Álit

I.

Hinn 22. janúar 1999 barst umboðsmanni Alþingis kvörtun frá A og B. Beinist kvörtun þeirra aðallega að meðferð félagsmálaráðuneytisins á kærumáli, sem varðar ágreining um gildi kjörskrár og kjörseðla í sveitarstjórnarkosningum í Austur-Eyjafjallahreppi hinn 23. maí 1998. Þá lít ég svo á að kvörtun þeirra snúi enn fremur að efnislegri niðurstöðu ráðuneytisins samkvæmt úrskurði, sem það kvað upp í málinu.

II.

Með bréfi til forseta Alþingis 19. febrúar 1999 vék Tryggvi Gunnarsson, þá settur umboðsmaður Alþingis, sæti í máli þessu. Með bréfi forseta Alþingis 3. mars 1999 var Þorgeir Ingi Njálsson héraðsdómari settur til að fara með málið, sbr. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Máli þessu var lokið með áliti, dags. 16. maí 2000.

III.

Með bréfi til sýslumannsins á Hvolsvelli 29. maí 1998 kærðu A og B kosningu til sveitarstjórnar í Austur-Eyjafjallahreppi, sem fram fór 23. sama mánaðar. Kröfðust þeir þess að kosningin yrði úrskurðuð ógild. Var kæra þeirra byggð á eftirtöldum þáttum:

1) Að kjörskrá hafi ekki verið rétt og þar skráðir aðilar sem ekki hafi átt rétt til að vera þar skráðir. Þar með hafi verið brotið gegn d-lið 92. gr. laga nr. 5/1998, um kosningar til sveitarstjórna.

2) Að kjörseðlar hafi ekki uppfyllt skilyrði VII. kafla laga nr. 5/1998.

3) Að þeir annmarkar og gallar á kosningunni, sem að framan eru taldir, hafi haft áhrif á úrslit kosninganna.

Kjörnefnd, sem sýslumaðurinn á Hvolsvelli skipaði í samræmi við fyrri málslið 2. mgr. 93. gr. laga nr. 5/1998, kvað upp úrskurð í málinu 12. júní 1998. Var kröfu þeirra A og B um ógildingu kosninganna hafnað. Þeim úrskurði skutu þeir til félagsmálaráðuneytisins með bréfi 18. sama mánaðar, sbr. 3. mgr. 93. gr. tilvitnaðra laga. Úrskurður félagsmálaráðuneytisins í málinu gekk 30. október 1998. Með honum var niðurstaða kjörnefndar staðfest.

Í bréfi til umboðsmanns Alþingis 15. janúar 1999 gera þeir A og B meðal annars svofellda grein fyrir kvörtun sinni:

„Í fyrsta lagi, teljum við að málsmeðferð félagsmála-ráðuneytisins fari gegn skilyrði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um hraða málsmeðferð og XIV. kafla laga nr. 5/1998. [...]

Við teljum að ráðuneytið hefði átt að kveða upp úrskurð sinn innan þess sama frests og úrskurðarnefndinni er veittur í lögum nr. 5/1998 eða a.m.k. að það hefði átt að hafa [til] hliðsjónar þann frest sem þar er mælt fyrir. Ástæða þess að greind lög mæla fyrir um svo skamman frest er væntanlega sú að hér er um sérstök mál að ræða og brýnt að niðurstaða um gildi kosninga liggi fyrir sem fyrst. Við teljum því óeðlilegt og ekki í samræmi við ákvæði laga nr. 5/1998 og 37/1993 að félagsmálaráðuneytið skuli taka sér rúma fjóra mánuði til að úrskurða í málinu þegar lögmæltur er vikufrestur fyrir úrskurðarnefndina til að kveða upp úrskurð sinn. Þá er ennfremur ljóst að allir hagsmunir voru nánast úr sögunni þegar ráðuneytið kvað upp úrskurð sinn og mun erfiðara um vik fyrir ráðuneytið að fallast á kröfu okkar um ógildingu kosninganna, svo löngu eftir að þær höfðu farið fram.

