Álit

I.

Hinn 23. nóvember 1998 leitaði A, til umboðsmanns Alþingis og bar fram kvörtun vegna úrskurðar kjaranefndar um launakjör hans. Í meginatriðum er kvörtun A tvíþætt. Snýr hún annars vegar að úrskurði kjaranefndar um launakjör hans sem forstjóra X og hins vegar að þeirri niðurstöðu nefndarinnar, að hann eigi ekki rétt til sérstakra launa fyrir starf, sem hann hefur haft með höndum í Kvikmyndaskoðun samkvæmt lögum nr. 47/1995, um skoðun kvikmynda og bann við ofbeldiskvikmyndum.

Máli þessu var lokið með áliti, dags. 31. maí 2000.

II.

Með bréfi til forseta Alþingis 30. desember 1998 vék Tryggvi Gunnarsson, þá settur umboðsmaður Alþingis, sæti í máli þessu. Með bréfi forseta Alþingis 7. janúar 1999 var Þorgeir Ingi Njálsson, héraðsdómari, settur til að fara með málið, sbr. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, umboðsmann Alþingis.

III.

A var skipaður forstjóri X um mitt ár 1995. Þá var hann í apríl það sama ár skipaður til þriggja ára í Kvikmyndaskoðun samkvæmt 2. gr. laga nr. 47/1995, og að nýju með skipunarbréfi menntamálaráðherra, dags. 21. ágúst 1998, í bæði skiptin samkvæmt tilnefningu félagsmálaráðherra. Mun skipunartími A í Kvikmyndaskoðun samkvæmt fyrra skipunarbréfinu hafa runnið út 3. maí 1998.

Hinn 8. september 1997 ritaði kjaranefnd A bréf, þar sem þess var óskað að hann sendi nefndinni greinargerð um eðli og umfang starfs hans í Kvikmyndaskoðun og hvort og þá með hvaða hætti það tengdist starfi hans sem forstjóra X. Sama dag óskaði kjaranefnd bréflega eftir sömu upplýsingum frá félagsmálaráðuneytinu. Hafði bréfum þessum ekki verið svarað þegar kjaranefnd kvað upp úrskurð um launakjör forstjóra X 16. september 1997. Var úrskurðinn sendur A með bréfi, dags. 18. sama mánaðar. Með bréfi til kjaranefndar 17. nóvember 1997 svaraði A framangreindu erindi nefndarinnar. Svarbréf félagsmálaráðuneytisins er dagsett 3. desember 1997. Í því segir meðal annars:

„Ráðuneytið telur að störf [A] við Kvikmyndaskoðun séu ekki þáttur í starfi hans sem forstjóra [X]. Félagsmálaráðherra tilnefnir fulltrúa til kvikmyndaskoðunar á grundvelli laga um skoðun kvikmynda og bann við ofbeldiskvikmyndum nr. 47/1995 með vísan til laga um vernd barna og ungmenna nr. 58/1992, sem undirstrikar mikilvægi þess að nefndarmenn séu vel að sér um barnaverndarmál. Vel má hugsa sér að annar en forstjóri [X] annist þetta verk en gera verður ráð fyrir að hann hafi starfs síns vegna yfirgripsmikla þekkingu og reynslu af barnaverndarstarfi sem rétt sé að nýta við kvikmyndaskoðunina.

Samkvæmt upplýsingum sem ráðuneytið hefur aflað sér um starf Kvikmyndaskoðunar er það þríþætt: nefndarfundir, skoðun myndbanda og skoðun í kvikmyndahúsum. Forstjóri [X] hefur tjáð ráðuneytinu að nefndarfundir og skoðun myndbanda fari ekki fram á dagvinnutíma en skoðun í kvikmyndahúsum fari gjarnan fram á dagvinnutíma.”

Í framangreindu bréfi sínu til kjaranefndar 17. nóvember 1998 setti A fram rökstudda beiðni um endurskoðun á úrskurði nefndarinnar um launakjör sín og með bréfi til hennar 21. sama mánaðar færði hann fram frekari rök fyrir þeirri beiðni sinni.

Hinn 13. febrúar 1998 kvað kjaranefnd upp úrskurð um almenna launahækkun til þeirra sem undir hana heyra. Framangreindum erindum A til kjaranefndar hafði þá ekki verið svarað sérstaklega. Segir í kvörtun hans að með þeim úrskurði hafi engin breyting verið gerð á launum hans. Hann hafi því ritað kjaranefnd bréf að nýju 20. febrúar 1998 og enn farið þess á leit við nefndina að hún endurskoðaði launakjör hans. Þar setti hann jafnframt fram þá ósk, að honum yrði gefinn kostur á að tjá sig fyrir nefndinni. Í þessu bréfi segir svo meðal annars:

„Skv. 10. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd, nr. 120/1992 ber kjaranefnd að „gæta innbyrðis samræmis í starfskjörum hjá þeim sem hún fjallar um, að þau séu á hverjum tíma í samræmi við laun í þjóðfélaginu hjá þeim sem sambærilegir geta talist með tilliti til starfa og ábyrgðar og að samræmi sé á milli þeirra og þeirra launa hjá ríkinu sem greidd eru á grundvelli kjarasamninga eða Kjaradóms”. Skv. þessu ber kjaranefnd því að ákvarða laun m.t.t. tveggja atriða, sem beinlínis eru skilgreind í lagaákvæðinu. Í erindi undirritaðs dags. 17.11.1997 var komið á framfæri ábendingum er varða bæði atriðin. Annars vegar voru kynntar upplýsingar um starfskjör félagsmálastjóra nokkurra sveitarfélaga en þeir eru yfirmenn barnaverndarmála í héraði og því eðlilegur samanburðarhópur hvað starfskjör forstjóra [X] viðvíkur. Þessi samanburður leiddi í ljós að launamunur var á bilinu kr. 50-100 þús. á mánaðarlaunum forstjóra [X] í óhag miðað við laun í október sl. Hins vegar voru tiltekin nokkur dæmi um forstöðumenn ríkisstofnana, sem kjaranefnd hefur úrskurðað mun hærri launagreiðslur til þrátt fyrir að rekstrarumsvif, starfsmannafjöldi, fjöldi undirstofnana og umfang verkefna séu sannanlega mun rýrari en hjá [X]. Þannig hefur heldur ekki verið gætt þeirrar samræmingar í [ákvörðun] launa hjá ríkinu sem löggjafinn ætlaðist til. Úrskurður kjaranefndar frá 13.02. sl. tekur úr steininn hvað þetta atriði varðar þegar í ljós kemur að starf forstjóra [X] er t.d. metið nánast til sömu kjara og framkvæmdastjórar nefnda/ráða á vegum ríkisins s.s. Barnaverndarráðs og Jafnréttisráðs, þótt þar sé ólíku saman að jafna, eða heildarlaun úrskurðuð jafnvel lægri en forstöðumanns fangelsins á Litla Hrauni, sem hvorki fer með sjálfstæðar stjórnsýsluákvarðanir né viðfangsefni sem eru neitt sambærileg að umfangi og stjórnsýsla barnaverndarmála er.”

Hinn 12. mars 1998 ritaði kjaranefnd félagsmálaráðuneytinu bréf, þar sem óskað var umsagnar þess um erindi A til nefndarinnar. Af svarbréfi ráðuneytisins, dags. 25. sama mánaðar, verður ráðið, að það hafi eingöngu haft til umsagnar bréf það sem A ritaði kjaranefnd 20. febrúar 1998. Í svarbréfi sínu mælist ráðuneytið til þess, að „kjaranefnd taki til endurskoðunar úrskurð sinn um launakjör forstjóra [X]”. Í kjölfar þessa og eftir að A hafði mætt á fund kjaranefndar og tjáð sig um málið tók nefndin ákvörðun um hækkun á launum hans. Fólst hún í því að einingum var fjölgað úr 19 í 30 frá og með 1. maí 1998. Var þessi ákvörðun kynnt A með bréfi nefndarinnar til hans, dags. 12. maí 1998. Í bréfinu var tekið fram, að þessi ákvörðun nefndarinnar tæki mið af því að störfum hans í Kvikmyndaskoðun væri lokið. Yrði hann hins vegar að nýju skipaður til að hafa þennan starfa með höndum væri litið svo á að þar væri um hluta af aðalstarfi að ræða sem ekki bæri að launa sérstaklega.

Hinn 10. júní 1998 ritaði A kjaranefnd bréf, þar sem segir svo:

„Sá skilningur er hér lagður í 6. gr. laga nr. 120/1992 um Kjaradóm og kjaranefnd að úrskurðir kjaranefndar um launakjör taki annars vegar til launa fyrir venjulega dagvinnu og hins vegar til annarra launa sem starfinu fylgja. Þannig hefur nefndin með ákvörðun sinni fallist á að ástæða hafi verið til að endurmeta úrskurð nefndarinnar frá 13. febrúar sl. að því er varðar starfsskyldur umfram dagvinnu með því að ákvarða nokkra fjölgun á þeim einingum sem föstum launum fylgja. Athygli vekur hins vegar að sú leiðrétting tók ekki gildi fyrr en 1. maí sl. Jafnframt er undirrituðum gert að starfa við Kvikmyndaskoðun launalaust eða láta af störfum í nefndinni þegar í stað að öðrum kosti, og áður en ráðherra hefur gefist svigrúm til að skipa nýja nefnd. Á sama tíma hafa framkvæmdastjóra Barnaverndarráðs ekki verið settir slíkir kostir, sem hlýtur að vekja spurningar um hvort jafnræðisreglu stjórnsýslulaga hafi verið fylgt við þessa ákvörðun kjaranefndar.

