Álit

I.

Hinn 27. ágúst 1998 leitaði Vélstjórafélag Íslands til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði samgönguráðuneytisins þar sem staðfest var ákvörðun Siglingastofnunar Íslands um að breyta skráningu á afli aðalvélar fiskiskipsins A.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 28. apríl 2000.

II.

Í kvörtun Vélstjórafélags Íslands kemur fram að Siglingastofnun Íslands hafi í janúar 1998 „[heimilað] niðurfærslu á skráðu afli aðalvélar fiskiskipsins [A]“. Var niðurfærslan framkvæmd þannig að hólkur var settur á inngjafarstöng vélarinnar og soðinn við hana. Hólkurinn takmarkaði þannig olíugjöf vélarinnar og afl vélarinnar varð minna. Með þessari aðgerð var skráð afl aðalvélar A fært niður úr 1650 kw. í 1499 kw. Telur Vélstjórafélag Íslands að með þessari ákvörðun hafi Siglingastofnun Íslands brotið gegn ákvæðum reglugerðar nr. 143/1984, um skráningu á afli aðalvéla íslenskra skipa, einkum 2. mgr. 2. gr og 4. gr. hennar.

Með erindi, dags. 17. febrúar 1998, kærði Vélstjórafélag Íslands ákvörðun Siglingastofnunar Íslands um niðurfærslu á skráðu vélarafli A til samgönguráðuneytisins. Í erindinu sagði m.a.:

„Í kjölfar þess að Vélstjórafélag Íslands var upplýst um að búið væri að færa niður skráð vélarafl skipanna [A] úr 1650 kw. í 1495 og [B] úr 1546 í 1499, sendi Vélstjórafélag Íslands fyrirspurn, 23. janúar s.l., þar sem óskað var upplýsinga um með hvaða hætti afl vélanna hefði verið fært niður. Samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 143/1984 ber skipseiganda að leggja fram þau gögn sem Siglingastofnunin fer fram á varðandi mál af þessu tagi. Svar Siglingastofnunar við erindi Vélstjórafélags Íslands, barst félaginu 29. janúar s.l. og staðfesti stofnunin umræddar breytingar á aðalvél [A] en gat ekki um ætlaðar breytingar á aðalvél [B]. Í bréfi Siglingastofnunar segir m.a.:

„Vélunum var breytt samkvæmt forskrift frá framleiðanda … Takmörkun á tannstönginni í olíudælunni var breytt í samræmi við prufuplan … Takmörkunin er framkvæmd með því að sjóða hólka á tannstöng á olíudælum.“

Að mati Vélstjórafélags Íslands standast ekki umræddar breytingar ákvæði 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 143/1984 sem kveður m.a. á um að einhliða niðurfærsla á afli aðalvélar með takmörkun á olíugjöf hafi ekki áhrif á skráð afl hennar. […]

[…]Félagið telur að brotin hafi verið ákvæði 2. mgr. 2. gr. og 3. gr. reglugerðar nr. 143, frá 24. febrúar 1984, um skráningu á afli aðalvéla íslenskra skipa. Vélstjórafélag Íslands kærir ofangreinda ákvörðun Siglingastofnunar vegna þess að atvinnuréttindi og fjöldi vélstjóra um borð er miðaður við skráð afl aðalvéla skipa. Skráð afl aðalvéla skipa hefur því veruleg áhrif á réttarstöðu vélstjóra.“

Í tilefni af kæru vélstjórafélagsins leitaði samgönguráðuneytið umsagnar Siglingastofnunar Íslands og X hf., eiganda A, ennfremur sem ráðuneytið óskaði álits verkfræðings á umræddri breytingu.

Í umsögn siglingastofnunar sagði m.a.:

„Reglugerð sú sem unnið er eftir, er frá 25. febrúar 1984. Eins og sjá má á fylgiskjölum nr. 1 hefur það tíðkast allt frá því að reglugerðin kom út að leyft hefur verið að takmarka færslu tannstangar með því að sjóða í tennur, slípa tennur burt eða setja hólka á tannstöngina. Þegar unnið hefur verið eftir reglugerðinni hefur verið lögð áhersla á að gæta jafnræðis.

Vinnuferlið hefur verið þannig að þegar borist hefur skrifleg beiðni frá útgerð um að færa niður afl aðalvélar þá hefur verið farið fram á að fyrir liggi yfirlýsing frá vélarframleiðanda um hvernig þetta skuli framkvæmt […]. Einnig hefur verið gerð krafa um að viðurkennt vélaverkstæði framkvæmi þessa breytingu.