Í öðru lagi teljum við að félagsmálaráðuneytið, sem æðra stjórnvald, hafi ekki gætt rannsóknar- og upplýsingaskyldu sinnar samkvæmt stjórnsýslulögum. Í stað þess að rannsaka sjálft málið óskaði ráðuneytið einungis eftir greinargerð frá sýslumanni en með hliðsjón af því máli, sem til umfjöllunar var, hefði verið eðlilegt og í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að ráðuneytið hefði kallað til þá einstaklinga, sem kæran beindist að, og fengið svör þeirra. Ennfremur skiptir hér máli að í greinargerð sýslumanns er tekið skýrt fram að hann hefði „lauslega farið yfir aðstæður viðkomandi” og á þeim grundvelli virtist honum að langflestir hefðu haft gildar ástæður fyrir flutningi lögheimilis síns. Félagsmálaráðuneytið byggði síðan niðurstöðu sína á hinni lauslegu athugun sýslumanns algerlega án sjálfstæðrar könnunar.

Þá er rétt að geta þess að einhverjir af þeim einstaklingum sem fluttu lögheimili sitt í sveitarfélagið í apríl s.l. hafa flutt lögheimili sitt úr sveitinni fyrir 1. desember 1998. Teljum við að það renni frekari stoðum undir það sem fram kemur í kæru okkar og nauðsynlegt að fá um það álit hvort þetta samrýmist lögum. Þá teljum við einnig ljóst af meðfylgjandi gögnum að flutningur á lögheimili þeirra einstaklinga, sem tilteknir eru í kæru okkar, hefði getað breytt kosningaúrslitum í sveitinni. Niðurstaða félagsmálaráðuneytisins sé því ekki rétt og nauðsynlegt að fá úr því skorið hvort það hafi brugðist skyldu sinni.

Við teljum jafnframt að ekki hafi verið unnt að leita til sýslumanns og óska eftir greinargerð hans vegna málsins þar sem við kærðum gildi kosninganna upphaflega til hans samkvæmt lögum og sýslumaður skipaði síðan sérstaka úrskurðarnefnd til að fjalla um gildi kæru okkar. Þá teljum við að sýslumaður hafi verið vanhæfur til að veita eða afla upplýsinga í þessu máli þar sem hann hafði áður hafnað beiðni félagsmálaráðuneytisins um rannsókn málsins og ennfremur vegna tengsla sinna við tiltekna einstaklinga sem tilgreindir voru í kæru okkar. Í því sambandi skal bent á, að sýslumaður situr í stjórn Byggðasafnsins á Skógum ásamt Sverri Magnússyni, eiginmanni oddvita hreppsins, en lögheimili tveggja einstaklinga var flutt að heimili oddvita. Í stjórn byggðasafnsins á einnig sæti Þórður Tómasson, framkvæmda-stjóri þess en lögheimili eins einstaklings var flutt á lögheimili hans. Þá sat sýslumaður áður í skólanefnd Skógaskóla þar sem hann starfaði m.a. með fyrrgreindum Sverri Magnússyni, sem var skólastjóri þar á þeim tíma.

Að lokum viljum við taka fram, að ástæða þess að við beinum kvörtun til umboðsmanns Alþingis og óskum eftir því að hann kynni sér mál þetta og geri þær ráðstafanir sem hann telur við hæfi er sú að við erum afar ósáttir við vinnubrögð ráðuneytisins og þá afgreiðslu sem kæra okkar fékk. Við teljum að það sé nauðsynlegt í málum sem þessum að það liggi skýrt fyrir hjá hinu æðra stjórnvaldi hvernig mál sem þessi skuli afgreidd, enda miklir hagsmunir í húfi og brýnt að skjót niðurstaða fáist.”

IV.

