Álit

I.

Hinn 7. desember 1998 leitaði A til mín. Beinist kvörtun hans að töfum á meðferð kæru hans, dags. 25. nóvember 1998, í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, vegna ákvörðunar framkvæmdastjóra fangelsisins að Litla-Hrauni um agaviðurlög, dags. 25. nóvember 1998, og synjun um dagsleyfi. Ráðuneytið lauk afgreiðslu málsins 23. desember 1998.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 26. júní 2000.

II.

Samkvæmt gögnum málsins eru málavextir þeir að 19. nóvember 1998 var A gert að sæta agaviðurlögum frá 19. nóvember til og með 2. desember 1998 fyrir að neita að gefa þvagprufu 13. nóvember s.á. Samkvæmt ákvörðun um agaviðurlög, dags. 25. nóvember s.á., var honum síðan gert að sæta agaviðurlögum vegna þess að þvagsýni sem hann hafði látið í té 20. nóvember 1998 hafði mælst jákvætt gagnvart kannabis. Agaviðurlög samkvæmt síðari ákvörðuninni fólust í sviptingu vinnulauna/dagpeninga að hálfu og síma-, bréfa- og sendingabanni í 21 dag frá 25. nóvember til 15. desember 1998 og takmörkunum á heimsóknum frá sama tíma til 23. janúar 1999. Sama dag var honum synjað um dagsleyfi úr refsivistinni og tilkynnt að vegna mælinga í þvagi gæti ekki orðið af dagsleyfi fyrr en eftir sex mánuði.

A kærði ákvörðunina frá 25. nóvember 1998 samdægurs til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Samkvæmt kærunni taldi hann að verið væri að refsa honum tvisvar fyrir sama brot. Ráðuneytið afgreiddi erindi A með bréfi, dags. 23. desember 1998. Í bréfinu segir að þar sem kæran á ákvörðun, dags. 25. nóvember 1998, hafi ekki verið afgreidd í ráðuneytinu innan lögboðins frests samkvæmt 4. mgr. 31. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, hafi agaviðurlög samkvæmt henni fallið niður. Síðan segir í bréfinu:

„Eftir stendur að þér voruð uppvís að hafa neytt ávana og fíkniefna, þegar sýni var tekið úr yður hinn 20. nóvember 1998.

Ótvírætt þykir að ákvæði [5]. mgr. 9. gr. reglugerðar um leyfi afplánunarfanga til dvalar utan fangelsis nær yfir það tilvik, að synja um að gefa þvagsýni. Í þessu ákvæði er lagt að jöfnu að hafa orðið uppvís að fíkniefnaneyslu eða að hafa gerst sekur um alvarlegt agabrot í fangelsi. Synjun um að gefa þvagsýni hefur ávallt verið flokkað sem alvarlegt agabrot, þar sem þar með er verið að óhlýðnast fyrirmælum starfsfólks fangelsis, því með synjuninni um að verða við beiðni um þvagsýni, er komist hjá því að mælt verði áfengismagn eða magn fíkniefna í viðkomandi, er varðað gætu agaviðurlögum.

Af þessum sökum þykir einsýnt að í tilviki yðar kemur leyfi til dvalar utan fangelsis ekki til greina fyrr en að liðnum sex mánuðum frá ofangreindu broti, þ.e. frá 20. nóvember 1998, en niðurstaða mælingar hjá Rannsóknarstofu í lyfjafræði sýndi að 70 ng/ml af kannabínóðum fundust í þvagsýni frá yður þann sama dag.“

III.

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf 3. ágúst 1999 þar sem þess var óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið gerði grein fyrir sjónarmiðum sínum í tilefni af kvörtun A og léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég eftir að upplýst yrði hvort litið hefði verið á erindi A sem stjórnsýslukæru og hvort ráðuneytið teldi að gæta bæri ákvæða 30. og 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þegar afgreiðsla máls færi fram að afloknum þeim fresti sem gefinn væri í 5. mgr. 31. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist.