Athyglisverð er túlkun kjaranefndar á því atriði í 6. gr. laganna sem lýtur að ákvörðun um hvaða aukastörf tilheyri aðalstarfi og hver beri að launa sérstaklega. Svo virðist sem niðurstaða nefndarinnar í þessu álitaefni sé að störf við Kvikmyndaskoðun geti verið hluti aðalstarfs forstjóra [X] þrátt fyrir að fyrir liggi skriflegt álit félagsmálaráðuneytis þess efnis að svo sé ekki og ekkert sé um það kveðið í erindisbréfi. Á hinn bóginn virðist það vera niðurstaða kjaranefndar að ef undirritaður hætti störfum í Kvikmyndaskoðun þá teljist seta í nefndinni alls ekki vera hluti aðalstarfs. Ljóst má því vera að afstaða kjaranefndar er ekki byggð á skilgreiningu á eðli þess starfs sem verið er að meta heldur helgast af öðrum sjónarmiðum sem undirrituðum þætti vænt um að kynnast.

Upp úr stendur sá þáttur í úrskurði kjaranefndar er varðar mat á starfi forstjóra [X] og tekur til fastra launa fyrir dagvinnu. Þar hefur að mati undirritaðs ekki í neinu verið fallist á þau rök sem lögð hafa verið fyrir nefndina með því að úrskurður hennar frá 13. febrúar stendur óhaggaður.

Með hliðsjón af ofangreindu telur undirritaður óhjákvæmilegt að leita eftir því við nefndina að hún láti undirrituðum í té skriflegan rökstuðning fyrir ákvörðun sinni, sbr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og jafnframt afrit af öllum þeim málsskjölum sem kjaranefnd byggði úrskurð sinn á, sbr. 15. gr. sömu laga. Þess er sérstaklega farið á leit að nefndin útskýri hvernig hún kemst að þeirri niðurstöðu að föst laun forstjóra [X] fyrir dagvinnu skuli vera þau sömu og framkvæmdastjóra Barnaverndarráðs og Jafnréttisráðs og lægri en forstjóra Náttúrufræðistofnunar, skógræktarstjóra, landgræðslustjóra eða forstjóra Fangelsismálastofnunar.

Þá er þess vinsamlegast farið á leit við kjaranefnd að hún láti undirrituðum í té skriflegan rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun sinni sem lýtur að setu hans í Kvikmyndaskoðun, hverjar vinnureglur nefndarinnar eru við ákvarðanir í álitaefnum af þessu tagi og hvernig nefndin kemst að þeirri niðurstöðu að störf við Kvikmyndaskoðun geti ýmist verið hluti aðalstarfs eða ekki eftir atvikum, og hvernig sú ákvörðun samrýmist heimildum kjaranefndar, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 120/1992. [...]

Þessu bréfi svaraði kjaranefnd með bréfi 19. ágúst 1998. Þar er framangreind ákvörðun nefndarinnar frá 12. maí 1998 rökstudd með svofelldum hætti:

„Kjaranefnd úrskurðaði fyrst um laun og starfskjör forstjóra [X] hinn 28. desember 1995. Í niðurlagi úrskurðarins er tiltekið, sbr. 12. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd nr. 120/1992, að mánaðarlaun séu þannig ákveðin að ekki skuli vera um frekari greiðslur að ræða nema kjaranefnd úrskurði um það sérstaklega.

Í apríl 1996 barst kjaranefnd erindi starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins um hvort greiða bæri forstjóra [X] sérstaklega fyrir störf hans við Kvikmyndaskoðun. Af því tilefni barst kjaranefnd minnisblað frá yður, dags. 22. apríl 1996. Í því kemur fram að um sé að ræða starf óviðkomandi störfum yðar sem forstjóra [X]. Kvikmyndaskoðun heyri undir menntamálaráðuneytið og að þér hafið verið skipaður til starfsins samkvæmt tilnefningu félagsmálaráðherra áður en þér tókuð við starfi forstjóra [X]. Seta yðar í Kvikmyndaskoðun sé bundin persónu yðar og ekki í neinu samhengi við starfssvið forstjóra [X]. Með vísan til minnisblaðs yðar gerði kjaranefnd ekki athugasemd við að yður væri greitt sérstaklega fyrir störf við Kvikmyndaskoðun, sbr. bréf kjaranefndar til starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins, dags. 23. apríl 1996. Rétt er að geta þess að á þessum tíma voru viðmiðunareglur kjaranefndar um greiðslur fyrir aukastörf í mótun, en fyrstu viðmiðunarreglurnar voru settar hinn 21. maí 1996.

Í september 1997 tók kjaranefnd til endurskoðunar m.a. launakjör yðar, á grundvelli 12. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd. Í tengslum við þá endurskoðun þótti rétt að óska nánari upplýsinga um starf yðar við Kvikmyndaskoðun og var óskað upplýsinga þar um frá yður, félagsmála- og menntamálaráðuneytinu, með bréfi dags. 8. september 1997. Nánari upplýsingar um starf yðar við Kvikmyndaskoðun lágu ekki fyrir er kjaranefnd kvað upp úrskurð um almenna launahækkun (4,7%) hinn 16. september 1997. Þótti ekki rétt að draga að úrskurða yður líkt og öðrum, almenna launahækkun, enda þótt ekki lægju fyrir umbeðnar upplýsingar um störf yðar við Kvikmyndaskoðun.

Kjaranefnd bárust umbeðnar upplýsingar, hinn 16. október 1997 frá menntamálaráðuneytinu, hinn 8. desember 1997 frá félagsmálaráðuneytinu, og hinn 17. og 21. nóvember 1997 frá yður. Í bréfi félagsmálaráðuneytisins kemur fram sú skoðun ráðuneytisins að störf yðar við Kvikmyndaskoðun séu ekki þáttur í starfi yðar sem forstjóra [X]. Hins vegar segir að tilnefning ráðuneytisins í Kvikmyndaskoðun sé gerð á grundvelli laga um skoðun kvikmynda og bann við ofbeldiskvikmyndum, með vísan til laga um vernd barna og ungmenna, sem undirstriki mikilvægi þess að nefndarmenn séu vel að sér um barnaverndarmál. Vel megi hugsa sér að annar en forstjóri [X] annist þetta verk, en gera verði ráð fyrir að hann hafi starfs síns vegna yfirgripsmikla þekkingu og reynslu af barnaverndarstarfi, sem rétt sé að nýta við kvikmyndaskoðunina. Síðan segir í bréfinu að ráðuneytið meta það svo „að þó svo að kvikmyndaskoðun sé ekki þáttur í starfi forstjóra [X] megi það teljast eðlilegt og ef til vill mikilvægt að forstjóri [X] komi að kvikmyndaskoðuninni”.

Í bréfi yðar til kjaranefndar, dags. 17. nóvember 1997, reifið þér sjónarmið varðandi Kvikmyndaskoðun og einnig nokkur atriði varðandi starfskjör yðar. Í umfjöllun um störf yðar við Kvikmyndaskoðun kemur fram að frá upphafi hafi barnaverndarsjónarmið fyrst og fremst legið til grundvallar sjálfum tilgangi kvikmyndaskoðunar. Tilnefning félagsmálaráðherra á þremur af sex nefndarmönnum í Kvikmyndaskoðun sé gerð á grundvelli barnaverndarlaga og sú skipun undirstriki þá áherslu sem löggjafinn leggi á að þeir fulltrúar séu sérfróðir á sviði barnaverndar. Í bréfinu gerið þér grein fyrir verkefnum forstjóra [X] og vekið athygli á að hin viðkvæmu verkefni stofnunarinnar feli í sér stöðugt áreiti af mannlegum toga sem þér lýsið nánar. Í niðurlagi bréfs yðar segir eftirfarandi: „Tilefni þessa erindis var m.a. fyrirspurn um störf undirritaðs við Kvikmyndaskoðun. Það er ekkert launungarmál að undirritaður ákvað að halda áfram því aukastarfi eftir að hafa verið skipaður forstjóri [X] fyrst og fremst vegna þeirra viðbótarlauna sem það gefur, og þrátt fyrir þau augljósu óþægindi sem því fylgir að sinna aukastarfi samhliða mjög erilsömu aðalstarfi. [...] Hins vegar er það ekki fyrirætlun undirritaðs að aukastörf um kvöld og helgar verði framtíðarhlutskipti sitt enda rennur skipunartími hans í Kvikmyndaskoðun út eftir nokkra mánuði.“ Með bréfi yðar, dags. 21. nóvember 1997, fylgdi erindisbréf forstjóra [X] frá 25. mars 1997.”

[...]

Með bréfi, dags. 20. febrúar 1998, óskuðuð þér endurskoðunar á launakjörum yðar. Kjaranefnd óskaði umsagnar félagsmálaráðuneytisins og barst hún 27. mars 1998. [...] Í samræmi við ósk í bréfi yðar frá 20. febrúar 1998, komuð þér á fund nefndarinnar hinn 5. maí sl. og reifuðuð sjónarmið yðar. [...] Þá lýstuð þér einnig sjónarmiðum yðar um samanburð á launakjörum forstjóra [X] við þá sem þér teljið sambærilega úti í þjóðfélaginu og um innbyrðis röðun forstöðumanna.