Ég ritaði félagsmálaráðherra bréf 12. apríl 1999 og óskaði eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og B. Í svarbréfi ráðuneytisins 6. maí 1999 segir meðal annars svo:

„Gangur málsins í ráðuneytinu var eftirfarandi:

1. Kæra [A] og [B] berst ráðuneytinu hinn 19. júní 1998.

2. Ráðuneytið skrifar sýslumanninum á Hvolsvelli bréf, dagsett 23. júní 1998, þar sem óskað er eftir gögnum frá nefnd þeirri sem úrskurðaði í málinu.

3. Umbeðin gögn bárust ráðuneytinu frá sýslumanninum á Hvolsvelli hinn 25. júní 1998.

4. Kærendur komu til viðtals í ráðuneytinu 14. júlí 1998 til að skýra nánar efnisatriði kærunnar.

5. Ráðuneytið skrifar sýslumanninum á Hvolsvelli bréf, dagsett 21. júlí 1998, þar sem óskað er eftir rannsókn á atvikum varðandi breytingu á skráðu lögheimili tiltekinna þrettán einstaklinga.

6. Kærendur rita ráðuneytinu bréf, sem barst 31. júlí 1998, varðandi meint vanhæfi sýslumannsins.

7. Bréf kærenda varðandi vanhæfið framsent til sýslumanns þann 31. júlí 1998.

8. [A] hefur símasamband við ráðuneytið 31. júlí 1998 vegna meints vanhæfis sýslumanns og hann þá upplýstur um stöðu þess máls.

9. Niðurstaða rannsóknar sýslumanns berst ráðuneytinu 20. ágúst 1998.

10. Kærendum og hreppsnefnd Austur-Eyjafjallahrepps tilkynnt með bréfi, dagsettu 21. ágúst 1998, um að niðurstaða sýslumanns liggi fyrir og jafnframt tilkynnt um að sumarleyfi í ráðuneytinu myndu tefja uppkvaðningu úrskurðar.

11. Undir lok september þegar sumarleyfi starfsmanns í ráðuneytinu lauk var haft nokkrum sinnum símasamband við sýslumanninn til að ræða niðurstöðurnar nánar og möguleika á frekari upplýsingum.

12. Ráðuneytið ritar sýslumanninum bréf, dagsett 26. október 1998, þar sem óskað er eftir nánari upplýsingum um hvort tilteknir einstaklingar hafi uppfyllt skilyrði 1. gr. laga um lögheimili nr. 21/1990 þegar þeir tilkynntu lögheimilisflutning í Austur-Eyjafjallahrepp.

13. Svarbréf sýslumannsins berst 29. október 1998.

14. Úrskurður ráðuneytisins kveðinn upp 30. október 1998.

Í 93. gr. laga nr. 5/1998 eru settir kærufrestir til sýslumanns og síðan til ráðuneytisins og jafnframt er úrskurðarnefnd settur tiltekinn frestur til að úrskurða í málinu. Enginn frestur til að úrskurða í kærumáli er hins vegar settur í 3. mgr. 93. gr. laganna þar sem fjallað er um kæru til ráðuneytisins. Getur ráðuneytið því ekki fallist á það sjónarmið að kveða beri upp úrskurð ráðuneytisins innan viku, þ.e. innan sama frests og úrskurðarnefnd skv. 2. mgr. 93. gr.

Þar sem frestur fyrir ráðuneytið til að kveða upp sinn úrskurð er ekki tilgreindur í lögum nr. 5/1998 telur ráðuneytið ljóst að um það gildi ákvæði 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um málshraða. Í 1. [mgr.] 9. gr. stjórnsýslulaga segir að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er.

