Álit

I.

Með bréfi, dags. 8. ágúst 1999 leitaði A til umboðsmanns Alþingis fyrir hönd sjálfs síns og B, C og D vegna ákvörðunar landbúnaðarráðuneytisins frá 21. júní 1999 um að heimila G ábúanda á X innlausn í eignarhluta H-barna í jörðinni X. Í bréfinu er þess krafist að umboðmaður Alþingis taki afstöðu til þess hvort landbúnaðarráðuneytið hafi farið að lögum er það heimilaði G innlausn á eignarhluta fyrrgreindra aðila á jörðinni.

Með bréfi, dags. 6. október 1999, var ég undirritaður settur til að fara með mál þetta, sbr. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis en með bréfi, dags. 13. ágúst 1999, óskaði Tryggvi Gunnarsson, þá settur umboðsmaður Alþingis, eftir því að skipaður yrði sérstakur umboðmaður til að fara með mál þetta.

Máli þessu var lokið með áliti, dags. 8. júní 2000.

Kvörtunarbréf A er byggt á eftirfarandi málsástæðum og lagarökum:

Í fyrsta lagi lýtur kvörtunin að því að málmeðferð umsagnaraðila, sem aflað var í tengslum við innlausnina, hafi verið áfátt og m.a. brotið gegn 11. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem bændasamtökin hafi ekki gefið kvartendum kost á að tjá sig áður en þau tóku afstöðu til innlausnarinnar. Ennfremur er því haldið fram að oddviti sveitarstjórnar hafi verið vanhæfur og að samtökin hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni þar sem landamerki hafi ekki verið ljós og að ekki hafi legið fyrir upplýsingar um landstærð né mat á beitarþoli landsins. Loks er á það bent að það sé ágalli á málsmeðferð að bændasamtökin hafi byggt álit sitt á niðurstöðu hreppsnefndar.

Í öðru lagi telja kvartendur að sú skylda hafi hvílt á landbúnaðarráðuneytinu að undirbúa málið á þann hátt að unnt hefði verið að taka löglega stjórnvaldsákvörðun. Þeir telja að sú skylda að leita bindandi umsagna hjá öðrum stjórnvöldum haggi ekki þeirri almennu starfsskyldu landbúnaðarráðuneytisins að upplýsa og rannsaka mál rækilega áður en ákvörðun er tekin. Þeir telja ennfremur að umsagnir hreppsnefndar, bændasamtakanna og jarðanefndar hafi allar verið haldnar verulegum annmörkum þannig að landbúnaðarráðuneytinu hafi borið að hafa forgöngu um að bæta úr og sjá til þess að umrædd stjórnvöld upplýstu málið og sinntu rannsóknarskyldu sinni. Þessi málsmeðferð hafi verið brot á 10., 11. og 13. gr. stjórnsýslulaga

Í þriðja lagi er kvörtunin á því reist að ákveðinn starfsmaður ráðuneytisins hafi verið vanhæfur til að fara með innlausnarmálið. Telja kvartendur ástæðu til að ætla að hann hafi verið kominn í viðræður um starf hjá lögmannstofu innlausnarbeiðanda á sama tíma og hann vísaði kæru kvartenda frá. Þar að auki hafi hann sýnt mikla hörku er hann gaf aðeins vikufrest til að svara 5 blaðsíðna bréfi lögmanns innlausnarbeiðanda, dags. 30. apríl 1999, og tveimur öðrum bréfum. Starfsmaðurinn hafi auk þess ekkert lagt af mörkum til að sætta ágreining milli aðila svo sem honum hafi borið lagaskylda til.

Í fjórða lagi er á það bent að kvartendur hafi krafist rökstuðnings fyrir ákvörðun ráðuneytisins með bréfi 22. júní 1999 þar sem fjallað væri sérstaklega um þau andmæli sem kvartendur hefðu haft í frammi í fyrri skrifum sínum. Því hafi ráðuneytið ekki orðið við nema að litlu leyti. Þannig hafi stór hluti svarbréfsins falið í sér málavaxtalýsingu og ekki hafi einu orði verið fjallað um upplýsinga- og rannsóknarskyldu ráðuneytisins. Ekki hafi heldur verið fjallað um landamerki, stærð landsins, beitarþol jarðar, sáttatilraunir, vanhæfi oddvita sveitarfélagsins, meðalhófsregluna, og fleira. Þau rök sem hafi komið fram í svarbréfi ráðuneytisins telja kvartendur léttvæg og þeirri skoðun er sérstaklega mótmælt að landamerki jarðarinnar séu ágreiningslaus.

Í fimmta lagi telja kvartendur að 14. gr. jarðalaga nr. 65/1976 gangi í berhögg við 72. og 65. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944. Þeir telja að hér sé um að ræða slíka nauðung að ekki verði við unað. Jafnræðisregla stjórnarskrárinnar og stjórnsýslulaga hafi verið brotin. Nauðungin felist í því að innlausnarbeiðanda sé fengin heimild til að taka undir sig hluta af íbúðarhúsi, hlutdeild í gripahúsum, sumarbústað auk ræktaðs og óræktaðs lands sem ekki sé sannað að hann hafi nokkra þörf fyrir.

II.

1.

Rétt er að gera hér nokkra grein fyrir eignaraðild þess lands og mannvirkja sem hér koma við sögu.

Í svonefndum lands- og eignaskiptasamningi, dags. 18. desember 1982, gerðu þeir H er þá var eigandi að 25% í óskiptri sameign jarðarinnar X og G, er þá var eigandi að 75% í óskiptri sameign í sömu jörð, samning sín á milli um skiptingu sameignarinnar. Henni var skipt með þeim hætti að afmarkað var land nyrst í heimalandi X sem kom í hlut H bæði ofan og neðan þjóðvegar. Skipting heimalandsins varðandi hlut H var ákvörðuð þannig í samningnum: „Að norðan við núverandi landamerki [X] og [...] og áður hafa verið staðfest af löglegum aðilum, en þau markast við fjallsbrún eins og vötn draga og að vestan [...]. Verða þau kennimörk látin ráða til nefndra átta. Að sunnan takmarkast umrætt landsvæði við eftirgreind kennimörk: Við leifar af túngarði þeim, er liggur við sunnanvert [...]tún með staðsettum punkti, sem liggur í syðsta jaðri hans eða brún og hins vegar punkti staðsettum í miðju mynni hinu neðra í [...]. Um nefnda punkta dragist bein lína, sem nær austur til fjallsbrúnar eins og vötn draga og til vesturs að [...].“

Peningshús öll og önnur útihús skiptust eftir eignarhlutföllum og eignar- og afnotaréttur aðila á íbúðarhúsi var skilgreindur í samningnum. Í hlut H féll hluti af kvisthæð þar sem eru tvö herbergi og eldhús ásamt aðgangi að fleiri rýmum. Samið var einnig um tiltekna skiptingu á eignar- og afnotarétti yfir veiðitjörn, [...], í úrskiptu landi H og á nýtingu og meðferð hennar.

Loks voru landsvæði sem tilheyra [...] og [...], og sem töldust “útmældir” eignarhlutar H, talin í óskiptum eignar- og nytjarétti eignaraðila eins og verið hafði um ótiltekinn tíma fram að skiptunum.

