Álit

I.

Hinn 29. apríl 1999 leitaði B til mín fyrir hönd sonar síns A, fanga á Litla Hrauni. Beindist kvörtunin að úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 11. desember 1998, þar sem synjað var beiðni hans um dagsleyfi. Jafnframt er kvartað yfir óþörfum og órökstuddum töfum á afgreiðslu framangreindrar beiðni.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 7. apríl 2000.

II.

Samkvæmt úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og öðrum gögnum málsins var A með dómi Hæstaréttar dæmdur í 4 ára fangelsi að frádregnu 225 daga varðhaldi. Afplánun dómsins hófst 26. mars 1998. Með bréfi, dags. 16. september 1998, sótti A um dagsleyfi en þeirri beiðni hans var synjað með bréfi fangelsisins á Litla Hrauni, dags. 23. september 1998. Í því bréfi var jafnframt greint frá því að A gæti sótt um dagsleyfi eftir að þriðjungur refsitímans samkvæmt dóminum væri liðinn og afplánun hefði staðið í eitt ár að lágmarki, sbr. 24. gr. reglugerðar nr. 719/1995, um leyfi afplánunarfanga til dvalar utan fangelsis. Hann ætti því fyrst möguleika á dagsleyfi hinn 26. mars 1999 ef „ekkert [hefði] komið fyrir í úttektinni.“ A kærði synjun fangelsisins til fangelsismálastofnunar 6. október 1998. Fangelsismálastofnun taldi sig ekki vera æðra stjórnvald sem beina ætti kærunni til þar sem hún hefði með beinum hætti átt þátt í ákvarðanatöku fangelsisins í málinu og framsendi því erindið til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins hinn 14. sama mánaðar.

Niðurstaða dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í úrskurði þess, dags. 11. desember 1998, hljóðar svo:

„Þegar frumvarp til laga var lagt fram á Alþingi, er síðar varð að lögum nr. 48/1988 um fangelsi og fangavist, sagði í athugasemdum við 21. gr. frv.:

Um heimild til að veita leyfi meðan á afplánun stendur eru nú ákvæði í 3. mgr. 37. gr. almennra hegningarlaga. Slík heimild var fyrst veitt með lögum nr. 42/1985, 3. gr. Í framkvæmd hefur undanfarin ár verið veitt leyfi þegar fangi hefur verið a.m.k. eitt ár í afplánun og er honum þá veitt leyfi til dagsdvalar utan fangelsis og síðan á hálfs árs fresti.

Þegar reglugerð nr. 440/1992 var gefin út var tekið fram í 24. gr. að fangi þyrfti að hafa afplánað eitt ár hið minnsta áður en hann ætti kost á dagsleyfi. Sama skilyrði um lágmarkstíma er tekið upp í 1. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 719/1995. Í framkvæmd hefur þetta verið ófrávíkjanlegt skilyrði, og gildir þar einu hvort viðkomandi fangar hafa setið í gæsluvarðhaldi áður eða ekki. Gæsluvarðhald er ekki talið með. Byggir reglan á fyrrnefndri greinargerð með lögunum að fanginn hafi a.m.k. verið eitt ár í afplánun.

Ávallt má deila um hversu rýmilegar reglur skuli gilda um fangelsisvist almennt og einstaka þætti hennar, svo sem t.d. dagsleyfi og önnur leyfi. Löng varðhaldsvist lengir óneitanlega mikið þann tíma, sem fangi á ekki kost á dagsleyfi. Á hinn bóginn er til þess að líta að löggjafarvaldið hefur ekki ætlast til að gæsluvarðhaldstími verði reiknaður með. Með hliðsjón af ófrávíkjanlegri framkvæmd, þá yrði það brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ef veita ætti [A] dagsleyfi áður en ár er liðið í afplánun, þar sem engin dæmi eru til um slíkt.

Með skírskotun til forsögu þessa ákvæðis, þ. á m. athugasemdar í greinargerð frumvarps er varð að lögum nr. 48/1988 um fangelsi og fangavist, svo og ófrávíkjanlegrar framkvæmdar reglugerðarákvæðis um veitingu dagsleyfa, að engum sé veitt dagsleyfi fyrr en hann hefur afplánað eitt ár af fangelsisrefsingunni, telur ráðuneytið engar forsendur vera til staðar að veita [A] dagsleyfi hinn 25. desember 1998. Því er hin kærða ákvörðun staðfest.

