráðinn tímabundið til starfa hjá ráðuneytinu.

Með bréfi, dags. 9. apríl 1999, óskaði ég frekari skýringa ráðuneytisins á ákvörðun um veitingu á hinu umdeilda starfi. Í bréfi mínu segir eftirfarandi:

„Ég tel rétt að taka fram að með tilliti til þess hvenær [A] var birt ákvörðun yðar um ráðninguna í starfið með formlegum hætti og svar við beiðni um rökstuðning komi 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, ekki í veg fyrir að ég geti tekið kvörtun [A] til efnislegrar meðferðar, en kvörtun hans barst mér 23. desember 1998.

Í tilefni af framangreindri kvörtun [A] er þess óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti yðar skýri viðhorf sitt til kvörtunar hans og láti mér í té gögn málsins. Meðal annars er óskað eftir þeim gögnum sem lágu til grundvallar hæfnismati á þeim umsækjanda sem varð fyrir valinu annars vegar og [A] hins vegar. Jafnframt er sérstaklega óskað eftir skýringum á eftirfarandi:

1) Í bréfi ráðuneytis yðar til [A], dags. 22. mars 1999, kemur fram að starf það sem [B] var ráðinn í tímabundinni ráðningu í framhaldi af auglýsingu 26. júlí 1996 sé „það sama starf“ og ráðið var í samkvæmt auglýsingu 10. október 1997. Í bréfi ráðuneytis yðar er einnig tekið fram að forsendur hafi ekki breyst frá því fyrri ráðningin fór fram. Af þessu tilefni óska ég eftir upplýsingum um hvort einhver breyting hafi orðið á því að meðal verkefna deildarstjórans séu búfræðsla, búfjárrækt, framleiðslustjórn og inn- og útflutningur dýra. Jafnframt óska ég eftir nánari lýsingu á því hvaða störf deildarstjórinn hafi með höndum og hvað það er í eðli starfs deildarstjórans og verkefna hans sem leiddi til þess að í auglýsingu um starfið var gerð krafa um „langa og víðtæka reynslu við stjórnunarstörf í framleiðslu- og félagsmálum landbúnaðarins og stjórnsýslu hans“ og hvers vegna talið var rétt að taka þetta fram í þeirri auglýsingu sem birtist um starfið í október 1997 en ekki í auglýsingu sem birt var í júlí 1996.

2) Í rökstuðningi til [A] segir að umsækjendur hafi verið „metnir eftir þeim forsendum sem auglýsingin fól í sér“, en í henni sagði að umsækjandi þyrfti „að hafa langa og víðtæka reynslu við stjórnunarstörf í framleiðslu- og félagsmálum landbúnaðarins og stjórnsýslu hans“. Í rökstuðningi til [C], sem einnig sótti um starfið, segir hins vegar að umsækjendur hafi verið metnir eftir þeim forsendum sem auglýsingin fól í sér, en jafnframt segir orðrétt í rökstuðningnum: „Starfsreynsla á öðrum sviðum en tiltekin voru í auglýsingunni kom til álita við val í starfið og sú menntun sem umsækjendur höfðu.“ Með hliðsjón af þessu óska ég skýringa á þeim mun sem fram kemur í rökstuðningi ráðuneytisins um þau sjónarmið sem réðu hæfnismati yðar við starfsveitinguna. Jafnframt óska ég upplýsinga um hvaða sjónarmið réðu hæfnismati við ákvörðun um veitingu starfsins og hvert vægi einstakra sjónarmiða hafi verið við matið.

3) Ég óska eftir að ráðuneytið skýri viðhorf sitt vegna athugasemda í kvörtun [A] um að sá rökstuðningur sem ráðuneytið lét uppi í tilefni af beiðni [A] uppfylli ekki þau skilyrði sem sett eru í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt ítreka ég þau tilmæli mín sem sett voru fram í bréfi, dags. 15. febrúar sl., að ráðuneyti yðar skýri hvers vegna dráttur varð á því að erindi [A] frá 12. janúar 1998 var ekki svarað fyrr en 26. febrúar 1999.“

Svarbréf ráðuneytisins barst mér hinn 26. apríl 1999. Þar segir eftirfarandi:

„Hjálögð eru þau gögn sem til eru í ráðuneytinu. Þess skal getið að umsókn [C] var endursend henni ásamt fylgigögnum með umsókn. Vegna beiðni yðar um gögn sem lágu til grundvallar hæfnismats á þeim umsækjanda sem varð fyrir valinu var byggt á upplýsingum um starfsreynslu hans, hvað varðar [A] er ekki um annað að ræða en umsóknarbréf hans og ferilsskrá, hjálagt. Vegna beiðni yðar um afstöðu ráðuneytisins til kvörtunar [A] er vísað til neðangreindra töluliða sem eru svör við tölusettum spurningum yðar:

1. Það skal áréttað að sú staða sem auglýst var 10. október 1997 var og er hin sama og auglýst var 26. júlí 1996, það er að segja staða deildarstjóra búnaðarsviðs, sbr. hjálögð afrit auglýsinga.

Starfið er í megin dráttum fólgið í stjórnsýsluverkefnum vegna búnaðarlaga nr. 70/1998 (þar með talið búfjárrækt), framleiðslustjórnun (framkvæmd búvörusamninga), búnaðarfræðslu (ritarastörf fyrir búfræðslunefnd), innflutnings og útflutnings dýra, veitingu leyfa til stofnunar nýrra lögbýla, svo og þátttaka í stefnumörkun á þessum sviðum. Starfinu fylgir umsýsla með málefnum búgreina, undirbúningur lagafrumvarpa og reglugerða á þeim sviðum sem hér hafa verið talin upp, svo og svör við almennum fyrirspurnum um málefni landbúnaðarins. Starfið kallar á náið samráð við samtök bænda og sérfræðinga á sviði búnaðarmála, svo sem embætti yfirdýralæknis, sérfræðinga RALA, starfsmenn búnaðarskólanna og fleiri aðila sem starfa á sviði landbúnaðar. Starfið krefst víðtækrar yfirsýnar og þekkingar á málefnum landbúnaðarins, þróun hans, staðkunnugleika í sveitum, þekkingu á félagskerfi bænda og opinberrar stjórnsýslu á sviði landbúnaðar, ásamt innsýn í alþjóðaþróun landbúnaðarmála.