Gerður hefur verið greinarmunur á innsigli og mekaniskri breytingu á vél, og reglugerðin túlkuð þannig:

· Innsigli [á] tannstöng hefur ekki verið samþykkt. Það væri það sem átt er við í 2. gr. þegar talað er um „takmörkun olíugjafar“.

· Það að sjóða eða setja hólk á tannstöng hefur verið talin mekanisk breyting. Í 4. gr. er talað um „breytingar á þeim búnaði sem á vélinni er“, ekki er þar gerð krafa um að skipta út búnaði. Hér er um varanlega breytingu á þeim búnaði sem á vélinni er.

Fram hefur komið í bréfum frá framleiðanda vélanna að varað sé við því að færa niður vélarafl á annan hátt en að takmarka færslu á tannstöng.

Unnið hefur verið samkvæmt þessari vinnureglu í yfir 14 ár og ekki hefur komið til kæru frá Vélstjórafélagi Íslands fyrr en nú.“

Samgönguráðuneytið tók erindi Vélstjórafélags Íslands til úrlausnar með úrskurði hinn 6. júlí 1998 og staðfesti ákvörðun Siglingastofnunar Íslands. Í úrskurði ráðuneytisins sagði m.a.:

„II. Atvik máls.

Svo virðist sem Siglingastofnun hafi skömmu fyrir síðustu áramót borist erindi frá [X] hf. í Þorlákshöfn, eiganda [A], um breytingu (niðurfærslu) á skráðu afli aðalvélar skipsins. Í ódagsettu bréfi sem undirritað er af útgerðarstjóra skipsins og sennilega sent Siglingastofnun fyrst í janúar 1998 er lýst samráði við framleiðanda vélarinnar um takmörkun afls hennar, gerð búnaðar vegna breytinga á eldsneytisdælum og þá reynslu sem skipstjórnarmenn töldu sig hafa eftir breytinguna. Í bréfinu kemur fram að skilaboð framleiðanda um breyttan búnað vélarinnar hafi verið skýr og að ekki hafi verið á annan veg farið en fram hafi komið í leiðbeiningum þeirra: þ.e. „Smíðaðir voru hólkar og þeir settir upp á magnstillistangir eldsneytisdælanna og voru þeir soðnir fastir, þá var (sic.) Vélar og Skip hf. umboðsmenn fyrir Wichmann fengnir til að stilla inn hin nýju kjörgildi gangráðarins“. Í erindinu kemur fram að tilgangur útgerðarinnar með breytingunni á búnaði vélarinnar og henni fylgjandi niðurfærslu á skráðu afli aðalvélar skipsins hafi verið hagsmunagæsla vegna tveggja vélstjóra, sem starfað höfðu hjá útgerðinni til margra ára á öðru skipi, en atvinnuréttindi þeirra voru þá nægileg vegna vélarstærðar þess skips, en frá því [A] var keyptur frá Grænlandi hafi vélstjórar þessir starfað samkvæmt undanþágu á skipinu. Niðurfærsla á skráðu afli aðalvélar með breytingu búnaðarins myndi leysa vanda þessara manna.

Að fengnum skýringum og þeim gögnum, sem krafist hafði verið féllst Siglingastofnun á beiðni útgerðarinnar og kveður þá afstöðu hafa verið í samræmi við vinnureglu, sem viðhöfð hafi verið hjá stofnuninni í meira en 14 ár og aldrei hafi komið til kæru frá Vélstjórafélaginu vegna hennar fyrr en nú.

[…]

III. Málsástæður og rök kæranda.

Kærandi telur að þær aðgerðir sem framkvæmdar voru í því skyni að breyta skráðu afli aðalvélar [A] og mál þetta varðar og samþykktar voru af Siglingastofnun samrýmist ekki áskilnaði 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 143 frá 24. febrúar 1984, um skráningu á afli aðalvéla íslenskra skipa, sem segi: „Breyting á afli vélar með takmörkun olíugjafar hefur ekki áhrif á skráningu vélarafls“ og enn fremur segi 4. gr. reglugerðarinnar: „Skráðu vélarafli verður ekki breytt, nema gerðar séu breytingar á þeim búnaði, sem á vélinni er, og áhrif hafa á afl vélarinnar.“ Kærandi telur að breytingarnar feli í sér og leiði til einhliða takmörkunar á olíugjöf eingöngu og engu breyti hvernig sú takmörkun sé framkvæmd. Það sem við sé átt með 4. gr. reglugerðarinnar sé, að breyta þurfi þeim búnaði sem á vélinni er og hefur áhrif á hæfni vélarinnar til þess að breyta varmaorku eldsneytisins í hreyfiorku, og þar sé aðeins um að ræða forþjöppu og/eða eftirkæli. Um annan áfastan búnað sé ekki að ræða, sem áhrif hafi á hæfni dieselvéla til þess að breyta varmaorku í hreyfiorku. Þannig myndi t.d. minnkun á skrúfuskurði samhliða takmörkun olíugjafar vera afleiðing niðurfærslu á vélarafli en ekki hluti af aðgerðinni, því útilokað sé að heimfæra skrúfubúnað skipa undir ákvæði 4. gr., þar sem skrúfubúnaðurinn sé sjálfstæð eining, í mörgum tilfellum frá öðrum framleiðanda og flokkist því alls ekki undir þann búnað, sem á vélinni sé og áhrif hafi á afl hennar, sem 4. gr. reglugerðarinnar kveði á um.