Ráðuneytinu er ljóst að æskilegt er að hraða sérstaklega uppkvaðningu úrskurðar í málum er varða kosningar. Í þessu máli var um að ræða flókið mál sem ekki átti sér fordæmi og var það unnið samhliða kæru vegna sveitarstjórnarkosninganna í Raufarhafnarhreppi sem einnig varðaði deilur um kjörskrá og meinta ólögmæta lögheimilisflutninga. Jafnframt því að leitast var við að hraða meðferð málsins var nauðsyn á að afla ýmissa gagna og upplýsinga áður en grundvöllur var fyrir ráðuneytið til að kveða upp úrskurð sinn. Auk þessara tveggja kærumála bárust ráðuneytinu á sama tíma sex aðrar kærur vegna kosninga og voru úrskurðir í þeim málum kveðnir upp 30. júní, 3. júlí, 8. júlí, 10. júlí, 22. júlí og 31. júlí 1998. Ljóst er því að mikið álag var á ráðuneytinu á þessum tíma vegna kosningakæranna sem voru fleiri en búist hafði verið við. Lögð var áhersla á að meðferð þeirra kærumála hefði forgang fram yfir önnur kærumál sem einnig voru til meðferðar í ráðuneytinu á sama tíma.

Þó ljóst sé að málsmeðferðin hafi tekið nokkurn tíma vísar ráðuneytið því á bug að það hafi haft áhrif á hina endanlegu niðurstöðu ráðuneytisins í máli þessu. Benda má á að löggjöfin virðist gera ráð fyrir að kæruferill geti tekið nokkurn tíma, en í 91. gr. laga nr. 5/1998 segir að fari fram aukakosningar vegna þess að kosningar hafi verið úrskurðaðar ógildar og síðari kosningar fari fram innan hálfs árs frá þeim fyrri, skuli kosið samkvæmt fyrri kjörskrá. Fari kosning fram síðar skal gerð ný kjörskrá. Jafnframt segir í 1. mgr. 90. gr. laga nr. 5/1998 að ef kosning er úrskurðuð ógild skuli sitjandi sveitarstjórn í samráði við yfirkjörstjórn boða til nýrra kosninga í sveitarfélaginu og ákveða kjördag svo fljótt sem því verður við komið og eigi síðar en innan mánaðar.

Þó nokkrir mánuðir líði þar til niðurstaða liggur fyrir hefur það ekki að mati ráðuneytisins áhrif á niðurstöðu í slíkum málum. [...]

[...]

Eins og áður segir var hér um flókið mál að ræða sem ekki var að finna fordæmi um. Til að fá sem áreiðanlegastar upplýsingar varðandi flutning lögheimilis tiltekinna þrettán einstaklinga taldi ráðuneytið að rannsóknarskyldu væri best sinnt með því að fá skýrslu sýslumannsins á Hvolsvelli um málið. Var það fyrst og fremst gert á grundvelli ákvæði í 1. mgr. 14. gr. laga um tilkynningar aðsetursskipta nr. 73/1952 sem hljóðar svo: „Lögreglustjórar skulu, hver í sínu umdæmi, hafa eftirlit með framkvæmd á fyrirmælum laga þessara og aðstoða hlutaðeigandi bæjarstjórnir og hreppsnefndir eftir föngum við hana.” Lög gera því beinlínis ráð fyrir að lögreglustjóri, í þessu tilviki sýslumaðurinn á Hvols-velli, hafi tiltekið hlutverk hvað varðar tilkynningar aðsetursskipta.

Með því að leita eftir umræddum upplýsingum frá sýslumanninum telur ráðuneytið að fram hafi verið komnar nægilega haldgóðar upplýsingar til þess að unnt væri að kveða upp úrskurð í málinu. Ráðuneytið taldi því ekki þörf á að kalla til síns fundar þá þrettán einstaklinga sem kæran snerist helst um. Gögn málsins leiddu að mati ráðuneytisins alla málavexti og aðstæður nægilega í ljós til að niðurstaða gæti fengist. Ljóst var að hluti af þessum þrettán einstaklingum, a.m.k. fjórir, uppfyllti að mati sýslumannsins og ráðuneytisins skilyrði til að eiga lögheimili í sveitarfélaginu á þeim tíma er kjörskrá var gerð. Auk þess er ljóst að einn þeirra er kæran varðar greiddi ekki atkvæði í kosningunum. Þeir einstaklingar sem eftir stóðu hefðu þá ekki getað haft áhrif á úrslit kosninganna, sbr. 94. gr. laga nr. 5/1998, en tólf atkvæðum munaði á þeim tveimur listum sem í framboði voru.

