Álit

I.

Hinn 10. júlí 1998 leitaði A, skrifstofustjóri í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, til umboðsmanns Alþingis og bar fram kvörtun, sem snýr að ákvörðunum kjaranefndar frá 11. júlí 1997 og 13. febrúar og 1. júlí 1998 um fasta mánaðarlega greiðslu til hennar í formi eininga fyrir alla yfirvinnu og álag sem starfi hennar fylgir.

Kvörtun A er tvíþætt. Lýtur hún annars vegar að rökstuðningi kjaranefndar fyrir ákvörðun um fjölda eininga. Hins vegar heldur A því fram að ákvörðun nefndarinnar um einingafjöldann sé ekki byggð á lögmætum sjónarmiðum.

II.

Með bréfi til forseta Alþingis 20. nóvember 1998 vék Tryggvi Gunnarsson, þá settur umboðsmaður Alþingis, sæti í máli þessu. Með bréfi forseta Alþingis 7. janúar 1999 var Þorgeir Ingi Njálsson, héraðsdómari, settur til að fara með málið, sbr. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Máli þessu var lokið með áliti, dags. 5. apríl 2000.

III.

Hinn 16. júní 1997 kvað kjaranefnd upp úrskurð um launakjör skrifstofustjóra í Stjórnarráðinu. Í úrskurðinum segir svo meðal annars:

„Auk mánaðarlauna samkvæmt 1. tölulið ákveður kjaranefnd skrifstofustjórum fasta mánaðarlega greiðslu í formi eininga fyrir alla yfirvinnu og álag sem starfinu fylgir. Fjöldi eininga getur verið frá 5 til 47 á mánuði. Fjöldi eininga er ákveðinn sérstaklega fyrir hvern skrifstofustjóra að fengnum upplýsingum frá viðkomandi ráðuneyti. Einingafjölda má endurskoða árlega.”

Með bréfi kjaranefndar 11. júlí 1997 var A tilkynnt að á fundi sínum þann sama dag hefði nefndin ákveðið að mánaðarlaun hennar skyldu vera [...]krónur og fjöldi mánaðarlegra eininga 28. Af þessu tilefni ritaði A bréf til kjaranefndar þar sem þess var óskað að nefndin rökstyddi ákvörðun sína um fjölda eininga. Þá var þess ennfremur óskað að nefndin gerði grein fyrir því hvort við ákvörðunina hefði verið tekið mið af þeim launum sem A höfðu verið greidd sem laun fyrir svokallaða „óunna yfirvinnu”. Svarbréf kjaranefndar, dags. 15. ágúst 1997, hljóðar svo:

„Kjaranefnd barst bréf yðar, dags. 25. júlí 1997, þann 30. júlí sl.

Einingafjöldi skrifstofustjóra í Stjórnarráði Íslands er byggður á mati kjaranefndar. Við það mat hefur kjaranefnd íhugað verksvið þeirra. Í því sambandi er litið til starfa hvers og eins um það leyti sem úrskurður gekk að fengnum upplýsingum frá viðkomandi ráðuneyti. Jafnframt skal áréttað að við ákvörðun sína hafði nefndin hliðsjón af yfirvinnugreiðslum.

Hjálagt er yfirlit nefndarinnar er lýtur að einingum skrifstofustjóra í Stjórnarráði Íslands.”

Með ákvörðun kjaranefndar 13. febrúar 1998 voru laun skrifstofustjóra í Stjórnarráði Íslands hækkuð um 4-5% að jafnaði frá 1. janúar 1998. Í henni fólst hins vegar að samsetningu launa var breytt á þann veg, að hluti mánaðarlegra eininga var færður inn í föst mánaðarlaun. Segir í ákvörðuninni að þetta sé gert í samræmi við þá stefnu kjaranefndar að auka vægi dagvinnulauna á kostnað yfirvinnu. Af þessu leiddi, að í tilviki A fór fjöldi mánaðarlegra eininga niður í 24. Hinn 1. júlí 1998 var fjöldi eininga til handa skrifstofustjórum í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hins vegar hækkaður um þrjár einingar. Má rekja þá hækkun til bréfs, sem skrifstofustjórarnir rituðu kjaranefnd 4. júní 1998. Þar er því haldið fram, að ekki verði séð að við ákvarðanatöku um einingafjölda hafi verið gætt innbyrðis samræmis í starfskjörum skrifstofustjóra í stjórnarráðinu, enda leiði samanburður á launakjörum þeirra í ljós, að öllum skrifstofustjórum í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hafi verið ákvarðaður einingafjöldi, sem sé sýnu lægri en í öðrum ráðuneytum.

