Álit

I.

Hinn 15. janúar 1999 barst umboðsmanni Alþingis kvörtun frá A. Beinist kvörtun hans aðallega að úrskurði félagsmálaráðuneytisins frá 30. október 1998 um ágreining um gildi kjörskrár í sveitarstjórnarkosningum í Raufarhafnarhreppi hinn 23. maí 1998, en með honum var staðfest niðurstaða kjörnefndar samkvæmt fyrri málslið 2. mgr. 93. gr. laga nr. 5/1998, um kosningar til sveitarstjórna, sem sýslumaðurinn á Húsavík skipaði hinn 28. maí 1998 til að úrskurða um framkomna kosningakæru A. Þá tekur A það fram í bréfi sínu til umboðsmanns Alþingis, að hann sé ósáttur við þá málsmeðferð sem kosningakæra hans sætti hjá þessum aðilum.

II.

Með bréfi til forseta Alþingis 19. febrúar 1999 vék Tryggvi Gunnarsson, þá settur umboðsmaður Alþingis, sæti í máli þessu. Með bréfi forseta Alþingis 3. mars 1999 var Þorgeir Ingi Njálsson héraðsdómari settur til að fara með málið, sbr. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Máli þessu var lokið með áliti, dags. 5. maí 2000.

III.

Með bréfi til sýslumannsins á Húsavík 27. maí 1998 kærði A kosningu til sveitarstjórnar í Raufarhafnarhreppi, sem fram fór 23. sama mánaðar. Í kæru, sem B hæstaréttarlögmaður ritaði fyrir hönd A, sagði meðal annars svo:

„Niðurstaða kosninganna í Raufarhafnarhreppi var sú að einungis eitt atkvæði [skildi] að R-lista, Raufarhafnarlista, sem fékk 117 atkvæði og G-lista, Alþýðubandalags, sem fékk 118 atkvæði. G-listi náði því meirihluta í sveitarstjórninni á grundvelli þessa eina atkvæðis.

Ástæða kæru þessarar er sú að inná kjörskrá í Raufarhafnarhreppi var tekin [C], en það var óheimilt skv. 2. mgr. 10. gr., sbr. 5. gr. laga nr. 5/1998 um kosningar til sveitarstjórna eins og rakið verður í kæru þessari.

Atvik í máli þessu eru nánar tiltekið þau að hinn 20. apríl sl. ritaði [D] undir flutningstilkynningu á lögheimili [C] frá [X] Reykjavík að [Y] Raufarhöfn. Tilkynningin barst Hagstofu Íslands hinn 5. maí 1998 í umslagi með póststimpli 4. maí s.á.

Hinn 14. maí 1998 sendi [G], sveitarstjóri Raufarhafnarhrepps, símbréf til Hagstofunnar með staðfestingu [C] að því að [D] hefði verið heimilt að undirrita flutningsvottorð fyrir hennar hönd. Sama dag skráði Hagstofa flutning á lögheimili [C] frá Reykjavík til Raufarhafnar. Staðfesting [C] á umboði [D] var vélrituð með dagsetningunni 20. apríl 1998 en á sama blað ritaði [C] eigin hendi dagsetninguna 13. maí 1998 fyrir ofan nafnritun sína. Af þessu má ljóst vera að það var hinn 13. maí sem [C] veitti umboð til að undirrita flutningstilkynninguna þótt reynt væri að láta líta svo út sem það væri gefið hinn 20. apríl 1998.

Hinn 19. maí 1998 ritaði [H] f.h. borgarráðs bréf til Raufarhafnarhrepps og tilkynnti að á fundi borgarráðs þann sama dag hefði nafn [C], verið tekið af kjörskrá í Reykjavík þar sem hún ætti ekki lengur lögheimili í Reykjavík heldur á Raufarhöfn. [C] var síðan tekin á kjörskrá í Raufarhafnarhreppi þrátt fyrir að umbj. minn telji að um það hafi ekki verið tekin ákvörðun á fundi sveitarstjórnar og ekkert hafi verið bókað um það í gjörðabók sveitastjórnarinnar. [C] greiddi atkvæði í kosningunum til sveitarstjórnar á Raufarhöfn [utan kjörfundar].

Umbj. minn byggir kæru sína á því að skv. 10. gr. laga nr. 5/1998 um kosningar til sveitarstjórna sé óheimilt að breyta kjörskrá ef tilkynning um nýtt lögheimili hefur ekki borist þjóðskrá fyrir þann tíma er greinir í 5. gr. sömu laga en þar segir að á kjörskrá skuli taka þá sem skráðir voru með lögheimili í sveitarfélaginu skv. íbúaskrá þjóðskrár þremur vikum fyrir kjördag eða hinn 2. maí 1998. Þann dag var [C] skráð með lögheimili í Reykjavík. Flutningstilkynning barst Hagstofunni sannanlega hinn 5. maí með bréfi með póststimpli 4. maí. Sú tilkynning var undirrituð af [D] en umboð [C] til þess að undirrita flutningstilkynningu fyrir sína hönd var ekki gefið fyrr en hinn 13. maí eins og áður er rakið og hún því ekki skráð með lögheimili á Raufarhöfn fyrr en 14. maí. Sveitarstjórninni var ekki heimilt að víkja frá fyrirmælum 2. mgr. 10. gr. kosningalaganna og því var sveitarstjórninni óheimilt að taka áðurnefnda [C] á kjörskrá með þeim hætti sem gert var.

Þar sem einungis eitt atkvæði skyldi framboðslistana að þá verður að ætla að atkvæði [C] hafi haft áhrif á úrslit kosninganna, sbr. 94. gr. laga nr. 5/1998.

Þá er þess að geta að [C] er mjög nátengd frambjóðendum á G-lista Alþýðubandalagsins. Hún er dóttir núverandi oddvita hreppsins, [E], sem skipaði fjórða sæti G-listans. [C] er mágkona [F] sem skipaði 2. sæti G-listans og hún er systir [D], sem undirritaði flutningstilkynninguna en [D] skipaði 7. sæti G-lista Alþýðubandalagsins við þessar kosningar. [G] er sveitarstjóri Raufarhafnarhrepps en hann sendir staðfestingu á umboði [D] eins og rakið hefur verið. Í því sambandi verður að telja það einkennilegt að kjörskrárkæra [C] væri ekki tekin fyrir á formlegum fundi sveitarstjórnar né neitt um það bókað í gjörðabók sveitastjórnar.

Þá fullyrðir umbj. minn að umrædd [C] búi og starfi í Reykjavík og sé ekki að flytja til Raufarhafnar en einn megintilgangur kosningalaganna er að tryggja það að þeir sem búa og starfa í sveitarfélaginu hafi áhrif á stjórn þess. Hér hafi því fulltrúar G-listans verið að misnota aðstöðu sína til þess að hafa áhrif á úrslit kosninganna þar sem þeir hafi talið líklegt að atkvæði [C] félli til þeirra.