Þessum samningi var þinglýst og hann var einnig samþykktur á fundi jarðanefndar Z-sýslu þann 18. febrúar 1983. Hins vegar verður ekki séð af málsskjölum að hann hafi verið samþykktur af sveitarstjórn eða Landnámi ríkisins eins og áskilið var samkvæmt þágildandi 3. mgr. 12. gr. jarðalaga. Þá liggur ennfremur fyrir að sérstakur leigu- og afnotasamningur var gerður um íbúðarhúsnæðið að X en með samningi þessum tók G, bóndi, íbúðarhúsnæðið á leigu með tilteknum skilmálum.

Ljóst er ennfremur af málskjölum að með bréfi 12. október 1990 ritaði A fyrir sína hönd og annarra eigenda að úrskiptum hluta X bréf til hreppsnefndar Y-hrepps þar sem óskað var eftir því að hinn úrskipti hlutur heimalands X yrði gerður að sérstöku lögbýli með nafninu [...]. Tilgangurinn var að koma á fót skógrækt á landinu. Með yfirlýsingu 8. apríl 1991 lýsti G og eigandi jarðarinnar að öðru leyti, því yfir að stofnun lögbýlis myndi ekki raska búrekstraraðstöðu hans á jörðinni. Jarðanefnd veitti síðan samþykki sitt þann 9. september 1991 um að stofnað yrði skógræktarbýli á landinu á grundvelli fyrrgreindrar yfirlýsingar og úttektar Skógræktar ríkisins á því. Ekki tókst hins vegar að afla samþykkis sveitarstjórnarinnar fyrir lögbýlinu og þar af leiðandi kom mál þetta ekki til kasta landbúnaðarráðuneytisins.

Ljóst er af málsskjölum að þann 10. mars 1987 sóttu sameigendur fjórðungshlutans um leyfi til oddvita Y-hrepps til lagningar vegaslóða og að byggja allt að 50 fermetra sumarhús ásamt 2500 fermetra lóð í kring. Skipulag ríkisins samþykkti þann 31. ágúst 1992 staðsetningu sumarhúss á umræddri spildu. Þá liggur einnig fyrir að hreppsnefnd Y-hrepps samþykkti byggingu sumarbústaðarins nokkru síðar.

2.

Með bréfi, dags. 13. nóvember 1998, óskaði lögmaður innlausnarbeiðanda eftir því við landbúnaðarráðuneytið að fram færi innlausn á eignarhluta kvartenda og bræðra hans í jörðinni X. Í bréfinu segir að G, eigandi og ábúandi að ¾ hlutum jarðarinnar X, hafi falið lögmanninum að setja fram beiðni um innlausn á fjórðungshlut jarðarinnar, sem væri í eigu C, B, A, E, F og D.

Fram kemur í bréfinu að ábúð G á X hófst árið 1975 en þá afsalaði I, faðir G, hálfum eignarhluta sínum í jörðinni til G með afsali dags. 1. júní 1975. Var þá jörðin í sameign G að 3/8 hlutum, I að 3/8 hlutum og H að 2/8 hlutum. Bjó G þá á hálfri jörðinni í félagsbúskap við föður sinn.

Í bréfinu kemur ennfremur fram að með afsali, dags. 18. desember 1982, hafi I afsalað syni sínum, G, eignarhluta sínum í jörðinni sem þar með varð eigandi jarðarinnar að 3/4 hlutum og H að 1/4. Frá þeim tíma hefur G búið á allri jörðinni. Þann 18. desember 1982 gerðu G og H með sér lands- og eignaskiptasamning og hefur honum verið lýst hér að framan. Þá kemur fram í bréfinu að G hafi stundað landbúnaðarframleiðslu á allri jörðinni frá áramótum 1982-1983, nýtt öll tún og allt land til beitar að frátalinni 1-2 hektara spildu undir sumarhús. Bú hefur aldrei verið rekið á hinum afmarkaða fjórðungshluta jarðarinnar. Fram kemur einnig í bréfinu að með afsali, dags. 1. júlí 1983, hafi H selt sex sonum sínum eignarhlut sinn í jörðinni, jafn stóran hlut hverjum, og að innlausnarbeiðnin beinist því að þeim.

Í fyrrgreindu bréfi lögmanns G, dags. 13. nóvember 1998, segir síðan:

„Ástæða þess að umbj. m. fer þess á leit að óska eftir innlausn á hinum úrskipta jarðarhluta er sú að hann hefur hug á að stækka beitiland jarðar sinnar. Þess er þörf, að mati umbj. m., þar sem hann hyggst breyta áherslum í búskap sínum. Umbj. m. stefnir að vistvænni/lífrænni framleiðslu á kjöti ýmis konar og eftir atvikum garðávöxtum síðar. Þá er gert ráð fyrir aukinni ferðaþjónustu frá því sem nú er. Hefur umbj. m. reyndar þegar hafið breytingar á búskaparháttum sínum með framangreint í huga.

Hinn vistvæni/lífræni landbúnaður gerir kröfur til minni áburðarnotkunar en á móti þarf meira land undir slíkan búskap. Það landsvæði sem umbj. m. á nú og nýtir til beitar er því of lítið. Nútímabúskapur krefst því þess að allt land jarðarinnar verði nýtt og það er í raun forsenda fyrir áframhaldandi landbúnaðarframleiðslu á [X]. Með því móti væri tryggt að unnt væri að stunda þar landbúnað til framtíðar og hagkvæmni í rekstri aukin. Þá er það einnig forsenda fyrir aukinni ferðaþjónustu að unnt sé að nýta jörðina alla.

Á hinum úrskipta jarðarhluta hefur ekki verið rekið bú né stunduð þar landbúnaðarframleiðsla. Umbj. m. býr hins vegar á ¾ hlutum jarðarinnar og hefur þar fasta búsetu og landbúnaðarframleiðslu, sbr. hjálagt búsetuvottorð og forðagæsluskýrslu árið 1997, og hyggst halda áfram búskap og ábúð á jörðinni í fyrirsjáanlegri framtíð.

Þá hafa samskipti við aðra sameigendur jarðarinnar gengið stirðlega, svo sem ljóst má vera af framlögðum skjölum, og valdið erfiðleikum í starfsemi umbj. m. Í því sambandi má benda á að í maí 1986 var gerður leigusamningur milli aðila um íbúðarhúsnæðið á jörðinni, sem nýtt er til gestamóttöku. Fyrir ári síðan reyndu tveir meðeiganda að segja umbj. m. upp leigusamningnum. Sú tilraun bar ekki árangur en gefur góða mynd af erfiðleikum í samskiptum aðila. Einnig má benda á þann ágreining sem reis við sölu á framleiðslurétti jarðarinnar og vísast um það til meðfylgjandi gagna. Þá hafa einnig orðið árekstrar vegna nýtingar á tjörn í norðurhluta landsins, sem umbj. m. er eigandi að hálfu, en meðeigendur hafa bannað gestum að veiða í tjörninni.

Ástandið í samskiptum aðila er með þeim hætti að ekki er hægt að búa við slíkt lengur. Það skal tekið fram að nánast er ómögulegt fyrir umbj.m., eiganda að meirihluta jarðarinnar, að selja jörðina til afkomenda sinna eða annarra með eðlilegum hætti þar sem um slíkt samkrull er að ræða. Að auki hafa erfiðleikar í samskiptum við aðrar eigendur gert það að verkum að litlar sem engar líkur séu til þess að heimamenn, sem til þekkja, hafi áhuga á að kaupa jörðina meðan óbreytt ástand varir, og þaðan af síður börn umbj. m. sem þó hefðu hug á því í framtíðinni (...).“

3.