Til frekari stuðnings sjónarmiðum sínum vitnar kærandi til álitsgerða verkfræðinganna [D], skipaverkfræðings og prófessors [E] vélaverkfræðings, sem báðir telja að þær aðgerðir, sem hér skipta máli hafi eingöngu verið til þess að takmarka olíugjöf og með takmörkun hennar hafi afl vélarinnar verið fært niður, sbr. 2. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar.

IV. Málsástæður [X] hf. og Siglingastofnunar Íslands.

Eigendur [A] telja að breytingar á búnaði aðalvélar skipsins eins og þeim var lýst hér að framan hafi verið eftir skýrum fyrirmælum framleiðanda vélarinnar, enda hafi hann tekið skýrt fram, að ekki væri mælt með neinni annarri aðferð við takmörkun afls vélarinnar. Eigendur telja að þótt ákvæði 2. gr. og 4. gr. reglugerðarinnar stangist á, þá séu skilaboð framleiðandans skýr um að ekki eigi að bera sig öðruvísi að við niðurfærsluna, heldur en fram hafi komið í leiðbeiningum hans. Tilgangur eigandans með niðurfærslu vélaraflsins hafi verið hagsmunagæsla vegna tveggja tilgreindra starfsmanna fyrirtækisins, sem báðir hafi starfað hjá því til margra ára, fyrst sem vélstjórar á [C], þar sem atvinnuréttindi þeirra hafi verið nægileg, en frá því [A] hafi verið keyptur frá Grænlandi fyrir rúmu ári hafi þeir þurft að vera á undanþágum, sem breytingin eða takmörkunin myndi leysa.

Af hendi Siglingastofnunar er því haldið fram, að allt frá því reglugerð nr. 143/1984 hafi verið sett hafi það tíðkast að leyfa að takmarka færslu tannstangar með því að sjóða í tennur, slípa tennur burt eða setja hólka á tannstöngina. Í þessu sambandi hafi verið „gerður greinarmunur á innsigli og mekaniskri breytingu á vél“ og reglugerðin þá túlkuð þannig: Þegar olíugjöf er takmörkuð með því eingöngu að innsigla tannstöng við ákveðna stillingu, hefur verið litið svo á að um sé að ræða þess háttar breytingu á afli vélar, sem ekki hafi áhrif á skráningu þess. Hins vegar sé sú aðgerð, að sjóða sérstakan hólk á tannstöng, svo sem gert var í því tilviki, sem hér er til meðferðar, þá hafi verið litið svo á, að um sé að ræða mekaniska breytingu, þ.e. varanlega breytingu á þeim búnaði sem á vélinni er, eins og 4. gr. kveður á um að skuli vera skilyrði fyrir breytingu á skráðu vélarafli. Eftir þessari túlkun og vinnureglu hafi verið unnið í 14 ár án þess að komið hafi til kæru frá Vélstjórafélaginu fyrr en nú.

V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins.

Afl aðalvélar skipsins var minnkað með því að takmarka færslu inngjafarstanga á eldsneytisdælum. Aðgerðin fólst í því, að settir voru hólkar utan um stangirnar og þeir síðan soðnir fastir. Eftir aðgerðina fær aðalvélin minna eldsneyti til sín við fulla inngjöf en áður og hámarksafköst hennar minnka að sama skapi. Aðgerð þessi var framkvæmd eftir leiðbeiningum vélarframleiðanda, sem jafnframt mun hafa lagt til að skurður á skrúfu skipsins væri minnkaður til samræmis við minnkað vélarafl. Eigendur skipsins segja að framleiðandi hafi tekið skýrt fram að ekki væri mælt með neinni aðferð annarri við takmörkun afls vélarinnar.