Kjörnefnd, sem sýslumaðurinn á Húsavík skipaði í samræmi við fyrri málslið 2. mgr. 93. gr. laga nr. 5/1998, um kosningar til sveitarstjórna, kvað upp úrskurð í málinu 10. júní 1998. Var það niðurstaða nefndarinnar að hafna bæri framkominni kröfu um ógildingu kosninganna. Var þar lagt til grundvallar að tilkynning um lögheimilsflutning C til Raufarhafnar hafi borist skrifstofu hreppsins 20. apríl 1998, en ekki verið móttekin af Hagstofu Íslands fyrr en 5. næsta mánaðar. Þá var það mat nefndarinnar, að leiðrétting á kjörskrá samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga nr. 5/1998 bryti ekki í bága við bann 2. mgr. sömu greinar ef flutningur lögheimilis hefði sannanlega verið tilkynntur sveitarstjórn fyrir viðmiðunardag kjörskrár. Taldi nefndin að eðli máls samkvæmt væri heimilt að taka til greina kröfu um leiðréttingu á kjörskrá, sem studd væri slíkri tilkynningu, þótt hún af ástæðum, sem kjósanda yrði ekki um kennt, hefði misfarist eða vanrækt hefði verið að koma henni til Hagstofu. Þessum úrskurði skaut A til félagsmálaráðuneytisins með bréfi 16. júní 1998, sbr. 3. mgr. 93 gr. tilvitnaðra laga. Í því sagði meðal annars svo:

„Af hálfu kæranda er mótmælt þeirri niðurstöðu hins kærða úrskurðar um að [C] hafi tilkynnt um flutning á lögheimili sínu til Raufarhafnar þann 20. apríl 1998. [...] Ítrekað er að [C] veitti systur sinni [D] umboð til þess að rita undir flutningstilkynningu hinn 13. maí 1998 og var lögheimilisflutningur skráður hjá þjóðskrá þegar umboðið barst henni eða þann 14. maí 1998. Í umboðinu var ekkert tekið fram um að [D] hefði haft umboð til þess að rita undir [flutningstilkynningu] hinn 20. apríl 1998. Verður því að líta svo á að umboðið hafi verið gefið hinn 13. maí en ekki 20. apríl. Með vísan til þess kom lögformleg tilkynning til þjóðskrár um lögheimilsflutning [C] ekki fyrr en 14. maí og verður að miða við þá dagsetningu þegar tímamörk 10. gr., sbr. 5. gr. laga nr. 5/1998 eru virt. [...]

Lítum nánar á þetta atvik sem hér um ræðir. [D], systir [C], sem skipaði 4. sæti á G-lista Alþýðubandalags, skrifaði undir flutningstilkynninguna fyrir hönd systur sinnar hinn 20. apríl án þess að hafa haft til þess skriflegt umboð. Flutningstilkynningin var móttekin á skrifstofu Raufarhafnarhrepps af starfsmanni hreppsins, Dísu Pálsdóttur, sem skipaði 10. sæti á G-listanum en yfirmaður hennar var [G], sveitarstjóri, sem skipaði 3. sætið á G-listanum, en yfirmaður hans var oddvitinn, [E], móðir [D] og [C]. Hér eru þessi málefni alfarið í höndum forsvarsmanna og frambjóðenda annars framboðslistans. Engin tryggin er fyrir því að hlutlægni sé gætt. Það er m.a. af þeim sökum sem 2. mgr. 10. gr. gerir ráð fyrir að sönnun um þetta sé ótvíræð og hlutlæg, hjá opinberri stofnun, þjóðskránni, sem ekki hefur neinna hagsmuna að gæta, eins og allir þeir sem að þessu máli komu hjá Raufarhafnarhreppi.”

Úrskurður félagsmálaráðuneytisins í málinu gekk 30. október 1998. Með honum var niðurstaða kjörnefndar staðfest. Í niðurstöðukafla úrskurðarins er getið bréfs, sem Hagstofa Íslands, þjóðskrá, sendi öllum sveitarstjórnum 20. apríl 1998, þar sem athygli þeirra var vakin á nýjum ákvæðum laga varðandi viðmiðunardag kjörskrár. Í bréfinu sagði meðal annars svo:

„Hagstofa Íslands vill vekja athygli sveitarstjórna á nýjum lögum um kosningar til sveitarstjórna nr. 5/1998.

Með nýju lögunum hefur m.a. viðmiðunardagur kjörskrár verið færður úr fimm vikum í þrjár vikur fyrir kjördag, sbr. 5. gr. laganna, sem orðast svo: „Á kjörskrá skal taka þá sem uppfylla skilyrði 2. gr. og skráðir voru með lögheimili í sveitarfélaginu samkvæmt íbúaskrá þjóðskrár þremur vikum fyrir kjördag.”

Þetta þýðir að kjörskrárstofnar Hagstofunnar, sbr. 4. gr. laganna, vegna sveitarstjórnarkosninganna 23. maí 1998, verða miðaðir við skráð lögheimili manna í ákveðnu sveitarfélagi samkvæmt íbúaskrá þjóðskrár 2. maí 1998.

Sveitarstjórnir verða því á næstu dögum að senda Hagstofunni jafnóðum allar tilkynningar sem þeim berast um lögheimili manna og eigi síðar en 2. maí 1998. Hægt er að senda flutningstilkynningar í bréfsíma þjóðskrár [...].

Lögheimilisflutningar milli sveitarfélaga, sem eiga sér stað eftir 2. maí 1998, koma ekki til álita við sveitarstjórnarkosningar í vor.”

Þessu næst rekur félagsmálaráðuneytið í úrskurði sínum þau atvik, sem leiddu til þess að nafn C var tekið inn á kjörskrá í Raufarhafnarhreppi. Kemur þar meðal annars fram það álit ráðuneytisins, að samkvæmt gögnum málsins sé það ljóst að C hafi hinn 20. apríl 1998 tilkynnt skrifstofu Raufarhafnarhrepps símleiðis að hún óskaði eftir því að lögheimili hennar yrði flutt frá Reykjavík til Raufarhafnar. Niðurstöðu sína rökstyður ráðuneytið síðan með svofelldum hætti:

„Samkvæmt [10. gr. laga nr. 5/1998] er það [...] sveitarstjórn sem sér um að leiðrétta kjörskrárstofn eftir því sem tilefni gefst til. Þau tilefni geta einkum varðað öflun eða glötun ríkisfangs, lát manns, íslenskur ríkisborgari er dvelur erlendis uppfyllir skilyrði laganna um kosningarétt og hefur af einhverjum ástæðum ekki verið færður á kjörskrá. Þá verður einnig að líta svo á að hér geti einnig átt undir mistök við kjörskrársamningu (einstaklingur verið ranglega tekinn af henni eða bætt við), þ.e. t.d. ef flutningur hefur verið unninn ranglega af Hagstofu Íslands, sveitarstjórnir hafa vanrækt að koma flutningstilkynningum til Hagstofunnar eða þær misfarist.

Kemur þá til skoðunar hvort slík atvik hafi verið fyrir hendi að hreppsnefnd Raufarhafnarhrepps hafi verið heimilt að leiðrétta kjörskrástofninn frá Hagstofu Íslands þannig að [C] yrði sett á kjörskrána.