Eins og þegar er komið fram mælti hreppsnefnd Y-hrepps með því að innlausnin næði fram að ganga. Í greinargerð hreppsnefndarinnar 25. febrúar 1999 kemur fram að hún telur gögn málsins og önnur atvik staðfesta ýmsa erfiðleika í samskiptum sameigenda jarðarinnar. Slík sameign leiði einnig mjög oft til þess að eðlileg nýliðun eigi sér ekki stað og jarðir fari í eyði, sem teljist neikvætt fyrir hagsmuni sveitarfélagsins, sem fyrst og fremst felist í því að landbúnaður geti þróast með eðlilegum hætti á bújörðum í hreppnum. Síðan segir:

„[Y-hreppur] er lítið samfélag. Búið er á 18 jörðum í sveitarfélaginu og er landbúnaðarframleiðsla eðlilega mismikil á jörðunum eins og gengur. Sveitarfélagið hefur ótvíræða hagsmuni af því að landbúnaður geti áfram þróast með eðlilegum hætti á [X], sem og öðrum bújörðum í hreppnum og í samræmi við kröfur tímans. Eignarhald jarða og erfiðleikar ábúenda og sameigenda þeirra mega ekki torvelda slíka þróun. Á jörðinni [X] er landbúnaðarframleiðslan á ákveðnum tímamótum þar sem fyrirhugaðar eru breytingar á búháttum með því að hefja lífræna landbúnaðarframleiðslu á jörðinni. Það er skoðun hreppsnefndar að eignarhald jarðarinnar, eins og það er nú, sé til þess fallið að torvelda slíka breytingu. Þá hefur ábúandi jarðarinnar enga tryggingu fyrir því að geta áfram nýtt alla jörðina fyrir atvinnustarfsemi sína, en það er honum nauðsynlegt, ekki síst þegar breyttir búhættir eru fyrirhugaðir. Þá er ekki síður mikilvægt að tryggt sé að eðlileg ættliðaskipti verði í búskap á jörðinni í framtíðinni, sem hætt er við að núverandi skipting á eignarhaldi jarðarinnar torveldi. Það væri mjög neikvætt fyrir sveitarfélagið ef svo yrði ekki og ef landbúnaðarstarfsemi legðist af á jörðinni.

Með vísan til alls þess sem að framan greinir tekur hreppsnefnd [Y-hrepps] fram að nefndin er eindregið meðmælt því og telur eðlilegt að landbúnaðarráðuneytið heimili [G], bónda, að leysa til sín eignarhluta sameigenda sinna í jörðinni [X]. Með því yrði stutt að því að eðlileg framþróun gæti orðið á jörðinni.“

Jarðanefnd Z-sýslu tók mál þetta einnig fyrir þann 30. apríl 1999 og gerði um það svofellda bókun:

„Ljóst er að slík samskiptavandræði eru á millum eigenda að ekki verður við búið, sem vel gætu leitt til þess að búseta félli niður á jörðinni. Jarðanefnd mælir með innlausn á eignarhlut sameigenda [G] í jörðinni [X].“

Þá er rétt að geta þess að Bændasamtök Íslands gáfu umsögn um innlausnarbeiðni G, bónda, á X og er hún dagsett 13. apríl 1999. Þar segir:

„1) [G] er eigandi að 3/4 hlutum jarðarinnar [X] og rekur þar búskap ásamt fjölskyldu sinni og hefur gert það síðan 1975. Ekki hafa aðrir búsetu á jörðinni en [G] og fjölskylda hans.

2) Meðeigendur [G] að jörðinni eru sex og á hver þeirra því 1/24 hluta jarðarinnar. Sameignarhluta þeirra, ¼, jarðarinnar, hefur verið skipt út frá aðal jörðinni. Á þeim eignarhluta hefur verið reistur sumarbústaður en aðrar framkvæmdir eða jarðabætur hafa ekki verið unnar.

3) Fjórir af sex meðeigendum [G] að jörðinni hafa ekki ljáð máls á sölu og andmæla því að innlausn verði heimiluð.

4) Ósætti er á milli aðila, [G] og meðeigenda hans, a.m.k. fjögurra þeirra, um fleira er við kemur jörðinni og búskap [G]; samanber m.a. umsögn hreppsnefndar [Y-hrepps] í bréfi hennar frá 1. mars 1999 .

5) Það er mat hreppsnefndar [Y-hrepps] að það sé neikvætt fyrir hagsmuni [Y-hrepps], ef búskapur á [X] dregst meira saman en orðið er, eða ef hann leggst niður eins og hreppsnefndin óttast að geti orðið, ef ekki verður breyting á eignarhaldi jarðarinnar á þann veg að ábúandi fái jörðina til fullrar eignar.

6) Hreppsnefnd [Y-hrepps] mælir eindregið með því að landbúnaðarráðuneytið heimili [G] umrædda innlausn.

Í ljósi framanritaðs mæla Bændasamtök Íslands með því að landbúnaðarráðuneytið heimili [G] bónda á [X] að leysa til sín eignarhluta meðeigenda sinna að jörðinni [X] í samræmi við ákvæði 14. greinar jarðalaga nr. 65/1976 með síðari breytingum.“

4.

Landbúnaðarráðuneytið tók ákvörðun um að heimila innlausn með bréfi dagsettu 21. júní 1999. Þar segir m.a. svo:

„Ráðuneytið vísar til beiðni umbj. yðar, [G], þess efnis að honum verði skv. 14. gr. jarðalaga nr. 65/1976, með síðari breytingum, heimilað að leysa til sín eignarhluta sameigenda hans að jörðinni [X], í eigu þeirra [C], [B], [A], [E], [F] og [D].

Jarðanefnd [Z-sýslu] og stjórn Bændasamtaka Íslands hafa mælt með því að umbj. yðar verði heimilað að leysa til sín eignarhluta sameiganda hans í jörðinni, sbr. bréf jarðanefndar, dags. 30. apríl 1999 og bréf Bændasamtaka Íslands, dags. 13. apríl 1999. Þá hefur Hreppsnefnd [Y-hrepps] eindregið mælt með því að ráðuneytið heimili innlausn á umræddum eignarhluta, sbr. bréf, dags. 1. mars 1999.

Ofangreindum sameigendum umbj. yðar hefur verið gefinn kostur á að tjá sig um innlausnarbeiðni yðar og öll önnur gögn málsins. Svör þeirra liggja fyrir í bréfum, dags. 20. nóvember 1998 og 13. janúar, 5. mars, 11. mars, 16. mars, 19. mars, 22. mars, 10. maí, 14. maí og 31. maí 1999.

Með vísan til framangreinds sem og fyrirliggjandi gagna og upplýsinga, heimilar ráðuneytið umbj. yðar að leysa til sín eignahluta þeirra [C], [B], [A], [E], [F] og [D], í jörðinni [X].

Náist ekki samkomulag um verð á hinum innleysta eignarhluta, skal um mat og greiðslu bóta fara eftir ákvæðum laga um framkvæmd eignarnáms nr. 11/1973.“

Þess er loks að geta að með bréfi dags. 22. júní 1999 óskuðu kvartendur eftir því við landbúnaðarráðuneytið að umrædd ákvörðun yrði rökstudd. Landbúnaðarráðuneytið varð við þessari beiðni með bréfi dags. 29. júní 1999. Ekki þykja efni til gera grein fyrir þessum rökstuðningi hér.

III.