Í bréfi mínu vísaði ég jafnframt til bréfs míns til ráðuneytisins, dags. sama dag, þar sem ég fór fram á skýringar og viðhorf ráðuneytisins við nánar tilgreindum atriðum um meðferð mála í fangelsum landsins í tilefni af þeirri ákvörðun minni að taka þau atriði til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997. Í því bréfi er meðal annars óskað eftir sjónarmiðum ráðuneytisins í tilefni af spurningum er snerta reglur um agaviðurlög samkvæmt lögum nr. 48/1988 og framkvæmd þeirra. Tæki kvörtun A að öðru leyti til þeirra atriða sem óskað væri skýringa á í ofangreindu bréfi tók ég fram að rétt væri að sjónarmið ráðuneytisins kæmu fram í svari þess við því.

Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 31. desember 1999, segir meðal annars svo:

„Að því er varðar framangreint erindi [A], en þar hagaði svo til að kæra vegna agaviðurlaga sem hann kærði hinn 25. nóvember 1998 var ekki afgreidd í ráðuneytinu innan tveggja sólarhringa eins og fyrir er mælt í 31. gr. laga um fangelsi og fangavist, er það að segja, að enginn úrskurður var kveðinn upp og féllu því agaviðurlögin niður, sem forstöðumaður fangelsisins hafði ákveðið. Lauk málinu þar með.

Vegna fyrirspurnar yðar, herra umboðsmaður, […], er því til að svara að ráðuneytið lítur á erindi [A] sem stjórnsýslukæru. Það telur ennfremur, að þó svo að einhverjar ástæður valdi því að máli verði ekki lokið innan tveggja sólarhringa, þá beri engu að síður að ljúka kærunni með formlegri afgreiðslu, þar sem hliðsjón sé höfð af 30. gr. eftir því sem við getur átt, svo og 31. gr. þannig að upp verði kveðinn úrskurður þar sem málið verður til lykta leitt efnislega. Þetta er talið nauðsynlegt m.a. vegna þess að ljóst er að slík ákvörðun getur haft réttarverkun síðar, t.d. varðandi afgreiðslu dagsleyfa. Þá getur það skipt yfirstjórn fangelsisins máli að fá vitneskju um hver verði niðurstaða endurskoðunar á ákvörðun hennar.“

IV.

1.

Þegar mér barst kvörtun A 7. desember 1998 hafði dóms- og kirkjumálaráðuneytið ekki afgreitt kæru hans, dags. 25. nóvember 1998. Kvartaði hann yfir töfum á afgreiðslu ráðuneytisins auk þess sem hann lýsti afstöðu sinni til hinnar kærðu ákvörðunar um agaviðurlög og synjunar um dagsleyfi. Sagði í kvörtuninni að þegar hann var byrjaður að sæta agaviðurlögum samkvæmt ákvörðuninni frá 19. nóvember 1998 hefði verið farið fram á aðra þvagprufu sem hann gaf. Síðan segir í kvörtuninni: „þeirri þvagprufu hlýtur að hafa fyrir mistök verið ruglað saman við prufu frá einhverjum öðrum fanga. Enda ekki farið eftir neinum lögum eða reglum um feril sönnunargagna við þessar sýnatökur þó svo verið sé að úrskurða út frá fyrrnefndum í málum sem flokkast undir sakamál og mönnum refsað eftir því. Þá bað ég um að skila annari prufu til viðmiðunar en var ekki trúað heldur dæmdur til annarrar refsingar ofan á hina refsinguna.“

Ráðuneytið lauk afgreiðslu sinni á málinu 23. desember 1998. Eru því uppfyllt skilyrði 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og tekur athugun mín vegna kvörtunar A því einnig til efnisatriða afgreiðslu ráðuneytisins.

Í máli sem ég ákvað að taka upp að eigin frumkvæði um tiltekin atriði um meðferð mála í fangelsum landsins, sbr. bréf mitt til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 3. ágúst 1999, mun ég taka til skoðunar ýmis atriði sem snerta reglur um agaviðurlög og framkvæmd þeirra. Verður þar meðal annars fjallað um grundvöll ákvarðana um agaviðurlög og meðferð mála þegar agaviðurlögum er beitt. Ýmis atriði þess máls, einkum þau sem snerta sjónarmið sem lögð eru til grundvallar þegar ákveðið er að taka þvagsýni úr afplánunarföngum, eiga við í því máli sem hér er til skoðunar. Ég hef því ákveðið að takmarka athugun mína vegna kvörtunar A við afgreiðslu kærumáls hans í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu.