Beðist er velvirðingar á þeim drætti sem orðið hefur á afgreiðslu málsins.“

III.

Í tilefni kvörtunarinnar ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðherra bréf 18. maí 1999. Í bréfinu vék ég að því að af orðalagi 1. mgr. 21. gr. laga nr. 48/1988 og lögskýringargögnum yrði ráðið að tilgangur dagsleyfa lyti að því að takmarka eftir mætti neikvæð áhrif langrar frelsissviptingar á möguleika fanga til endurreisnar og aðlögunar þegar þeir gengju út í samfélagið að nýju að lokinni afplánun. Jafnframt vakti ég athygli ráðuneytisins á því sem áður hafði verið bent á í áliti umboðsmanns Alþingis að sú þróun hefði orðið í vistunarmálum gæsluvarðhaldsfanga að þeir væru að meginstefnu vistaðir á meðal afplánunarfanga. Af því yrði ráðið að aðstaða þeirra væri nú almennt sú sama og afplánunarfanga. Þá minnti ég á að samkvæmt meginreglu 76. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 skuli ákveða í refsidómi að gæsluvarðhaldsvist komi að einhverju leyti eða öllu í stað refsingar.

Í bréfi mínu óskaði ég eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið gerði grein fyrir sjónarmiðum sínum um lagagrundvöll þess að eigi skuli tekið tillit til gæsluvarðhaldsvistar við mat á því hvort fangi hafi afplánað eitt ár hið minnsta, sbr. 1. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 719/1995. Ennfremur að ráðuneytið léti uppi viðhorf sitt um hvort og þá hvaða mun það teldi vera á áhrifum vistunar í gæsluvarðhaldi og afplánunar að refsidómi gengnum sem leiddi til þess að rétt væri að gera þann mun sem fram komi í framangreindu ákvæði reglugerðar nr. 719/1995 að þessu leyti.

Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 16. ágúst 1999, segir meðal annars svo:

„Samskonar ákvæði var í reglugerð um sama efni nr. 440/1992. Í stærri og alvarlegustu málunum er algengt að gæsluvarðhald nemi 2-300 dögum. Sé málinu áfrýjað til Hæstaréttar þurfa sakborningar gjarnan að sitja í gæsluvarðhaldi á meðan áfrýjunarmeðferð málsins stendur. Meginrökin fyrir tilgreindu ákvæði voru að óeðlilegt þótti að dómþolar færu í dagsleyfi jafnvel strax eftir að endanlegur dómur félli í máli þeirra. Áður en dómur fellur er algengt, þegar um umfangsmikil dómsmál er að ræða, að allnokkur umræða sé í fjölmiðlum og spenna í kringum málareksturinn. Á þetta einkum við um brot eins og kynferðisbrot, stórfelld ofbeldis- og fíkniefnabrot. Slík umfjöllun hefur mjög aukist síðustu misseri og iðulega eru birtar myndir af sakborningum samfara fréttaumfjöllun. Eftir að dómþoli hefur afplánun skapast meira jafnvægi í kringum viðkomandi einstakling, brotaþola og aðra sem málinu tengjast. Fangelsismálastofnun telur þessi sjónarmið enn eiga við.

[…] Fangelsismálastofnun er þeirrar skoðunar að munur á áhrifum vistunar í gæsluvarðhaldi án takmarkana og afplánun sé hverfandi núorðið og engin tiltekin atriði sem leiði til þess að gerður sé sá munur sem fram kemur í 24. gr. reglugerðarinnar.

Að lokum þykir rétt að benda á 63. gr. reglugerðar um gæsluvarðhaldsvist þar sem er að finna heimildir til að veita gæsluvarðhaldsfanga leyfi við tiltekin tækifæri.“

Athugasemdir B vegna bréfs dóms- og kirkjumálaráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 10. nóvember 1999. Í bréfinu er ítrekað að lagaheimild skorti fyrir umræddu ákvæði reglugerðar nr. 719/1995 og að í því felist mismunun á milli fanga sem áfrýja dómum og þeirra sem ekki áfrýja. Áfrýjunarréttur sakfelldra manna tilheyri grundvallar mannréttindum og almenn lög eða stjórnvaldsákvarðanir sem skerði þann rétt eða hegni fyrir notkun þess réttar standist ekki.