Með bréfi, dags. 16. nóvember 1999, óskaði ég eftir því við landbúnaðarráðuneytið að það lýsti þeim helstu sjónarmiðum sem lágu fyrir og byggt var á þegar umrædd ákvörðun var tekin. Þess var sérstaklega óskað að gerð væri grein fyrir því hvort og þá hvaða umsvif á jörðinni voru fyrirhuguð af hálfu ábúanda í kjölfar innlausnarinnar og hvers vegna innlausnin var talin nauðsynleg forsenda búskapar á jörðinni eða að öðru leyti nauðsynleg vegna hagsmuna sveitarfélagsins. Ennfremur óskaði ég eftir upplýsingum um hvort jörðinni fylgdi annað úrskipt land í sameign H-barna sem innlausnin tók ekki til.

Mér barst svar ráðuneytisins með bréfi dags. 13. desember 1999. Þar segir m.a. að tilgangur jarðalaga komi skýrt fram í 1. gr. laganna og í athugasemdum með 1. gr. frumvarps til jarðalaga en þar sé fjallað um tilgang og tilefni laganna og megi ljóst vera að tilgangurinn sé fyrst og fremst að vernda sveitir utan skipulagðra þéttbýlissvæða sem landbúnaðarland og vernda búrekstraraðstöðu á jörðum. Þá er vísað til ákvæðis 14. gr. jarðalaga nr. 65/1976, eins og því var breytt með 17. gr. laga nr. 73/1996 og 7. gr. laga nr. 90/1984 og greinargerð sem fylgdi frumvarpi til jarðalaga varðandi það ákvæði og sagt að ákvörðun ráðuneytisins hafi verið tekin eftir að ljóst hafi verið að tilgangi laganna yrði einungis náð með innlausn eignarhluta sameiganda G bónda að X. Ennfremur er bent á að allir aðilar sem komu að ákvarðanatökunni samkvæmt 14. gr. jarðalaga hafi mælt með því að innlausnarbeiðnin næði fram að ganga. Vísað er í því sambandi í fyrrgreind bréf hreppsnefndar Y-hrepps, jarðanefndar og stjórnar bændasambakanna og raktir helstu kaflarnir úr bréfunum. Síðan segir:

„Samkvæmt framansögðu má sjá að skilyrði 14. gr. jarðalaga, fyrir innlausn á eignarhluta [D], [F], [A], [B], [C] og [E] eru að öllu leyti uppfyllt en þau skilyrði eru:

1. Jörðin er í sameign eins eða fleiri.

2. Einn af sameigendum rekur bú á jörðinni og hefur þar fasta búsetu.

3. Hagsmunir sveitarfélagsins krefjast þess.

4. Jarðanefnd og stjórn Bændasamtakana mælir með innlausn á eignarhluta meðeigenda.

Ákvæði 14. gr. jarðalaga ber að beita af varfærni enda um mjög mikilvæg réttindi að ræða, eignarétt manna. Hins vegar segir það skýrum orðum í 14. gr. jarðalaga og greinargerð að með ákvæðinu sé verið að gefa aðila sem situr jörðina kost á því að komast út úr þeim erfiðleikum sem fylgt geta sameign ábúanda og annarra aðila og leysa til sín eignarhlut sameigenda sinna. Eins og sjá má af gögnum málsins var mikið ósætti milli aðila og við slíkt ósætti er afar erfitt að búa (…)

Þau umsvif sem ábúandi ætlar sér út í eins og sjá má af gögnum málsins eru vistvænni/lífrænni framleiðsla á kjöti og eftir atvikum garðávöxtum síðar. Einnig er tekið fram í bréfi [lögmanns G], dags. 13 . nóvember 1998, að ábúandi geri ráð fyrir aukinni ferðaþjónustu frá því sem nú er.

Innlausnin var talin nauðsynleg forsenda búskapar á jörðinni vegna þeirra áforma ábúanda að breyta búskaparháttum sínum í vistvænni eða lífrænni framleiðslu. Við þá breytingu á framleiðslu skapast aukin þörf á beitilandi. Einnig var ósætti sameiganda veigamikil ástæða fyrir þeirri niðurstöðu að heimila innlausn á eignarhluta innlausnarþola.

Hagsmunir sveitarfélagsins eru þeir að halda sem flestum jörðum í byggð. Við ákvarðanatöku sem þessa ber að gæta að réttum málsmeðferðarreglum sem hér var gert. Einnig ber hér sérstaklega að taka það fram eins og 14. gr. segir að náist ekki samkomulag um verð á hinum innleysta hlutnum, skal fara um mat og greiðslu bóta eftir lögum um framkvæmd eignarnáms. Hér er ekki verið að tala um að færa eignarumráð yfir til aðila án þess að þeir aðilar sem hagsmuni eiga fái fulla greiðslu fyrir. Ekki liggja fyrir í gögnum ráðuneytisins nokkrar upplýsingar um eignarhluta sem ekki fylgir með í innlausnarbeiðninni og því er hér um að ræða innlausn á öllum eignarhlutum [H-barna] (…)

Hvað varðar sérstaklega efni bréfs kvartenda, og þá sérstaklega liði 1-5 í kaflanum málsástæður og lagarök vill ráðuneytið gera eftirfarandi athugasemdir:

Ráðuneytið leitaði eftir afstöðu hreppsnefndar, jarðanefndar og Bændasamtakanna, allir þessir aðilar mæltu með innlausnarbeiðninni. Ráðuneytið gætti að andmælarétti aðila sbr . 13. gr. stjórnsýslulaga auk þess sem fyllsta jafnræðis skv. 11. gr . stjórnsýslulaganna var gætt. Að auki beitti ráðuneytið öðrum þeim ákvæðum stjórnsýslulaganna sem við áttu, við ákvarðanatökuna, svo sem sjá má af gögnum málsins. Hvað varðar vanhæfni starfsmanns ráðuneytisins er það að segja að fyllsta hlutleysis var gætt og þrátt fyrir að hallað hafi á kvartendur við ákvarðanatöku þá veldur það eitt og sér ekki vanhæfi. [L] hafði ekki verið ráðin til starfa hjá [M] lögmönnum í mars 1999.

Það er rétt hjá kvartendum að tilfinningar hafa aldrei verið talin rök eða staðreyndir í íslenskum stjórnsýslurétti og á það sama við hér. Sú ákvörðun sem tekin var þann 21. júní s.l. í ráðuneytinu var byggð á 14. gr. jarðalaga, öll skilyrði greinarinnar fyrir innlausn eignarhluta kvartenda voru uppfyllt. Aðilar sem hafa traust löggjafans til að gefa álit um innlausnarbeiðnina og ráðuneytinu ber skylda að leita til skv. 14. gr. mæltu með innlausnarbeiðni [G]. Ráðuneytið bendir hér aftur á tilgang jarðalaga sbr. 1. gr. laganna og greinargerð með frumvarpi til þeirra.