Það skal sérstaklega áréttað vegna spurningar yðar að í auglýsingu sem birt var árið 1996 var það sérstaklega tiltekið að sú lýsing sem þar var á verkefnum væri einungis lýsing á hluta verkefna deildarstjóra búnaðarsviðs, það er að segja að meðal verkefna væru búfræðsla, búfjárrækt, framleiðslustjórnun og inn- og útflutningur dýra. Engar hæfniskröfur voru tilteknar í auglýsingunni árið 1996 svo sem þér bendið réttilega á í erindi yðar og skal það áréttað í þessu sambandi að reglur nr. 464/1996 um auglýsingar á lausum störfum voru ekki birtar í Stjórnartíðindum fyrr en 30. ágúst 1996, eða nokkru eftir að fyrri auglýsingin birtist. Þegar starfið var svo auglýst árið 1997 lá fyrir að í auglýsingu bæri að tiltaka hæfniskröfur í samræmi við nefndar reglur, sbr. 7. tl. 4. gr. Skýrir þetta hvers vegna auglýstar voru hæfniskröfur í auglýsingunni árið 1997 en ekki í þeirri auglýsingu sem birt var árið 1996.

Hvað varðar nauðsyn þess að gera slíka hæfniskröfu sem hér um ræðir skal það tekið fram að starf deildarstjóra búnaðarsviðs felur í sér, eðli málsins samkvæmt, mikil og víðtæk samskipti við stofnanir og aðila félagskerfis bænda, þar með talin Bændasamtök Íslands og búnaðarsambönd. Reynslubundin þekking á innviðum stjórnsýslu landbúnaðarins, bæði opinberrar stjórnsýslu í skilningi stjórnsýsluréttar og félagslegri í samræmi við almenna málvenju, var talin vera sú skilyrðislausa krafa sem gera yrði til umsækjenda. Þá var eins talið að reynsla af stjórnunarstörfum í framleiðslu- og félagsmálum landbúnaðarins væri nauðsynleg, enda er um deildarstjórastöðu að ræða og verður því viðkomandi starfsmaður að geta stýrt búnaðarsviði ráðuneytisins og bera ábyrgð á þeim verkefnum sem undir deildina heyra.

2. Við hæfnismat umsækjanda var litið til allrar starfsreynslu og menntunar umsækjanda í samræmi við þær upplýsingar sem þeir gáfu. Þá var litið til þess hvernig umsækjendur uppfylltu auglýstar hæfniskröfur og hafði það sjónarmið afgerandi vægi svo sem nefnd auglýsing ber með sér. Ráðuneytið lítur ekki svo á að munur sé á þeim rökstuðningi sem veittur var kvartanda og [C], enda getur ráðuneytið ekki fallist á að orðalagið „forsendur sem auglýsingin fól í sér“, sbr. rökstuðningur ráðuneytisins til kvartanda, beri að skýra þannig að óheimilt hafi verið að líta til annars en sérstakra hæfniskrafna. Forsendur þær sem auglýsingin fól í sér voru þessar:

a) Auglýst var deildarstjórastaða,

b) viðkomandi aðili skyldi stýra og bera ábyrgð á búnaðarsviði ráðuneytisins,

c) gerðar voru sérstakar hæfniskröfur.

Menntun og fyrri störf umsækjenda eru þau almennu atriði sem venjubundið er að líta til við mat á umsækjendum, hvort sem um er að ræða starf hjá ríkinu eða einkaaðilum. Þar sem hér var auglýst staða á búnaðarsviði var augljóslega litið til menntunar og fyrri starfa umsækjenda á sviði landbúnaðar. Það skal tekið skýrt fram að sérfræðileg þekking eða reynsla á sviði búvísinda, svo sem rannsóknir, tilraunir eða kennsla, var alls ekki talin nauðsynleg til að gegna því starfi sem hér um ræðir, enda um stjórnsýsluverkefni að ræða. Í starfinu reynir með engum hætti á sérfræðilega þekkingu á sviði búvísinda eða nokkurra annarra raunvísinda. Því er algerlega vísað á bug að háskólamenntun í landbúnaðarfræðum sé „lágmarkskrafa“ til að gegna starfinu, svo sem það er sett fram í erindi lögmanns kvartanda, dags. 22. desember 1998. Hins vegar var talið að öll menntun og öll starfsreynsla á sviði landbúnaðar væri umsækjendum til framdráttar, án þess þó að það hefði áhrif á að umsækjendur yrðu að uppfylla þær sérstöku hæfniskröfur sem gerðar voru.

Hvað varðar samanburð á [A], sem lauk námi 1968 og hefur starfað sem ráðunautur og framkvæmdastjóri síðan, og þeim umsækjanda sem ráðinn var, skal það áréttað með tilvísun til þeirra upplýsinga og gagna sem veittar voru vegna fyrri málsmeðferðar yðar, að sá starfsmaður sem ráðinn var hafði afgerandi yfirburði hvað varðar starfsreynslu á sviði stjórnunarstarfa í framleiðslu- og félagsmálum landbúnaðarins og stjórnsýslu hans.