Með vísan til alls framangreinds telur ráðuneytið að það hafi aflað allra þeirra gagna sem nauðsynleg voru til að komast að niðurstöðu í málinu og er því hafnað að ráðuneytið hafi ekki gætt rannsóknarskyldu sinnar. Jafnframt telur ráðuneytið að það hafi kveðið upp úrskurð sinn eins fljótt og unnt var, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga, miðað við allar aðstæður.”

Með bréfi 19. maí 1999 gaf ég A og B kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf félagsmálaráðuneytisins og bárust þær mér með bréfi, dags. 29. sama mánaðar.

V.

1.

Í tilefni af kosningakæru þeirra A og B ritaði félagsmálaráðuneytið sýslumanninum á Hvolsvelli bréf 26. október 1998 og óskaði eftir greinargerð frá honum um það hvort honum væri kunnugt um að einhverjir af þeim 13 einstaklingum, sem tilgreindir voru í bréfi ráðuneytisins til sýslumanns 21. júlí sama árs „hafi uppfyllt skilyrði 1. gr. laga um lögheimili nr. 21/1990 varðandi fasta búsetu í Austur-Eyjafjallahreppi er þeir tilkynntu lögheimilisflutning í sveitarfélagið fyrr á [árinu]”. Var um skyldu sýslumanns í þessum efnum vísað til 14. gr. laga nr. 73/1952, um tilkynningar aðsetursskipta. Erindi þessu svaraði sýslumaður með bréfi 28. október 1998. Þar veitti hann umbeðnar upplýsingar. Í fram kominni kvörtun er því haldið fram að sýslumaðurinn á Hvolsvelli hafi af nánar tilgreindum ástæðum verið vanhæfur til að koma að málinu með þessum hætti. Þær ástæður sem fyrir þessu eru færðar í kvörtuninni leiða að mínu áliti ekki til þess að á þetta verði fallist. Ég tek það sérstaklega fram að sýslumaður skipaði eingöngu þá kjörnefnd sem úrskurðaði í málinu á lægra stjórnsýslustigi, en tók í engu þátt í rannsókn eða afgreiðslu þess þar. Þá er það álit mitt að engin ástæða sé til að finna að því með hvaða hætti félagsmálaráðuneytið aflaði gagna um það hvort lögheimilisskráning umræddra 13 einstaklinga hafi verið í samræmi við ákvæði laga nr. 21/1990, um lögheimili. Er þá til þess að líta að það er á ábyrgð þess stjórnvalds sem ákvörðun tekur í máli að það hafi sætt fullnægjandi rannsókn, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, áður en ákvörðun er tekin í því.

2.

Samkvæmt 94. gr. laga nr. 5/1998, um kosningar til sveitarstjórna, leiða gallar á kosningu því aðeins til ógildingar á henni að þeir hafi haft áhrif á úrslit kosninganna. Fyrir liggur að í kosningum til sveitarstjórnar í Austur-Eyjafjallahreppi 23. maí 1998 skildu 12 atkvæði að þá tvo lista sem í framboði voru. Ágreiningur reis um það hvort tilteknir 13 einstaklingar hefðu með réttu átt að standa á kjörskrá í sveitarfélaginu. Þeir voru allir teknir inn á kjörskrárstofn sem þjóðskrá Hagstofu Íslands lét sveitarstjórn Austur-Eyjafjallahrepps í té, sbr. 4. gr. laga nr. 5/1998. Upplýst er að einn þeirra neytti ekki kosningaréttar síns. Þá er að mínu áliti nægilega í ljós leitt að lögheimilisskráning hluta þeirra 12 einstaklinga, sem eftir standa, hafi ekki farið í bága við ákvæði laga nr. 21/1990, um lögheimili.