Að lokinni skoðun á framkomnum sjónarmiðum tók kjaranefnd ákvörðun um fjölgun eininga úr 19 í 30, frá 1. maí 1998 að telja. Tók ákvörðunin mið af því að störfum yðar við Kvikmyndaskoðun hafi lokið er skipunartíma nefndarmanna við Kvikmyndaskoðun lauk hinn 3. maí sl. Röðun í launaflokk var óbreytt.

Um rök fyrir ákvörðuninni er það að segja að kjaranefnd taldi ekki efni til breytinga á röðun í launaflokk. Hins vegar taldi nefndin framkomin sjónarmið um álag á forstjóra [X] utan dagvinnutíma vegna eðlis þeirra mála sem undir [X] heyra, gefa tilefni til fjölgunar eininga.

Að því er varðar ákvörðun kjaranefndar vegna Kvikmyndaskoðunar er það að segja að upphafleg ákvörðun nefndarinnar frá 23. apríl 1996, byggðist á sjónarmiðum í minnisblaði yðar frá 22. apríl 1996. Á grundvelli þessa taldi kjaranefnd ekki ástæðu til að gera athugasemd við að yður væri greitt sérstaklega fyrir störf við Kvikmyndaskoðun. [...]

Þegar fyrir lágu nánari upplýsingar um starf yðar við Kvikmyndaskoðun, bæði í fyrirliggjandi bréfum og máli yðar á fundi með kjaranefnd, taldi nefndin ástæðu til að endurskoða fyrri ákvörðun um greiðslu fyrir störf yðar við Kvikmyndaskoðun. Byggðist sú breytta afstaða á eftirfarandi: Þrátt fyrir að Kvikmyndaskoðun heyri undir menntamálaráðuneytið er skipun í Kvikmyndaskoðun einnig gerð samkvæmt tilnefningu félagsmálaráðuneytisins, enda mun tilgangur Kvikmyndaskoðunar frá upphafi hafa verið barnavernd og byggt á barnaverndarsjónarmiðum. Starfsemi Kvikmyndaskoðunar snertir þannig verksvið tveggja ráðuneyta, þ.e. kvikmyndir menntamálaráðuneyti og barnavernd félagsmálaráðuneyti. Þér voruð tilnefndur í Kvikmyndaskoðun af félagsmálaráðherra. Í þeim tilvikum sem þannig hagar til um, þ.e. verkefni er eðlis síns vegna á verksviði fleiri en eins ráðuneytis, hefur niðurstaða kjaranefndar verið sú að með slík verkefni skuli fara líkt og þau sem heyra beint undir ráðuneyti viðkomandi embættismanns. Eins og fram kemur í erindisbréfi forstjóra [X], dags. 25. mars 1997, skal [X] vinna að samhæfingu og eflingu barnaverndarstarfs og annast daglega stjórn barnaverndarmála. Kjaranefnd hefur engin afskipti af því hvernig forstöðumenn ríkisstofnana reka þau embætti sem þeim eru falin, þ.e. hvort þeir komi sjálfir beint að úrlausn einstakra viðfangsefna eða fela það öðrum starfsmönnum sínum. Í úrskurði kjaranefndar um laun og starfskjör forstjóra [X] eru laun við það miðuð að hann sé í fullu starfi við barnaverndarmál. Af þeim sökum getur kjaranefnd ekki fallist á að forstjóra [X] sé greitt sérstaklega vegna barnaverndarstarfs.”

Um málavexti í kjölfar þessa bréfs kjaranefndar segir svo í framkominni kvörtun til umboðsmanns Alþingis:

„Með hliðsjón af því að rökstuðningur kjaranefndar var með öllu ófullnægjandi sendi ég nefndinni bréf dags. 15. sept. 1998 þar sem nefndin var innt eftir upplýsingum um ýmis almenn atriði í starfsháttum nefndarinnar varðandi kjaraákvarðanir. [...] Jafnframt var beint til nefndarinnar nokkrum spurningum er varðar úrskurði nefndarinnar vegna aukastarfa. Tilgangurinn var sá að leiða í ljós hvort jafnræðisreglu stjórnsýslulaga hafi verið fylgt við úrskurði nefndarinnar í þessum efnum, svo sem vikið var að í erindi mínu til nefndarinnar dags. 10. júní sl.

Kjaranefnd svaraði erindi mínu með bréfi dags. 7. október 1998. Engin viðhlítandi svör voru gefin varðandi það hvaða verklagsreglur giltu í störfum nefndarinnar varðandi framkvæmd þeirra lagaákvæða sem nefndin starfar eftir að öðru leyti en því lýst með almennum hætti hvernig nefndin nálgaðist viðfangsefni sitt. Þó kemur fram í svarinu að á „meðal þess sem tekið er tillit til er rekstrarlegt umfang, stjórnsýsluleg ábyrgð og persónulegir verðleikar”. Öllum spurningum mínum er varðaði úrskurði nefndarinnar vegna aukastarfa var ósvarað og því borið við að þessar upplýsingar hafi ekki verið teknar saman.

Hinn [16.] nóvember ritaði ég kjaranefnd bréf þar sem ég óskaði eftir því við nefndina að hún geri grein fyrir því hvaða aðferð var viðhöfð við mat á „persónulegum verðleikum” mínum, sbr. svar nefndarinnar frá 7. október. Jafnframt er þess óskað að látin verði í té þau gögn sem lögð voru til grundvallar við mat á persónulegum verðleikum mínum, enda hafi slíkt mat haft áhrif á ákvörðun launakjara minna.”

Með bréfi, dags. 3. mars 1999, svaraði kjaranefnd erindi því, sem A beindi til hennar með framangreindu bréfi 16. nóvember 1998. Er þar tekið fram, að eðli málsins samkvæmt hafi verkefni og umfang embættis eða stofnunar og þess háttar atriði mesta þýðingu við undirbúning launaákvörðunar. Þó geti einnig verið horft til atriða sem snerta embættismanninn sjálfan, ef sérstök ástæða þykir til af hálfu viðkomandi ráðuneytis, svo sem menntunar, fyrri starfa og ef til vill annarra atriða sem áhrif geta haft á hvernig hann rækir embætti sitt. Komi atriði af þessum toga til skoðunar við undirbúning ákvörðunar sé það á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga um þau atriði, annað hvort frá embættismanninum sjálfum eða því ráðuneyti sem stofnun heyrir undir. Segir í niðurlagi þessa bréfs kjaranefndar að í tilviki A hafi nefndinni borist upplýsingar um atriði þessu tengd frá honum sjálfum. Ekki hafi verið lögð áhersla á atriði af þessum toga af hálfu félagsmálaráðuneytisins.

IV.

1.

Svo sem fram er komið snýr kvörtun A annars vegar að atriðum sem varða ákvörðun kjaranefndar um launakjör hans sem forstjóra X. Er þar byggt á eftirfarandi atriðum.

Í fyrsta lagi að kjaranefnd hafi ekki sett sér skýrar reglur um það hvaða atriði séu lögð til grundvallar við ákvörðun launakjara þannig að innbyrðis samræmis sé gætt hjá þeim sem hún fjallar um, sbr. 10. gr. laga nr. 120/1992. Um þetta segir í kvörtuninni:

„Í svari kjaranefndar dags. 7. okt. 1998 kemur fram að verklagsreglur um launaákvarðanir sem eru til þess fallnar að tryggja samræmi í launum þeirra sem nefndin fjallar um, sbr. lið 1.3 í bréfi mínu til kjaranefndar dags. 15. sept., virðast ekki vera til. Ég vek athygli á þeirri þróun sem orðið hefur í kjaramálum opinberra starfsmanna undanfarið. Aðlögunarsamningar fela í sér nákvæmt mat á eðli starfa og þeirra krafna sem til starfsmanns eru gerðar ásamt hlutlægu mati á frammistöðu hans í starfi. Í fyrrgreindu svari kjaranefndar kemur fram vísbending um að nefndin vinni með slík atriði þegar vísað er til „rekstrarlegs umfangs” og „stjórnsýslulegrar ábyrgðar”. Hins vegar kemur ekki fram í úrskurði nefndarinnar að þessi atriði hafi mikið vægi. Ég hef t.d. bent á það ítrekað í bréfum mínum til kjaranefndar að umsvif og stjórnsýsluleg ábyrgð [X] er mun umfangsmeiri heldur en ýmissra annarra stofnana sem kjaranefnd hefur í launaákvörðunum litið framhjá. Dæmi um þetta er að forstjóra [X], framkvæmdastjóra Barnaverndarráðs og framkvæmdastjóra Jafnréttisráðs er öllum raðað í sama launaflokk. Rekstrarumfang Barnaverndarráðs er 4,2% og Jafnréttisráðs 9,6% af rekstrarumfangi [X] skv. fjárlögum. [X] hefur 8 undirstofnanir en Barnaverndarráð og Jafnréttisráð enga. Fjöldi stöðugilda er tíu (J.ráð) til tuttugu sinnum fleiri (B.ráð) hjá [X] en hinum tveimur og er þá ekki reiknað með starfsmönnum þeirra fimm stofnana sem reknar eru með þjónustusamningum við [X]. Forstjóri [X] ber ábyrgð á stjórnsýsluákvörðunum en hjá hinum stofnunum eru slíkar ákvarðanir að mestu á ábyrgð viðkomandi ráða. Ekkert ofangreindra atriða virðast skipta máli við röðun í launaflokk að mati kjaranefndar.”