3. Vegna mistaka í ráðuneytinu varð dráttur á að svara erindi kvartanda frá 12. janúar 1998. Ekki kom í ljós fyrr en í janúar s.l. að einungis umsækjanda [C] hafði verið sent bréf með rökstuðningi, en ekki kvartanda, sem var þriðji umsækjandinn. Var erindinu svarað með bréfi, dags. 26. febrúar s.l.

Hvað varðar þau skilyrði sem sett eru fram í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þann rökstuðning sem ráðuneytið lét í té skal upplýst að ráðuneytið fylgir þeirri meginreglu að rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana sé stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. Í rökstuðningnum var í samræmi við þetta vísað til þess á hvaða grundvelli ákvörðun var tekin, vísað í ástæður þess að sá umsækjandi sem ráðinn var yrði að teljast hæfastur (starfsferill), en ekki var sérstaklega farið ofan í atvik málsins, enda var ekki talin þörf á því, sbr. til hliðsjónar 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Ekki er hægt að ganga út frá öðru en að kvartandi hafi þekkt starfsferil þess umsækjanda sem hlaut starfið, sbr. fyrri kvörtun hans vegna tímabundinnar ráðningar í stöðu deildarstjóra búnaðarsviðs ráðuneytisins. Samkvæmt framansögðu má ljóst vera að sá rökstuðningur sem látinn var í té uppfyllir skilyrði 22. gr. stjórnsýslulaga.

Því er sérstaklega mótmælt að auglýsing um umrætt starf hafi verið almennt orðuð svo sem haldið er fram í bréfi lögmanns kvartanda til yðar, dags. 22. desember 1998. Hins vegar skal það upplýst að ekki voru reifuð öll málsatvik sem höfðu áhrif á niðurstöðu málsins, enda talið að einungis ætti að reifa upplýsingar um málsatvik sem hefðu verulega þýðingu. Utan þeirra atvika féll starfsviðtal það sem umsækjanda var veitt í ráðuneytinu 26. nóvember 1997, sem að sjálfsögðu hafði þó áhrif á val á milli umsækjenda.

Að öðru leyti er vísað til álits yðar, dags. 20. mars 1997, í málinu nr. 1907/1996, þar með talið hvað varðar mat yðar á því að í því tilviki sem hér um ræðir gildi almenn hæfisskilyrði í 6. gr. laga [um] réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996, með síðari breytingum.“

Hinn 12. ágúst 1999 ritaði ég landbúnaðarráðuneytinu bréf þar sem ég óskaði eftir því með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu látin í té gögn sem aflað hafði verið til að upplýsa um starfsreynslu umsækjenda um starfið. Umbeðin gögn bárust mér með bréfi ráðuneytisins, dags. 30. ágúst 1999.

Með bréfi, dags. 27. apríl 1999, gaf ég lögmanni A kost á að senda mér þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera í tilefni af framangreindu svari landbúnaðarráðuneytisins. Athugasemdir lögmannsins bárust mér með bréfi, dags. 21. maí 1999. Er þar vikið að ýmsum atriðum í skýringum ráðuneytisins. Þar er því meðal annars vísað á bug að [B] hafi „afgerandi yfirburði hvað varðar starfsreynslu á sviði stjórnunarstarfa í framleiðslu- og félagsmálum landbúnaðarins og stjórnsýslu hans“. Telur hann að ljóst sé af upplýsingum þeim sem liggja fyrir í málinu að starfsreynsla A á sviði stjórnunarmála í landbúnaði sé víðtækari en starfsreynsla [B]. Þá ítrekar lögmaðurinn þá afstöðu að nauðsynlegt hafi verið að deildarstjóri búnaðarsviðs ráðuneytisins hefði háskólamenntun í búfræðum. Vísar hann í því sambandi til þátttöku deildarstjóra búnaðarsviðs fyrir hönd ráðuneytisins í þróunarverkefnum varðandi búnaðarfræðslu.

IV.

1.

Í kvörtun A kemur fram að hann telji að auglýsing um hið lausa starf hafi ekki uppfyllt þær kröfur sem reglur nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, gera til upplýsinga sem þurfa að koma fram í slíkum auglýsingum. Er þar vísað til 5. og 7. töluliðar 4. gr. reglnanna. Ennfremur kemur fram í kvörtun hans að hann álíti orðalag auglýsingarinnar benda til þess að ætlun ráðuneytisins hafi verið frá upphafi að ráða þann umsækjanda er fékk starfið. Er þar vísað til þess að engar kröfur voru gerðar til menntunar umsækjenda en sá sem ráðinn var til starfans hafi ekki sérmenntun á sviði búvísinda.

Af skýringum landbúnaðarráðuneytisins verður ráðið að það álíti orðalag auglýsingarinnar vera í samræmi við reglur nr. 464/1996. Ekki er þó vikið að því hvort nauðsynlegt hafi verið að gera skýrari grein fyrir starfinu í samræmi við 5. tölulið reglnanna. Er því vísað á bug að nauðsynlegt hafi verið að gera þá kröfu til umsækjenda að þeir hefðu sérfræðiþekkingu á sviði búvísinda eða aðra sérmenntun. Hafi því ekki þurft að geta sérstakra menntunarkrafna í samræmi við 7. tölulið reglnanna í auglýsingu. Hins vegar hafi það verið mat ráðuneytisins með hliðsjón af eðli starfsins að gera þyrfti þá skilyrðislausu kröfu að umsækjendur hefðu reynslubundna þekkingu á stjórnsýslu landbúnaðarins sem og reynslu af stjórnunarstörfum í framleiðslu- og félagsmálum landbúnaðarins. Um nauðsyn þess að geta þessa skilyrðis í auglýsingunni er í skýringum ráðuneytisins vísað til fyrrgreinds 7. töluliðar reglna nr. 464/1996.