Síðan segir í bréfinu:

„Fangelsismálastofnun réttlætir ákvæði reglugerðarinnar með sjónarmiðum sem lúta að „VERND“ brotaþola og samfélagsins sem skuli hlíft við návist brotamanna í tiltekinn tíma frá dómi. Í því felst að stofnunin eykur á refsingu viðkomandi án heimildar í dómi eða lögum. Hlutverk stofnunarinnar er að annast um afplánun og velferð dæmdra sakamanna en dómstólunum og löggjafanum er ætlað að mæla þeim refsingu og meta þörfina fyrir útilokun þeirra frá samfélaginu.

Ég vek athygli á að ráðuneytið gefur engar skýringar á þeim drætti sem varð á afgreiðslu beiðnarinnar, en sú afgreiðsla tafðist í þrjá mánuði að ástæðulausu.“

IV.

1.

Samkvæmt 21. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, má veita fanga leyfi til skammrar dvalar utan fangelsis ef slíkt telst heppilegt sem þáttur í refsifullnustu eða til að búa hann undir að afplánun ljúki. Leyfi skal ekki veitt ef hætta er á að fangi misnoti það.

Í 36. gr. sömu laga, sbr. 5. gr. laga nr. 123/1997, er heimilað að setja í reglugerð nánari ákvæði samkvæmt lögunum. Í 2. kafla reglugerðar nr. 719/1995, um leyfi afplánunarfanga til dvalar utan fangelsis, eru ákvæði um reglubundin dagsleyfi. Þar segir í 22. gr.:

„Heimilt er, eftir beiðni fanga, að veita honum leyfi til dvalar utan fangelsis til að fara heim til sín eða heimsækja fjölskyldu sína eða vini, ef slíkt telst heppilegt sem þáttur í refsifullnustu eða til að búa hann undir að ljúka afplánun.“

Í 1. mgr. 24. gr. reglugerðarinnar er mælt fyrir um að slík leyfi skuli ekki veitt fyrr en fangi hefur verið í samfelldri afplánun þriðjung refsitímans að meðtalinni gæsluvarðhaldsvist og samfellt eitt ár að frátalinni gæsluvarðhaldsvist.

Ákvæði 21. gr. laga nr. 48/1988 um heimild til að veita fanga leyfi til dvalar utan fangelsis er í III. kafla laganna þar sem fjallað er um fangavistina sem slíka þ. á m. um réttarstöðu fanga. Samkvæmt 7. gr. eins og hún hljóðar eftir að henni var breytt með lögum nr. 123/1997 eiga ákvæði kaflans við um afplánunarfanga. Áður hafði 7. gr. kveðið á um að ákvæði kaflans skyldu eiga við um þá sem vistaðir væru í afplánunarfangelsum. Um þessa breytingu segir svo í athugasemdum í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 48/1988:

„Eftir að farið var að vista gæsluvarðhaldsfanga í afplánunarfangelsum er nauðsynlegt að það sé áfram skýrt að ekki er ætlast til að ákvæði III. kafla gildi um aðra en afplánunarfanga. Um réttarstöðu gæsluvarðhaldsfanga er fjallað í lögum um meðferð opinberra mála og reglugerð um gæsluvarðhaldsvist.“ (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 2021.)

Í 108. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð opinberra mála, sem mælir fyrir um framkvæmd gæsluvarðhalds er ekki kveðið á um rétt gæsluvarðhaldsfanga til dagsleyfa. Samkvæmt 63. gr. reglugerðar nr. 179/1992, um gæsluvarðhaldsvist, er heimilt að veita fanga leyfi úr gæslunni í ákveðnum tilvikum en ákvæðið tekur ekki til reglubundinna dagsleyfa í merkingu 2. kafla reglugerðar nr. 719/1995.