Úrlausnarefni máls þessa er hvort sú breyting er varð á vélarafli skipsins við þær aðgerðir sem að framan greinir sé eingöngu slík takmörkun olíugjafar, sem 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 143/1984 fjallar um og ekki hefur áhrif á skráningu vélaraflsins, ellegar hvort í aðgerðinni hafi falist þær breytingar á búnaði vélarinnar og haft þau áhrif á afl hennar, að réttlættu breytingu á skráðu vélarafli skipsins samkvæmt 4. gr. reglugerðarinnar.

Með skráðu vélarafli er átt við það afl, sem vél skilar í öxul skips til framdrifs þess. Breytingar á skrúfubúnaði eða skurði skrúfu hafa ekki áhrif á afl vélarinnar eða skráningu þess, en geta verið nauðsynleg aðgerð eða afleiðing breytingar á vélaraflinu. Þær breytingar, sem vélarframleiðandi lagði til og framkvæmdar voru á skurði skrúfunnar skipta því ekki máli hér.

Svo sem að framan er getið hefur Siglingastofnun haft þá vinnureglu og túlkað ákvæði 2. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar með þeim hætti að þar væri um að ræða tímabundna takmörkun olíugjafar, sem framkvæma megi með því að innsigla tannstöng, sem stjórni olíugjöf meðan takmörkuninni er ætlað að vara. Í því tilviki er ekki um að ræða neinar breytingar á vélinni eða búnaði sem á henni er. Slík takmörkun leiði ekki til breytingar á skráðu vélarafli.

Samkvæmt ákvæðum 4. gr. reglugerðarinnar e.contrario er það skilyrði sett fyrir breytingu á skráðu vélarafli skips, að gerðar séu breytingar á þeim búnaði, sem á vélinni er, og áhrif hafa á afl vélarinnar. Ekki geymir ákvæðið neinn fyrirvara um það hvers konar búnað um sé að ræða svo fremi að hann hafi áhrif á afl vélarinnar, og þá með hliðsjón af 2. mgr. 2. gr. og framgreindri skýringu á henni, að breytingunum á búnaðinum sé ætlað að vera varanlegar. Ráðuneytið telur að þær breytingar, sem gerðar voru á eldsneytisdælubúnaði [A] sem að framan er lýst og mál þetta varðar fullnægi þessum skilyrðum.

Þegar þannig tilgangur eigenda [A] með breytingum á búnaði á vél skipsins og niðurfærslu á skráðu afli hennar er virtur, en til hliðsjónar haft, að niðurfærsla á skráðu vélarafli er innan við tíu af hundraði þess er áður var, að breytingunni á búnaði skipsins er ætlaður varanleiki, hún gerð í samráði við framleiðanda vélarinnar og að ekki verði annað séð, en að fullra öryggissjónarmiða hafi verið gætt við breytingarnar og eftirfarandi skráningu vélarafls skipsins, sér ráðuneytið ekki ástæðu til þess að breyta eða fella úr gildi hina kærðu ákvörðun Siglingastofnunar Íslands.

Ályktarorð:

Ákvörðun Siglingastofnunar Íslands um skráningu á afli aðalvélar [A] skal óbreytt standa.“

III.

Í tilefni af kvörtun Vélstjórafélags Íslands ritaði umboðsmaður Alþingis samgönguráðherra bréf, dags. 22. september 1998, og óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti honum í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Sérstaklega óskaði umboðsmaður eftir að ráðuneytið skýrði nánar þær forsendur sem fram kæmu í úrskurði ráðuneytisins, að virtur væri tilgangur eigenda A með breytingum á vélbúnaði skipsins og niðurfærslu á skráðu afli hennar.

Svar samgönguráðuneytisins barst með bréfi, dags. 28. september 1998. Um viðhorf sitt til kvörtunarinnar og nánari útskýringar á framangreindum forsendum var vísað í úrskurð ráðuneytisins.

Með bréfi, dags. 29. september 1998, var Vélstjórafélagi Íslands gefinn kostur á að gera athugasemdir við bréf samgönguráðuneytisins. Athugasemdir vélstjórafélagsins bárust með bréfi, dags. 5. október 1998. Þar segir m.a. svo:

„Gert er nokkuð úr því að nefndar breytingar á aðalvél [A] séu í samræmi við ráðgjöf framleiðanda vélarinnar „enda hafi hann tekið skýrt fram, að ekki væri mælt með neinni annarri aðferð við takmörkun afls vélarinnar“. Að mati Vélstjórafélags Íslands er ekki meginmálið með hvaða aðferð framleiðandi mælir varðandi breytinguna heldur hvort breytingin yfirhöfuð samræmist nefndri reglugerð um skráningu á afli aðalvéla íslenskra skipa.