Í 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er mælt fyrir um skyldu ríkisstofnana til að auglýsa laus störf opinberlega. Í 2. mgr. ákvæðisins segir að önnur störf en embætti skuli auglýsa opinberlega samkvæmt reglum er fjármálaráðherra setur. Reglur fjármálaráðherra nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, birtust í B-deild Stjórnartíðinda 30. ágúst 1996. Í 4. gr. reglnanna er mælt fyrir um þær lágmarksupplýsingar sem geta skal í auglýsingum um laus störf. Samkvæmt 5. tölulið ákvæðisins þarf eftirfarandi að koma fram í slíkri auglýsingu:

„Hvaða starf/starfssvið er um að ræða. Þar komi fram lýsing sem sé nægjanlega greinargóð til þess að væntanlegur umsækjandi geti gert sér glögga grein fyrir því í hverju starfið felst.“

Í þeirri auglýsingu er birtist í Morgunblaðinu hinn 14. október 1997 um starf það sem hér er til umfjöllunar var þess getið að um væri að ræða starf deildarstjóra í landbúnaðarráðuneytinu á sviði búnaðarmála. Tel ég að af framangreindu ákvæði verði ekki leidd skylda stjórnvalds til þess að greina með nákvæmari hætti starfssvið viðkomandi starfsmanns en gert var í þessu tilviki. Ekki er því ástæða til athugasemda við orðalag auglýsingarinnar að þessu leyti.

Í 5. tölulið 1. mgr. 6. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, segir eftirfarandi um almenn skilyrði til þess að fá skipun eða ráðningu í starf:

„Almenn menntun og þar að auki sú sérmenntun sem lögum samkvæmt er krafist eða eðli málsins samkvæmt verður að heimta til óaðfinnanlegrar rækslu starfans.“

Í athugasemdum við ákvæði þetta í frumvarpi því er varð að lögum nr. 70/1996 segir eftirfarandi:

„Í 5. tölul. er sem áður kveðið á um menntunarskilyrði, en ákvæðið er óbreytt að efni til. Umboðsmaður Alþingis hefur talið að veitingarvaldið skuli sjálfstætt meta hæfi umsækjenda m.t.t. menntunar nema öðrum aðilum verði falið slíkt mat með lögum eða að lögmælt séu sérstök hæfisskilyrði, sbr. SUA 90/158.“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3146.)

Eins og fram kemur í athugasemdunum er ákvæði þetta samhljóða ákvæði því er var í 5. tölulið 1. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sbr. 1. gr. laga nr. 44/1961. Í athugasemdum í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 38/1954 sagði eftirfarandi um þetta ákvæði:

„Hér er krafizt almennrar menntunar, þ.e. náms og prófs samkv. lögum um fræðsluskyldu. En fjöldi starfa krefst sérmenntunar og prófa umfram almenna menntun. Svo er gert í lögum um dómara, héraðslækna, kennara o.m.fl. En þótt einstök lög mæli ekki fyrir um sérþekkingu, er hennar mjög oft þörf í opinberu starfi, t.d. að endurskoðendur og bókarar í þjónustu ríkisins hafi þekkingu á bókhaldi. Er veitingarvaldinu þá heimilt og skylt samkv. 6. lið að gera sérþekkingu að skilyrði fyrir veitingu.“ (Alþt. 1953-1954, A-deild, bls. 420.)

Með almennum hæfisskilyrðum er átt við lágmarksskilyrði sem opinber starfsmaður þarf að uppfylla til þess að geta fengið starf og haldið því. Samkvæmt 5. tölulið 1. mgr. 6. gr. laga nr. 70/1996 ráðast almenn hæfisskilyrði varðandi menntun umfram almenna menntun ýmist af lögum eða eðli máls þegar krefjast verður sérmenntunar til óaðfinnanlegrar rækslu starfans. Í þeim tilvikum er löggjafinn hefur ekki mælt fyrir um ákveðin hæfisskilyrði fyrir tilgreind störf er það komið undir mati þess stjórnvalds er fer með veitingarvaldið hvort krefjast skuli ákveðinnar sérmenntunar til starfans. Ræðst það mat af þeim verkefnum sem viðkomandi starfsmaður á að hafa með höndum samkvæmt lögum, stjórnvaldsfyrirmælum eða fyrirmælum og starfslýsingu forstöðumanns stofnunar. Samkvæmt 7. tölulið 4. gr. fyrrgreindra reglna nr. 464/1996 ber að geta þess í auglýsingu hverjar slíkar kröfur séu, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1907/1996 frá 20. mars 1997.

Lög mæla ekki fyrir um almenn hæfisskilyrði deildarstjóra ráðuneyta önnur en þau sem fram koma í 6. gr. laga nr. 70/1996. Deildarstjóri búnaðarsviðs landbúnaðarráðuneytisins varð því ekki að hafa ákveðna sérmenntun til starfans nema ráðuneytið teldi slíka menntun nauðsynlega til óaðfinnanlegrar rækslu þess, sbr. 5. tölulið 1. mgr. 6. gr. laga nr. 70/1996. Af skýringum ráðuneytisins til mín verður ráðið að ekki hafi verið talið nauðsynlegt að krefjast sérmenntunar á sviði búvísinda af deildarstjóra búnaðarsviðs ráðuneytisins. Tel ég að af þeim gögnum sem fyrir mig hafa verið lögð verði ekki fullyrt að mat ráðuneytisins að þessu leyti hafi verið haldið annmörkum að lögum.