Af framangreindu leiðir að ekki er ástæða til athugasemda af minni hálfu við efnislega niðurstöðu félagsmála- ráðuneytisins í umdeildum úrskurði þess frá 30. október 1998. Í ljósi þeirrar niðurstöðu minnar er engin þörf á því að taka hér til sérstakrar skoðunar skráningu á lögheimili þeirra einstaklinga í umræddum 12 manna hópi, sem vafi er um hvort hafi með réttu átt að standa á kjörskrá í sveitarfélaginu.

3.

Samkvæmt framansögðu verður umfjöllun mín hér á eftir einskorðuð við þann þátt í kvörtun þeirra A og B að meðferð félagsmálaráðuneytisins á kosningakæru þeirra hafi farið í bága við 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

VI.

1.

Samkvæmt 1. mgr. 93. gr. laga nr. 5/1998, um kosningar til sveitarstjórna, skal sá sem vill kæra sveitarstjórnar-kosningu afhenda hlutaðeigandi sýslumanni kæru sína innan sjö daga frá því að úrslitum kosninga var lýst. Er í 2. mgr. sömu greinir mælt fyrir um það að sýslumaður skuli skipa þriggja manna nefnd, kjörnefnd, til að úrskurða um kæruefnið þegar er honum hefur borist kæra. Skal nefndin kveða upp úrskurð sinn innan viku frá því að umsögn yfirkjörstjórnar um kæru lá fyrir, en yfirskjörstjórn skal láta uppi álit sitt innan viku frá því að hún fékk hana til umsagnar. Úrskurði kjörnefndar má skjóta til félagsmálaráðuneytisins og skal tilkynning um kæru hafa borist ráðuneytinu innan viku frá því að úrskurður kjörnefndar var kveðinn upp, sbr. 3. mgr. 93. gr. tilvitnaðra laga.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skulu stjórnvöld taka ákvarðanir í málum svo fljótt sem unnt er. Ákvæði þetta gildir við meðferð kærumála, sbr. 30. gr. laganna. Í nokkrum tilvikum hefur löggjafinn sett stjórnvöldum ákveðinn afgreiðslufrest til að ljúka málum. Er frestur sá sem kjörnefnd samkvæmt 2. mgr. 93. gr. laga nr. 5/1998 er settur til að úrskurða um fram komna kosningakæru dæmi um slíka tilhögun. Félagsmálaráðuneytinu er hins vegar ekki settur ákveðinn frestur til að leggja úrskurð á kosningamál sem þangað er skotið á grundvelli 3. mgr. 93. laganna. Í þeim efnum gildir því framangreind meginregla stjórnsýslulaga. Í henni felst m.a. áskilnaður um að aldrei megi verða ónauðsynlegur dráttur á afgreiðslu máls. Um nánari afmörkun á því hvað talist getur eðlilegur afgreiðslutími fer eftir umfangi máls og atvikum hverju sinni. Eru mörg mál þess eðlis að úrlausn þeirra tekur óhjákvæmilega nokkurn tíma. Sakarefni máls kemur og til skoðunar í þessu sambandi. Þannig hefur umboðsmaður Alþingis t.d. bent á að sérstök ástæða sé til að hraða meðferð mála er snúa að forsjá barna. Þá verður málsmeðferðartími að vera samrýmanlegur markmiði þess úrræðis, sem til umfjöllunar er. Má um þetta atriði vísa til dóms Hæstaréttar Íslands frá 30. október 1991 í máli nr. 420/1991 (H.1991.1632) og álits umboðsmanns Alþingis frá 14. október 1998 í máli nr. 2450/1998. Á hinn bóginn verður jafnan að hafa í huga þá skyldu sem rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga leggur stjórnvöldum á herðar, en samkvæmt henni skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því.