Í öðru lagi að kjaranefnd styðjist við ólögmætt mat með því að hún meti „persónulega verðleika” einstakra embættismanna við launaákvarðanir sínar. Um þetta atriði segir svo í kvörtunni:

„Í bréfi kjaranefndar dags. 7. okt. 1998 kemur fram að nefndin leggur mat á „persónulega verðleika” við kjaraákvarðanir. Augljóslega gefur þetta tilefni til geðþóttaákvarðana sem lög um Kjaradóm og kjaranefnd veita enga heimild til. Í 11. gr. laganna er hins vegar heimild til að taka tillit til „sérstakrar hæfni er nýtist í starfi” sem væntanlega er unnt að meta á grundvelli gagna m.t.t. frammistöðumats eða menntunar og reynslu. Hér er því um að ræða allt annað mál en óskilgreinanlegt mat á „persónulegum verðleikum”.”

Í þriðja lagi að kjaranefnd hafi ekki rökstutt ákvörðun sína um launakjör hans, en beiðni þar um hafi verið sett fram í bréfi til nefndarinnar 10. júní 1998. Hafi nefndin í svarbréfi sínu 19. ágúst sama árs látið við það sitja að taka fram, að „kjaranefnd taldi ekki efni til breytinga á röðun í launaflokk”.

Í fjórða lagi að kjaranefnd hafi ekki látið honum í té afrit af þeim gögnum sem ákvörðun hennar um launakjör hans sé byggð á. Um þetta atriði segir svo í kvörtuninni:

„Í erindi mínu dags. 10. júní 1998 er þess óskað að látið verði í té afrit af öllum málsskjölum sem nefndin byggði úrskurð sinn á sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Engin slík málsskjöl hafa mér borist. Í bréfi kjaranefndar dags. 7. október 1998 [...] segir m.a. „Kjaranefnd hefur óskað eftir því að ráðuneytisstjóri eða annar fulltrúi ráðuneytisins komi á fund nefndarinnar þegar fjallað er um einstaka embættismenn og eru þá fengnar hugmyndir ráðuneytisins um það hvernig kjör þeirra skuli vera miðað við aðra embættismenn sem heyra undir ráðuneytið.” Væntanlega liggja einhver gögn fyrir um slíkt álit og með því að vanrækja að afhenda þessi gögn og önnur slík verður ekki annað séð að það brjóti í bága við 15. gr. stjórnsýslulaga svo og 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og eftir atvikum 23. gr. sömu laga.”

2.

Í annan stað snýr kvörtun A að þeirri niðurstöðu kjaranefndar, sem kynnt var honum með bréfi nefndarinnar 12. maí 1998, að hann eigi ekki rétt til sérstakra launa fyrir starf, sem hann hefur haft með höndum í Kvikmyndaskoðun samkvæmt lögum nr. 47/1995, um skoðun kvikmynda og bann við ofbeldiskvikmyndum. Er þar byggt á eftirgreindum atriðum:

Í fyrsta lagi að kjaranefnd skorti lagaheimild til að ákveða að hann skuli ekki eiga rétt til sérstakrar greiðslu fyrir nefndarstörf sem hann sé ráðherraskipaður til að gegna og heyri hvorki undir það ráðuneyti sem hann starfar fyrir né þá stofnun sem hann veitir forstöðu og séu að auki að lang mestu leyti unnin utan daglegs vinnutíma. Rökstuðningur nefndarinnar fyrir þessari niðurstöðu hennar, en hann er rakinn í framangreindu bréfi nefndarinnar til A 19. ágúst 1998, standist ekki. Um þetta segir svo í kvörtuninni:

„Í fyrsta lagi liggur fyrir að í lögum nr. 47/1995 um skoðun kvikmynda og bann við ofbeldiskvikmyndum er hvergi að finna ákvæði um að [X] hafi hlutverki að gegna við framkvæmd þeirra laga, hvað þá að forstjóri stofnunarinnar komi þar að málum. Í öðru lagi er ekkert kveðið á um starfsemi Kvikmyndaskoðunar í lögum um vernd barna og ungmenna nr. 58/1992, sbr. lög nr. 22/1995 sem starfsemi [X] byggir á, né heldur í reglugerð um [X] nr. 264/1995. Í þriðja lagi er ekkert í erindisbréfi forstjóra [X] sem kveður á um að hann hafi skyldum að gegna gagnvart Kvikmyndaskoðun, sbr. einkum II. kafli sem tilgreinir þau lög og reglugerðir sem forstjóri vinnur eftir og er þar ekki getið laga nr. 47/1995 um skoðun kvikmynda [...]. Í fjórða lagi liggur fyrir skriflegt álit félagsmála-ráðuneytisins í bréfi til kjaranefndar dags. 8. desember 1997 þess efnis að störf mín við Kvikmyndaskoðun séu ekki þáttur í starfi forstjóra [...]. Í fimmta lagi er ástæða til að minna á að upphafleg skipun mín í Kvikmyndaskoðun var áður en [X] tók til starfa og því áður en ég var skipaður í embætti forstjóra [X] [...]. Í sjötta lagi er minnt á að í tvígang sá kjaranefnd ekki ástæðu til að ákvarða að laun skyldu ekki greidd fyrir umrætt aukastarf eftir að hafa aflað gagna í málinu, annars vegar vorið 1996 og hins vegar haustið 1997. Í sjöunda lagi er ástæða til að minna á að [X] tilnefnir ekki til setu í Kvikmyndaskoðun heldur félagsmálaráðuneytið og síðan er það menntamálaráðherra að skipa í nefndina. Kjaranefnd getur ekki ákvarðað að tiltekið viðfangsefni stjórnsýslunnar falli undir verksvið tiltekins embættismanns þegar lög mæla á annan veg fyrir um hvernig það skuli framkvæmt og af hverjum. Eru því rök kjaranefndar að forstjóri [X] geti „falið öðrum starfsmönnum” úrlausn þess viðfangsefnis sem um ræðir byggð á misskilningi. Skipun mín í nefndina er bundin minni persónu og sérstakir varamenn skipaðir til að sinna verkum í forföllum aðalmanna. Í áttunda lagi verður að telja einkennilegt það sjónarmið að kjaranefnd geti „ekki fallist á að forstjóra [X] sé greitt sérstaklega vegna barnaverndarstarfs” því að í úrskurði nefndarinnar sé við það miðað að „hann sé í fullu starfi við barnaverndarmál”. Fyrir liggur að ég hef skilað meira en fullu starfi við mína stofnun og mun fleiri yfirvinnutímum en ég hef fengið greitt fyrir [...]. Jafnframt liggur fyrir í mörgum skjölum að störf mín við Kvikmyndaskoðun fóru að lang mestu leyti fram á kvöldin og um helgar og höfðu á engan hátt dregið úr starfsframlagi mínu í embætti forstjóra [X].

Í öðru lagi að kjaranefnd hafi brotið jafnræðisreglu stjórnsýslulaga og jafnréttislög þegar hún meini honum að þiggja laun fyrir nefndarstarf, sem embættismaður í sambærilegri stöðu gegni og fái laun fyrir. Segir meðal annars svo um þetta atriði í kvörtuninni:

„Forstöðumaður Barnaverndarráðs, sem starfar skv. lögum um vernd barna og ungmenna, var skipaður til setu í Kvikmyndaskoðun og þiggur laun fyrir. Kjósi kjaranefnd að beita ákvæði 2.2 í [reglum sínum] um greiðslu aukastarfa í mínu tilviki, hljóta þær sömu reglur að gilda um aðra embættismenn sem undir nefndina heyra.”

Í þriðja lagi að kjaranefnd hafi ekki sinnt skyldum sínum um kerfisbundna skráningu mála samkvæmt 22. og 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Er hér vísað til þess að nefndin hafi ekki getað svarað spurningum hans sem að þessu lútu og settar voru fram í bréfi hans til kjaranefndar 15. september 1998. Um þetta atriði segir svo í kvörtuninni:

„Kjaranefnd úrskurðar um launakjör er varða um eitt hundrað embætti. Reikna má með að einungis hluti þeirra sem þeim gegna hafi óskað eftir úrskurði um greiðslu vegna aukastarfa. Með hliðsjón af ákvæðum 23. gr. upplýsingalaga er með ólíkindum að nefndin hafi ekki yfirlit yfir afgreiðslur sínar í þessum efnum, sbr. svar nefndarinnar dags. 7. október 1998 við beiðni minni þar að lútandi. Það er hins vegar bagalegt að hafa ekki aðgang að upplýsingum um ofangreint, sem væntanlega varpa ljósi á framkvæmd nefndarinnar varðandi þær ströngu reglur sem hún hefur sjálf sett um greiðslur fyrir aukastörf og hvort jafnræðisreglu stjórnsýslulaga hafi verið fylgt.”

V.

1.

Ég ritaði kjaranefnd bréf 22. janúar 1999 og fór þess á leit við hana, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að nefndin skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té þau gögn, sem málið varða.