Hæstiréttur hefur fjallað um 13. gr. jarðalaga í einum dóma sinna, en það ákvæði er hliðstætt 14. gr. sömu laga. Í Hæstaréttardómi 1996:1896 nánar tiltekið í niðurstöðu héraðsdóms segir meðal annars að landbúnaðarráðherra sé með 13. gr. jarðalaga falið mat á því, hvort hagsmunir sveitarfélags (almenningsþörf) krefjist þess, að innlausn úrskipts jarðahluta hafi verið heimiluð. Auk þess sem vandlega er fjallað um tilgang jarðalaga og hvort ákvæði 13. gr. stangist á við stjórnarskrána. Var það einróma niðurstaða Hæstaréttar að ákvæðið stangaðist ekki á við stjórnarskrána. Er því ekki nokkur vafi á réttmæti þeirrar ákvörðunar sem hér um ræðir (...).“

Með bréfi dags. 29. febrúar 2000 óskaði ég m.a. eftir því við landbúnaðarráðuneytið að það gæfi umsögn um hvort sérstök áætlun ábúandans á X um breytta búskaparhætti hafi legið fyrir við ákvörðun ráðuneytisins, umfram það sem kom fram í þeim málskjölum sem mér höfðu áður borist frá ráðuneytinu, þar sem t.d. væri gerð sundurliðuð grein fyrir stærð bústofns, þörf fyrir nýtingu lands, tímaáætlunum og e.t.v. fleiri atriðum svo og hvort umrædd gögn sem mér höfðu áður borist fælu í sér endanlega greinargerð sem ráðuneytið hefði byggt á um ósætti sameigendanna. Í svarbréfi landbúnaðarráðuneytisins, dags. 5. apríl 2000, segir m.a. svo:

„Með vísun í bréf yðar dagsett 29. febrúar sl. vill ráðuneytið koma eftirfarandi athugasemdum að:

1. Ekki lá fyrir sérstök áætlun ábúandans á [X] um breytta búskaparhætti umfram það sem greinir í þeim málsskjölum sem bárust yður með svarbréfi ráðuneytisins dagsettu 13. desember sl.

2. Umrædd gögn sem bárust yður fela í sér endanlega greinargerð sem byggt var á (...)

Hvað varðar meint vanhæfi oddvita sveitarstjórnar eða um það hvort Bændasamtök Íslands hafi brotið af sér við umsögn í málinu þá er það að segja að umsögn þessara aðila felur ekki í sér stjónvaldsákvörðun því það er ráðherra sem tekur slíka ákvörðun en ekki áðurtaldir aðilar. Af þeirri ástæðu var kæru [A] vísað frá þann 22. mars sl. Sveitarstjórn, jarðanefnd og Bændasamtök Íslands höfðu mælt með innlausnarbeiðninni. Ráðuneytið tók ákvörðun sína í framhaldi af áðurefndum umsóknum auk þess að meta andmæli innlausnarþola og leggja mat á málið í heild. Leitað hafði verið andmæla innlausnarþola við öllum umsögnunum auk þess sem innlausnarþoli fékk alltaf tækifæri til að tjá sig um ný gögn í málinu, andmælaréttur aðila og rannsóknarskyldu ráðuneytisins var því að fullu gætt.

Jarðalög gera ráð fyrir því skv. 1. gr. laganna að tilgangur þeirra sé að tryggja hagsmuni sveitarfélaga og þeirra sem landbúnað stunda. Tilgangi laganna var fylgt eftir við ákvarðanatöku ráðuneytisins þann 21. júní sl. Úrskurður ráðuneytisins er kveðinn upp þann 21. júní sl. og undirritaður af [K]. [L] undirritaði frávísun kæru frá ráðuneytinu þann 22. mars. sl. Þann 1. apríl. sl. auglýstu [M] lögmenn eftir fulltrúum. [L] sótti um vinnuna þann 13. apríl. sl. eins og sjá má af meðfylgjandi umsókn og [L] fór í atvinnuviðtal þann 5. maí kl. 9:30, þann 12. maí fór hún síðan aftur í atvinnuviðtal og þann 17. maí sl. er síðan bókað í gerðarbók [M] lögmanna að [L] hafi verið ráðinn til starfa. [L] hóf síðan störf hjá [M] lögmönnum þann 7. júní sl. Er því augljóst að [L] var ekki vanhæf til þeirra ákvarðana sem hún tók í málinu. Ekki eru nokkur lagaleg rök fyrir því vanhæfi sem kvartendur lýsa í bréfi sínu. Uppsagnarbréf [L] fylgir með bréfi þessu, auk þess umsókn hennar um starf það er hún gegnir nú (…).“

IV.

Tilgangur jarðalaga nr. 65/1976 með síðari breytingum kemur fram í 1. gr. laganna. Þar segir svo:

„Tilgangur laga þessara er að tryggja, að nýting lands utan skipulagðra þéttbýlissvæða sé eðlileg og hagkvæm frá þjóðhagslegu sjónarmiði og að eignarráð á landi og búseta á jörðum sé í samræmi við hagsmuni sveitarfélaga og þeirra, sem landbúnað stunda“.

Í athugasemdum við 1. gr. í greinargerð þess frumvarps sem varð að jarðalögum segir að eftirspurn eftir landi til annarra nota en landbúnaðar hafi farið vaxandi og að einkum hafi jarðir verið keyptar háu verði þar sem góð aðstaða er til að setja niður sumarbústaði, eða eftirsóknarverð hlunnindi fylgja jörðum, svo sem veiði. Verð slíkra jarða sé þegar orðið svo hátt, að sjaldnast sé viðráðanlegt fyrir bændur að kaupa þær og oft fullerfitt fyrir sveitarfélög. Þá segir að brýn þörf sé á að fylgjast með slíkum ráðstöfunum lands og hafa áhrif á hvar og hvernig landi er ráðstafað á þann hátt. Að öðrum kosti vofi yfir stórfelld röskun á búsetuaðstöðu fólks á dreifbýlissvæðunum og óeðlilega verðhækkun lands (sbr. nánar Alþt. 1975, A-deild, bls. 1701).

Samkvæmt þessu er markmið jarðalaga fyrst og fremst það að tryggja nýtingu lands utan skipulagðra þéttbýlissvæða í þágu þeirra sem landbúnað vilja stunda og með hliðsjón af hagsmunum sveitarfélaga af því að innan vébanda þeirra geti landbúnaður þróast með eðlilegum hætti, sbr. Hrd. 1992, bls. 1511 (1513). Síðan segir í greinargerðinni:

„Lögum þessum er m.a. ætlað að veita byggðarlögunum meira áhrifavald í þessu efni, styrkja aðstöðu bænda, bændaefna og sveitarfélaga til jarðakaupa, skapa aðstöðu til að fylgjast með öllum ráðstöfunum fasteigna og fasteignaréttinda, utan skipulagðra þéttbýlissvæða og hafa áhrif á verðlag þeirra.“ (Sbr. Alþt. 1975, A-deild, bls. 1701).

Ég tel að þessi orð taki í sjálfu sér til innlausnar að því leyti sem hún samrýmist framangreindum tilgangi.

Jarðalögin hafa að geyma ýmis úrræði til að ná þeim tilgangi sem kveðið er á um í 1. gr. þeirra. Þau úrræði sem hér skipta máli eru heimildir laganna til svonefndrar innlausnar eiganda eða ábúanda jarðar. Þar er annars vegar um að ræða heimild til innlausnar þar sem skipting jarðar hefur átt sér stað og bú er ekki rekið á úrskiptum jarðarhluta og hins vegar þegar jörð er í sameign en einn sameigendanna rekur bú á jörðinni og hefur þar fasta búsetu. Þær greinar sem hér skipta máli hljóða svo:

„13. gr.