Í auglýsingu um hið lausa starf kom fram að umsækjendur þyrftu að „hafa langa og víðtæka reynslu við stjórnunarstörf í framleiðslu- og félagsmálum landbúnaðarins og stjórnsýslu hans“. Samkvæmt 5. tölulið 1. mgr. 6. gr. laga nr. 70/1996 er gert ráð fyrir að stjórnvald geti gert ákveðna sérmenntun að almennu hæfisskilyrði sé það mat þess að slík sérmenntun sé nauðsynleg til óaðfinnanlegrar rækslu starfans. Samkvæmt athugasemd við ákvæði það er varð að samhljóða ákvæði í lögum nr. 38/1954 og rakin var hér að framan var ennfremur gert ráð fyrir að tiltekin sérþekking gæti talist almennt hæfisskilyrði. Var þar tekið dæmi af starfi endurskoðenda og bókara og talið heimilt að gera það að skilyrði að slíkir starfsmenn hefðu þekkingu af bókhaldi. Með hliðsjón af þessu tel ég að í ákveðnum tilvikum sé heimilt að gera sérþekkingu á tilteknu sviði að almennu hæfisskilyrði án þess að gert sé að skilyrði að hennar sé aflað með skólagöngu.

Í þessu sambandi verður þó að hafa í huga að almenn hæfisskilyrði til opinberra starfa eru lágmarksskilyrði til þess að starfsmaður geti fengið starf og haldið því. Aðrir umsækjendur en þeir sem uppfylla þau skilyrði koma ekki til álita í það starf sem skilyrðið gildir um. Til þess að heimilt sé að gera sérþekkingu að almennu hæfisskilyrði á grundvelli 5. töluliðar 1. mgr. 6. gr. laga nr. 70/1996 þarf það að leiða af eðli máls að krefjast verði þeirrar sérþekkingar til óaðfinnanlegrar rækslu starfans.

Ekki er ástæða til athugasemda við það mat ráðuneytisins að þekking á sviði stjórnsýslu landbúnaðarins og á framleiðslu- og félagsmálum hans hafi verið nauðsynleg þeim er hugðist starfa sem deildarstjóri búnaðarsviðs ráðuneytisins miðað við þau verkefni sem hann hefur með höndum og talin eru upp í skýringum ráðuneytisins til mín. Það orkar hins vegar verulega tvímælis hvort leiða megi af eðli starfsins að umsækjendur þyrftu að hafa langa og víðtæka reynslu við stjórnunarstörf í framleiðslu- og félagsmálum landbúnaðarins og stjórnsýslu hans þannig að um almennt hæfisskilyrði til óaðfinnanlegrar rækslu starfans hafi verið að ræða. Vísa ég þar til þess að með þessu er sett skilyrði um að ákveðinnar starfsþekkingar skyldi aflað með því að hafa starfað við þar til greind „stjórnunarstörf“ en ekki gert ráð fyrir að unnt væri að afla þeirrar þekkingar með öðrum hætti. Enn fremur var þar gert að skilyrði að sú reynsla væri „löng og víðtæk“. Tel ég að skilyrðið hafi að þessu leyti gengið lengra en svo að heimilt hafi verið að gera það að almennu hæfisskilyrði á grundvelli eðlis starfsins, sbr. 5. tölulið 1. mgr. 6. gr. laga nr. 70/1996. Hafi orðalag auglýsingarinnar því verið til þess fallið að þrengja mat ráðuneytisins meira en samrýmst getur þeim lagasjónarmiðum sem almenn hæfisskilyrði til opinbers starfs byggja á.

Eins og rakið er í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1320/1994 og birt er í skýrslu hans fyrir árið 1996 á bls. 344 liggja meðal annars tvö sjónarmið til grundvallar skyldu ríkisins til að auglýsa laus störf opinberlega. Annars vegar eru það jafnréttissjónarmið sem felur í sér að veita beri öllum þeim sem áhuga kunna að hafa tækifæri til að sækja um opinbert starf. Eftir að slík auglýsing hefur verið birt hafa því allir þeir sem uppfylla almenn hæfisskilyrði sem um starfið gilda jafna möguleika á því að sækja um það. Hins vegar býr að baki þessari skyldu það sjónarmið að með þessu fyrirkomulagi sé stuðlað að því að ríkið eigi betri kost á færum og hæfum umsækjendum.

Í 4. gr. reglna nr. 464/1996 er, eins og að framan greinir, mælt fyrir um þær lágmarksupplýsingar sem fram þurfa að koma í auglýsingu um laust starf. Í 7. tölulið 4. gr. reglnanna er mælt fyrir um að þar skuli gera grein fyrir þeim menntunar- og/eða hæfniskröfum sem gera á til starfsmanns. Ég tel að skylda samkvæmt þeim tölulið nái aðeins til almennra hæfisskilyrða samkvæmt lögum eða eðli máls. Eins og að framan er getið tel ég að skilyrði það sem fram kom í auglýsingu um hið lausa starf deildarstjóra búnaðarsviðs hafi að nokkru leyti gengið lengra en svo að unnt hafi verið að telja það almennt hæfisskilyrði.