2.

Frestur dómsmálaráðuneytisins samkvæmt 5. mgr. 31. gr. laga nr. 48/1988 til þess að afgreiða kærur vegna agaviðurlaga er tveir sólarhringar frá því kæra berst ráðuneytinu. Taki ráðuneytið ekki ákvörðun innan lögmælts tímafrests fellur ákvörðun úr gildi. Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 23. desember 1998, kemur fram að kæra vegna ákvörðunar um agaviðurlög, dags. 25. nóvember 1998, hafi ekki verið afgreidd í ráðuneytinu innan lögboðins frests og því hafi agaviðurlög fallið niður. Í bréfi ráðuneytisins, dags. 31. desember 1999, í tilefni af bréfi mínu frá 3. ágúst s.á. kemur fram að ekki hafi verið úrskurðað í málinu. Agaviðurlög samkvæmt ákvörðuninni hafi því fallið niður og málinu þar með verið lokið. Í bréfinu kemur jafnframt fram að ljúki máli af einhverjum ástæðum ekki innan tveggja sólarhringa telji ráðuneytið að því beri engu að síður að ljúka því með formlegri afgreiðslu þar sem hliðsjón sé höfð af 30. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eftir því sem við geti átt svo og 31. gr. þeirra. Mál verði þannig efnislega til lykta leidd með formlegum úrskurði.

Samkvæmt framansögðu féll hin kærða ákvörðun um agaviðurlög niður, sbr. 5. mgr. 31. gr. laga nr. 48/1988, án þess að dóms- og kirkjumálaráðuneytið tæki hana til meðferðar eftir ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um stjórnsýslukæru. Þessum þætti kæru A var ekki heldur lokið með formlegri afgreiðslu eftir að hinum lögmælta fresti lauk. Tek ég undir það sem fram kemur í bréfi ráðuneytisins frá 31. desember 1999 um afgreiðslu slíkra mála. Ég árétta að ráðuneytið hagi ávallt meðferð kærumála eftir þeim sjónarmiðum sem þar eru rakin og í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga að öðru leyti.

Þá tel ég brýnt að ráðuneytið bregðiST við strax og frestur 5. mgr. 31. gr. laga nr. 48/1998 er liðinn án þess að kæra vegna agaviðurlaga hafi verið afgreidd og tilkynni formlega um þá niðurstöðu sem leiðir af lögum, enda kunna atvik að vera með þeim hætti að hvorki fanga né viðkomandi fangelsisyfirvöldum sé ljóst hvenær umræddur tveggja sólarhringa frestur byrjar að líða. Þessa var ekki gætt í máli A. Þá koma ekki fram í bréfi ráðuneytisins til mín skýringar á þeim töfum sem urðu á því að A væri sent bréf um lyktir málsins. Ég tel því að annmarki hafi að þessu leyti verið á meðferð máls A af hálfu ráðuneytisins.

Ég tek það fram að í bréfi ráðuneytisins til A, dags. 23. desember 1998, er því lýst að hin kærðu agaviðurlög hafi fallið niður. Gefa kvörtun A og athugasemdir hans til mín ekki tilefni til þess að taka framkvæmd niðurfellingar agaviðurlaganna til frekari athugunar.

A kærði ekki ákvörðun um agaviðurlög, dags. 19. nóvember 1998. Að gefnu tilefni er þó rétt að taka fram að sú ákvörðun var vegna synjunar hans um að gefa þvagsýni. Hin kærða ákvörðun er hins vegar til komin vegna niðurstöðu þvagsýnatöku 20. nóvember s.á. Er því ekki um það að ræða að viðurlög hafi verið ákveðin tvisvar vegna sama brots.

3.

Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 23. desember 1998, fjallar ráðuneytið um umrædd agabrot A með tilliti til áhrifa þeirra á veitingu leyfis til dvalar utan fangelsis, sbr. 4. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 719/1995. Í bréfinu segir að þrátt fyrir að agaviðurlög hafi fallið niður standi eftir að samkvæmt niðurstöðu rannsóknar á þvagsýni frá 20. nóvember 1998 hafi hann orðið uppvís að neyslu ávana- og fíkniefna. Því komi leyfi til dvalar utan fangelsis ekki til greina að svo stöddu.

Samkvæmt 21. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, má veita fanga leyfi til skammrar dvalar utan fangelsis ef slíkt telst heppilegt sem þáttur í refsifullnustu eða til að búa hann undir að afplánun ljúki. Í reglugerð nr. 719/1995, um leyfi afplánunarfanga til dvalar utan fangelsis, sem hefur stoð í 36. gr. laga nr. 48/1988, eru sett nánari ákvæði um slík leyfi. Í 4. mgr. 9. gr. reglugerðarinnar segir að verði fangi uppvís að fíkniefnaneyslu eða alvarlegu agabroti í fangelsi eða utan þess hafi það í för með sér að leyfi til dvalar utan fangelsis komi eigi til greina fyrr en að sex mánuðum liðnum frá slíku broti.

Samkvæmt 31. gr. laga nr. 48/1988 má beita fanga tilteknum viðurlögum fyrir brot á reglum fangelsis. Um kærur fanga vegna ákvarðana um agaviðurlög gilda þær reglur sem lýst hefur verið í kafla 2 hér að framan. Ég tek fram að þar er um sérstakar reglur að ræða vegna ákvarðana um að fangi skuli sæta viðurlögum. Ákvæði 4. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 719/1995 lýtur hins vegar að afleiðingum þess að fangi verður uppvís að fíkniefnaneyslu eða agabroti án tillits til þess hvort honum hafi verið gert að sæta viðurlögum vegna þess. Sérstakar reglur um meðferð kærumála vegna ákvörðunar um agaviðurlög hafa því ekki áhrif á ákvörðun samkvæmt 4. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 719/1995. Brottfall agaviðurlaga vegna ákvæðis 5. mgr. 31. gr. laga nr. 48/1988 kemur þannig ekki í veg fyrir að fíkniefnaneysla, sem staðreynd hefur verið með mælingu, hafi áhrif á ákvörðun um að veita fanga leyfi til dvalar utan fangelsis. Verður þannig ekki litið á ákvörðun, sem grundvölluð er á tilvitnuðu reglugerðarákvæði, sem agaviðurlög í skilningi 31. gr. laga nr. 48/1988. Synjun dagsleyfis felur þannig ekki í sér nýja refsingu fyrir sama brot.

Með vísan til framangreinds tel ég ekki ástæðu til athugasemda vegna efnislegrar niðurstöðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í málinu. Hins vegar er ástæða til að benda á að form á úrlausn dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 23. desember 1998, í tilefni af kæru A var ekki ekki í samræmi við ákvæði 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

V.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín í tilefni af kvörtun A, að ekki sé tilefni til athugasemda af minni hálfu við þá ákvörðun framkvæmdastjóra fangelsisins að Litla Hrauni 25. nóvember 1998, sem staðfest var af dóms- og kirkjumálaráðuneytinu 23. desember s.á., að leyfi til handa A til dvalar utan fangelsisins, sbr. 21. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, kæmi ekki til álita í sex mánuði frá og með 25. nóvember 1998 að telja. Þá er það álit mitt að þessi ákvörðun hafi staðið óhögguð óháð tímafresti 5. mgr. 31. gr. laga nr. 48/1988, enda verði ekki litið á ákvörðun af þessu tagi sem agaviðurlög í skilningi ákvæðisins. Ég tel hins vegar að vissir annmarkar hafi verið á málsmeðferð dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Er þeim lýst í kafla IV.2 hér að framan. Loks er það álit mitt að form á úrlausn ráðuneytisins í málinu hafi ekki verið í samræmi við ákvæði 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.