Mér barst svarbréf kjaranefndar 30. mars 1999. Um þann þátt kvörtunar sem snýr að röðun í launaflokk segir svo í bréfinu:

„Kjaranefnd hefur skýrar reglur um hvaða atriði eru lögð til grundvallar við ákvörðun launakjara. Við undirbúning ákvörðunar eru margir þættir sem koma til skoðunar. Bæði þættir sem lúta að því embætti eða þeirri stofnun sem viðkomandi embættismaður veitir forstöðu og einnig þættir sem snerta embættismanninn sjálfan. Eðli máls samkvæmt hefur embættið sjálft/stofnunin sjálf, þ.e. verkefni, umfang og slík atriði tengd embættinu/stofnuninni, mesta þýðingu varðandi launaákvörðunina. Einnig geta atriði sem snerta embættismanninn sjálfan, haft áhrif á launaákvörðunina, s.s. menntun hans og fyrri störf og e.t.v. önnur atriði sem áhrif geta haft á hvernig hann rækir embætti sitt. Koma atriði af þessum toga einkum til skoðunar ef viðkomandi ráðuneyti leggur á það áherslu. Þessi atriði eru öll skoðuð saman. Við hina endanlegu launaákvörðun er gætt að samræmi annars vegar við launakjör embættismanna innan sama ráðuneytis og hins vegar þeirra embættismanna sem sambærilegir geta talist innan annarra ráðuneyta.

[...]

Eins og áður sagði geta atriði tengd embættismanni sjálfum komið til skoðunar við launaákvörðun. Er heimild til slíks að finna í 11. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd nr. 120/1992 með síðari breytingum.

[...]

[...] Í bréfi [A], dags. 10. júní 1998, er óskað rökstuðnings fyrir [...] ákvörðun [um endurskoðun á launakjörum, sem tilkynnt var með bréfi dags. 12. maí 1998.] Sá rökstuðningur var veittur í bréfi dags. 19. ágúst 1998. Í bréfi [A] til umboðsmanns segir að ákvörðunin hafi ekki verið rökstudd og er vísað í því sambandi til orða bréfs kjaranefndar um að nefndin hafi ekki talið efni til breytinga á röðun í launaflokk. Ekki er rétt, með vísun til þessara orða kjaranefndar, að ákvörðunin hafi ekki verið rökstudd. Rétt er að árétta að laun embættismanna samanstanda af mánaðarlegum (tilteknum launaflokki kjaranefndar) og ákveðnum fjölda eininga. Einingar eru hluti launa. Í bréfi kjaranefndar 19. ágúst 1998, eru færð rök fyrir þeirri ákvörðun nefndarinnar að endurskoða launakjör [A] með þeim hætti að fjölga einingum.

Þá er að því er varðar þennan þátt kvörtunar vísað til þess í þessu bréfi kjaranefndar til mín, að til grundavallar ákvörðun nefndarinnar um launakjör A 12. júní 1998 hafi einungis legið umsögn félagsmálaráðuneytsins, sem rituð hafi verið að beiðni kjaranefndar. Láðst hafi að senda þá umsögn með þeim rökstuðningi nefndarinnar, sem saminn hafi verið að beiðni A og kynntur honum með bréfi, dags. 19. ágúst 1998.

Um þann þátt kvörtunar, sem snýr að ákvörðun kjaranefndar um greiðslur fyrir aukastarf, segir svo í framangreindu svarbréfi nefndarinnar til mín:

„Lagaheimild kjaranefndar til ákvörðunar því hvort aukastarf tilheyri aðalstarfi eða hvort launa beri fyrir það sérstaklega er í 11. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd. Er það m.a. hlutverk nefndarinnar samkvæmt lögunum. Er það metið í hverju tilviki og hefur kjaranefnd sett viðmiðunarreglur sem stuðst er við, við það mat. [...]

[...]

Eins og áður sagði er það metið í hverju tilviki, hvort tiltekið nefndarstarf tilheyri aðalstarfi viðkomandi embættsimanns eða hvort launa beri það sérstaklega. Í sumum tilvikum háttar svo til að margir embættismenn, sem um launaákvörðun heyra undir kjaranefnd, starfa í sömu nefnd. Að sjálfsögðu fer þá fram mat vegna starfs hvers og eins í viðkomandi nefnd. Ekki er sjálfgefið að kjaranefnd komist að sömu niðurstöðu fyrir alla nefndarmenn. Fráleitt er að brotið sé gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga og jafnréttislögum, enda þótt niðurstaða kjaranefndar kunni að vera mismunandi varðandi störf embættismanna í sömu nefnd.”

Um þann hluta kvörtunar, sem snýr að því að kjaranefnd hafi ekki sinnt skyldum sínum samkvæmt 22. og 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 að því er tekur til skráningar mála sem varða það álitaefni hvort aukastarf tilheyri aðalstarfi eða ekki, tekur kjaranefnd fram, að ekki sé hægt að draga þá ályktun af framangreindu svari hennar við bréfi A, dags. 15. september 1998, að nefndin hafi ekki yfirlit yfir afgreiðslur sínar eða að mál séu ekki skráð.

2.

Með bréfi, dags. 30. mars 1999 gaf ég A kost á að koma að athugasemdum í tilefni af framangreindu bréfi kjaranefndar til mín og bárust þær mér í bréfi, dags. 19. apríl sama árs. Þar segir meðal annars:

„Kjaranefnd viðurkennir að henni hafi „láðst að senda með afrit af umsögn ráðuneytisins” ásamt rökstuðningi nefndarinnar vegna ákvörðunar kjaranefndar dags. 12. júní 1998 og að önnur gögn hafi ekki legið til grundvallar ákvörðuninni. Það er alls ekki rétt að fleiri gögn hafi ekki legið til grundvallar umræddri ákvörðun kjaranefndar svo sem segir í bréfi kjaranefndar dags. 29. mars 1999 til yðar [...]. Í bréfi kjaranefndar dags. 19. ágúst 1998 er vitnað í umbeðnar upplýsingar frá menntamálaráðuneytinu sem bárust kjaranefnd hinn 16. október 1997 og frá félagsmálaráðuneytinu hinn 8. desember 1997 en afrit af hvorugu þessara bréfa, sem bæði vörðuðu Kvikmyndaskoðun, voru mér send. Ljóst er því að nefndin byggði úrskurð sinn frá 12. júní 1998 á a.m.k. þremur bréfum, sem hún hirti ekki um að senda mér afrit af samkvæmt beiðni minni frá 10. júní 1998.”

VI.

Ég mun hér fyrst taka til skoðunar þann þátt kvörtunar A, sem snýr að þeirri ákvörðun kjaranefndar, að hann eigi ekki rétt til sérstakra launa fyrir starf, sem hann hefur haft með höndum í Kvikmyndaskoðun samkvæmt lögum nr. 47/1995, um skoðun kvikmynda og bann við ofbeldiskvikmyndum.

1.

Um réttindi og skyldur forstjóra X fer eftir lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Telst hann til embættismanna, sbr. 13. töluliður 1. mgr. 22. gr. laganna og auglýsing þar um í Lögbirtingablaði samkvæmt ákvæði 2. mgr. sömu greinar, síðast hinn 26. janúar 2000. Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, sbr. 56. gr. laga nr. 70/1996, ákveður kjaranefnd laun og önnur starfskjör hans. Hefur ákvæði 11. gr. laga nr. 120/1992 verið skilið svo, að nefndin ákvarði heildarlaun tiltekinna starfsmanna ríkisins, sem falla undir úrskurðarvald hennar, fyrir aðalstarf þeirra. Má um þetta vísa til álits umboðsmanns Alþingis frá 19. október 1998 í málum nr. 2271 og 2272/1997. Til viðbótar heildarlaunum samkvæmt ákvörðun kjaranefndar geta þá einvörðungu komið laun fyrir aukastarf, enda hafi nefndin komist að þeirri niðurstöðu að það tilheyri ekki aðalstarfi og skuli því launað sérstaklega, sbr. 2. málsliður 1. mgr. 11. gr. laga nr. 120/1992. Ákvörðun um fjárhæð launa fyrir aukastarf er hins vegar ekki í höndum kjaranefndar.

Svo sem fram er komið ákvað kjaranefnd að frá og með 1. maí 1998 skyldi starf, sem A hafði þá um þriggja ára skeið haft með höndum í Kvikmyndaskoðun samkvæmt lögum nr. 47/1995, tilheyra aðalstarfi hans sem forstjóra X og að það yrði þar með ekki lengur launað sérstaklega. Í bréfi kjaranefndar til A, dags. 19. ágúst 1998, er um rök fyrir þessari ákvörðun nefndarinnar vísað til þess, að þrátt fyrir að Kvikmyndaskoðun heyri undir menntamálaráðuneytið sé skipun í hana einnig gerð samkvæmt tilnefningu félagsmálaráðuneytisins, enda muni tilgangur Kvikmyndaskoðunar frá upphafi hafa verið barnavernd. Starfsemi Kvikmyndaskoðunar snerti þannig verksvið tveggja ráðuneyta. A hafi verið tilnefndur í Kvikmyndaskoðun af félagsmálaráðherra. Í þeim tilvikum sem þannig hagar til, það er „verkefni er eðlis síns vegna á verksviði fleiri en eins ráðuneytis”, hafi niðurstaða kjaranefndar verið sú að með slík verkefni skuli fara líkt og þau sem heyra beint undir ráðuneyti viðkomandi embættismanns. Þessu næst segir svo í bréfinu:

Eins og fram kemur í erindisbréfi forstjóra [X] dags. 25. mars 1997, skal [X] vinna að samhæfingu og eflingu barnaverndarstarfs og annast daglega stjórn barnaverndarmála. Kjaranefnd hefur engin afskipti af því hvernig forstöðumenn ríkisstofnana reka þau embætti sem þeim eru falin, þ.e. hvort þeir komi sjálfir beint að úrlausn einstakra viðfangsefna eða fela það öðrum starfsmönnum sínum. Í úrskurði kjaranefndar um laun og starfskjör forstjóra [X] eru laun við það miðuð að hann sé í fullu starfi við barnaverndarmál. Af þeim sökum getur kjaranefnd ekki fallist á að forstjóra [X] sé greitt sérstaklega vegna barnaverndarstarfs.”