Ljóst er að munnleg tilkynning [C] um lögheimilisflutning barst skrifstofu Raufarhafnarhrepps fyrir viðmiðunardag kjörskrár sem var 2. maí 1998, en þeirri vitneskju kom Raufarhafnarhreppur ekki til skila til Hagstofu Íslands, þjóðskrár, fyrr en eftir 2. maí. Í slíkum tilvikum hefur almennt verið litið svo á að tilefni geti gefist til leiðréttinga á kjörskrá ef viðkomandi einstaklingi verður ekki kennt um meint mistök við skil á lögheimilistilkynningu til Hagstofu Íslands, þjóðskrár. Í gögnum málsins eru líkur leiddar að því að svo hafi háttað til í máli þessu.

Skýrt kemur fram í 5. gr. laga nr. 5/1998 að taka skuli þá á kjörskrá sem uppfylla skilyrði 2. gr. laganna og skráðir voru með lögheimili í sveitarfélaginu samkvæmt íbúaskrá þjóðskrár þremur vikum fyrir kjördag. Um skráningu lögheimilis gilda lög um lögheimili nr. 21/1990 og í 1. og 2. mgr. 1. gr. þeirra laga segir svo:

„Lögheimili manns er sá staður þar sem hann hefur fasta búsetu.

Maður telst hafa fasta búsetu á þeim stað þar sem hann hefur bækistöð sína, dvelst að jafnaði í tómstundum sínu, hefur heimilismuni sína og svefnstaður hans er þegar hann er ekki fjarverandi um stundarsakir vegna orlofs, vinnuferða, veikinda eða annarra hliðstæðra atvika.”

Í 4. mgr. 4. gr. laga um lögheimili er að finna undantekningarákvæði er varðar námsmenn og hljóðar það svo:

„Dveljist maður hérlendis við nám utan þess sveitarfélags þar sem hann átti lögheimili er námið hófst getur hann átt lögheimili þar áfram enda hafi hann þar bækistöð í leyfum og taki ekki upp fasta búsetu annars staðar.”

Ljóst er af gögnum málsins, sérstaklega skýrslu sýslumannsins á Húsavík, að [C] kom ekki til Raufarhafnar fyrr en í byrjun júní 1998. Hún hefur dvalist í Reykjavík við nám frá árinu 1993 en á sumrin hefur hún komið til Raufarhafnar og unnið, þar sem fjölskylda hennar er búsett. Verður af því ráðið að [C] hafi uppfyllt skilyrði 4. mgr. 4. gr. laga um lögheimili nr. 21/1990 til að geta átt lögheimili á Raufarhöfn. Með hliðsjón af því telur ráðuneytið að ekki sé tilefni til að gera athugasemdir við þá ákvörðun hreppsnefndar Raufarhafnarhrepps að setja [C] á kjörskrá fyrir sveitarstjórnarkosningarnar hinn 23. maí 1998, þar sem dráttur á skilum á tilkynningu um breytt lögheimili verður ekki talinn hafa verið á ábyrgð [C] heldur skrifstofu Raufarhafnarhrepps.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki hafa komið fram slíkir gallar á framkvæmd sveitarstjórnarkosninga í Raufarhafnarhreppi hinn 23. maí 1998 að tilefni sé til að ógilda þær kosningar á grundvelli 94. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna nr. 5/1998.”

Sýslumaðurinn á Húsavík gerði grein fyrir þeirri rannsókn, sem vitnað er til í framangreindum úrskurði félagsmálaráðuneytisins, í bréfi sem hann ritaði ráðuneytinu 18. ágúst 1998, en ráðuneytið hafði óskað eftir því við sýslumann í bréfi 21. júlí sama árs að rannsökuð yrðu atvik varðandi breytingu á skráðu lögheimili C. Í bréfi sýslumanns segir meðal annars svo:

„Af þessu tilefni voru [C] og [D] boðaðar til skýrslutöku hjá lögreglu þann 29. júlí sl.

Þar kom fram af hálfu [C] að lögheimili hennar hafi verið á Raufarhöfn þar til í júní 1997, er hún flutti það til Reykjavíkur, þar sem hún var í skóla og hafði verið frá árinu 1993 en á sumrin hefði hún komið til Raufarhafnar og unnið. Í skýrslu [C] kemur m.a. fram að í apríl 1998 hafi hún ætlað að flytja aftur til Raufarhafnar og hún hafi því haft samband við [I], framkvæmdastjóra Fiskiðjunnar á Raufarhöfn, og ætlað að reyna að fá pláss á skipi hjá Fiskiðjunni. Hann hafi þá sagt henni að hún yrði að byrja á því að flytja lögheimili sitt aftur til Raufarhafnar. Í framhaldi af því hafi [C] haft samband við hálfsystur sína [D], símleiðis, og beðið hana að annast lögheimilisflutning sinn fyrir sína hönd. Þá kemur einnig fram í skýrslu [C] að móðir hennar, [E], hafi um mánaðarmótin apríl/maí sagt henni að hún væri ekki komin á kjörskrá þar sem hún þyrfti að gefa skriflegt umboð til flutnings á lögheimili og að móðir hennar hafi útbúið slíkt umboð og sent henni. [C] sagði að hún hefði flutt til Raufarhafnar í byrjun júní.

[...]

Þá hafði lögregla tal af [I], framkvæmdastjóra Fiskiðjunnar á Raufarhöfn, þann 14. ágúst sl. og staðfesti hann að [C] hefði haft samband við hann og falast eftir plássi á skipum Fiskiðjunnar. Hann hefði þá sagt það skilyrði að þeir sem fengju pláss á skipunum ættu lögheimili á Raufarhöfn. [I] upplýsti það ennfremur að [C] væri nú í áhöfn [Z] og yrði þar áfram.”

IV.

1.

Ég ritaði félagsmálaráðherra bréf 19. ágúst 1999 og óskaði eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Þess var sérstaklega óskað, einkum í ljósi ákvæðis 2. mgr. 10. gr. laga nr. 5/1998, um kosningar til sveitarstjórna, og lögskýringargagna, að ráðuneytið skýrði frekari þá niðurstöðu sína, að vanræksla sveitarstjórnar á að koma flutningstilkynningu til Hagstofunnar fyrir viðmiðunardag samkvæmt 5. gr. sömu laga heimili sveitarstjórn að leiðrétta kjörskrá til samræmis við hina breyttu skráningu. Mér barst svarbréf ráðuneytisins 7. október 1999. Í því segir meðal annars svo:

„Almennt telur ráðuneytið að lagarök fyrir niðurstöðunni komi með skýrum hætti fram í úrskurðinum. Í ýmsum gögnum málsins, þar á meðal fylgiskjali með kvörtuninni til umboðsmanns Alþingis, koma fram ýmsar kenningar um ástæður tiltekinna einstaklinga fyrir hugsanlegum lögbrotum. Ráðuneytið taldi ekki efni til að byggja niðurstöður sínar á slíkum kenningum, enda voru þær ekki studdar frekari gögnum. [...]