[…]

Það vekur að vísu allnokkra furðu að nefnd beiðni skyldi ekki koma fram um svipað leyti og skipið kom til landsins ef markmiðið hefði verið að tryggja nefndum vélstjórum áframhaldandi störf hjá útgerðinni á þessu skipi. Þess í stað kom beiðnin fram í framhaldi af verkfallsboðun Vélstjórafélags Íslands á öll fiskiskip með aðalvél 1501 kw og stærri frá og með 1. janúar 1998 en niðurfærsla á afli aðalvélar [A] leiddi til þess að nefnd verkfallsboðun Vélstjórafélags Íslands tók ekki til skipsins.

[…]

Það kann vel að vera að Siglingastofnun Íslands hafi unnið samkvæmt þessari túlkun sinni í 14 ár en að mati félagsins segir það í sjálfu sér ekkert til um það hvort sú túlkun er rétt eða röng. Um afskipti Vélstjórafélags Íslands af málum af þessu tagi er það eitt að segja að við höfum ekki tækifæri til þess að fylgjast með þeim eins og sjá má af meðfylgjandi bréfaskiptum milli stofnunarinnar og Vélstjórafélags Íslands.“

IV.

Kvörtun Vélstjórafélags Íslands beinist að því hvort sú ákvörðun Siglingastofnunar Íslands að breyta skráðu vélarafli fiskiskipsins A, á grundvelli þess að afl aðalvélar skipsins hafi verið fært niður með því að setja hólk á inngjafarstöng vélarinnar og sjóða hann fastan við stöngina, fái samrýmst ákvæðum reglugerðar nr. 143/1984, um skráningu á afli aðalvéla íslenskra skipa.

1.

Samkvæmt 7. tölul. 11. gr. auglýsingar nr. 96/1969, um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, fer samgönguráðuneytið með mál er varða eftirlit með skipum. Í 1. gr. laga nr. 6/1996, um Siglingastofnun Íslands, segir að samgönguráðherra fari með yfirstjórn siglinga-, hafna- og vitamála nema annað sé ákveðið í öðrum lögum. Siglingastofnun Íslands fer hins vegar með framkvæmd framangreindra mála samkvæmt lögunum og öðrum lögum sem um þau mál fjalla, sbr. 1. mgr. 2. gr. sömu laga. Í 3. gr. laganna er fjallað um verkefni Siglingastofnunar Íslands en samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. annast siglingastofnun framkvæmd laga um eftirlit með skipum, laga um mælingu skipa og laga um skráningu skipa.

Reglugerð nr. 143/1984, um skráningu á afli aðalvéla íslenskra skipa, sem hér kemur til skoðunar, var samkvæmt 6. gr. hennar sett samkvæmt þágildandi lögum nr. 52/1970, um eftirlit með skipum. Þau lög voru leyst af hólmi með lögum nr. 51/1987 um sama efni, sbr. XI. kafla þeirra. Síðast nefndu lögin voru felld úr gildi með nýjum lögum nr. 35/1993 um sama efni, sbr. VIII. kafla þeirra, og eru gildandi lög um eftirlit með skipum í dag. Um gildi reglugerðarinnar kemur ekkert fram í síðast nefndu lögunum. Samkvæmt almennum skýringarreglum verður því að telja að umrædd reglugerð gildi að því marki sem hún er samrýmanleg ákvæðum gildandi laga um eftirlit með skipum.

Rétt er einnig í þessu sambandi að geta þess að samkvæmt 13. gr. laga nr. 113/1984, um atvinnuréttindi vélfræðinga, vélstjóra og vélavarða á íslenskum skipum, skal við útreikning á afli véla í skipum farið eftir reglum sem ráðherra setur að fengnum tillögum Siglingastofnunar Íslands. Ekki verður séð að sérstakar reglur hafi verið settar samkvæmt þessari lagagrein. Í 4. gr. laga nr. 115/1985, um skráningu skipa, segir að Siglingastofnun Íslands skuli halda aðalskipaskrá yfir öll skip sem skráð eru samkvæmt lögum og meðal þess sem skal greina í aðalskipaskrá er gerð og stærð aðalvélar, sbr. 9. tölul. 4. gr. laganna.