Ekki er loku fyrir það skotið að frekari upplýsingar um laus störf séu veittar í auglýsingu en koma fram í 4. gr. reglna nr. 464/1996 enda er þar aðeins mælt fyrir um lágmarksupplýsingar sem geta skal í slíkum auglýsingum. Þótt ekki sé það skylt er þannig heimilt að gefa til kynna í auglýsingu hvaða sjónarmið stjórnvald hyggst beita til að meta umsækjendur sem uppfylla hin almennu hæfisskilyrði. Af framangreindum sjónarmiðum sem liggja að baki skyldu ríkisstofnana til að auglýsa laus störf leiðir á hinn bóginn að huga þarf vandlega að orðalagi upplýsinga af því tagi í auglýsingu. Þurfa slíkar upplýsingar að vera settar fram af hlutlægni og í þeim tilgangi einum að afla umsókna frá þeim sem áhuga hafa á viðkomandi starfi og uppfylla hin almennu hæfisskilyrði. Séu slíkar upplýsingar orðaðar sem fortakslaus skilyrði til að umsækjandi fái starfið kann það að leiða til þess að ýmsir sem í reynd uppfylla almenn hæfisskilyrði sem um starfið gilda veigri sér við að sækja um hið lausa starf. Orðalag af því tagi getur því raskað jafnræði milli þeirra sem áhuga hafa á því að sækja um starfið og gert það að verkum að valið standi um færri hæfa umsækjendur. Með hliðsjón af framangreindu tel ég að upplýsingar þær sem fram komu í auglýsingu um hið lausa starf hafi ekki verið rétt að orða sem fortakslaust skilyrði til að gegna starfinu.

2.

Í kvörtun A kemur fram að hann telji að ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins hafi byggst á ómálefnalegum sjónarmiðum. Telur hann að af rökstuðningi ákvörðunarinnar til umsækjenda verði ráðið að samræmi hafi ekki verið í beitingu þeirra sjónarmiða sem þar voru tilgreind og að ekki hafi verið litið til menntunar hans við mat á því hvern umsækjenda skyldi ráða til starfans.

Í skýringum ráðuneytisins er því mótmælt að við hæfnismat umsækjenda hafi ekki verið litið til menntunar umsækjenda við ráðningu í starfið eða annarrar starfsreynslu. Kemur þar fram að öll menntun og öll starfsreynsla hafi verið umsækjendum til framdráttar. Auglýstar hæfniskröfur hafi á hinn bóginn haft afgerandi vægi við matið og þar hafi B haft yfirburði. Er þar meðal annars vísað til upplýsinga og gagna sem veitt voru er mál nr. 1907/1996 var til meðferðar hjá umboðsmanni.

Ekki hafa verið lögfestar almennar reglur í íslenskum rétti um það hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um veitingu á opinberu starfi þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Er almennt talið að meginreglan sé því sú að viðkomandi stjórnvald ákveði á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Í samræmi við ólögfesta meginreglu stjórnsýsluréttar þurfa þau sjónarmið að vera málefnaleg eins og sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem það hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á leiða ekki til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat á innbyrðis vægi sjónarmiða gildir sú meginregla að stjórnvaldið ákveði á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Þegar fleiri en einn umsækjandi uppfyllir þau almennu hæfisskilyrði sem um starfið gilda ber hlutaðeigandi stjórnvaldi að velja þann umsækjanda sem talinn er hæfastur með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem það hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á. Hefur umboðsmaður Alþingis fjallað um framangreind sjónarmið við veitingu opinberra starfa í áliti frá 9. október 1992 í máli nr. 382/1991 (SUA 1992:151), áliti frá 26. september 1996 í máli nr. 1391/1995 (SUA 1996:451) og áliti frá 20. mars 1997 í máli nr. 1907/1996.

Eins og að framan greinir verður að telja að sú meginregla gildi í íslenskum stjórnsýslurétti að leitast skuli við að velja þann umsækjanda um laust opinbert starf sem hæfastur verður talinn til að gegna því. Í þessu felst að ákvörðunin verður ávallt að byggjast a.m.k. að verulegu leyti á mati á atriðum sem til þess eru fallin að varpa ljósi á frammistöðu í viðkomandi starfi. Ræðst það af þeim sjónarmiðum sem stjórnvald byggir ákvörðunina sína á hvaða atriði hafa áhrif á niðurstöðu þess.

Hér að framan gat ég þess að sú meginregla gildi að viðkomandi stjórnvald ákveði á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Sama á við um hvert innbyrðis vægi þau sjónarmið skuli hafa leiði þau ekki til sömu niðurstöðu. Ég tel hins vegar að sé við töku slíkrar ákvörðunar byggt á einu sjónarmiði, sem málefnalegt getur talist, án þess að litið sé til annarra þýðingarmikilla sjónarmiða, með hliðsjón af viðkomandi starfi, kunni ályktun um hver talinn verði hæfastur umsækjenda að vera haldin annmarka. Slíkur annmarki getur leitt til þess að grundvöllur hinnar matskenndu ákvörðunar verði talinn ófullnægjandi þannig að farið hafi í bága við þá meginreglu að leitast skuli við að velja hæfasta umsækjandann.

Í skýringum landbúnaðarráðuneytisins til mín kemur fram að litið hafi verið til allrar menntunar og starfsreynslu umsækjenda við ráðningu í starf það er hér er til umfjöllunar. Af þeim verður ennfremur ráðið að það hafi verið mat ráðuneytisins að sjónarmið um starfsreynslu í framleiðslu- og félagsmálum landbúnaðarins og stjórnsýslu hans hafi átt að hafa afgerandi vægi við töku ákvörðunarinnar. Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 20. mars 1997 í máli nr. 1907/1996 kom fram að lögmætt geti verið að líta til starfsreynslu umsækjenda sem er í samræmi við eðli starfsins og þau verkefni sem undir það falla. Eins og að framan greinir hefur viðkomandi stjórnvald heimild til að ákveða vægi einstakra sjónarmiða þegar þau leiða ekki til sömu niðurstöðu ef ekki eru fyrirmæli um það atriði í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Þótt stjórnvald álíti eftir atvikum ástæðu til að haga mati sínu með þessum hætti verður ekki talið að litið hafi verið fram hjá öðrum þýðingarmiklum sjónarmiðum sem rétt sé að leggja til grundvallar mati af þessu tagi.