Reglubundin dagsleyfi verða samkvæmt framansögðu aðeins veitt á grundvelli laga nr. 48/1988 og aðeins afplánunarföngum, sbr. 7. gr. laganna. Það er því ljóst að fangi sem verið hefur í gæsluvarðhaldi í meira en eitt ár á ekki rétt á slíku leyfi meðan hann er í gæsluvarðhaldi. Þegar dómur hefur gengið og afplánun hafin samkvæmt honum er hann hins vegar orðinn afplánunarfangi og um rétt hans til dagsleyfis fer eftir reglum þar um.

2.

Samkvæmt 1. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 719/1995 verður dagsleyfi því aðeins veitt að afplánun hafi staðið samfellt yfir í eitt ár að frátalinni gæsluvarðhaldsvist. Eru það þessi fyrirmæli reglugerðarinnar, þ.e. að ekki skuli taka tillit til gæsluvarðhaldsvistar, sem álitaefnið í máli þessu beinist að.

Í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins þar sem beiðni A um dagsleyfi var synjað á þessum grundvelli vísar ráðuneytið til athugasemdar við 21. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 48/1988. Þar segir að í framkvæmd hafi undanfarin ár verið veitt leyfi þegar fangi hafi verið a.m.k. eitt ár í afplánun. Leggur ráðuneytið áherslu á orðalagið „afplánun“ í þessu sambandi sem það telur sýna að löggjafarvaldið hafi ekki ætlast til að gæsluvarðhaldstími yrði reiknaður með.

Fyrsta reglugerð um leyfi til dvalar utan fangelsis samkvæmt heimild 30. gr. laga nr. 48/1988 var reglugerð nr. 440/1992. Fyrirmæli hennar um það atriði sem hér er til umfjöllunar voru efnislega þau sömu og í 1. mgr. 24. gr. núgildandi reglugerðar. Reglugerðin frá 1992 leysti hins vegar af hólmi tillögur fangelsismálastofnunar um tilhögun þessara leyfa sem samþykktar voru af dóms- og kirkjumálaráðuneytinu árið 1990. Samkvæmt þeim reglum skyldi miðað við að fangi fengi dagsleyfi þegar hann hefði verið í samfelldri afplánun í eitt ár að meðtöldu gæsluvarðhaldi en þó aldrei fyrr en endanlegur dómur væri fallinn í máli hans. (Skýrsla fangelsismálastofnunar fyrir árið 1990.) Orðalag 21. gr. laga nr. 48/1988 og athugasemd í greinargerð var samkvæmt þessu ekki á þeim tíma talið útiloka að tekið væri tillit til gæsluvarðhaldstíma við beitingu ákvæðisins. Er það skoðun mín að í umræddu orðalagi felist ekki jafn afdráttarlaus afstaða löggjafans til þessa atriðis og lýst er í úrskurði ráðuneytisins. Synjun um dagsleyfi verði því ekki alfarið byggð á slíkri túlkun.

Lagaheimild fyrir veitingu dagsleyfis til afplánunarfanga var fyrst lögfest í 3. mgr. 37. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, sbr. 3. gr. laga nr. 42/1985, um breyting á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, með áorðnum breytingum. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 42/1985 kemur fram að „heimilað [yrði] að leyfa fanga skammtímadvöl utan fangelsisins án þess að um nám eða vinnu [væri] að ræða, enda [væri] slík dvöl utan fangelsisins talin heppileg fanga til endurhæfingar og aðlögunar að samfélaginu utan fangelsisins að refsivist lokinni“. (Alþt. 1984-1985, A-deild, bls. 3060.) Af orðalagi 1. mgr. 21. gr. laga nr. 48/1988 og framangreindum lögskýringargögnum verður ráðið að dagsleyfi hafi þann tilgang að vinna að því að samband við umheiminn falli ekki niður og að takmarka eftir mætti neikvæð áhrif langrar frelsissviptingar á möguleika fanga til aðlögunar þegar þeir ganga út í samfélagið að nýju að lokinni afplánun. Í þessu sambandi vek ég athygli á ákvæði 43.2. greinar evrópsku fangelsisreglnanna sem eru lágmarksreglur um meðferð fanga. Þar segir að veita skuli föngum leyfi til að stuðla að sambandi við umheiminn. Þá segir í 70.2. grein reglnanna að í meðferðaráætlun beri að tilgreina tilhögun á leyfum frá stofnun en þau beri einnig að veita eins oft og unnt er mæli heilsufar, starf, fjölskylduaðstæður eða aðrar félagslegar ástæður með því.

Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 4. september 1998 í máli nr. 2301/1997 vék hann að því að gæsluvarðhaldsfangar væru nú að meginstefnu til vistaðir á meðal afplánunarfanga ef einangrun þeirra teldist ekki nauðsynleg, sbr. b-lið 2. mgr. 108. gr. laga nr. 19/1940. Var það skoðun umboðsmanns að gæta yrði samræmis við mat á almennum réttindum afplánunarfanga og gæsluvarðhaldsfanga þegar hinir síðarnefndu væru vistaðir í afplánunarfangelsi og taka tillit til sambærilegra þarfa þeirra í vistinni.

Eins og áður segir er ljóst að stöðu gæsluvarðhaldsfanga verður samkvæmt 7. gr. laga nr. 48/1988 ekki jafnað við stöðu afplánunarfanga að því er snertir dagsleyfi. Gæsluvarðhaldsfangar eiga ekki rétt á slíkum leyfum. Afplánunarfangar eiga hins vegar rétt á slíkum leyfum, hvort sem þeir eiga gæsluvarðhaldsvist að baki eða ekki. Það sem hér er til skoðunar er hvort taka skuli tillit til þess tíma sem fangi hefur setið í gæsluvarðhaldi við ákvörðun um hvort honum skuli veitt dagsleyfi.

Gæsluvarðhaldsfangar eru eins og afplánunarfangar sviptir frelsi sínu og er aðstaða þeirra í gæsluvarðhaldsvist eins og áður segir almennt sú sama og þegar þeir hafa hafið afplánun refsidóms. Verður því ekki séð að teljandi munur sé á áhrifum vistunar í gæsluvarðhaldi og eiginlegri afplánun. Þarfir þeirra sem afplána refsidóm í beinu framhaldi af gæsluvarðhaldsvist að því er snertir samband þeirra við umheiminn og möguleika á aðlögun að lokinni afplánun virðast því sambærilegar og þeirra sem afplána refsidóm án undangenginnar gæsluvarðhaldsvistar.

Í þessu sambandi er rétt að minna á að samkvæmt 76. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 skal ákveða í refsidómi að gæsluvarðhaldsvist skuli koma að einhverju leyti eða öllu í stað refsingar. Ber ákvæðið með sér það mat löggjafans að áhrif gæsluvarðhaldsvistar séu þau sömu og afplánunar og því sé eðlilegt að draga þann tíma sem gæsluvarðhald stóð frá dæmdri fangelsisrefsingu. Ákvörðun dómara samkvæmt ákvæðinu hefur því áhrif á lengd þess afplánunartíma sem tiltekinn er í dómi þannig að hann styttist um þann tíma sem gæsluvarðhaldi nemur. Samanlögð tímalengd fangelsisdvalar er þannig í reynd sá tími sem dómurinn kveður á um. Má því með nokkrum sanni segja að hluti refsidóms komi til framkvæmda á meðan á gæsluvarðhaldi stendur áður en dómur er endanlega kveðinn upp.

Með vísan til þess sem að framan hefur verið rakið tek ég undir þá skoðun fangelsismálastofnunar sem lýst er í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 16. ágúst 1999, „að munur á áhrifum vistunar í gæsluvarðhaldi án takmarkana og afplánun sé hverfandi núorðið og engin tiltekin atriði sem leiði til þess að gerður sé sá munur sem fram [komi] í 24. gr. reglugerðarinnar.“ Hins vegar verður ekki séð að þau sjónarmið sem fram koma í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 16. ágúst 1999, um umfjöllun dómsmála og viðhorf samfélagsins til brotaþola sé í samræmi við þau sjónarmið sem liggja að baki 21. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist.