Að lokum skal tekið fram að niðurstaða ráðuneytisins, um að vanræksla Raufarhafnarhrepps á að koma flutningstilkynningu til Hagstofu Íslands fyrir viðmiðunardag skv. 5. gr. laga nr. 5/1998 hafi heimilað hreppsnefndinni að leiðrétta kjörskrá til samræmis við hina breyttu skráningu, byggðist í þessu máli á því að ekki var talið að kjósandi sem tilkynnir lögheimilisbreytingu innan lögbundinna tímamarka ætti að líða fyrir vanrækslu opinbers aðila á að skila inn tilkynningunni. Rétt er í því sambandi að taka fram að ráðuneytið taldi að í máli þessu hefði ekki verið sýnt fram á annað en að viðkomandi einstaklingur hefði tímanlega skilað inn tilkynningu um breytt lögheimili.”

2.

Ég ritaði ráðherra Hagstofu Íslands bréf 19. ágúst 1999 og óskaði eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Hagstofan lýsti afstöðu sinni til þeirrar niðurstöðu félagsmálaráðuneytisins í framangreindum úrskurði þess, að vanræksla sveitarstjórnar á að koma tilkynningu um nýtt lögheimili til Hagstofunnar fyrir viðmiðunardag samkvæmt 5. gr. laga nr. 5/1998, um kosningar til sveitarstjórna, heimili sveitarstjórn að leiðrétta kjörskrá til samræmis við hina breyttu skráningu. Erindi þetta ítrekaði ég með bréfum 30. desember 1999 og 24. febrúar 2000. Mér barst svarbréf Hagstofunnar 18. apríl sl. Þar segir meðal annars svo:

„Um langt árabil og fram til ársins [1991] var staða manna á kjörskrá við sveitarstjórnar- og alþingiskosningar miðuð við lögheimili í viðkomandi sveitarfélagi. Þetta þýddi að þeir kjósendur sem gátu sýnt fram á að þeir ættu lögheimili á öðrum stað en skráð var í þjóðskrá gátu fengið sig kærða inn og út af kjörskrám eftir því hvar talið var að föst búseta þeirra væri og þar með lögheimili. Þessi háttur við kjörskrárgerð kallaði á fjölmargar breytingar á kjörskrám fram á kjördag og varð stundum til þess að menn voru teknir á kjörskrá á tveimur stöðum og stundum hvergi. Kom það oft til af mismunandi túlkun sveitarstjórna á því hvar telja skyldi lögheimili manns vera.

Með breytingu á lögum um kosningar til Alþingis árið [1991] var gerð grundvallarbreyting á lögheimilishugtakinu við gerð kjörskráa, sbr. 1. mgr. 4. gr. laga nr. [10/1991]. Var nú farið að miða stöðu manna á kjörskrá við skráð lögheimili í ákveðnu sveitarfélagi samkvæmt íbúaskrá þjóðskrár tiltekinn dag fyrir kjördag. Frá þessum tíma hefur þetta ákvæði verið efnislega óbreytt í lögum um kosningar til Alþingis og sveitarstjórna. Tilgangur breytingarinnar var m.a. sá að einfalda og bæta alla kjörskrárgerð. Var þá og horft til hliðstæðrar breytingar sem fyrir löngu var orðin á hinum Norðurlöndunum. Þessi breyting dró verulega úr kærum við kjörskrárgerð enda ekki gert ráð fyrir því með nýju lögunum að menn gætu kosið annars staðar en þar, sem þeir væru skráðir með lögheimili á viðmiðunardegi.

Einhver brögð voru þó á því að sveitarstjórnir áttuðuðu sig ekki á ofangreindri breytingu eða misskildu hana og héldu áfram að vinna kjörskrár eftir gamla laginu. Var því talið nauðsynlegt að bæta í kosningalöggjöfina ákvæði hliðstæðu því sem nú er í 2. mgr. 10. gr. laga nr. 5/1998 um að sveitarstjórnum væri óheimilt að breyta kjörskrá ef tilkynning um nýtt lögheimili hefði ekki borist þjóðskrá fyrir viðmiðunardag kjörskrár. Jafnframt var kærumeðferð afnumin í kosningalögum og tekið fram í löggjöfinni að sveitarstjórnir gætu einungis gert viðeigandi leiðréttingar á kjörskrá ef athugasemdir bærust og við ættu. Með þessum breytingum var talið að girt væri fyrir eldri skilning sveitarstjórnarmanna á að hægt væri að breyta kjörskrá enda þótt þjóðskrá hefði ekki borist tilkynning um breytt lögheimili í tæka tíð.

Eins og það kærumál sem þér hafið nú til meðferðar ber með sér virðist sá skilningur enn vera til staðar að sveitarstjórn sé heimilt að breyta kjörskrá vegna tilkynningar um breytt lögheimili sem ekki hefur borist þjóðskrá í tæka tíð. Ofangreindar lagabreytingar hafa því ekki dugað til að taka fyrir eldri framkvæmd við kjörskrárgerð og félagsmálaráðuneytið staðfest þennan skilning með úrskurði um að sveitarstjórn hafi verið heimilt að breyta kjörskrá með leiðréttingu vegna lögheimilistilkynningar sem barst þjóðskrá of seint. [...]

Samkvæmt því sem að ofan greinir er Hagstofan ósammála niðurstöðu félagsmálaráðuneytisins um að hægt hafi verið að breyta kjörskrá í Raufarhafnarhreppi með leiðréttingu sem styðjast eigi við 10. gr. laga nr. 5/1998, enda er slík breyting beinlínis bönnuð í þeirri grein. Tekið skal fram, að Hagstofan hefur frá því lögheimilishugtakinu var breytt í kosningalögum árið [1991], ætíð sent sveitarstjórnum bréf fyrir hverjar kosningar, þar sem áréttað er að sveitarstjórnir verði að senda Hagstofunni allar tilkynningar sem þeim berast um breytt lögheimili fyrir viðmiðunardag kjörskrár, því menn verði á kjörskrá þar sem þeir eru skráðir með lögheimili í þjóðskrá þann dag.”

3.

Með bréfi 19. apríl sl. gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreind bréf félagsmálaráðuneytisins og Hagstofu Íslands og bárust þær mér 4. þessa mánaðar.

V.

1.

Í þessu máli reynir á það álitaefni hvort móttaka sveitarfélags (bæjarstjóra/oddvita) á tilkynningu um breytt lögheimili jafngildi því að tilkynningin hafi þar með borist þjóðskrá í skilningi 2. mgr. 10. gr. laga nr. 5/1998, um kosningar til sveitarstjórna. Tel ég að kvörtun A gefi ekki tilefni til umfjöllunar af minni hálfu um annað en það sem snýr beint að úrlausn um þetta atriði.