Með hliðsjón af framangreindu tel ég að ekki liggi fyrir sönnun um að ráðuneytið hafi byggt ákvörðun sína á því einu að B hafi haft meiri starfsreynslu á þeim sviðum sem á reynir í starfi deildarstjóra búnaðarsviðs ráðuneytisins en aðrir umsækjendur án þess að litið hafi verið til menntunar þeirra eða annarra þýðingarmikilla sjónarmiða. Verður heldur ekki talið að sönnun liggi fyrir um að ákvörðunin hafi byggst á ómálefnalegum sjónarmiðum eða að ósamræmi hafi verið í beitingu þeirra sjónarmiða sem fram hefur komið að ákvörðunin hafi byggst á.

3.

Af kvörtuninni til mín verður ráðið að A telji sig hæfari til þess að gegna starfi deildarstjóra búnaðarsviðs landbúnaðarráðuneytisins en B hvort sem litið sé til menntunar eða starfsreynslu. Í svarbréfi ráðuneytisins kemur fram að það hafi verið mat þess að B væri hæfari til að gegna starfinu þegar litið hafi verið til starfsreynslu umsækjenda og að það sjónarmið hafi haft afgerandi vægi við töku ákvörðunarinnar.

Hér að framan hefur komið fram að sú meginregla gildi að leitast skuli við að velja hæfasta umsækjandann um laust opinbert starf. Í þessu felst meðal annars að draga verði rétta ályktun af gögnum málsins um starfshæfni umsækjenda með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem ákveðið hefur verið að byggja ákvörðun á. Deilur kunna að rísa um hvort þær ályktanir geti talist réttar. Ég tel að umboðsmaður geti í ákveðnum tilvikum lagt mat á hvort þessa hafi verið gætt af hálfu stjórnvalds. Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins um starfsreynslu umsækjenda sé ég þó ekki ástæðu til athugasemda við þennan þátt kvörtunarinnar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

4.

Ég lít svo á að kvörtun A lúti meðal annars að þeim drætti er varð á því að honum væri veittur rökstuðningur fyrir ákvörðun ráðuneytisins. Gerir lögmaður hans ennfremur athugasemdir við efni hans og telur að það sem þar komi fram uppfylli ekki skilyrði laga.

Í bréfum er ég ritaði landbúnaðarráðuneytinu í tilefni af kvörtun A óskaði ég skýringa á þeim drætti sem hefði orðið á því að svara erindi A um rökstuðning. Í bréfi ráðuneytisins er barst mér 26. apríl 1999 kemur fram að vegna mistaka í ráðuneytinu hefði dregist að svara erindi A.

Með hliðsjón af 21. gr. stjórnsýslulaga, 8. gr. sömu laga, gögnum málsins og skýringum ráðuneytisins verður ekki annað séð en að A hafi átt rétt á rökstuðningi fyrir ákvörðuninni innan 14 daga frá því að erindið barst ráðuneytinu. Verður að átelja þann drátt sem varð á því að erindinu væri svarað.

Einnig óskaði ég eftir skýringum ráðuneytisins á þeim mun er var á þeim rökstuðningi er veittur var til þeirra tveggja umsækjenda er óskuðu rökstuðnings. Óskaði ég ennfremur eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort það teldi rökstuðning þann er A var veittur uppfylla skilyrði 22. gr. stjórnsýslulaga. Í skýringum ráðuneytisins til mín kemur fram að það telji að ekki sé munur á þeim rökstuðningi sem veittur var A og C. Hafi með orðalaginu „forsendur sem auglýsingin fól í sér“ verið meðal annars átt við menntun og fyrri störf umsækjenda þar sem það séu þau almennu atriði sem venjubundið sé að líta til við mat á umsækjendum um laus störf.

Ákvörðun um veitingu á starfi felur jafnan í sér val milli tveggja eða fleiri umsækjenda þar sem leitast er við að velja hæfasta umsækjandann í tiltekið starf. Ber að byggja valið á málefnalegum sjónarmiðum sem afmarka hvaða þættir er tengjast umsækjendum skuli hafa áhrif á niðurstöðuna. Niðurstaðan ræðst því að miklu leyti af þeim sjónarmiðum sem beitt er og eftir atvikum innbyrðis vægi þeirra sjónarmiða. Með hliðsjón af þessu verður að telja mikilvægt að samræmi sé í beitingu þeirra sjónarmiða þannig að umsækjendur um tiltekið starf séu ekki metnir á grundvelli mismunandi sjónarmiða. Má í því sambandi vísa til jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í 22. gr. stjórnsýslulaga er mælt fyrir um efni rökstuðnings. Þar segir eftirfarandi í 1. mgr.:

„Í rökstuðningi skal vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.“

Ákvarðanir um veitingu opinberra starfa eru stjórnvaldsákvarðanir sem byggjast að verulegu leyti á mati stjórnvalds. Í rökstuðningi fyrir slíkri ákvörðun er því nauðsynlegt að geta þeirra sjónarmiða sem ákvörðunin hefur byggst á í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga.

Í rökstuðningi fyrir ráðningu í starf deildarstjóra búnaðarsvið landbúnaðarráðuneytisins til C sagði eftirfarandi:

„Í auglýsingu um starfið var tekið fram að starfið fæli í sér verkefni á sviði búnaðarmála og leitað væri eftir aðila með langa og víðtæka reynslu við stjórnunarstörf í framleiðslu og félagsmálum landbúnaðarins og stjórnsýslu hans. Umsækjendur voru metnir eftir þeim forsendum sem auglýsingin fól í sér. Starfsreynsla á öðrum sviðum en tiltekin voru í auglýsingunni kom til álita við val í starfið og sú menntun sem umsækjendur höfðu.