Þar sem skipting jarðar hefur átt sér stað og bú er ekki rekið á úrskiptum jarðarhluta, er ráðherra heimilt, ef hagsmunir sveitarfélags krefjast, að leyfa eiganda og ábúanda jarðar þeirrar, sem skipt var úr, að fengnum meðmælum jarðanefndar og stjórnar Bændasamtaka Íslands að leysa til sín hinn úrskipta jarðarhluta og leggja hann til hinnar upphaflegu jarðar. Á sama hátt er eiganda og ábúanda nýbýlis heimilt að leysa til býlis síns það, sem eftir stendur af landi hinnar upphaflegu jarðar, sé ekki rekinn þar sjálfstæður búskapur. Séu nýbýlin fleiri en eitt, getur einn eigandi krafist þess lands, sem ónytjað er samkvæmt framansögðu (...) Náist ekki samkomulag um verð, skal um mat og greiðslu bóta fara eftir lögum um eignarnám.

14. gr.

Nú er jörð í sameign, en einn sameigenda rekur bú á jörðinni og hefur þar fasta búsetu, og getur ráðherra þá, ef hagsmunir sveitarfélags krefjast, leyft honum að leysa til sín eignarhluta meðeigenda sinna, enda hafi jarðanefnd og stjórn Bændasamtaka Íslands mælt með því. Náist ekki samkomulag um verð á hinum innleystu hlutum, skal fara um mat og greiðslu bóta eftir lögum um framkvæmd eignarnáms.“

Loks er rétt að geta þess að með 13. og 14. gr. fyrrgreinds frumvarps að jarðalögum fylgdi svohljóðandi umsögn:

Um 13. gr. segir svo:

„Mörg dæmi eru þess, að landi hefur verið skipt út úr jörðum, án þess að það hafi síðan verið nýtt á eðlilegan hátt til búrekstrar, en oft orðið til þess að rýra búrekstraraðstöðu þeirrar jarðar, sem land var tekið frá, og er greininni ætlað að bæta úr erfiðleikum, sem af slíku skapast.“ (Sbr. Alþt. 1975, A-deild, bls. 1702).

Um 14. gr. segir svo:

“Sameign ábúanda og annarra að jörð getur, vegna ólíkra hagsmuna og sjónarmiða, leitt til margvíslegra erfiðleika. Rétt þykir að veita þeim, sem jörð situr, möguleika á að komast út úr þeim erfiðleikum, sem sameign getur valdið, með því að kaupa skv. eignarnámsmati hluti meðeigenda sinna (...).” (Sbr. Alþt. 1975, A-deild, bls. 1702).

V.

1.

Fram er komið að kvartendur telja að 14. jarðalaganna gangi í berhögg við 72. og 65. gr. stjórnarskrárinnar. Ennfremur að jafnræðisregla stjórnarskrárinnar hafi verið brotin. Samkvæmt a.- lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/97, um umboðsmann Alþingis tekur starfssvið hans ekki til starfa Alþingis og stofnana nema þegar um er að tefla meinbugi í lögum. Almennt er það því ekki í verkahring umboðsmanns Alþingis að leggja mat á hvernig til hafi tekist um löggjöf sem Alþingi hefur sett. Þar af leiðandi mun ég ekki fjalla frekar um það kvörtunarefni hér hvort 14. gr. jarðalaganna gangi í berhögg við fyrrgreind ákvæði stjórnarskrárinnar.

2.

Eins og fram er komið lýtur kvörtunin að því að málmeðferð umsagnaraðila sem aflað var í tengslum við innlausnina hafi verið áfátt þar sem einn umsagnaraðilinn, Bændasamtök Íslands, hafi ekki gefið kvartendum kost á að tjá sig áður en þau tóku afstöðu til innlausnarinnar.

Landbúnaðarráðuneytið aflaði umsagnar stjórnar Bændasamtaka Íslands áður en ákvörðunin um innlausn var tekin. Stjórn Bændasamtaka Íslands er meðal þeirra umsagnaraðila sem jarðalög áskilja að aflað sé umsagnar frá. Umsögnin sjálf er ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga þar sem hún er liður í tiltekinni málsmeðferð en bindur ekki enda á viðkomandi stjórnsýslumál. Bændasamtökunum var því ekki skylt að lögum að leita eftir sjónarmiðum aðila þó að ég telji það almennt vandaða stjórnsýsluhætti að leita eftir slíkum sjónarmiðum, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 324/1999, uppkveðnum 30. mars 2000. Ég tel að fyrrgreind sjónarmið eigi einnig við um það kvörtunarefni að samtökin hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni þar sem hvorki hafi legið fyrir upplýsingar um landstærð né mat á beitarþoli landsins.

Ég geri því ekki frekari athugasemdir við málsmeðferð Bændasamtaka Íslands í máli þessu. Ég bendi þó á að umrædd álitsöflun breytir ekki skyldum ráðuneytisins um rétta málsmeðferð samkvæmt stjórnsýslulögum að neinu leyti svo sem nánar verður rætt í kafla VII.

3.

Kvörtunin lýtur að hluta til að vanhæfi tveggja manna sem að máli þessu hafa komið. Í fyrsta lagi er því haldið fram að oddviti sveitarstjórnar Y-hrepps hafi verið vanhæfur er hann sem fulltrúi hreppsnefndar tók þátt í því að mæla með innlausn. Telja kvartendur að hann hafi verið vanhæfur til að sitja í hreppsnefndinni umrætt sinn. Kvartendur benda sérstaklega á að oddvitinn sé ábúandi á jörð sem liggi að landamerkjum hins úrskipta eignarhluta kvartenda. Hann hafi staðið gegn umsókn kvartenda á sínum tíma um að [...] yrðu gerðir að skógræktarlögbýli en bæði Skógrækt ríkisins og jarðanefnd höfðu fallist á umsóknina. Vegna nálægðar og náins vinskapar við ábúanda X hafi oddvitinn haft persónulega hagsmuni af því að standa gegn umsókninni. Þar fyrir utan hafi hann beitt í áraraðir hrossastóði sínu í land kvartenda, [...], og valdið landspjöllum. Hann hafi á sínum tíma neitað að víkja sæti í hreppsnefndinni og málið tengist nú aftur innlausnarmálinu vegna eigin hagsmuna, vináttu við oddvita og fyrri reynslu af eldra máli.

Að því er varðar þetta kvörtunarefni er skoðun mín sú að beita beri 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, sbr. 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um álitaefnið. Í fyrrgreindri 19. gr. segir m.a. svo:

„Sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af.“

Þau atriði sem kvartendur telja að valdi vanhæfi og rakin hafa verið eru ekki þess eðlis að mínu mati að þau valdi vanhæfi samkvæmt greininni. Ég geri því ekki athugasemdir vegna þessa kvörtunaratriðis.

Í öðru lagi er því haldið fram að starfsmaður ráðuneytisins, sem hafi undirritað frávísun um kæru frá landbúnaðarráðuneytinu þann 22. mars 1999, hafi þá verið vanhæfur vegna þess að þá hafi mátt ætla að hann hafi verið kominn í viðræður um starf hjá lögmanni innlausnarbeiðanda. Að því er þetta atriðið varðar kemur fram í svarbréfi landbúnaðarráðuneytisins til mín, dags. 5. apríl 2000, að umræddur starfsmaður ráðuneytisins hafi sótt um starfið þann 13. apríl 1999 samkvæmt auglýsingu þann 1. apríl sama ár. Ennfremur að starfsmaðurinn hafi farið í atvinnuviðtal þann 5. maí 1999. Ég tel að engar vísbendingar sé að finna um það í málinu að starfmaðurinn hafi verið kominn í viðræður um starf hjá lögmanni innlausnarbeiðanda á þeim tíma sem hér skiptir máli. Ég geri því ekki athugasemdir við þennan þátt málsins.