Í bréfi kjaranefndar til mín er um þennan þátt kvörtunar tekið fram, að það sé metið í hverju tilviki hvort tiltekið nefndarstarf tilheyri aðalstarfi viðkomandi embættismanns eða hvort launa beri það sérstaklega. Þá sé það ekki sjálfgefið að niðurstaða kjaranefndar um einstaka nefndarmenn í tiltekinni stjórnsýslunefnd sé hin sama að þessu leyti. Sé fráleitt að líta svo á að með slíkri niðurstöðu sé brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga.

2.

Ákvörðun kjaranefndar á grundvelli 2. málsliðar 1. mgr. 11. gr. laga nr. 120/992, sbr. 56. gr. laga nr. 70/1996, telst matskennd stjórnvaldsákvörðun, en svo eru þær ákvarðanir stjórnvalda nefndar þegar lög eða stjórnvaldsfyrirmæli ákvarða ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þurfa að vera fyrir hendi svo að ákvörðun verði tekin eða fela stjórnvöldum að einhverju leyti mat um það hvert efni ákvörðunar skuli vera. Í ákvæðinu felst jafnframt að það er skylda kjaranefndar að taka ákvörðun um stöðu aukastarfs gagnvart aðalstarfi í ljósi atvika og aðstæðna hverju sinni.

Þegar löggjafinn hefur með þeim hætti sem að framan er lýst fengið stjórnvöldum í hendur matskenndar valdheimildir til þess að taka þá ákvörðun sem best á við í hverju máli með tilliti til allra aðstæðna, er stjórnvöldum óheimilt að afnema matið með því að setja til dæmis í stað þess verklagsreglu, sem tekur til allra mála, sambærilegra sem ósambærilegra. Í tilvikum sem þessum er mat stjórnvalda skyldubundið og því óheimilt að afnema það eða takmarka óhóflega. Í þessum orðum felst að litið hefur verið svo á að stjórnvöld geti sett sér viðmiðunarreglur í þeim tilgangi að stuðla að samræmi í úrlausnum sínum og aukinni skilvirkni í afgreiðslu mála og að þau geti þannig takmarkað matið að einhverju leyti. Hér skal sérstaklega vakin athygli á því að hvað sem þessu líður eru stjórnvöld ávallt bundin af almennum efnisreglum stjórnsýsluréttarins, þar með taldri jafnræðisreglu hans.

Úrlausn um það hvort tiltekið aukastarf tilheyri aðalstarfi eða ekki ræðst í fyrsta lagi af því hvort einhver tengsl séu á milli þeirra. Ef svo er þarf að leggja mat á það hvort þau séu þess eðlis að eðlilegt sé að líta svo á að ekki skuli greidd sérstök laun fyrir aukastarfið og að það tilheyri með þeim hætti aðalstarfi viðkomandi embættismanns. Við framkvæmd þessa mats hefur kjaranefnd allt frá 21. maí 1996 stuðst við ákveðnar viðmiðunarreglur. Á þeim tíma sem hér skiptir máli voru í gildi viðmiðunarreglur, sem kjaranefnd setti sér 16. desember 1997. Þær hljóða svo:

„1. Embættismanni er ekki greitt sérstaklega fyrir setu á stjórnarfundum þeirrar stofnunar sem hann er í forsvari fyrir.

2. Embættismanni er ekki greitt sérstaklega fyrir setu í nefnd sem hann situr í lögum samkvæmt.

3. Embættismanni er ekki greitt sérstaklega fyrir setu í nefnd ef verkefni hennar tengist þeirri stofnun eða því ráðuneyti sem hann starfar við.

4. Ekki er greitt fyrir yfirvinnu umfram þá föstu yfirvinnu sem kjaranefnd úrskurðar. Í undantekningartilvikum getur kjaranefnd þó ákveðið auknar yfirvinnugreiðslur, ef um sérstök tilfallandi störf er að ræða, enda sé það rökstutt af viðkomandi ráðuneyti eða yfirmanni stofnunar eftir því sem við á.

5. Reglur þessar gilda einnig um aðra starfsmenn sem heyra undir kjaranefnd, eftir því sem við getur átt.

6. Kjaranefnd getur vikið frá reglum þessum ef sérstaklega stendur á að hennar mati.”

Í fyrstu viðmiðunarreglum kjaranefndar um framangreint efni 21. maí 1996 var svohljóðandi ákvæði: „Sitji forstöðumaður/ráðuneytisstjóri í nefnd á vegum annars ráðuneytis en þess sem hann heyrir til telst það aukastarf, ef starf nefndarinnar tengist hvorki þeirri stofnun/ráðuneyti sem hann stýrir, né stöðu hans.” Ákvæði þetta var fellt út þegar kjaranefnd setti sér nýjar viðmiðunarreglur 16. júní 1997, en þær eru efnislega samhljóða þeim reglum sem nú munu vera í gildi og tíundaðar eru í heild hér að framan.

Séu fyrir hendi þau tengsl á milli aðal- og aukastarfs sem lýst er í 1. og 2. gr. framangreindra viðmiðunarreglna má almennt líta svo að aukastarfið sé hluti aðalstarfs og skapi þar með ekki sjálfstæðan rétt til launa. 3. gr. reglnanna er hins vegar full afdráttarlaust orðuð. Þótt almennt megi fallist á að þau tengsl á milli aðal- og aukastarfs, sem þar er lýst, veiti líkindi fyrir því að líta megi á aukastarf sem hluta aðalstarfs, telst slík niðurstaða ekki rökstudd með viðhlítandi hætti ef látið er við það sitja að vísa til þess eins að verkefni í aukastarfi tengist þeirri stofnun eða því ráðuneyti sem embættismaður starfar við. Slík úrlausn segir þannig ekkert um það hvort fullnægt hafi verið því markmiði löggjafans að kjaranefnd taki þá launaákvörðun sem réttust og eðlilegust þykir í hverju tilviki fyrir sig með skírskotun til allra atvika og aðstæðna. Af því leiðir að á grundvelli slíks rökstuðnings yrði engu slegið föstu varðandi það hvort kjaranefnd hafi gætt meginreglunnar um skyldubundið mat stjórnvalda við úrlausn sína.

Af framangreindu bréfi kjaranefndar til A 19. ágúst 1998 er ljóst að ákvörðun nefndarinnar um að seta hans í Kvikmyndaskoðun samkvæmt lögum nr. 47/1995 skuli tilheyra aðalstarfi hans var meðal annars byggð á skírskotun til viðmiðunarreglu, sem orðuð er í 3. gr. hér að framan, og þeirri viðbót við hana að sé verkefni eðlis síns vegna á verksviði fleiri en eins ráðuneytis hafi „niðurstaða kjaranefndar verið sú að með slík verkefni skuli fara líkt og þau sem heyra beint undir ráðuneyti viðkomandi starfsmanns”. Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið hafa þessi rök kjaranefndar enga sjálfstæða þýðingu. Eftir sem áður bar nefndinni að leggja sjálfstætt mat á atvik þessa máls og taka ákvörðun í því á grundvelli þess mats.

3.

1. mgr. 2. gr. laga nr. 47/1995, um skoðun kvikmynda og bann við ofbeldiskvikmyndum, hljóðar svo:

„Menntamálaráðherra fer með yfirstjórn þeirra mála sem lög þessi taka til. Ráðherra skipar sex manna nefnd til þriggja ára í senn þannig: Þrjá að fengnum tillögum félagsmálaráðherra, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga um vernd barna og ungmenna, nr. 58/1992, einn að fengnum tillögum Félags kvikmyndagerðarmanna, einn að fengnum tillögum dómsmálaráðherra og einn án tilnefningar. Menntamálaráðherra skipar einn úr hópi framangreindra forstöðumann og skal kveðið á um verksvið hans í reglugerð. Nefndin starfar undir heitinu Kvikmyndaskoðun.”