Lög nr. 35/1993, um eftirlit með skipum, gilda samkvæmt 1. gr. þeirra um öll íslensk skip sem eru sex metrar á lengd eða lengri, mælt milli stafna, og notuð eru á sjó. Í 5. mgr. 3. gr. laganna sem ber fyrirsögnina „smíði, innflutningur og breytingar“, og er að finna í II. kafla þeirra sem ber heitið „gerð og búnaður“, kemur fram að ráðherra ákveður nánar í reglugerð um smíði, stöðugleika, hleðslumerki og búnað skipa. Sambærilegt ákvæði var að finna í eldri lögum um sama efni nr. 51/1987, nánar tiltekið í 18. gr. þeirra, en þess skal getið að í Lagasafni 1990 var reglugerð nr. 143/1984, um skráningu á afli aðalvéla íslenskra skipa, á meðal upptalinna reglugerða neðanmáls við þá lagagrein.

Samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 143/1984, um skráningu á afli aðalvéla íslenskra skipa, skal Siglingastofnun Íslands skrá afl aðalvéla skipa. Nánari leiðbeiningar um hvernig það skuli gert er að finna í 2. gr. reglugerðarinnar en þar segir:

„Þegar skráð er afl véla, skal skrá það í kw. og miða við mesta stöðugt álag, sem framleiðandi gefur upp fyrir umrædda vélargerð og árgerð. Ef fyrir hendi er reynslukeyrsla á vélinni með ákveðnum tilgreindum búnaði, sem gefur annað afl, en að framan greinir, þá getur [Siglingastofnun Íslands] ákveðið að afl vélarinnar skuli skráð í samræmi við þær niðurstöður. Aflið skal mælt samkvæmt ISO staðli 3046.

Breyting á afli vélar með takmörkun olíugjafar hefur ekki áhrif á skráningu vélarafls.”

Skipseigandi sem óskar eftir skráningu á afli vélar verður að leggja fram þau gögn sem Siglingastofnun Íslands fer fram á, sbr. 3. gr. reglugerðarinnar. Í 4. gr. reglugerðarinnar er að finna frekari takmörkun á heimild siglingastofnunar til að breyta skráðu vélarafli en ákvæðið hljóðar svo:

„Skráðu vélarafli verður ekki breytt, nema gerðar séu breytingar á þeim búnaði, sem á vélinni er, og áhrif hafa á afl vélarinnar.“

Þá skal samkvæmt 5. gr. reglugerðarinnar tilgreina skráð afl aðalvélarinnar á skilti á aðalvél skipa. Ákvæði um lagastoð reglugerðarinnar og gildistöku er að finna í 6. gr. hennar, en sú grein er lokagrein reglugerðarinnar.

2.

Úrskurður samgönguráðuneytisins byggir á þeirri framkvæmd sem lýst hefur verið að Siglingastofnun Íslands hafi viðhaft varðandi breytingar á skráningu vélarafls skipa samkvæmt reglugerð nr. 143/1984, þ.m.t. þegar skráning afls aðalvélar A var færð niður. Fram kemur að siglingastofnun hafi litið svo á að heimilt sé samkvæmt 4. gr. reglugerðarinnar að breyta skráningu vélarafls skipa þegar afli vélar er breytt með því að sjóða eða setja hólk á tannstöng þannig að um varanlega breytingu sé að ræða. Hins vegar hefur siglingastofnun talið að það hafi ekki áhrif á skráningu vélarafls þegar tannstöng er innsigluð með hólk, sbr. 2. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar. Hafi í þessu sambandi verið „gerður greinarmunur á innsigli og mekaniskri breytingu á vél“. Í tilviki A hafi siglingastofnun talið að um „mekaniska“ breytingu hafi verið að ræða, þ.e. varanlega breytingu á þeim búnaði sem er á vélinni, sbr. 4. gr. reglugerðarinnar, og breytt skráningu vélaraflsins í samræmi við það.

Vélstjórafélag Íslands lítur hins vegar svo á að einhliða takmörkun á olíugjöf geti ekki verið forsenda fyrir breytingu á skráðu vélarafli samkvæmt reglugerðinni. Engu breyti hvernig sú takmörkun sé framkvæmd.

Í lögum um eftirlit með skipum, sem reglugerð nr. 143/1984 er sett með stoð í, kemur ekki sérstaklega fram hvaða lagasjónarmið eigi að búa að baki þeim reglum sem ráðherra hefur sett um skráningu á afli aðalvéla íslenskra skipa. Sú grundvallarregla kemur hins vegar fram í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 35/1993, um eftirlit með skipum, að hvert skip skuli smíðað og búið út á þann hátt að öryggi mannslífa á hafinu sé tryggt eins og kostur er og með tilliti til þeirra verkefna sem því er ætlað á hverjum tíma.