Í kvörtun A til umboðsmanns Alþingis segir svo:

„Kvörtun mín lýtur að tvennu, [...]. Í fyrsta lagi að því, að rökstuðningur kjaranefndar vegna ákvörðunar hennar um einingafjölda mér til handa sé ekki í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga um rökstuðning ákvarðana stjórnvalda. Í öðru lagi að því, að ákvörðun nefndarinnar um einingafjöldann sé ekki byggð á lögmætum sjónarmiðum, sbr. einkum 10. og 11. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd nr. 120/1992, eins og þeim var breytt með lögum nr. 70/1996. Er í þessu sambandi sérstaklega vísað til meðfylgjandi yfirlits yfir ákvörðun kjaranefndar um fjölda eininga til allra skrifstofustjóra í Stjórnarráðinu 1997 og 1998 og samanburðar á einingafjölda til hvers skrifstofustjóra fyrir sig. Þá leyfi ég mér einnig að benda sérstaklega á, að ég tel það ólögmætt sjónarmið ef nefndin hefur við ákvarðanatöku sína tekið mið af launum fyrir svokallaða „óunna yfirvinnu”, sem mér vitanlega var hvorki byggð á samræmdri ákvarðanatöku í Stjórnarráðinu né á mati á störfum hvers og eins skrifstofustjóra. Eins og fram kemur hér að framan var [...] ekki svarað sérstakri fyrirspurn minni er að þessu laut.”

IV.

Með bréfi umboðsmanns Alþingis til kjaranefndar 8. september 1998 var framkomin kvörtun send nefndinni og þess óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að nefndin skýrði viðhorf sitt til hennar og léti umboðsmanni í té þau gögn, er málið varða. Þessi tilmæli voru ítrekuð með bréfi umboðsmanns til kjaranefndar 20. nóvember 1998 og aftur með bréfi mínu til nefndarinnar 20. janúar 1999.

Mér barst svarbréf kjaranefndar 12. febrúar 1999. Er þar tekið fram, að framangreint bréf umboðsmanns Alþingis til nefndarinnar 8. september 1998 hafi ekki verið móttekið af nefndinni fyrr en mánuði síðar. Viðhorfum sínum til kvörtunar A lýsir kjaranefnd svo í svarbréfi sínu:

„Með bréfi, dags. 25. júlí 1997, fór [A] þess á leit að ákvörðun nefndarinnar frá 11. júlí 1997 um fjölda eininga yrði rökstudd. Var sá rökstuðningur veittur í bréfi til [A], dags. 15. ágúst 1997. Í því sagði að ákvörðun um fjölda eininga hafi byggst á mati kjaranefndar. Við það mat hafi nefndin íhugað verksvið skrifstofustjóra og litið til starfa hvers og eins í því sambandi að fengnum upplýsingum frá viðkomandi ráðuneyti. Þá kemur fram í bréfinu að við ákvörðunina hafi nefndin haft hliðsjón af yfirvinnugreiðslum.

Kjaranefnd taldi umræddan rökstuðning fullnægjandi, og þau matskenndu sjónarmið sem ráðandi voru við matið nægilega tilgreind, enda komu ekki síðar fram athugasemdir af hálfu [A] um að hún teldi svo ekki vera. Vera kann að orða hafi mátt nákvæmar það sem lagt var til grundvallar ákvörðun um fjölda eininga hvers skrifstofustjóra og þar með [A]. Má í því sambandi nefna að við skoðun á verksviði og störfum hvers og eins skrifstofustjóra, var m.a. horft til stærðar ráðuneytis, stjórnunarlegrar uppbyggingar, fjölda skrifstofustjóra í hverju ráðuneyti, stærðar skrifstofa og fjölda starfsmanna hverrar skrifstofu. Þá voru launakjör skrifstofustjóra, þ.m.t. yfirvinnugreiðslur, árin 1995 og 1996 höfð til hliðsjónar. Kjaranefnd fær ekki séð að með því að líta til yfirvinnugreiðslna, og þar með eftir atvikum „óunninnar yfirvinnu”, hafi ólögmæt sjónarmið verið viðhöfð, enda voru upplýsingar um yfirvinnugreiðslur ekki grundvöllur ákvörðunar um fjölda eininga, heldur einungis eitt af mörgum atriðum sem þar komu til skoðunar.