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 47/1995 er bannað að framleiða hér á landi eða flytja til landsins ofbeldismyndir, en ofbeldiskvikmynd í skilningi laganna er kvikmynd þar sem sérstaklega er sóst eftir að sýna hvers kyns misþyrmingar eða hrottalegar drápsaðferðir á mönnum og dýrum. Enn fremur er bönnuð sýning, dreifing og sala slíkra mynda. Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. laganna er það hlutverk Kvikmyndaskoðunar að meta hvort kvikmynd teljist vera ofbeldismynd í skilningi þeirra og hvort kvikmynd sé við hæfi barna. Telji Kvikmyndaskoðun kvikmynd vera ofbeldiskvikmynd í skilningi laganna úrskurðar hún að dreifing og sýning kvikmyndarinnar skuli vera bönnuð hér á landi, sbr. 1. mgr. 3. gr. laganna. Í 2. mgr. þeirrar greinar segir síðan að sé það mat Kvikmyndaskoðunar að kvikmynd geti haft skaðleg áhrif á sálarlíf barna ákveði hún hvort banna skuli að sýna eða afhenda kvikmyndina börnum innan 16 ára aldurs eða á tilteknum aldursskeiðum innan þess aldurs samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerð. Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 47/1995, segir svo:

„Frumvarpið felur ekki í sér nýmæli að því er varðar þann megintilgang löggjafarinnar sem kemur fram í 1. - 3. gr. og má orða þannig: Að stemma stigu við sýningu kvikmynda þar sem gróft ofbeldi er birt án þess að þjóna tilgangi upplýsinga eða listar, svo og að vernda börn eins og kostur er gegn öðru kvikmyndaefni sem talið er þeim skaðvænlegt.” (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 1624.)

Af athugasemdum þessum og framanröktum ákvæðum laga nr. 47/1995 má vera ljóst að hlutverk Kvikmyndaskoðunar er að meginstefnu til tvíþætt. Byggist annar þeirra alfarið á barnaverndarsjónarmiðum og þá þannig að meta þarf hvort kvikmynd sé við hæfi barna innan 16 ára aldurs eða á tilteknum aldursskeiðum innan þess aldurs. Hinn þátturinn hefur víðari skírskotun með því að bann við sýningu, dreifingu og sölu kvikmynda, sem teljast ofbeldiskvikmyndir í skilningi laganna, er fortakslaust. Til samræmis við þetta segir svo í 2. gr. reglugerðar nr. 388/1995, um Kvikmyndaskoðun:

„Kvikmyndaskoðun úrskurðar að hvers kyns dreifing kvikmyndar, þ.m.t. sýning, sala, leiga eða útlán sé bönnuð hér á landi, teljist kvikmyndin ofbeldiskvikmynd í skilningi laga nr. 47/1995 um skoðun kvikmynda og bann við ofbeldiskvikmyndum.

Þá úrskurðar Kvikmyndaskoðun hvort takmarka skuli dreifingu kvikmyndar miðað við tiltekið aldursmark teljist kvikmynd að mati Kvikmyndaskoðunar geta haft skaðleg áhrif á siðferði eða sálarlíf barna, sjá 3. gr.”

4.

Svo sem fram er komið ákvarðar ákvæði 2. málsliðar 1. mgr. 11. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjarnefnd, sbr. 56. gr. laga nr. 70/1996, ekki skilyrði þess að ákveða megi að aukastarf embættismanns tilheyri aðalstarfi hans og skuli því ekki launað sérstaklega. Er kjaranefnd ætlað að meta tengsl aukastarfs við aðalstarf viðkomandi embættismanns og taka síðan ákvörðun um stöðu aukastarfs í þessu tilliti á grundvelli málefnalegs mats á atvikum og aðstæðum. Er með þeirri tilhögun sem í ákvæðinu felst leitast við að tryggja að jafnræðis sé gætt í þessum efnum.

Það er álit mitt að ganga beri út frá því sem meginreglu að sé embættismanni falið að gegna, samhliða aðalstarfi sínu, starfi sem telst aukastarf í þeim skilningi að það fellur utan þess ramma sem aðalstarfinu er markaður samkvæmt lögum og felur í sér viðbót við þær starfsskyldur sem á honum hvíla í aðalstarfi, skuli það starf launað sérstaklega. Verður að skýra valdheimildir kjaranefndar samkvæmt tilvitnuðu lagaákvæði í ljósi þessa. Af þessu leiðir jafnframt að gera verður kröfu til þess að skýr efnisleg og málefnaleg sjónarmið standi til þeirrar niðurstöðu að embættismaður skuli ekki njóta sérstakra launa fyrir starf af þessu tagi. Þýðing þessa er enn brýnni fyrir þær sakir að um er að ræða einhliða ákvörðun stjórnvalds um starfskjör embættismanns, sem ekki er kæranleg til æðra stjórnvalds.

Í rökstuðningi sínum fyrir þeirri ákvörðun sem hér er til umfjöllunar vísar kjaranefnd til þess að í úrskurði nefndarinnar um laun og önnur starfskjör forstjóra X séu laun við það miðuð að hann sé í fullu starfi við barnaverndarmál. Af þeim sökum geti kjaranefnd ekki fallist á að honum sé greitt sérstaklega vegna barnaverndarstarfs, enda muni tilgangur Kvikmyndaskoðunar frá upphafi hafa verið barnavernd. Ég hef hér að framan farið nokkrum orðum um hlutverk Kvikmyndaskoðunar samkvæmt lögum nr. 47/1995 og reglugerð nr. 388/1995. Ljóst má vera að megintilgangur laganna og þar með meginhlutverk Kvikmyndaskoðunar er að koma í veg fyrir sýningu kvikmynda og annars myndefnis sem getur haft skaðvænleg áhrif á líkamlegan, andlegan eða siðferðislegan þroska barna og ungmenna. Hins vegar er Kvikmyndaskoðun einnig ætlað að meta hvort kvikmynd teljist vera ofbeldiskvikmynd í skilningi laganna. Telji hún að svo sé úrskurðar hún að sýning myndarinnar skuli alfarið vera bönnuð hér á landi. Hlutverk Kvikmyndaskoðunar er samkvæmt þessu víðtækara en svo að unnt sé að halda því fram að það einskorðist við barnavernd. Að auki skal hér lögð sérstök áhersla á það að yfirstjórn þessa málaflokks er í höndum menntamálaráðherra, sbr. 1. málsliður 1. mgr. 2. gr. laga nr. 47/1995, og það er hann sem skipar í Kvikmyndaskoðun. Yfirstjórn þeirra mála sem lög nr. 47/1995 taka til og yfirstjórn barnaverndarmála, sbr. 1. málsliður 1. mgr. 3. gr. barnaverndarlaga nr. 58/1992, er því ekki í höndum sama ráðherra. Það er þannig ekki á forræði félagsmálaráðherra sem yfirmanns forstjóra X að taka ákvarðanir um verkefni og umfang þeirra starfa sem Kvikmyndaskoðun sinnir.

Með vísan til framangreindra sjónarmiða um lagalegan grundvöll þeirrar ákvörðunar kjaranefndar að aukastarf skuli tilheyra aðalstarfi og í ljósi aðstæðna hér samkvæmt framansögðu tel ég að heimild nefndarinnar til ákvörðunar þessa efnis í máli A og í tengslum við störf hans í Kvikmyndaskoðun samkvæmt lögum nr. 47/1995 eigi sér ekki viðhlítandi stoð í ákvæði 2. málsliðar 1. mgr. 11. gr. laga nr. 120/1992, sbr. 56. gr. laga nr. 70/1996. Þess utan eru aðstæður hér með þeim hætti, að með þeirri ákvörðun sem um er deilt var fyrra réttarástandi breytt og það án þess að breyting væri gerð á lögum eða almennum stjórnvaldsfyrirmælum sem hér reynir á. Undir þessum kringumstæðum bar kjaranefnd að gera sérstaka grein fyrir efnislegum ástæðum þess að hún vék frá fyrri ákvörðun sinni um rétt A til sérstakra launa fyrir það aukastarf sem hér um ræðir, en sú ákvörðun gilti allt til 1. maí 1998. Það hefur nefndin ekki gert.

Með vísan til alls þess sem rakið er hér að framan tel ég að lög standi ekki til þeirrar niðurstöðu að starf A í Kvikmyndaskoðun samkvæmt lögum nr. 47/1995 tilheyri aðalstarfi hans og skuli því ekki launað sérstaklega.

5.

Í kvörtun A er því haldið fram að framkvæmdastjóri Barnaverndarráðs eigi sæti í Kvikmyndaskoðun og þiggi sérstök laun fyrir þann starfa sinn. Í bréfi kjaranefndar til mín er ekki á móti þessu borið.

Ákvörðun um laun og önnur starfskjör framkvæmdastjóra Barnaverndarráðs er í höndum kjaranefndar, sbr. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 120/1992, svo sem henni var breytt með 56. gr. laga nr. 70/1996, enda telst hann til embættismanna í skilningi laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Samkvæmt 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skulu stjórnvöld við úrlausn mála gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Í greininni felst efnisregla, sem nefnd hefur verið jafnræðisreglan. Aðallega reynir á beitingu reglunnar á tveimur meginsviðum, það er í samkeppnis- og samanburðartilvikum. Hið síðarnefnda á við þegar efnisgrundvöllur tveggja eða fleiri stjórnvaldsákvarðana er borinn saman. Þegar stjórnvald hefur þannig byggt ákvörðun á tilteknum sjónarmiðum leiðir jafnræðisreglan almennt til þess að þegar sambærilegt mál kemur til úrlausnar ber að leysa úr því á grundvelli sömu sjónarmiða og lögð voru til grundvallar í fyrri úrlausn.