Í 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 143/1984 kemur fram að þegar skráð er afl vélar skuli skrá það í kw. og miða við mesta stöðugt álag sem framleiðandi gefur upp fyrir umrædda vélargerð og árgerð. Siglingastofnun Íslands getur hins vegar ákveðið að afl vélarinnar skuli skráð í samræmi við niðurstöður sem fyrir hendi eru um reynslukeyrslu á vélinni með ákveðnum tilgreindum búnaði og sem gefur annað afl en hið mesta stöðuga álag sem framleiðandi hefur gefið upp. Samkvæmt orðalagi ákvæðisins er því gert ráð fyrir því að reynslukeyrsla á vél með búnaði sem annað hvort eykur afl vélarinnar eða minnkar geti legið fyrir við skráningu vélarafls sem siglingastofnun er heimilt að miða við. Í lok 1. mgr. er tekið fram að aflið skuli mælt samkvæmt ISO staðli 3046.

Í 2. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar er tekið fram að breyting á afli vélar með takmörkun olíugjafar hafi ekki áhrif á skráningu vélarafls. Ekki er í ákvæðinu skýrt nánar hvað átt sé við með takmörkun olíugjafar og verður því að skýra ákvæðið í samræmi við orðalag þess þannig að hvers konar takmörkun eða skerðing á olíugjöfinni hafi ekki áhrif á skráningu vélarafls. Þetta þýðir að við breytingu á vélarafli með þessari aðferð skal við skráningu vélarafls samkvæmt reglugerð nr. 143/1984 áfram miða við mesta stöðuga álag sem framleiðandi hefur gefið upp fyrir umrædda vélargerð og árgerð eða eftir atvikum niðurstöður um reynslukeyrslu þrátt fyrir umrædda breytingu.

Eins og áður var getið er í lok 1. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar tekið fram að afl skuli mælt samkvæmt ISO staðli 3046 en það er alþjóðastaðall um mælingar á afli véla. Ég vek athygli á því að þrátt fyrir að ákvæði staðalsins geri ráð fyrir að vélarafl geti verið takmarkað með innsigli og því sé lýst þar hvernig tilgreina skuli í skráningu að um afl við takmarkaða olíugjöf sé að ræða hefur ráðherra með setningu reglugerðar nr. 143/1984 ákveðið með skýrum hætti að breytingar á afli vélar með takmörkun olíugjafar eigi ekki að hafa áhrif á skráningu vélarafls íslenskra skipa.

Í 4. gr. reglugerðarinnar segir að skráðu vélarafli skips verði ekki breytt nema gerðar séu breytingar á þeim búnaði sem á vélinni er og áhrif hafa á afl hennar. Því hefur áður verið lýst að með 2. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar hefur verið sett sérstök regla um áhrif breytingar á afli vélar með takmörkun olíugjafar á skráningu vélarafls. Þær breytingar á búnaði á vél er hafa áhrif á afl hennar sem 4. gr. reglugerðarinnar tekur til og leitt getur til þess að skráðu vélarafli verði breytt, þurfa því að fela í sér annað en breytingu á afli vélar með takmörkun olíugjafar.

3.

Kemur þá til athugunar hvort umrædd ákvörðun Siglingastofnunar Íslands um að breyta skráðu vélarafli A fái samrýmst ákvæðum 2. og 4. gr. reglugerðar nr. 143/1984.

Eins og kemur fram hér að framan féllst samgönguráðuneytið á túlkun siglingastofnunar á ákvæðum reglugerðarinnar um að breytingar þær sem gerðar voru á afli aðalvélar A hafi fullnægt áskilnaði 4. gr. reglugerðarinnar þar sem um varanlegar breytingar hafi verið að ræða en ekki tímabundnar.

Í kaflanum hér á undan er rakin sú niðurstaða mín að ekki sé heimilt samkvæmt 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 143/1984 að breyta skráningu vélarafls ef afli viðkomandi vélar hefur verið breytt með takmörkun olíugjafar. Í þeim tilvikum sem olíugjöf er takmörkuð verður áfram að skrá afl vélar miðað við mesta stöðuga álag sem framleiðandi hefur gefið upp fyrir umrædda vélargerð og árgerð eða eftir atvikum niðurstöður um reynslukeyrslu. Þannig hefur það engin áhrif á niðurstöðu þessa hvort takmörkun olíugjafar er varanleg eða tímabundin, þar sem takmörkunin skal samkvæmt reglugerðarákvæðinu ekki hafa nein áhrif á umrædda skráningu.