Rétt er að taka fram í þessu sambandi að það var samkvæmt tilmælum frá ráðuneytisstjóra dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sem hafði um það haft samráð við skrifstofustjóra þess, að öllum skrifstofustjórum ráðuneytisins voru ákvarðaðar jafnmargar einingar að staðgengli ráðuneytisstjórans undanskildum.”

Með bréfi, dags. 26. febrúar 1999, gaf ég A kost á að koma að athugasemdum í tilefni af bréfi kjaranefndar til mín. Þetta erindi mitt áréttaði ég með bréfi 16. júní sama árs. Í bréfi, dags. 9. ágúst 1999, kom A athugasemdum sínum á framfæri við mig. Í því segir meðal annars:

„Í bréfi kjaranefndar er í fyrsta sinn viðurkennt að kjaranefnd hafi við ákvörðun sína um einingafjölda m.a. haft hliðsjón af greiðslum til skrifstofustjóra fyrir svokallaða „óunna yfirvinnu”. Í tilefni af því leyfi ég mér að árétta sérstaklega að ég tel að það sjónarmið hafi ekki verið í samræmi við ákvæði laga um Kjaradóm og kjaranefnd nr. 120/1992, sbr. lög nr. 70/1996, og vísa í því sambandi til rökstuðnings míns í kvörtun minni til umboðsmanns Alþingis, þar sem fram kemur að ég tel það ólögmætt sjónarmið að nefndin tók við ákvörðun sína mið af launum fyrir svokallaða „óunna yfirvinnu”, sem mér vitanlega voru hvorki byggð á samræmdri ákvarðanatöku í stjórnarráðinu né á mati á störfum hvers og eins skrifstofustjóra.

[...]

Það er og mat mitt að við ákvörðun kjaranefndar um einingafjölda hafi nefndin ekki til hlítar gætt ákvæða 10. og 11. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd. Leyfi ég mér í því sambandi að benda á, að verkefni einkamála-skrifstofu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sem ég er skrifstofustjóri í og ber faglega ábyrgð á, eru að nokkru leyti hin sömu og dómstóla landsins, þ.e. að taka ákvarðanir í forsjármálum, sbr. 34. gr. barnalaga nr. 20/1992. Einnig eru verkefni skrifstofunnar m.a. þau að taka ákvarðanir á æðra úrskurðarstigi í meðlags- og umgengnismálum, sem sums staðar annars staðar á Norðurlöndunum eru í verkahring dómstóla. Tel ég að þessi staðreynd tali sínu máli um ábyrgð og álag það sem fylgir því að gegna starfi skrifstofustjóra í einkamálaskrifstofu ráðuneytisins.

Í tilefni af því sem fram kemur í svarbréfi kjaranefndar til yðar, um að það hafi verið samkvæmt tilmælum frá ráðuneytisstjóra dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að höfðu samráði við skrifstofustjóra þess, að öllum skrifstofustjórum ráðuneytisins, að staðgengli ráðuneytisstjóra undanskildum, hafi verið ákvarðaðar jafnmargar einingar, vil ég taka fram að ég tel ábyrgð og álag skrifstofustjóra í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu almennt síst minni en skrifstofustjóra í ýmsum öðrum ráðuneytum, sem þó hafa hlotið mun hærri laun vegna fleiri eininga.”

V.

1.

Mál þetta snýst annars vegar um það, hvort ákvarðanir kjaranefndar frá 11. júlí 1997 og 13. febrúar og 1. júlí 1998 um fasta mánaðarlega greiðslu til handa A, skrifstofustjóra í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, fyrir alla yfirvinnu og álag sem starfi hennar fylgir, hafi verið byggð á lögmætum sjónarmiðum. Var sú greiðsla ákveðin í formi svokallaðra eininga. Hins vegar lýtur framkomin kvörtun að því, hvort rökstuðningur fyrir fyrstu ákvörðuninni hafi verið í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.

2.

Samkvæmt lögum nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, svo sem þeim var breytt með lögum nr. 83/1997, skiptast einstök ráðuneyti stjórnunarlega séð í skrifstofur og starfsdeildir. Skal skrifstofu ráðuneytis, en þær geta verið fleiri en ein, stýrt af skrifstofustjóra undir umsjón ráðuneytisstjóra, en undir hana heyra starfsdeildir, sem einn eða fleiri deildarstjórar stýra. Kveður ráðherra á um skiptingu ráðuneytis í þessar stjórnunareiningar eftir verkefnum.