Af 93. gr. laga nr. 5/1998 verður ráðið að í mesta lagi eigi að líða einn mánuður frá því að úrslitum kosninga var lýst og þar til stjórnsýslukæra vegna kosninganna hefur borist félagsmálaráðuneytinu, enda verður við það að miða að eðlilega sé staðið að skipun kjörnefndar og öflun umsagnar yfirkjörstjórnar um kosningakæru. Af þessu leiðir jafnframt að niðurstaða kjörnefndar á að liggja fyrir um það bil tveimur vikum eftir að kosningakæra barst sýslumanni. Þrátt fyrir að félagsmálaráðuneytinu sé ekki settur ákveðinn frestur til að úrskurða í málum um gildi kosninga til sveitarstjórna tel ég að í þessu felist að því beri að leggja sérstaka áherslu á að hraða afgreiðslu þeirra. Nauðsyn þessa verður enn ljósari þegar litið er til þess að heimildir nýkjörinnar sveitarstjórnar til að fara með stjórn sveitarfélagsins á meðan kosningakæra er til meðferðar í ráðuneytinu eru ekki sérstaklega takmarkaðar samkvæmt lögum nr. 5/1998. Í 2. mgr. 97. gr. laganna er hins vegar kveðið á um það að hafi ráðuneytið úrskurðað kosningu ógilda geti nýkjörin sveitarstjórn ekki innt af hendi greiðslur eða gengist undir nokkrar skuldbindingar fyrir hönd sveitarfélagsins nema samkvæmt heimild í fjárhagsáætlun, lögum, almennum fyrirmælum stjórnvalda eða með leyfi félagsmálaráðuneytisins. Þá tek ég það sérstaklega fram að afmörkun á afgreiðslutíma mála af þessu tagi getur ekki stuðst við ákvæði 91. gr. laga nr. 5/1998, en þar er mælt fyrir um kjörskrár við aukakosningar og að ný kjörskrá skuli gerð fari þær ekki fram innan hálfs árs frá fyrri kosningum. Felur ákvæðið ekki annað og meira í sér en viðmið sem snýr að kjörskrárgerð. Skal á það bent að dómstólar eiga endanlegt úrskurðarvald um ágreining um gildi sveitarstjórnarkosninga, enda er hann ekki sérstaklega undanskilinn lögsögu þeirra samkvæmt lögum nr. 5/1998. Sé mál borið undir dómstóla að undangengnum úrskurði félagsmálaráðuneytisins standa líkur frekar gegn því að endanlegur dómur í málinu liggi fyrir innan hálfs árs frá því að kosningar fóru fram, enda þótt gætt hafi verið að því að það fengi eins skjóta úrlausn á stjórnsýslustigi og fyrir dómstólum og frekast var unnt. Þá geta aðstæður vissulega verið með þeim hætti að dráttur á afgreiðslu kærumáls fram yfir greind tímamörk sé fyllilega réttlætanlegur. Þarf þá ekki annað að koma til en að fjöldi kærumála sé slíkur að óhjákvæmilegt sé að afgreiðsla sumra þeirra dragist eitthvað á langinn. Er ekki ólíklegt að þetta hafi ráðið einhverju um þá skipan að félagsmálaráðuneytinu er ekki í lögum settur ákveðinn frestur til að úrskurða í málum þessum.