Ágreiningslaust er í máli þessu að afl aðalvélar A var minnkað með því að takmarka olíugjöf vélarinnar. Í framhaldi af því breytti siglingastofnun skráningu vélarafls skipsins úr 1650 kw. í 1499 kw. Fór þessi breyting á skráningunni gegn skýru orðalagi 2. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar. Skiptir í þessu sambandi engu máli hvort takmörkunin var tímabundin eða varanleg sbr. það sem að framan greinir. Þá skiptir tilgangur eigenda A með breytingunni heldur engu máli eða hver hlutföll umræddrar breytingar voru miðað við heildarafl vélarinnar.

Að framansögðu athuguðu er það niðurstaða mín að umrædd breyting Siglingastofnunar Íslands á skráningu vélarafls A hafi ekki verið í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 143/1984.

4.

Reglugerð nr. 143/1984, um skráningu á afli aðalvéla íslenskra skipa, frá 24. febrúar 1984, var sett af samgönguráðuneytinu samkvæmt heimild í þágildandi lögum nr. 52/1970, um eftirlit með skipum. Var hún birt í B-deild Stjórnartíðinda 20. mars 1984. Í 6. gr. reglugerðarinnar er tekið fram að hún öðlist þegar gildi og birtist til eftirbreytni öllum þeim sem hlut eiga að máli enda um fyrirmæli að ræða sem binda jafnt stjórnvöld sem borgarana. Í þessu tilviki var henni sérstaklega beint að Siglingastofnun Íslands sem fengið var það hlutverk að skrá afl aðalvéla skipa samkvæmt nánar tilgreindum reglum og þeim skipseigendum sem kynnu að óska eftir skráningu á afli vélar.

Í reglugerðinni var ekki að finna heimild til handa siglingastofnun til að veita undanþágu frá skilyrðum reglugerðarinnar um breytingu á skráningu vélarafls en ljóst er að stjórnvaldi er óheimilt að veita undanþágur frá gildandi reglum sem annað stjórnvald hefur sett.

Í því álitamáli sem hér liggur fyrir tel ég, eins og komið hefur fram hér að framan, að ákvörðun Siglingastofnunar Íslands hafi farið gegn fyrirmælum ákvæða reglugerðar nr. 143/1984 sem mæla fyrir um ákveðna takmörkun við breytingu á skráningu vélarafls. Í úrskurði samgönguráðuneytisins kemur fram að siglingastofnun hafi unnið samkvæmt framangreindri túlkun sinni á ákvæðum reglugerðarinnar í yfir 14 ár. Í samræmi við umfjöllun mína hér að framan tel ég ekki tilefni til að fjalla um framkvæmd siglingastofnunar á ákvæðum reglugerðarinnar. Er það því niðurstaða mín að Siglingastofnun Íslands hafi ekki verið heimilt að víkja frá ákvæðum reglugerðar nr. 143/1984.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að úrskurður samgönguráðuneytisins, dags. 6. júlí 1998, þar sem staðfest var ákvörðun Siglingastofnunar Íslands frá janúar 1998 um að breyta skráningu afls aðalvélar A, hafi ekki verið í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 143/1984, um skráningu á afli aðalvéla íslenskra skipa. Beini ég því þeim tilmælum til samgönguráðuneytisins að ráðuneytið taki úrskurð sinn til endurskoðunar, komi fram ósk um það frá Vélstjórafélagi Íslands, og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu.

VI.

Með bréfi til samgönguráðuneytisins, dags. 23. janúar 2001, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort Vélstjórafélag Íslands hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni. Í svari ráðuneytisins, dags. 15. febrúar 2001, segir meðal annars svo:

„Með bréfi dags. 10. maí 2000 frá Vélstjórafélagi Íslands var óskað eftir því að ráðuneytið endurskoðaði úrskurð sinn frá 6. júlí 1998 í samræmi við álit Umboðsmanns Alþingis. Í framhaldi af bréfinu áttu sér stað bréfaskipti milli ráðuneytisins og Siglingastofnunar Íslands. Ákveðið var að taka reglugerðina til heildarendurskoðunar og fól ráðuneytið Siglingastofnun Íslands að gera drög að nýrri reglugerð um þetta efni. Þau drög hafa verið rædd á fundum Siglingaráðs og eru nú til umfjöllunar innan ráðuneytisins. Engar ákvarðanir hafa verið teknar hvenær reglugerðin verður sett eða hvort þeim drögum sem nú liggja fyrir verði á einhvern hátt breytt. Siglingastofnun Íslands hefur ákveðið að á meðan ný reglugerð er til umfjöllunar í ráðuneytinu verði ekki heimiluð breyting á skráðu afli aðalvéla skipa.“