Um réttindi og skyldur skrifstofustjóra í Stjórnarráði Íslands fer eftir lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Teljast þeir til embættismanna, sbr. 2. töluliður 1. mgr. 22. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, sbr. 56. gr. laga nr. 70/1996, ákveður kjaranefnd laun og önnur starfskjör þeirra. Hefur ákvæði 1. málsliðar 1. mgr. 11. gr. laga nr. 120/1992 verið skilið svo, að nefndin ákvarði heildarlaun þeirra embættismanna, sem falla undir úrskurðarvald hennar. Má um þetta vísa til álits umboðsmanns Alþingis frá 19. október 1998 í málum nr. 2271 og 2272/1997. Til viðbótar heildarlaunum samkvæmt ákvörðun kjaranefndar geta þá einvörðungu komið laun fyrir aukastarf, enda hafi nefndin komist að þeirri niðurstöðu að það tilheyri ekki aðalstarfi og skuli því launað sérstaklega, sbr. 2. málsliður 1. mgr. 11. gr. laga nr. 120/1992. Ákvörðun um fjárhæð launa fyrir aukastarf er hins vegar ekki í höndum kjaranefndar.

Þegar kjaranefnd tekur ákvörðun um laun þeirra embættismanna, sem falla undir úrskurðarvald hennar, er nefndinni heimilt samkvæmt 3. málslið 1. mgr. 11. gr. laga nr. 120/1992, sbr. 56. gr. laga nr. 70/1996, að taka tillit til sérstakrar hæfni sem nýtist í starfi og sérstaks álags sem starfinu fylgir. Með úrskurði kjaranefndar 16. júní 1997 um launakjör skrifstofustjóra í Stjórnarráði Íslands var þessi heimild nýtt með því að ákveðið var að skrifstofustjórarnir fengju fasta mánaðarlega greiðslu í formi eininga „fyrir alla yfirvinnu og álag sem starfinu fylgir”. Í úrskurðinum kemur fram að hver „eining er 1% af 127. launaflokki kjaranefndar, nú kr. 2.713,04”. Með ákvörðun um fjölda mánaðarlegra eininga, en hann skyldi ákveðinn sérstaklega fyrir hvern skrifstofustjóra að fengnum upplýsingum frá viðkomandi ráðuneyti, voru laun þeirra fyrir alla yfirvinnu og álag sem starfi fylgir þannig ákveðin í einu lagi. Samkvæmt framangreindu áliti umboðsmanns Alþingis frá 19. október 1998 var kjaranefnd heimilt að hafa þennan hátt á.

Samkvæmt framangreindum úrskurði kjaranefndar frá 16. júní 1997 var skrifstofustjórum í Stjórnarráði Íslands skipt í tvo flokka, skrifstofustjóra I og skrifstofustjóra II. Segir í úrskurðinum að í hverju ráðuneyti sé minnst einn skrifstofustjóri I, en mest tveir. Aðrir séu skrifstofustjórar II. Eru föst mánaðarlaun skrifstofustjóra í hvorum flokki þau sömu, en munur á milli þeirra samkvæmt nefndum úrskurði nam 15.188 krónum og 16.737 krónum samkvæmt úrskurðinum frá 13. febrúar 1998. Ekki kemur fram hvað ráði þessari skiptingu. Ákvarðanir kjaranefndar um fjölda mánaðarlegra eininga til handa skrifstofustjórunum, sem teknar voru í júlí 1997, náðu til 42 skrifstofustjóra. Án tillits til 5 viðbótareininga, sem staðgenglum ráðuneytisstjóra voru ákvarðaðar, voru 32 skrifstofustjórum ákvarðaðar fleiri en 28 einingar, en það var sá einingafjöldi sem A og 6 öðrum skrifstofustjórum, þar á meðal 4 samstarfsmönnum hennar í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, var ákvarðaður. Aðeins þremur skrifstofustjórum voru ákvarðaðar færri einingar og meðalfjöldi eininga til handa framangreindum 32 skrifstofustjórum var 37,8. Með ákvörðun kjaranefndar 13. febrúar 1998 og svo sem áður er rakið var samsetningu launa skrifstofustjóra í Stjórnarráðinu breytt á þann veg, að hluti mánaðarlegra eininga var færður inn í föst mánaðarlaun. Frá 1. janúar 1998 var fjölda eininga til handa skrifstofustjórum í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu þannig fækkað í 24 einingar. Samkvæmt ákvörðuninni, sem náði til 41 skrifstofustjóra, komu 24 einingar eða færri í hlut 12 skrifstofustjóra. Að meðaltali komu hins vegar rétt rúmar 33 einingar í hlut hinna, en þeim voru ákvarðaðar allt frá 25 og upp í 42 einingar. Frá og með 1. júlí 1998 var einingum til handa skrifstofustjórum í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu síðan fjölgað í 27, svo sem áður greinir.