2.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 54/1962, um þjóðskrá og almannaskráningu, skal sérstök stofnun, þjóðskráin, annast almannaskráningu samkvæmt lögunum. Skal þjóðskráin rekin sem deild í Hagstofunni. Á meðal verkefna hennar er að láta sveitarstjórnum í té stofn að kjörskrá, þá er forsetakosningar, alþingiskosningar eða sveitarstjórnarkosningar eiga að fara fram, sbr. 2. töluliður 3. gr. laganna. Samkvæmt 1. tölulið 1. mgr. 4. gr. þeirra byggist almannaskráning þjóðskrár meðal annars á tilkynningum um aðseturskipti samkvæmt lögum nr. 73/1952, um tilkynningar aðsetursskipta. Í 1. gr. þeirra laga er síðan mælt fyrir um það, að bæjarstjórar og oddvitar skuli veita viðtöku tilkynningum um aðsetursskipti samkvæmt lögunum. Þá segir í 1. mgr. 3. gr. laganna, að hver sá, sem flytur heimilsfang sitt í annað sveitarfélag, skuli tilkynna það sveitarstjórn þess umdæmis, sem hann flytur til. Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1990, um lögheimili, skulu ákvæði laga nr. 73/1952 gilda um breytingu á lögheimili eftir því sem við á. Í því felst meðal annars, að bæjarstjórar og oddvitar veita viðtöku tilkynningum um flutning lögheimilis. Með móttöku sveitarfélags á tilkynningu um lögheimilisflutning hefur henni þannig verið komið á framfæri við aðila, sem bær er til að veita henni viðtöku lögum samkvæmt. Í lögum um tilkynningar aðsetursskipta og lögum um lögheimili er ekki kveðið á um það, að réttaráhrif tilkynninga samkvæmt lögunum miðist við að þær hafi verið mótteknar af Hagstofu Íslands. Slík niðurstaða verður heldur ekki leidd af lögskýringargögnum.

3.

Fram að gildistöku laga nr. 5/1998, um kosningar til sveitarstjórna, 13. mars 1998, fór um kosningar til sveitarstjórna eftir ákvæðum III. kafla sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 og laga um kosningar til Alþingis. Samkvæmt 4. mgr. 19. gr. laga nr. 8/1986 skyldi hver maður eiga kosningarétt í því sveitarfélagi þar sem hann átti lögheimili þegar framboðs-frestur rann út í þeim sveitarfélögum þar sem sveitarstjórnarkosningar fóru fram í maí, sbr. 1. mgr. 13. gr. laganna. Með lögum nr. 19/1994 var ákvæði þessu breytt. Eftir þá breytingu hljóðaði það svo:

„Hver maður á kosningarétt í því sveitarfélagi þar sem hann er skráður með lögheimili samkvæmt íbúaskrá þjóðskrár fimm vikum fyrir kjördag í maí í almennum sveitarstjórnarkosningum, hvort sem þær fara fram í maí eða júní, sbr. 1. mgr. 13. gr.“

Um þessa breytingu segir meðal annars svo í athugasemdum þeim, sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 19/1994:

„Í frumvarpi þessu er lagt til að fyrrnefndum kosningaréttarákvæðum sveitarstjórnarlaga verði breytt til samræmis við ákvæði alþingiskosningalaga. Er það ótvírætt til bóta að sömu ákvæði gildi í þessum tvennum lögum þannig að sveitarstjórnir þurfi ekki að beita einum reglum við alþingiskosningar og forsetakjör og öðrum við sveitarstjórnarkosningar. Þá er það mjög til einföldunar að hætta að tengja kosningarétt manna við lögheimili þeirra og binda hann þess í stað við skráð lögheimili samkvæmt íbúaskrá þjóðskrár. Eftir fyrri tilhögun varð oft ágreiningur um hvar lögheimili manna skyldi í raun og veru talið standa. Ýmis álitamál risu af þessu tilefni og leiddu til vandkvæða við kjörskrárgerð og til fjölda kjörskrárkæra og dóma. Tenging kosningarréttarins við skráð lögheimili samkvæmt íbúaskrá þjóðskrár veldur því að litið er fram hjá álitamálum um lögheimilisfesti. Þess í stað er skráning manna á íbúaskrá látin ráða, en með því eru bæði einstaklingarnir sjálfir og sveitarstjórnir gerðar ábyrgar fyrir því að menn standa á kjörskrá í réttu sveitarfélagi. [...]

Sem fyrr segir eru breytingarnar hér tvær, í stað lögheimilis er miðað við skráð lögheimili samkvæmt íbúaskrá og í stað þess að miða við þann dag þegar framboðsfrestur rennur út er miðað við þann dag þegar fimm vikur eru til kjördags. [...]

Að fenginni reynslu er gert ráð fyrir að staðið verði að kjörskrárgerð með eftirfarandi hætti:

1. Skömmu áður en tímamörk samkvæmt ákvæðum 4. mgr. 19. gr. renna upp sendir Hagstofan öllum sveitarstjórnum áminningu um að þau standi henni skil á öllum innkomnum flutningstilkynningum eigi síðar en þann dag. Tilkynningum, sem berast seint, þ.e. allt fram á viðmiðunardaginn, má koma til Hagstofunnar með símbréfi.

[...]

3. Þar sem kjörskrá miðast við skráð lögheimili samkvæmt íbúaskrá þjóðskrár og kjörskrárstofnar Hagstofunnar eru miðaðir við sama tíma og ræður skráningu manna á kjörskrá eiga sveitarfélögin ekki að þurfa að gera meiri háttar leiðréttingar á kjörskrárstofnum áður en kjörskrá er lögð fram eins og áður hefur verið. [...]

4. Hafi sveitarstjórnir vanrækt að koma flutningstilkynningum til Hagstofunnar eða þær misfarist verða viðkomandi einstaklingar teknir á kjörskrá með leiðréttingum eða kærum en með dómi ef kærufrestur er runninn út. Flutningar innan lands, sem verða eftir viðmiðunardaginn, koma ekki til álita í þessu sambandi, þ.e. breyta ekki skráningu manna á kjörskrá.”(Alþt. 1993-1994, A-deild, bls. 3170-3171.) (Undirstrikun mín).

Með b-lið 2. gr. laga nr. 19/1994 var ennfremur gerð sú breyting á 21. gr. laga nr. 8/1986, að 3. mgr. hennar var felld brott, en þar hafði verið mælt fyrir um það að fara skyldi með tilkynningar um lögheimilisskipti, sem bárust sveitarstjórn eftir að kjörskrá var samin, eins og kjörskrárkærur. Þá var 2. mgr. sömu greinar breytt á þann veg með a-lið 2. gr. laga nr. 19/1994, að sveitarstjórnir skyldu gera kjörskrár á grundvelli kjörskrárstofna sem Hagstofa Íslands (þjóðskrá) léti þeim í té. Óhaggað stóð hins vegar það ákvæði 1. mgr. 21. gr. að á kjörskrá skyldi taka þá sem fullnægðu öllum skilyrðum 19. gr. laganna. Um framangreindar breytingar segir svo í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 19/1994:

„Í a-lið er lagt til að tekið verði upp sama orðalag og er í lögum um alþingiskosningar. Efnislega eru ákvæði sveitarstjórnarlaga á sömu lund en ákvæði alþingiskosningalaga eru gleggri.

Í b-lið er lagt til að 3. mgr. 21. gr. falli niður, en hún lýtur að því hvernig fara skuli með tilkynningar um lögheimilisskipti sem berast sveitarstjórn eftir að kjörskrá er samin. Það leiðir af 1. gr. frumvarpsins um að kosningaréttur skuli tengjast skráðu lögheimili samkvæmt íbúaskrá í stað gildandi tengingar við lögheimilisfesti að ákvæði 3. mgr. 21. gr. á ekki við lengur.” (Alþt. 1993-1994, A-deild, bls. 3172.)