Í þriðja lagi er því haldið fram að fyrrgreindur starfsmaður hafi aðeins gefið of stuttan frest (viku) til að svara 5 blaðsíðna bréfi lögmanns innlausnarbeiðanda, dags. 30. apríl 1999, og tveimur öðrum bréfum eftir að hann sótti um starf hjá lögmanni innlausnarbeiðanda þann 13. apríl 1999. Af málskjölum er ljóst að umræddur starfsmaður ritaði kvartendum bréf, dags. 7. maí 1999, þar sem frestur var veittur til að koma á framfæri athugasemdum við samþykki Bændasamtaka Íslands og jarðanefndar Z-sýslu á þeirri innlausn sem hér er til meðferðar svo og fyrrgreindu bréfi lögmanns innlausnarbeiðanda.

Umrædd ákvörðun fólst í því að veita frest til að koma að skriflegum athugasemdum í því skyni að gæta 13. gr. stjórnsýslulaga. Ákvörðunin var liður í venjubundinni málsmeðferð án þess að ágreiningur hefði orðið um hana. Frestsákvörðunin gat komið til endurskoðunar í ljósi nýrra atvika ef því var að skipta. Ég lít engu að síður svo á að samkvæmt 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi starfsmanninum vegna hagsmunatengsla ekki verið rétt að taka þátt í undirbúningi innlausnarmáls þessa eftir að hann hafði sótt um starf hjá lögmanni innlausnarbeiðanda þann 13. apríl 1999. Bar starfsmanninum þá þegar samkvæmt 5. gr. sömu laga að tilkynna yfirmanni sínum um þær ástæður sem gátu valdið vanhæfi. Að öðru leyti tel ég ekki að umrætt kvörtunarefni gefi tilefni til frekari athugasemda af minni hálfu.

VI.

Í máli þessu liggur það fyrir að eignarhluti H-barna í jörðinni X og mannvirkjum á henni er með þrennum hætti:

Í fyrsta lagi er um að ræða hluta þeirra í mannvirkjum á sjálfri bújörðinni að X, þ.e. í íbúðarhúsnæði, peningshúsum og öðrum útihúsum. Í öðru lagi er um að ræða úrskipt land þeirra samkvæmt lands- og eignarskiptasamningi 18. desember 1982. Ennfremur hefur verið reistur sumarbústaður á landinu sem hlotið hefur samþykki byggingaryfirvalda og fylgir honum landspilda. Í þriðja lagi er um að ræða óskipta sameign á landssvæði sem tilheyra [...] og [...] auk þess sem jafn eignar- og nytjaréttur er að svonefndri [...] sem er neðan þjóðvegar í úrskiptu landi H-barna.

Samkvæmt þeim skýringum sem landbúnaðarráðuneytið hefur gefið mér í bréfi 13. desember 1999 náði innlausnin til allra þessara eignarheimilda.

Ákvörðun sú um innlausn sem landbúnaðarráðuneytið tók í máli þessu er stjórnvaldsákvörðun sem beindist að kvartendum sem aðilum að því máli. Lagaheimild fyrir innlausn eignarhluta í jörðum er að finna í 13. og 14. gr. jarðalaga sem áður sagði. Sú ákvörðun sem hér er um að tefla verður að vera reist á réttum lagagrunni og forsendum. Þar eð ákvörðunin er jafnframt ákvörðun um eignarnám bar að fylgja þeim meginreglum og sjónarmiðum sem um eignarnám gilda og þar á meðal stjórnsýslulögum og óskráðum meginreglum þeirra.

Það leiðir af 10. gr. stjórnsýslulaga að stjórnvaldi er skylt að kanna mál, sem fyrir liggur til úrlausnar, svo vel að ákvörðun verði reist á fullnægjandi málefnalegum forsendum. Þessi skylda er því brýnni þeim mun þungbærari sem sú skylda er sem á er lögð. Hafa ber þó jafnframt í huga þann tilgang jarðalaga að nýting jarða sé þjóðhagslega hagkvæm og að eignarráð og búseta á jörðum samræmist hagsmunum sveitarfélaga og þeirra sem landbúnað stunda. Þessi tilgangur jarðalaganna er ekki í mótsögn við fyrrgreinda skyldu. Þvert á móti eru þeir ólíku hagsmunir sem stjórnvaldi ber að taka tillit til enn frekari ástæða til að undirbyggja vel þann grundvöll sem ákvörðun skal byggja á.

Samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga má íhlutun sú sem í málinu greinir ekki ganga lengra en nauðsyn krefur með hliðsjón af tilgangi jarðalaga. Af því leiðir að jafnvel þó innlausn kunni að reynast nauðsynleg verður stjórnvald að huga að hversu langt hún skuli ná eða hversu þungbær hún skuli vera ef til greina kemur að velja fleiri en eina lausn.

VII.

Y-hreppur, jarðanefnd Z-sýslu og Bændasamtök Íslands mæltu með innlausn í máli þessu. Tveir síðarnefndu aðilarnir eru lögbundnir umsagnaraðilar. Öflun jákvæðra umsagna er skilyrði fyrir því að umrædda stjórnsýsluákvörðun mátti taka. Umsagnir þessar studdust ekki við rækilega úttekt á áformum bóndans að X um breytta búskaparhætti og í þeim komu því ekki fram álit um nauðsyn innlausnar í tengslum við slíka úttekt. Þær voru hins vegar reistar á almennum sjónarmiðum varðandi breytta búskaparhætti og nauðsyn þess að halda jörðinni í byggð. Umsagnirnar leystu landbúnaðarráðuneytið ekki undan þeirri skyldu að upplýsa mál rækilega áður en ákvörðun var tekin með hliðsjón af þeim meginreglum sem raktar voru í fyrri kafla. Hlutverk umsagnaraðilanna er eingöngu að tryggja enn frekar að undirbúningur stjórnsýsluákvörðunar sé vandaður og áreiðanlegur í sem flestu tilliti. Viðkomandi stjórnvald hefur þrátt fyrir það óskerta skyldu til að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst, eftir atvikum með því að krefja umsagnaraðila eða aðila málsins frekari gagna ef því er að skipta.

VIII .

Það er grundvallarregla í íslenskum stjórnsýslurétti að stjórnvaldsákvörðun skuli vera skýr þannig að málsaðili geti skilið hana og metið réttarstöðu sína. Óljósar stjórnvaldsákvarðanir eru til þess fallnar að skapa margvísleg vandkvæði og óvissu fyrir þann aðila sem hún beinist að.

Svo sem rakið hefur verið hér að framan var innlausn heimiluð á grundvelli 14. gr. jarðalaga í eignarhluta kvartenda í jörðinni X og samkvæmt skýringum landbúnaðarráðuneytisins, sem ég hef kallað eftir, á þetta við um alla eignarhluta H-barna, þ.e. bæði um hina óskiptu sameign og hinn úrskipta hlut og sumarbústað ásamt lóðarréttindum.

Ég tel að önnur sjónarmið gildi um þá úrskiptu landspildu samkvæmt þinglýsta lands- og eignarskiptasamningnum frá 18. desember 1982 og sumarbústaðinn heldur en um annað land sem var áfram í sameign þar eð eignarréttarleg staða aðila og annarra, sem í þeirra stað koma, ræðst af samningi þessum. Verður almennt að ætla að meðalhófsreglan setji því enn ríkari skorður en ella hversu langt verði gengið varðandi innlausn eignarréttinda þegar sameign hefur verið skipt upp með þessum hætti.