3.

Kvörtun A beinist ekki að þeirri flokkun kjaranefndar í skrifstofu-stjóra I og II, sem gerð er grein fyrir hér að framan. Þá verður ekki séð að tengsl séu á milli þeirrar flokkunar í einstaka tilvikum og ákvörðunar kjaranefndar um mánaðarlegan fjölda eininga. Ef þessi flokkun er undanskilin ganga fyrirliggjandi ákvarðanir kjaranefndar um starfskjör skrifstofustjóranna út á það að föst mánaðarlaun þeirra skuli vera jöfn. Er það í samræmi við það meginsjónarmið, að starfsmenn fái greidd jöfn laun og njóti sömu kjara fyrir jafnverðmæt og sambærileg störf, sbr. hér til hliðsjónar 4. gr. laga nr. 28/1991, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla. Þegar tekin er ákvörðun um heildarlaun skrifstofustjóranna leiðir þetta meginsjónarmið til þess, að gera þarf skýrlega grein fyrir þeim atriðum sem að mati kjaranefndar leiða til þeirrar niðurstöðu hennar, að laun fyrir alla yfirvinnu og álag sem starfi þeirra fylgir skuli ekki vera þau sömu frá einum skrifstofustjóra til annars, enda verður að öðrum kosti ekki metið hvort mismunun í launaákvörðunum, sem í þessu felst, styðjist við lögmæt sjónarmið og innbyrðis samræmis sé gætt við ákvörðun um starfskjör þeirra. Frá jöfnuði í launum samkvæmt þessu kann vissulega að vera rétt að víkja og í ákvæði 3. málsliðar 1. mgr. 11. gr. laga nr. 120/1992 felst bein heimild til þess. Má ennfremur um þetta vísa til eftirfarandi orða sem fjármálaráðherra viðhafði í framsögðuræðu fyrir frumvarpi því er varð að lögum nr. 120/1992:

„Það má gera ráð fyrir að starf kjaranefndar verði æði mikið. Henni er jafnframt ætlað að taka afstöðu til einstakra persóna og þannig má gera ráð fyrir því að menn með sama starfsheiti geti haft misjöfn laun samkvæmt úrskurði kjaranefndar.”

Hvað sem þessari heimild líður verður samkvæmt framansögðu að gera þá kröfu við beitingu hennar, að ákvörðun sem styðst við hana sé rökstudd sérstaklega þannig að ekki fari á milli mála að tilteknar hlutlægar málefnalegar ástæður liggi til grundvallar henni.

Í rökstuðningi kjaranefndar fyrir ákvörðun hennar 11. júlí 1997 um fjölda eininga til handa A, en hann setti nefndin fram í bréfi til A 15. ágúst sama ár og að undangenginni beiðni hennar, segir að einingafjöldi skrifstofustjóra í Stjórnarráði Íslands sé byggður á mati kjaranefndar, en við það mat hafi nefndin íhugað verksvið þeirra og stuðst við upplýsingar þar um frá einstökum ráðuneytum. Þá er að gefnu tilefni tekið fram, að við ákvörðun sína hafi nefndin haft hliðsjón af yfirvinnugreiðslum.

Í 9. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, sbr. 56. gr. laga nr. 70/1996, er kveðið á um málsmeðferð fyrir kjaranefnd. Þá hefur Kjaradómur á grundvelli 7. gr. laganna sett kjaranefnd meginreglur um úrskurði nefndarinnar. Í réttarheimildum þessum er ekki sérstaklega vikið að rökstuðningi fyrir ákvörðunum kjaranefndar.

Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, kemur fram, að lögin hafi að geyma lágmarkskröfur til málsmeðferðar í stjórnsýslu. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3284). Samkvæmt skýrum ákvæðum 1. og 2. gr. stjórnsýslulaga gilda lögin um meðferð mála fyrir kjaranefnd að því leyti sem ekki er kveðið á um strangari málsmeðferð í lögum nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, og reglum þeim, sem Kjaradómur hefur sett nefndinni, sbr. gagnályktun frá 1. málsl. 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga og framangreind ummæli í lögskýringargögnum. Má um þetta vísa til skýrslu umboðsmanns Alþingis frá árinu 1996, bls. 204 (sjá SUA 1996:197) og álits hans frá 19. október 1998 í málum nr. 2271 og 2272/1997.

Um efni rökstuðnings fyrir stjórnvaldsákvörðun fer eftir ákvæðum 22. gr. stjórnsýslulaga. Í 1. og 2. mgr. hennar segir svo:

„Í rökstuðningi skal vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.”

Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 37/1993, segir meðal annars svo um ákvæði 22. gr.:

„Ef ákvörðun er byggð á réttarreglu, sem eftirlætur stjórnvaldi mat, er ljóst að tilvísun til slíkrar réttarreglu veitir aðila takmarkaða vitneskju um það hvaða ástæður leiddu til niðurstöðu máls. Af þeim sökum er nauðsynlegt að gera í slíkum tilvikum grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Þá ber, eftir því sem ástæða er til, að rekja í stuttu máli þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins. Þetta á t.d. við ef staðreyndir máls eru umdeildar. [...]

Í 22. gr. er ekki kveðið á um það hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera. Að meginstefnu til á rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. Það fer því ávallt eftir atvikum hverju sinni hversu ítarlegur rökstuðningur þarf að vera svo hann uppfylli framangreint skilyrði. Í flestum tilvikum ætti að nægja tiltölulega stuttur rökstuðningur í málum á fyrsta stjórnsýslustigi. Meiri kröfur verður hins vegar að gera til rökstuðnings fyrir úrskurðum í kærumálum.”

Ákvörðun kjaranefndar um laun skrifstofustjóra í Stjórnarráði Íslands og önnur starfskjör þeirra byggir á matskenndum efnisþáttum 10. og 11. gr. laga nr. 120/1992. Þar með og samkvæmt seinni málslið 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga bar kjaranefnd í rökstuðningi sínum fyrir ákvörðun um fjölda eininga til handa A að draga fram þau meginsjónarmið sem ráðandi voru við þá ákvörðun hennar. Rökstuðningur nefndarinnar fyrir hinni umdeildu ákvörðun er áður rakinn. Er þar nær eingöngu látið við það sitja að vísa almennt og án frekari útskýringar til könnunar á verksviði hvers og eins skrifstofustjóra. Af rökstuðningnum verður ekki frekar ráðið hvers vegna niðurstaða kjaranefndar í máli A varð sú sem raun ber vitni. Að umbeðnum rökstuðningi fengnum var A þannig litlu nær um þau viðmiðunaratriði sem kjaranefnd byggði ákvörðun sína á.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að rökstuðningur kjaranefndar fyrir ákvörðun hennar frá 11. júlí 1997 um fjölda eininga til handa A hafi ekki verið í samræmi við ákvæði 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

4.

Kvörtun A beinist sérstaklega að því, að við ákvörðun um fjölda eininga henni til handa fyrir alla yfirvinnu og álag sem starfi hennar fylgir hafi kjaranefnd tekið mið af launum sem skrifstofustjórunum höfðu verið greidd fyrir „óunna yfirvinnu”. Kemur fram í bréfi A til kjaranefndar 25. júlí 1997 að laun til hennar fyrir „óunna yfirvinnu” síðustu mánuðina fyrir gildistöku úrskurðarins frá 16. júní 1997 hafi miðast við 25 klukkustundir á mánuði. Í bréfi kjaranefndar til mín 9. febrúar 1999 og svo sem áður er rakið, er staðfest, að nefndin hafi við ákvörðun um fjölda eininga meðal annars haft hliðsjón af yfirvinnugreiðslum til skrifstofustjóranna árin 1995 og 1996, þar með taldar greiðslur fyrir „óunna yfirvinnu”. Af hálfu kjaranefndar er litið svo á að nefndinni hafi verið þetta heimilt og þau rök fyrir því færð, að hér sé aðeins um að ræða eitt af mörgum atriðum sem til skoðunar komu. Þannig hefur kjaranefnd ekki vísað í efnislegar forsendur til stuðnings því hvers vegna hún meðal annars byggði á þessu atriði við ákvörðun launa samkvæmt framansögðu.