Með framangreindri breytingu á 4. mgr. 19. gr. laga nr. 8/1986 var ákvæðinu breytt til samræmis við 1. tölulið 1. mgr. 15. gr. laga nr. 80/1987, um kosningar til Alþingis, svo sem því var breytt með 4. gr. laga nr. 10/1991. Frá þeim tíma hefur ákvæðið einungis tekið breytingu að því er tekur til viðmiðunardags kjörskrár. Samkvæmt því skal taka þá á kjörskrá sem uppfylla skilyrði 1. mgr. 1. gr. laganna og skráðir voru með lögheimili í sveitarfélaginu samkvæmt íbúaskrá þjóðskrár þremur vikum fyrir kjördag. Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 10/1991, segir svo meðal annars:

„Breytingin felur í sér að þeir sem flytjast milli kjördæma eða kjördeilda eftir áðurgreindan tíma eru teknir á kjörskrá þar sem þeir voru skráðir með lögheimili sjö vikum fyrir kjördag. Kjósandi getur því ekki kært sig á kjörskrá vegna flutnings eftir þann tíma né heldur ef flutningur hefur ekki verið tilkynntur fyrir þann tíma.”(Alþt. 1990-1991, A-deild, bls. 3291.) (Undirstrikun mín).

4.

Samkvæmt 4. gr. laga nr. 5/1998, um kosningar til sveitarstjórna, skulu sveitarstjórnir gera kjörskrár til sveitarstjórnarkosninga á grundvelli kjörskrárstofna sem Hagstofa Íslands (þjóðskrá) lætur þeim í té. Á kjörskrá skal taka þá sem uppfylla kosningaréttarskilyrði 2. gr. laganna og skráðir voru með lögheimili í sveitarfélaginu samkvæmt íbúaskrá þjóðskrár þremur vikum fyrir kjördag, sbr. 5. gr. laganna. Er sú skipan sem hér er mælt fyrir um að meginstefnu til sú sama og ákvæði 19. og 21. gr. sveitarstjórnalaga nr. 8/1986 gerðu ráð fyrir eftir þá breytingu sem á þeim var gerð með lögum nr. 19/1994. Viðmiðunardagur hefur þó verður færður fram um tvær vikur.

Um heimild sveitarstjórnar til að leiðrétta kjörskrá er fjallað sérstaklega í 10. gr. laga nr. 5/1998. Ákvæðið hljóðar svo:

„Sveitarstjórn skal þegar taka til meðferðar athugasemdir er henni berast vegna kjörskrár og gera viðeigandi leiðréttingar á henni. Slíka leiðréttingu má gera fram á kjördag.

Óheimilt er að breyta kjörskrá ef tilkynning um nýtt lögheimili hefur ekki borist þjóðskrá fyrir þann tíma sem greinir í 5. gr.

Sveitarstjórn skal enn fremur fram á kjördag leiðrétta kjörskrá ef henni berst vitneskja um andlát eða um að einhver hafi öðlast, eftir atvikum misst, íslenskt, danskt, finnskt, norskt eða sænskt ríkisfang.”

Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 5/1998, er tekið fram, að framangreint ákvæði samsvari 21. gr. laga um kosningar til Alþingis, en sé aðlagað sveitarstjórnarkosningum. Tilvitnuðu ákvæði laga nr. 80/1987, um kosningar til Alþingis, var breytt með 10. gr. laga nr. 9/1995. Það hljóðar nú svo:

„Sveitarstjórn skal þegar taka til meðferðar athugasemdir er henni berast vegna kjörskrár og gera viðeigandi leiðréttingar á henni, ef við á. Slíka leiðréttingu má gera fram á kjördag. Óheimilt er að breyta kjörskrá ef tilkynning um nýtt lögheimili hefur ekki borist þjóðskrá svo sem segir í 1. tölul. 1. mgr. 15. gr. eða ef umsókn þess sem fellur undir 2. málsl. 2. mgr. 1. gr. um að vera tekinn á kjörskrá hefur ekki borist Hagstofu Íslands skv. 2. mgr. 15. gr.

Sveitarstjórn skal enn fremur fram á kjördag leiðrétta kjörskrá ef henni berst vitneskja um andlát eða um að einhver hafi öðlast, eftir atvikum misst, íslenskt ríkisfang.”

Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 9/1995, segir meðal annars svo um 10. gr. þess:

„Vegna hinna breyttu reglna um gerð kjörskrár, sem tekin var upp 1991, hefur fækkað mjög þeim tilvikum sem geta orðið tilefni athugasemda við kjörskrá. Kjörskráin er nú samin miðað við skráð lögheimili í sveitarfélagi eins og það er samkvæmt íbúaskrá þjóðskrár tilteknum tíma fyrir kjördag eða í samræmi við umsóknir sem borist hafa Hagstofu Íslands á grundvelli 2. mgr. 15. gr. laganna. Álitaefni vegna lögheimilis hafa því nánast horfið og tilefni athugasemda við kjörskrá eru nú nánast eingöngu vegna nýrra ríkisborgara sem fá ríkisborgara-rétt með lögum í þinglok stuttu fyrir kosningar. [...]

Vegna þessa þykir ekki ástæða til að viðhalda sömu reglum um meðferð breytinga á framlagðri kjörskrá og nú eru í lögum og er lagt til að meðferðin verði öll einfölduð. Er við það miðað að sveitarstjórn taki athugasemdir sem berast vegna kjörskrár þegar til meðferðar og að hún geri viðeigandi ráðstafanir til leiðréttingar, ef við á. Þessar leiðréttingar megi gera fram á kjördag. Slíkar athugasemdir geta stafað af mistökum við kjörskrárgerð og er eðlilegt að slík mistök megi leiðrétta á einfaldan hátt. Tekið er þó sérstaklega fram að ekki megi breyta kjörskránni ef tilkynning um nýtt lögheimili hefur ekki borist þjóðskrá svo sem segir í 1. tölul. 1. mgr. 15. gr. laganna eða ef umsókn þess sem fellur undir 2. málsl. 2. mgr. 1. gr. laganna (Íslendingur sem búsettur hefur verið meira en átta ár erlendis) um að vera tekinn á kjörskrá hefur ekki borist Hagstofunni í samræmi við ákvæði 2. mgr. 15. gr. Verður að treysta því að sveitarstjórnir virði þessa reglu. Eiginleg álitaefni verða þannig nánast eingöngu þau að mistök hafi orðið við samningu kjörskrár þannig að nafn vanti eða hafi fallið niður fyrir vangá. Er eðlilegt að slíkt verði leiðrétt strax og það kemur í ljós.” (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 3876-3877.)

5.

Hinn 3. apríl sl. lagði Davíð Oddsson forsætisráðherra fram á Alþingi frumvarp til laga um kosningar til Alþingis. (Þingskjal nr. 823.) 3. mgr. 27. gr. þess hljóðar svo:

„Óheimilt er að breyta kjörskrá vegna nýs lögheimilis nema flutningur hafi átt sér stað í síðasta lagi fimm vikum fyrir kjördag og tilkynning um nýtt lögheimili hafi borist Hagstofu Íslands (þjóðskrá) til skráningar fyrir sama tíma eða ef umsókn þess sem fellur undir b-lið 2. mgr. 1. gr. um að vera tekinn á kjörskrá hefur ekki borist Hagstofunni fyrir 1. desember næstan fyrir kjördag.”