Með hliðsjón af sambærilegum þörfum þeirra fanga sem afplána refsidóm að undangengnu gæsluvarðhaldi og þeirra sem ekki hafa setið í gæsluvarðhaldi til aðlögunar og sambands við umheiminn er það skoðun mín að ákvæði 1. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 719/1995, að því leyti sem það útilokar að tillit sé tekið til þess tíma sem afplánunarfangi hefur setið í gæsluvarðhaldi í afplánunarfangelsi, sé ekki í samræmi við tilgang reglubundinna dagsleyfa samkvæmt 21. gr. laga nr. 48/1988.

3.

Kvörtunin beindist jafnframt að óþörfum og órökstuddum töfum á afgreiðslu beiðni A um dagsleyfi.

Eins og rakið er í II. kafla hér að framan sótti A hinn 16. september 1998 um dagsleyfi 25. desember sama ár. Kæra hans á synjun erindisins var framsend dóms- og kirkjumálaráðuneytinu 14. október og kvað ráðuneytið upp úrskurð í málinu 11. desember 1998 eða tveimur vikum áður en hið umbeðna leyfi skyldi koma til framkvæmdar.

Ákvarðanir í málum skulu samkvæmt 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 teknar svo fljótt sem unnt er. Þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast ber að skýra aðila máls frá því. Er það skoðun mín að málshraði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins hafi ekki brotið í bága við framangreint ákvæði stjórnsýslulaga. Er því ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu vegna þessa þáttar kvörtunarinnar.

V.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að ákvæði 1. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 719/1995, að því leyti sem það útilokar að sá tími sem afplánunarfangi hefur verið í gæsluvarðhaldi komi til skoðunar við mat á því hvort rétt sé að veita honum leyfi til skammrar dvalar utan fangelsis, eigi sér ekki stoð í ákvæði 21. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist.

Í máli þessu óskaði A eftir leyfi til að dvelja utan fangelsis hinn 25. desember 1998. Þá liggur fyrir að fangelsisyfirvöld litu svo á að hann ætti möguleika á dagsleyfi eftir 26. mars 1999. Í ljósi þessa hefur það ekki þýðingu fyrir A að fangelsisyfirvöld endurskoði mál hans með tilliti til þeirra sjónarmiða sem rakin eru í áliti þessu. Það eru hins vegar tilmæli mín að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hlutist til um endurskoðun á ákvæði 1. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 519/1995, um leyfi afplánunarfanga til dvalar utan fangelsis, þannig að unnt verði að taka tillit til gæsluvarðhaldsvistar við mat á því hvort og hvenær skuli veita fanga leyfi samkvæmt 21. gr. laga nr. 48/1988.

VI.

Í tilefni af áliti mínu sendi dóms- og kirkjumálaráðuneytið mér bréf, dags. 28. desember 2000, þar sem gerð var grein fyrir viðbrögðum þess við tilmælum mínum um endurskoðun á 1. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 719/1995, um leyfi afplánunarfanga til dvalar utan fangelsis. Í bréfi ráðuneytisins segir meðal annars svo:

„Meðal margra álitaefna sem verið hafa til skoðunar um úrbætur í fangelsismálum, hafa þessi tilmæli yðar verið skoðuð rækilega. Rétt hefur þótt að breyta reglugerðinni m.a. vegna tilmælanna frá yður. Meðfylgjandi sendist í ljósriti reglugerð nr. 917/2000, sem er breyting á reglugerð nr. 719/1995 með síðari breytingu, um leyfi afplánunarfanga til dvalar utan fangelsis. Eins og reglugerðarbreytingin ber með sér er gæsluvarðhaldsvist nú lögð að jöfnu við afplánunartíma refsidóms, þegar meta á tímalengd, bæði varðandi þann áskilnað að viðkomandi hafi verið í samfelldri afplánun 1/3 hluta refsitímans og eins varðandi áskilnað um að afplánun skuli hafa staðið samfellt yfir í 1 ár.

Virðist þannig búið að koma á jafnræði hvað snertir sambærilegar þarfir þeirra fanga sem afplána refsidóm að undangengnu gæsluvarðhaldi og þeirra sem ekki hafa setið í gæsluvarðhaldi til aðlögunar og sambands við umheiminn.“