Svo sem áður er rakið ákvarðar kjaranefnd heildarlaun þeirra embættismanna, sem falla undir úrskurðarvald hennar. Eru þá eingöngu undanskilin laun fyrir aukastörf, sem nefndin telur að tilheyri ekki aðalstarfi og skuli því launuð sérstaklega. Skrifstofustjórar í Stjórnarráði Íslands voru settir undir úrskurðarvald kjaranefndar með lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, en þau öðluðust gildi 1. júlí 1996. Samkvæmt ákvæði til bráðabirgða laga nr. 120/1992, sbr. 56. gr. laga nr. 70/1996, skyldi kjaranefnd fyrst ákveða laun og starfskjör þeirra embættismanna, sem fram að gildistöku laga nr. 70/1996 höfðu ekki fallið undir lög nr. 120/1992, frá og með 1. janúar 1997. Kjaranefnd úrskurðaði ekki um laun skrifstofustjóranna fyrr en 16. júní 1997. Fram til 1. júlí 1997, en þá öðlaðist úrskurðurinn gildi, tóku þeir hins vegar laun samkvæmt kjarasamningi eða á grundvelli svokallaðrar „ráðherraröðunar”, sbr. 5. töluliður 2. mgr. 1. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Í „ráðherraröðun” fólst einhliða ákvörðun stjórnvalds um laun starfsmanns fyrir dagvinnu og yfirvinnu og önnur viðfangsefni sem töldust hluti af aðalstarfi. Þá var greitt sérstaklega fyrir aukastörf sem skrifstofustjórarnir gegndu, enda félli viðfangsefnið utan þeirra starfsskyldna sem tilheyrðu aðalstarfi. Ákvörðun stjórnvalds um greiðslu til starfsmanns fyrir „óunna yfirvinnu” var með sama hætti einhliða ákvörðun þess, en ákvörðun um hana var óháð því hvort starfsmaður tæki laun að öðru leyti samkvæmt kjarasamningi eða á grundvelli „ráðherraröðunar”. Ég hef ekki undir höndum gögn um laun skrifstofustjóranna og samsetningu þeirra í ljósi framanritaðs fram til 1. júlí 1997. Hins vegar kemur fram í tilvitnuðum úrskurði kjaranefndar að talsverður munur hafi verið á heildartekjum þeirra vegna greiðslna úr ríkissjóði umfram föst laun. Er tekið fram í úrskurðinum að viðræðunefnd, sem skrifstofustjórarnir tilnefndu til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við kjaranefnd, hafi bent á þennan mun og að hann kynni „í sumum tilvikum að vera eðlilegur”. Hvað sem þessu líður tel ég ljóst, að fyrri ákvarðanir stjórnvalda um laun skrifstofustjóranna hafi fallið niður þegar fyrsti úrskurður kjaranefndar um launakjör þeirra á grundvelli laga nr. 120/1992, sbr. 56. gr. laga nr. 70/1996, öðlaðist gildi. Sköpuðu þær skrifstofustjórunum ekki lögvarinn rétt til þess að sérstaklega yrði tekið mið af þeim við nýja launaákvörðun. Var kjaranefnd því alfarið óbundin af þeim þegar hún fyrst ákvarðaði skrifstofustjórunum laun og ákvað starfskjör þeirra að öðru leyti. Að því marki sem ákvarðanir þessar sneru að launum fyrir „óunna yfirvinnu” er sérstaklega til þess að líta, að ekki verður séð að kjaranefnd hafi haft undir höndum upplýsingar um það hvað ráðið hafi fjölda vinnustunda fyrir „óunna yfirvinnu” í einstökum tilvikum. Grundvöllur þessara ákvarðana var þannig óljós. Kjaranefnd gat því með engu móti lagt mat á réttmæti þeirrar mismununar sem í þeim fólst. Þar með liggur ekkert fyrir um það hvort hún hafi stuðst við málefnaleg sjónarmið. Af þessu leiðir að ákvarðanir um laun fyrir „óunna yfirvinnu” voru ótækar sem viðmið í nýrri launaákvörðun. Ég tel því að kjaranefnd hafi ekki verið heimilt að taka mið af greiðslum til skrifstofustjóranna fyrir „óunna yfirvinnu” samkvæmt launaákvörðunum sem giltu fram til 1. júlí 1997 þá er hún í formi eininga ákvarðaði þeim laun fyrir alla yfirvinnu og álag sem starfi þeirra fylgir.