Í athugasemdum með frumvarpinu segir meðal annars svo um þessa grein þess:

„Greinin samsvarar 21. gr. kosningalaga.

Með 23. gr. frumvarpsins er byggt á því að kjörskrá skuli miðuð við skráð lögheimili í sveitarfélagi samkvæmt íbúaskrá þjóðskrár fimm vikum fyrir kjördag. Fullnægjandi gögn til skráningar á lögheimili þurfa þá að hafa borist þjóðskránni (Hagstofu Íslands) fyrir þennan tíma. Tilkynning, sem berst þjóðskránni síðar, er því of seint fram komin, jafnvel þótt hún kunni að hafa borist sveitarstjórn innan þess tíma en hún ekki framsent þjóðskrá hana, og kemur hún því ekki til álita við kjörskrárgerð. Nauðsynlegt þykir að ákvæði um þetta séu gerð skýrari en nú, en nokkur álitaefni hafa komið upp við gerð kjörskráa í undanfarandi kosningum. Þessi sjónarmið eru því undirstrikuð enn frekar en áður í 3. mgr. Segir þar að skilyrði þess að kjörskrá verði breytt vegna nýs lögheimilis sé að flutningur hafi átt sér stað í síðasta lagi fimm vikum fyrir kjördag og að tilkynning um nýtt lögheimili þurfi að hafa borist Hagstofu Íslands (þjóðskrá) fyrir sama tíma. Er með því lögð áhersla á að lögheimilis flutningur þarf ekki einungis að hafa átt sér stað heldur þarf tilkynning einnig að hafa borist þjóðskránni sjálfri en ekki einhverjum þeim sem tekur við tilkynningum á hennar vegum, allt innan þeirra tímamarka sem greind eru.

Með breytingu á 21. gr. kosningalaganna 1995 var reglum um meðferð breytinga á framlagðri kjörskrá breytt og meðferðin gerð einfaldari. Breytingin var gerð vegna þess að talið var að tilvikum, sem geta orðið tilefni athugasemda við kjörskrá, hefði fækkað þar sem kjörskrá væri samin miðað við skráð lögheimili í sveitarfélagi eins og það er samkvæmt íbúaskrá þjóðskrár tiltekinn dag fyrir kjördag eða í samræmi við umsóknir sem borist hefðu Hagstofu Íslands á grundvelli 2. mgr. 15. gr. laganna. Álitaefni vegna lögheimilis hefðu því nánast horfið og tilefni athugasemda við kjörskrá væru því nánast eingöngu vegna nýrra ríkisborgara sem fá ríkisborgararétt stuttu fyrir kosningar.”

VI.

1.

Ég hef hér að framan rakið aðdraganda þess að lögfest var ákvæði þess efnis að óheimilt sé að breyta kjörskrá ef tilkynning um nýtt lögheimili hefur ekki borist þjóðskrá fyrir viðmiðunardag samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. 15. gr. laga nr. 80/1987, um kosningar til Alþingis, og 5. gr. laga nr. 5/1998, um kosningar til sveitarstjórna. Svo sem þar kemur fram var ákvæði þessa efnis fyrst sett inn í kosningalöggjöf hér á landi með 10. gr. laga nr. 9/1995, um breyting á lögum um kosningar til Alþingis.

Fram að gildistöku laga nr. 5/1998 fór um kosningar til sveitarstjórna eftir ákvæðum III. kafla sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 og laga um kosningar til Alþingis. Hér að framan hefur verið gerð grein fyrir breytingu sem gerð var á lögum nr. 8/1986 með lögum nr. 19/1994. Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 19/1994, er svo sem áður greinir sérstaklega tekið fram, að hafi sveitarstjórnir vanrækt að koma flutningstilkynningum til Hagstofunnar eða þær misfarist verði viðkomandi einstaklingar teknir á kjörskrá með leiðréttingum, kærum eða dómi. Sú skipan sem ákveðin var með lögum nr. 19/1994 er að meginstefnu til sú sama og nú er mælt fyrir um í ákvæðum 4. og 5. gr. laga nr. 5/1998. Ákvæði 2. mgr. 10. gr. laga nr. 5/1998 er hins vegar nýmæli að því er tekur til kosninga til sveitarstjórna. Er vandséð, í ljósi tilvitnaðra ummæla í framangreindum athugasemdum, að þörf hafi verið á ákvæðinu ef ætlunin hefði eftir sem áður verið sú að viðhalda því fyrirkomulagi sem eldri kosningalög gerðu samkvæmt framansögðu ráð fyrir.

Svo sem fram er komið skulu sveitarstjórnir gera kjörskrár til sveitarstjórnarkosninga á grundvelli kjörskrárstofna sem þjóðskrá Hagstofu Íslands lætur þeim í té. Inn á kjörskrá skal taka þá sem uppfylla skilyrði 2. gr. laga nr. 5/1998 og skráðir voru með lögheimili í sveitarfélaginu samkvæmt íbúaskrá þjóðskrár þremur vikum fyrir kjördag. Í þessu felst eðli máls samkvæmt að eigi tilkynning um flutning lögheimilis á milli sveitarfélaga að koma til álita við gerð kjörskrárstofns fyrir þau þarf hún að hafa borist þjóðskrá til skráningar eigi síðar en í lok viðmiðunardags samkvæmt framansögðu. Var af hálfu Hagstofunnar lögð áhersla á þetta í bréfi sem hún sendi öllum sveitarstjórnum 20. apríl 1998, þ.e. rúmum einum mánuði áður en kosningar þær sem mál þetta snýst um fóru fram, og sérstaklega tekið fram að senda mætti flutningstilkynningar „í bréfsíma þjóðskrár”. Með kjörskrárstofni þjóðskrár Hagstofu Íslands er lögum samkvæmt lagður grunnur að gerð kjörskrár í hverju sveitarfélagi fyrir sig. Má sveitarstjórn við samningu hennar því aðeins taka inn á hana nafn, sem ekki er að finna á kjörskrárstofni, ef viðkomandi einstaklingur hefur verið skráður með lögheimili í sveitarfélaginu samkvæmt íbúaskrá þjóðskrár þremur vikum fyrir kjördag. Fari skrár þessar ekki saman þegar samningu kjörskrár er lokið fer um heimild sveitarstjórnar til leiðréttinga eftir 1. mgr. 10. gr. laga nr. 5/1998, en í 3. mgr. sömu greinar, sem ekki kemur hér til frekari skoðunar, felst heimild til leiðréttinga ef sveitarstjórn berst vitneskja um andlát eða um að einhver hafi öðlast, eftir atvikum misst, íslenskt, danskt, finnskt, norskt eða sænskt ríkisfang. Í 2. mgr. 10. gr. er hins vegar tekið fram að óheimilt sé að breyta kjörskrá ef tilkynning um nýtt lögheimili hefur ekki borist þjóðskrá fyrir lok viðmiðunardags samkvæmt 5. gr. laganna. Í þessu ákvæði felst þannig skýr takmörkun að heimild sveitarstjórnar samkvæmt 1. mgr. sömu greinar til að leiðrétta eða breyta kjörskrá. Svo sem fram er komið má rekja ákvæði 10. gr. tilvitnaðra laga til 10. gr. laga nr. 9/1995, um breyting á lögum um kosningar til Alþingis. Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 9/1995, kemur fram, að leiðréttingar skuli því aðeins gerðar á kjörskrá að „mistök hafi orðið við samningu [hennar] þannig að nafn vanti eða hafi fallið niður fyrir vangá”.