Samkvæmt gögnum málsins liðu 132 heilir dagar frá því að kæra þeirra A og B á úrskurði kjörnefndar barst félagsmálaráðuneytinu og þar til úrskurður þess í málinu var kveðinn upp. Í bréfi ráðuneytisins til mín 6. maí 1999 er því lýst hvernig meðferð umrædds kærumáls var hagað þar. Er sú lýsing, sem er í fullu samræmi við gögn sem ég hef undir höndum, tekin orðrétt upp í kafla IV hér að framan. Samkvæmt því leið rétt rúmur einn mánuður frá því að kæran var móttekin og þar til óskað var eftir því við sýslumanninn á Hvolsvelli að hann rannsakaði tiltekna þætti málsins. Sýslumaður talda það ekki vera í sínum verkahring að framkvæma umbeðna rannsókn, en ráðuneytið fékk ekki vitneskju um þessa afstöðu hans fyrr en með bréfi 20. ágúst 1998, rúmum fjórum vikum eftir að rannsóknar var óskað. Með bréfi ráðuneytisins, sem það ritaði A næsta dag, var honum kynnt þessi afstaða sýslumanns og þess jafnframt getið að vegna sumarleyfis þess starfsmanns ráðuneytisins, sem hefði með málið að gera, yrði ekki unnt að taka það til frekari afgreiðslu fyrr en um eða upp úr 20. september 1998. Af framangreindu verður að mínu áliti ekki ályktað á annan veg en þann, að ónauðsynlegur dráttur hafi orðið á afgreiðslu málsins í félagsmálaráðuneytinu fram til 21. ágúst 1998. Tel ég þannig að í fyrstu hafi dregist um of að ráðuneytið héldi málinu fram með nægilegum hraða, en lítið sem ekkert virðist hafa verið unnið að því allt þar til sýslumanninum á Hvolsvelli var falið að rannsaka tiltekna þætti þess. Þeirri ráðstöfun fylgdi ráðuneytið ekki eftir. Þess var þannig ekki gætt að afgreiðsla málsins drægist ekki að óþörfu á langinn vegna hennar. Er þá til þess að líta að ráðuneytið bar eftir sem áður ábyrgð á rannsókn málsins og því að hún gengi fram með eðlilegum hraða.

Ég hef hér að framan komist að þeirri niðurstöðu að félagsmálaráðuneytinu beri að leggja sérstaka áherslu á að hraða afgreiðslu ágreiningsmála um gildi kosninga, sem þangað er skotið á grundvelli 3. mgr. 93. gr. laga nr. 5/1998. Þegar þetta er haft í huga get ég ekki fallist á að tafir á afgreiðslu þess máls, sem hér um ræðir, vegna sumarleyfis þess starfsmanns ráðuneytisins, sem hafði með málið að gera, geti talist réttlætanlegar. Tel ég að yfirstjórn félagsmálaráðu-neytisins hafi borið skylda til að grípa til viðeigandi ráðstafana í því skyni að áfram yrði unnið að málinu, eftir atvikum með því að fela öðrum starfsmanni meðferð þess. Var þetta enn brýnna en ella í ljósi þess ónauðsynlega dráttar sem þegar var orðinn á afgreiðslu málsins samkvæmt framansögðu. Er þá ennfremur til þess að líta að hinn 31. júlí 1998 hafði ráðuneytið úrskurðað í fjórum af þeim sex kosningamálum, sem þangað hafði verið skotið.

Með vísan til þess sem að framan er rakið tel ég að dráttur hafi orðið á afgreiðslu umrædds máls af hálfu félagsmálaráðuneytisins, sem farið hafi í bága við almenna málshraðareglu 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Almennt valda tafir á afgreiðslu mála ekki ógildi stjórnvaldsákvörðunar, þótt undantekningar séu frá þeirri meginreglu. Tel ég að ekki komi til álita að slík undantekning geti átt við í því máli sem hér er til umfjöllunar.

VII.

Ég hef samkvæmt framansögðu komist að þeirri niðurstöðu að meðferð félagsmálaráðuneytisins á kosningakæru þeirra A og B hafi ekki verið í samræmi við almenna málshraðareglu 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég tel hins vegar að ekki komi til álita að ógilda þann úrskurð, sem ráðuneytið kvað upp í málinu, af þessum sökum. Eru það tilmæli mín til félagsmálaráðuneytisins að það gæti framvegis þeirra sjónarmiða um málshraða við afgreiðslu kosningamála, sbr. 3. mgr. 93. gr. laga nr. 5/1998, um kosningar til sveitarstjórna, sem gerð hefur verið grein fyrir í þessu áliti mínu.