Samkvæmt fyrrgreindu tel ég að skýrara hefði verið og eðlilegra að tiltaka nákvæmlega í ákvörðuninni um innlausn þær eignir sem innlausnin tók til. Þetta á alveg sérstaklega við þar sem innlausnarheimildirnar í 13. og 14. gr. hlutu báðar að koma til skoðunar við ákvörðun innlausnarinnar. Ég tel þó ekki rétt að aðhafast frekar út af formi þeirrar ákvörðunar um innlausn sem tekin var umrætt sinn.

IX.

Við ákvörðun innlausnar verður, ásamt öðrum lagaskilyrðum, það skilyrði að vera fyrir hendi að hagsmunir sveitarfélags krefjist innlausnar. Ég hef áður rakið ástæður þess að ég tel að brýnt hafi verið að vanda undirbúning máls þessa rækilega þar sem um íþyngjandi ákvörðun var að tefla og ekki unnt að ganga út frá því vísu að sömu sjónarmið ættu við um alla þá eignarhluta sem innlausn var látin ná til.

Önnur aðalástæða sem landbúnaðarráðuneytið byggði ákvörðun sína um innlausn á var sú að ábúandi hygðist taka upp nýja búskaparhætti, m.a. vegna þess að hann hafði þá nokkru áður selt mjólkurkvóta lögbýlisins. Þar með var talið að því skilyrði væri fullnægt að hagsmunir sveitarfélagsins krefðust innlausnar. Í þeim gögnum sem ég hef aflað frá landbúnaðarráðuneytinu er ekki að finna ítarlega eða unna greinargerð um hvaða breyttan búskap fyrirhugað var að taka upp eða hvaða land gat komið að notum í því sambandi ásamt mati á gæðum landsins. Ekki er heldur að finna áætlun um hvernig unnt væri að réttlæta þá breyttu búskaparhætti fjárhagslega, tímasetningar, hugsanlega rekstrarafkomu eða hvaða land jarðarinnar eða aðrar eignir væri nauðsynlegt að innleysa til að hrinda mætti áætluninni í framkvæmd. Umsagnir aðila með sérfræði- og staðarþekkingu eru að sjálfsögðu mikilvægt gagn þegar framangreindir hagsmunir eru metnir og þær kunna í sjálfu sér að vera viðhlítandi grundvöllur innlausnar ef þeim fylgir úttekt eða aðstæður á vettvangi eru að öðru leyti þannig að þörf fyrir innlausn er augljós eða líkleg. Slík áætlun sem að ofan greinir hefði verið vel til þess fallin að varpa ljósi á þá þörf sem fyrir hendi var fyrir innlausn og ekki síður hversu víðtæk hún skyldi vera. Eins og áður segir á þetta sjónarmið sérstaklega við eins og eignarheimildum kvartenda var háttað á jörðinni.

Hin aðalástæðan fyrir innlausninni var ósamkomulag aðila. Það má ráða af gögnum málsins að ósætti hefur verið með aðilum um nokkurra ára skeið. Ég get fallist á að slíkt ósætti getur verið til skaða fyrir hagsmuni sveitarfélagsins þegar óttast má að af því geti leitt að ábúandi leggi niður búskap. Ég tel að ósamkomulag aðila geti verið lögmætt sjónarmið sem styðja má niðurstöðu um innlausn við. Sé eingöngu á því byggt verður það þó vera með þeim hætti að engin önnur úrræði en innlausn séu tiltæk til að halda við búskap og þar með að vernda hagsmuni sveitarfélagsins. Í því tilviki sem hér um ræðir tel ég að eðlilegt hefði verið að kanna hvort unnt hefði verið að sætta aðila með öðrum úrræðum en innlausn í þeirri mynd sem hér liggur fyrir.

X.

Ég tel að aðstæður á umræddri jörð séu með þeim hætti að nauðsynlegt hafi verið að afla ítarlegrar áætlunar eða sambærilegra gagna um hina fyrirhuguðu breyttu búskaparhætti áður en ákvörðun um innlausn var tekin. Gögn af því tagi voru nauðsynleg til þess að mál þetta yrði upplýst með fullnægjandi hætti. Slíkur málatilbúnaður hefði að öllum líkindum gefið landbúnaðarráðuneytinu traustan grundvöll til að meta þörfina fyrir innlausn. Hann var ekki síður nauðsynlegur til að meta hvort nauðsynlegt hefði verið að veita heimild til innlausnar á öllum eignarhlutum í landinu, úrskiptum og í sameign, svo og mannvirkjum á því eða hvort láta mátti við það sitja að veita heimild til innlausnar á hluta af þessum eignum. Ég tel einnig að á þessum grundvelli hefði átt að leita sátta með aðilum áður en til ákvörðunar kom um innlausn.

XI.

Kvartendur kröfðust rökstuðnings fyrir ákvörðun ráðuneytisins með bréfi 22. júní 1999 þar sem fjallað væri sérstaklega um þau andmæli sem kvartendur hefðu haft í frammi í fyrri skrifum sínum. Þeir telja að landbúnaðarráðuneytið hafi ekki orðið við þessu nema að litlu leyti og lýtur kvörtun þeirra að hluta til að þessu atriði. Miðað við fyrrgreinda niðurstöðu mína tel ég ekki tilefni til að fjalla um þetta kvörtunarefni með öðrum hætti en ég hef þegar gert hér að framan.

XII.

Samkvæmt því sem nú var rakið tel ég að ákvörðun sú um innlausn, sem mál þetta fjallar um, hafi verið haldin verulegum ágöllum.

Ég beini því þeim tilmælum til landbúnaðarráðuneytisins að taka innlausnarbeiðnina til meðferðar á ný fari kvartendur fram á það. Er þá mælst til að málsmeðferð verði hagað í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu.

XIII.

Með bréfi til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 23. janúar 2001, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A, B, C og D hefðu leitað til landbúnaðarráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni. Í svari ráðuneytisins, dags. 9. febrúar 2001, segir meðal annars svo:

„Sem svar við bréfi yðar skal upplýst að með bréfi dags. 25. október 2000 óskaði [A] f.h. sjálfs sín og [B], [C] og [D] eftir endurupptöku á framangreindri ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins dags. 21. júní 1999. Erindið hefur verið sent aðilum og þeim gefinn kostur á að neyta andmælaréttar og að leggja fram ný gögn. Frestir til að skila athugasemdum og gögnum eru liðnir. Ráðuneytið hefur enn engar ákvarðanir tekið í málinu en fyrirhugað er að það verði gert á næstu vikum.“

XIV.

Í framhaldi af áliti setts umboðsmanns og bréfaskiptum við landbúnaðarráðuneytið barst skrifstofu minni afrit af úrskurði ráðuneytisins, dags. 10. júlí 2001. Í úrskurðarorði segir svo:

„Hafnað er innlausn á hinu úrskipta landi sem fjallað er um í lands- og eignaskiptasamningi frá 18.12.1982. Nánar er fjallað um afmörkun landsins [í úrskurðinum]. […] verður áfram í sameign aðila, sbr. lands- og eignaskiptasamning frá 18.12.1982. Hins vegar er heimiluð innlausn á sameignarhluta í íbúðarhúsi og útihúsum. Eins er heimiluð innlausn á sameignarlandi sem fellur utan hins úrskipta hluta. Náist ekki samkomulag um verð á hinum innleystu hlutum, skal fara um mat og greiðslu bóta eftir lögum um framkvæmd eignarnáms.“