5.

Í kafla 2 hér að framan er gerð nokkur grein fyrir ákvörðunum kjaranefndar um fjölda eininga til handa skrifstofustjórum í Stjórnarráði Íslands. Af því sem þar kemur fram er ljóst, að öllum skrifstofustjórum í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, þar á meðal A, var ákvarðaður einingafjöldi, sem er umtalsvert lægri en almennt fólst í ákvörðunum þessum. Heimild kjaranefndar til að mismuna skrifstofustjórunum við ákvörðun launa fyrir alla yfirvinnu og álag sem starfi þeirra fylgir er bundin því ófrávíkjanlega skilyrði, að málefnaleg sjónarmið standi til þeirrar niðurstöðu. Svo sem fram er komið er það álit mitt, að rökstuðningur kjaranefndar fyrir ákvörðun um fjölda eininga A til handa, sem tekin var 11. júlí 1997, hafi ekki verið í samræmi við ákvæði 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af honum og framkomnum skýringum kjaranefndar verður ekki ráðið hvort efni hafi verið til þess í ljósi framangreinds að ákvarða fjölda eininga og þar með heildarlaun A með þeim hætti sem raun varð á. Verður því þannig ekki slegið föstu, hvað sem umfjöllun minni í kafla 4 hér að framan líður, að ákvörðunin hafi í einu og öllu stuðst við lögmæt sjónarmið. Á hið sama við að þessu leyti um umdeilda ákvörðun kjaranefndar frá 13. febrúar 1998, enda fólst það eitt í henni að því er fjölda eininga varðar, að hluti þeirra samkvæmt fyrri ákvörðun var færður inn í föst mánaðarlaun. Þá eru ekki efni til að slá því föstu hér, að með þeirri leiðréttingu sem gerð var á launakjörum A 1. júlí 1998 hafi nægilega verið komið til móts við réttmætar kröfur hennar.

6.

Hafi ákvörðun stjórnvalds verið tilkynnt skriflega án rökstuðnings skal samkvæmt 1. tölulið 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga veita aðila leiðbeiningar um heimild hans til að fá ákvörðun rökstudda.

Ákvörðun kjaranefndar frá 11. júlí 1997 um fjölda mánaðarlegra eininga til handa A var kynnt henni með bréfi nefndarinnar sama dag. Í því er ekki að finna leiðbeiningar um heimild aðila til að fá ákvörðun rökstudda. Fór tilkynningin þannig í bága við tilvitnað ákvæði stjórnsýslulaga, enda er ekki unnt að líta svo á að ákvæði 3. mgr. 20. gr. laganna hafi átt hér við.

VI.

Ég hef samkvæmt framansögðu komist að þeirri niðurstöðu, að kjaranefnd hafi ekki verið heimilt, þá er hún í formi eininga ákvarðaði skrifstofustjórum í Stjórnarráði Íslands laun fyrir alla yfirvinnu og álag sem starfi þeirra fylgir, að taka mið af greiðslum til þeirra fyrir „óunna yfirvinnu” samkvæmt launaákvörðunum sem giltu fram til 1. júlí 1997. Þá er það jafnframt álit mitt, að rökstuðningur kjaranefndar fyrir ákvörðun hennar 11. júlí 1997 um fjölda eininga til handa A, skrifstofustjóra í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, hafi ekki fullnægt skilyrðum 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að auki gætti kjaranefnd þess ekki að veita leiðbeiningar um heimild aðila til að fá ákvörðun rökstudda, sbr. 1. töluliður 20. gr. sömu laga, þá er hún tilkynnti A framangreinda ákvörðun sína. Loks er það álit mitt, óháð umfjöllun minni um það hvort kjaranefnd hafi mátt líta til „óunninnar yfirvinnu” við launaákvarðanir sínar, að ekki sé nægilegt tilefni til að ætla að sú mismunun gagnvart A, sem fólst í þeim ákvörðunum kjaranefndar sem hér hafa verið til umfjöllunar, hafi í einu og öllu stuðst við lögmæt sjónarmið. Eru það í ljósi þessa tilmæli mín til kjaranefndar að hún taki þessar ákvarðanir sínar til endurskoðunar, komi fram ósk um það frá A, og taki við þá endurskoðun tillit til þeirra sjónarmiða, sem ég hef hér sett fram.