Að athuguðum starfsferli umsækjenda var niðurstaðan sú að [B] teldist uppfylla best af umsækjendum þau skilyrði sem sett voru fram í auglýsingu ráðuneytisins um starfið og hlaut því ráðningu.“

Í rökstuðningi ráðuneytisins til A sagði á hinn bóginn eftirfarandi:

„Af þessu tilefni skal tekið fram að í auglýsingu um starf deildarstjóra í landbúnaðarráðuneytinu sem birt var 10. október 1997, var tekið fram að starfið fæli í sér verkefni á sviði búnaðarmála og leitað væri eftir aðila með langa og víðtæka reynslu við stjórnunarstörf í framleiðslu og félagsmálum landbúnaðarins og stjórnsýslu hans. Umsækjendur voru metnir eftir þeim forsendum sem auglýsingin fól í sér. Að athuguðum starfsferli umsækjenda var niðurstaðan sú að B teldist uppfylla best af umsækjendum þau skilyrði sem sett voru fram í auglýsingu ráðuneytisins um starfið og var hann því ráðinn í starfið.“

Í síðargreinda rökstuðningnum var þess ekki getið að litið hefði verið til starfsreynslu á öðrum sviðum en tilgreind voru í auglýsingunni og menntunar umsækjenda eins og gert var í þeim fyrrgreinda. Var þar látið við það sitja að vísa til forsendna sem auglýsingin fól í sér.

Rökstuðningi er ætlað að vera greinargerð um þau atriði sem réðu við úrlausn máls. Í athugasemd við 22. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum segir meðal annars eftirfarandi:

„Í 22. gr. er ekki kveðið á um það hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera. Að meginstefnu til á rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303.)

Í ljósi þessa tel ég að það hafi ekki verið í samræmi við áskilnað 22. gr. stjórnsýslulaga þess efnis að í rökstuðningi skuli geta þeirra meginsjónarmiða sem ráðandi voru við matið að láta við það sitja að vísa til þeirra forsendna sem auglýsing um hið lausa starf fól í sér. Ekki verður af þeirri tilvísun ráðið hvaða sjónarmið hafi verið ráðandi við matið. Með tilliti til þeirrar áherslu sem virðist hafa verið lögð á starfsreynslu við ráðninguna tel ég að það hefði þurft að koma skýrar fram í rökstuðningi til A að sú starfsreynsla sem tilgreind var í auglýsingu hefði haft meira vægi en menntun og önnur starfsreynsla svo viðkomandi fengi skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða varð sú sem raun varð á. Ennfremur álít ég með hliðsjón af því sem að framan greinir um samræmi í beitingu sjónarmiða við veitingu opinberra starfa að rétt sé að rökstuðningur til umsækjenda sé samrýmanlegur en ekki misítarlegur eftir því hver á í hlut. Misræmi í tilgreiningu sjónarmiða í rökstuðningi til umsækjenda kann að valda óþarfa tortryggni og misskilningi um það hvort samræmis hafi verið gætt að þessu leyti. Var það annmarki á rökstuðningi landbúnaðarráðuneytisins til umsækjenda um starf deildarstjóra búnaðarsviðs ráðuneytisins að þessa var ekki gætt.

Samkvæmt 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga er skylt að rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins þar sem ástæða þykir til. Upplýsingar um starfshæfni umsækjenda samkvæmt þeim gögnum sem aflað hefur verið við málsmeðferðina eru upplýsingar um málsatvik í skilningi ákvæðisins. Ég tel nauðsynlegt svo umsækjandi fái skilið af lestri rökstuðnings hvers vegna niðurstaða varð sú sem raun varð á að rekja þar í stuttu máli þau atriði er skiptu mestu í því sambandi með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem byggt var á í viðkomandi máli. Þessa var ekki gætt í rökstuðningi ráðuneytisins til A og var það annmarki á rökstuðningi þess.

V.

Niðurstaða.

Með hliðsjón af framangreindu tel ég að skilyrði sem fram kom í auglýsingu um hið lausa starf deildarstjóra búnaðarsviðs landbúnaðarráðuneytisins hafi að nokkru leyti gengið lengra en svo að unnt hafi verið að telja það almennt hæfisskilyrði. Því tel ég aðfinnsluvert að þær upplýsingar sem fram komu í auglýsingunni að þessu leyti hafi verið orðaðar sem fortakslaust skilyrði til að gegna starfinu.

Ég tel hins vegar að ekki liggi fyrir sönnun um að ráðuneytið hafi byggt ákvörðun sína á því einu að B hafi haft meiri starfsreynslu á þeim sviðum sem á reynir í starfi deildarstjóra búnaðarsviðs ráðuneytisins en aðrir umsækjendur án þess að litið hafi verið til menntunar þeirra eða annarra þýðingarmikilla sjónarmiða. Verður heldur ekki talið að sönnun liggi fyrir um að ákvörðunin hafi byggst á ómálefnalegum sjónarmiðum eða að ósamræmi hafi verið í beitingu þeirra sjónarmiða sem fram hefur komið að ákvörðunin hafi byggst á. Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins tel ég ekki tilefni til athugasemda við þann þátt kvörtunarinnar er laut að því að landbúnaðarráðuneytið hefði dregið rangar ályktanir um starfshæfni umsækjenda með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem ákvörðunin byggðist á.

Að lokum tel ég að rökstuðningi fyrir ákvörðun ráðuneytisins til A hafi verið áfátt, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Ennfremur tel ég aðfinnsluvert að misræmi hafi verið í tilgreiningu sjónarmiða í rökstuðningi eftir því hver átti í hlut.

Beini ég þeim tilmælum til landbúnaðarráðuneytisins að það taki mið af framangreindum sjónarmiðum við veitingu opinberra starfa í framtíðinni.