Þegar framangreint er virt og að öðru leyti litið til athugasemda, sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 9/1995, en meginefni þeirra er tekið upp orðrétt í kafla V.4. hér að framan, er það álit mitt að þær leiðréttingar, sem sveitarstjórn er heimilt að gera á kjörskrá með stoð í 1. mgr. 10. gr. laga nr. 5/1998, snúi eingöngu að þeirri aðstöðu að nafn, sem verið hafði á kjörskrárstofni, vanti á kjörskrá.

Samkvæmt framangreindu er það álit mitt að skýra beri ákvæði 2. mgr. 10. gr. laga nr. 5/1998 svo, það standi því í vegi að kjörskrá verði breytt eða hún leiðrétt ef tilkynning um flutning lögheimilis hefur ekki borist þjóðskránni sjálfri fyrir þann tíma er greinir í 5. gr. laganna. Lít ég svo á í ljósi lögskýringargagna að vilji Alþingis hafi staðið til þess að sett yrði skýrt viðmið varðandi það hvar maður skuli standa á kjörskrá og að skráning í íbúaskrá þjóðskrár þremur vikum fyrir kjördag eigi að ráða því. Geta vanræksla eða mistök sveitarfélags á að koma tilkynningu um lögheimilisbreytingu til Hagstofunnar ekki haggað þessari niðurstöðu. Er þá til þess að líta að slík atvik leiða ekki til þess að einstaklingur sé sviptur kosningarétti, heldur stendur hann þá á kjörskrá í því sveitarfélagi sem hann flyst frá. Þá á hann jafnan að geta hlutast til um það sjálfur að tilkynning berist Hagstofunni í tæka tíð. Að auki á ekki að vera mikil hætta á því að starfsmenn sveitarfélaga vanræki að koma flutningstilkynningum til Hagstofunnar fyrir lok viðmiðunardags. Er í því sambandi bent á að slík háttsemi er refsiverð, sbr. 101. gr. laga nr. 5/1998 og 132. gr. laga nr. 80/1987, um kosningar til Alþingis. Hvað sem þessu líður hefði að mínu áliti mátt orða hið umdeilda ákvæði með skýrari hætti en raun ber vitni og þá einkum í ljósi þess að í lögum nr. 73/1952, um tilkynningar aðsetursskipta, og lögum nr. 21/1990, um lögheimili, er ekki kveðið á um það að réttaráhrif tilkynninga samkvæmt lögunum miðist við að þær hafi verið mótteknar af Hagstofu Íslands. Úr þessu virðist nú eiga að bæta í nýjum lögum um kosningar til Alþingis.

2.

Fyrir liggur að tilkynning um flutning á lögheimili C frá Reykjavík til Raufarhafnar var móttekin af þjóðskrá Hagstofu Íslands til skráningar 5. maí 1998. Viðmiðunardagur samkvæmt 5. gr. laga nr. 5/1998, um kosningar til sveitarstjórna, var þá liðinn. Var nafn C því ekki tekið inn á kjörskrárstofn sem þjóðskrá Hagstofu Íslands lét sveitarstjórn Raufarhafnarhrepps í té vegna kosninga til hennar sem fram fóru 23. maí 1998. Samkvæmt þessu og með vísan til þess álits míns að 2. mgr. 10. gr. laganna standi því í vegi að kjörskrá verði breytt ef tilkynning um flutning lögheimilis hefur ekki borist þjóðskránni sjálfri í síðasta lagi við lok viðmiðunardags samkvæmt framansögðu, er það niðurstaða mín, að sveitarstjórn Raufarhafnarhrepps hafi ekki verið heimilt að taka nafn C inn á kjörskrá þá sem gilti við sveitarstjórnarkosningar í sveitarfélaginu hinn tilgreinda dag.

3.

Samkvæmt 94. gr. laga nr. 5/1998, um kosningar til sveitarstjórna, leiða gallar á framboði eða kosningu því aðeins til ógildingar kosninga, að ætla megi að þeir hafi haft áhrif á úrslit kosninganna. Í kosningum til sveitarstjórnar Raufarhafnarhrepps 23. maí 1998 skildi aðeins eitt atkvæði að þá tvo lista sem í framboði voru. Svo sem að framan greinir er það álit mitt að einstaklingur, sem neytti þar atkvæðisréttar, hafi með réttu ekki átt að standa á kjörskrá í sveitarfélaginu. Með þessu er fullnægt framangreindu lagaskilyrði fyrir ógildingu kosninganna.

4.

Samkvæmt því sem rakið er í köflum 1 til 3 hér að framan er það álit mitt að lög standi til þeirrar niðurstöðu að úrskurðaraðilum samkvæmt 93. gr. laga nr. 5/1998, um kosningar til sveitarstjórna, hafi borið að ógilda kosningar til sveitarstjórnar í Raufarhafnarhreppi, sem fram fóru 23. maí 1998.

VII.

Ég hef í þessu áliti mínu komist að þeirri niðurstöðu að á grundvelli kæru A 16. júní 1998 hafi félagsmálaráðuneytinu borið að ógilda kosningar til sveitarstjórnar í Raufarhafnarhreppi, sem fram fóru 23. maí 1998. Eru það tilmæli mín til félagsmálaráðuneytisins, sbr. b-liður 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að það taki málið til skoðunar að nýju, komi fram ósk um það frá A, og gæti við hana þeirra sjónarmiða sem ég hef hér sett fram. Ég vek jafnframt athygli á því að dómstólar eiga endanlegt úrskurðarvald um ágreining af því tagi sem hér um ræðir, enda er hann ekki sérstaklega undanskilinn lögsögu þeirra samkvæmt lögum nr. 5/1998, um kosningar til sveitarstjórna.

VIII.

Með bréfi til félagsmálaráðuneytisins, dags. 23. janúar 2001, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni. Í svari ráðuneytisins, dags. 31. janúar 2001, segir meðal annars svo:

„Þar sem yfirstandandi kjörtímabil var hálfnað þegar álit umboðsmanns barst ráðuneytinu var tekin sú ákvörðun að ráðuneytið tæki málið ekki upp að nýju að eigin frumkvæði. Var sveitarstjórn Raufarhafnarhrepps því ritað bréf, dags. 2. júní 2000, þar sem henni var tilkynnt þessi afstaða ráðuneytisins. Jafnframt var málshefjanda sent afrit þess bréfs. Telur ráðuneytið að afskiptum þess af málinu hafi síðan lokið eftir að því barst bréf frá [A], dags. 14. júlí 2000, þar sem hann tilkynnti þá afstöðu sína að hann teldi ekki forsendur til þess að endurtaka kosninguna. Afrit þess bréfs fylgir hjálagt, ásamt afriti fyrrgreinds bréfs sem ráðuneytið ritaði sveitarstjórn Raufarhafnarhrepps.“