Í 2. gr. barnaverndarlaga nr. 58/1992 kemur fram að ræksla barnaverndarstarfs eigi að vera í höndum félagsmálaráðuneytis, [X], barnaverndarnefnda og Barnaverndarráðs. Sameiginlegt heiti yfir þessa aðila er barnaverndaryfirvöld. Samkvæmt 3. gr. laganna skal X vinna að samhæfingu og eflingu barnaverndarstarfs og annast daglega stjórn barnaverndarmála, svo sem nánar greinir í ákvæðinu. Hlutverk Barnaverndarráðs samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laganna er að fara með úrskurðarvald í þeim málum sem skotið er til ráðsins samkvæmt 2. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 49. gr. þeirra. Þá er mælt fyrir um það í 2. mgr. 10. gr. að Barnaverndarráð skuli hafa sérhæfða starfsmenn í þjónustu sinni.

Svo sem fram er komið hefur kjaranefnd vísað til þess í rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun sem hér er fjallað um að í úrskurði nefndarinnar um laun og önnur starfskjör forstjóra X séu laun við það miðuð að hann sé í fullu starfi við barnaverndarmál. Af þeim sökum geti kjaranefnd ekki fallist á að honum sé greitt sérstaklega vegna barnaverndarstarfs. Í ljósi þess sem rakið er hér að framan um hlutverk Barnaverndarráðs og X fæ ég ekki séð að sá munur sé í lagalegu tilliti á stöðu forstöðumanna þessarar tveggja stofnana sem réttlætt fái að þeim sé mismunað við ákvörðun um það hvort aukastarf, sem þeir báðir hafa með höndum í Kvikmyndaskoðun, skuli launað sérstaklega. Ég tel því að sú mismunun sem í þessu felst standist ekki jafnræðisreglu stjórnsýslulaga.

6.

Með vísan til svars kjaranefndar í bréfi til mín 29. mars 1999 tel ég að ekki séu efni til þess að ég taki til skoðunar þann þátt kvörtunar A sem snýr að því að kjaranefnd hafi ekki sinnt skyldum sínum samkvæmt 22. og 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 að því er tekur til skráningar mála sem varða það álitaefni hvort aukastarf embættismanns tilheyri aðalstarfi hans eða ekki.

VII.

Þessu næst mun ég taka til skoðunar þann þátt kvörtunar A sem snýr að atriðum er varða ákvörðun kjaranefndar um laun og önnur starfskjör hans sem forstjóra X og aðgang hans að gögnum sem ákvörðunin studdist við.

1.

Samkvæmt 10. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, skal kjaranefnd við ákvörðun launakjara í fyrsta lagi gæta innbyrðis samræmis í starfskjörum hjá þeim sem hún fjallar um, í öðru lagi gæta þess að þau séu á hverjum tíma í samræmi við laun í þjóðfélaginu hjá þeim sem sambærilegir geta talist með tilliti til starfa og ábyrgðar, og í þriðja lagi að samræmi sé á milli þeirra og þeirra launa hjá ríkinu sem greidd eru á grundvelli kjarasamninga eða Kjaradóms. Með þessu ákvæði laganna er ákvörðunum kjaranefndar samkvæmt 1. málslið 1. mgr. 11. gr. þeirra markaður ákveðinn rammi. Um frekari skýringu á efnislegu inntaki ákvæðisins skal hér vísað til álits umboðsmanns Alþingis frá 19. október 1998 í málum nr. 2271 og 2272/1997.

Kvörtun A í þessum þætti málsins beinist í fyrsta lagi að því að Kjaranefnd hafi ekki sett sér skýrar reglur um það hvaða atriði séu lögð til grundvallar við ákvörðun launakjara þannig að innbyrðis samræmis sé gætt hjá þeim sem hún fjallar um.

Samkvæmt 7. gr. laga nr. 120/1992 skal Kjaradómur setja kjaranefnd meginreglur um úrskurði nefndarinnar, en frekari fyrirmæli um að settar skuli og birtar reglur um störf kjaranefndar eru ekki í lögum. Ég lít svo á að þetta ákvæði laganna skyldi Kjaradóm ekki til að setja í nefndar reglur ákvæði um þau atriði sem kvörtun A beinist að. Þá verður kjaranefnd ekki án beinna fyrirmæla í lögum gert að setja slíkar reglur og birta. Kjaranefnd ber hins vegar í störfum sínum að fylgja framangreindu ákvæði 10. gr. laganna um innbyrðis samræmi í starfskjörum þeirra sem hún fjallar um, sbr. einnig 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í svari kjaranefndar, sem barst mér 30. mars 1999 og gerð er grein fyrir í kafla V. 1, kemur fram að kjaranefnd hafi „skýrar reglur um hvaða atriði eru lögð til grundvallar við ákvörðun launakjara.” Síðan er lýst þeim þáttum sem til skoðunar komi. Þessum reglum eða með hvaða hætti kjaranefnd hefur beitt þeim í máli A í tilefni af ósk hans um endurskoðun á launum forstjóra X er ekki lýst í bréfum nefndarinnar til hans. Til stuðnings þessum lið kvörtunar sinnar hefur A meðal annars vísað til þeirra sjónarmiða sem hann hefur sett fram við kjaranefnd um samanburð á starfi forstjóra X og tiltekinna annarra forstöðumanna ríkisstofnana, en að þessu var til dæmis skýrlega vikið í bréfi hans til kjaranefndar 20. febrúar 1998 og á fundi hans með nefndinni í maí það ár. Ég skil því þennan lið kvörtunar A svo að hann telji sig ekki geta, hvorki á grundvelli reglna sem kjaranefnd hafi sett sér og birt eða á grundvelli þess rökstuðnings sem kjaranefnd hafi birt honum vegna ákvarðana um laun hans sem forstjóra X, gert sér grein fyrir hvers vegna niðurstaða nefndarinnar um laun hans hafi orðið sú sem raunin varð. Mun ég taka þessi atriði til frekari umfjöllunar í kafla VII. 3 hér á eftir þegar ég fjalla um þann rökstuðning sem kjaranefnd hefur látið A í té vegna ákvarðana um laun hans.

2.

Í bréfi kjaranefndar til A 7. október 1998, en það var ritað í tilefni af fyrirspurn A til nefndarinnar 15. september sama árs, segir meðal annars:

„Áður en kjaranefnd kveður upp úrskurð er þeim sem úrskurðað er um gefinn kostur á að skila greinargerð til nefndarinnar. Jafnframt er ráðuneytinu sem viðkomandi embættismaður heyrir undir gefinn kostur á að skila greinargerð og koma að sínum sjónarmiðum. Kjaranefnd hefur óskað eftir því að ráðuneytisstjóri eða annar fulltrúi ráðuneytisins komi á fund nefndarinnar þegar fjallað er um einstaka embættismenn og eru þá fengnar hugmyndir ráðuneytisins um það hvernig kjör þeirra skuli vera miðað við aðra embættismenn sem heyra undir ráðuneytið. Kjaranefnd tekur síðan hina endanlegu ákvörðun og tekur þá m.a. mið af þeim sem sambærilegir geta talist innan annarra ráðuneyta. Meðal þess sem tekið er tillit til er rekstrarlegt umfang, stjórnsýsluleg ábyrgð og persónulegir verðleikar. (Undirstrikun mín.)

A ritaði kjaranefnd bréf að nýju 16. nóvember 1998 þar sem þess var farið á leit að nefndin gerði grein fyrir því hvaða aðferð hafi verið viðhöfð við mat á „persónulegum verðleikum” hans. Í svarbréfi kjaranefndar 3. mars 1999 er svo sem áður greinir tekið fram, að eðli málsins samkvæmt hafi verkefni og umfang embættis eða stofnunar og þess háttar atriði mesta þýðingu við undirbúning launaákvörðunar. Þó geti einnig verið horft til atriða sem snerta embættismanninn sjálfan, ef sérstök ástæða þykir til af hálfu viðkomandi ráðuneytis, svo sem menntunar, fyrri starfa og ef til vill annarra atriða sem áhrif geta haft á hvernig hann rækir embætti sitt. Komi atriði af þessum toga til skoðunar við undirbúning ákvörðunar sé það á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga um þau atriði, annað hvort frá embættismanninum sjálfum eða því ráðuneyti sem stofnun heyrir undir. Segir í niðurlagi þessa bréfs kjaranefndar að í tilviki A hafi nefndinni borist upplýsingar um atriði þessu tengd frá honum sjálfum. Ekki hafi verið lögð áhersla á atriði af þessum toga af hálfu félagsmálaráðuneytisins. Í kvörtun A til umboðsmanns Alþingis er því haldið fram að kjaranefnd sé óheimilt að taka mið af persónulegum verðleikum manna við launaákvarðanir sínar. Í bréfi kjaranefndar til mín 29. mars 1999 segir um þennan þátt kvörtunarinnar að „atriði tengd embættismanni sjálfum [geti] komið til skoðunar við launaákvörðun [og sé] heimild til slíks að finna í 11. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd nr. 120/1992 með síðari breytingum”.

Samkvæmt 3. málslið 1. mgr. 11. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, getur kjaranefnd við launaákvarðanir sínar „tekið tillit til sérstakrar hæfni sem nýtist í starfi”. Lít ég svo á að í tilvitnuðum ummælum í framangreindu bréfi kjaranefndar til mín felist tilvísun til þessa hluta ákvæðisins, en samkvæmt því er kjaranefnd einnig heimilað að taka við ákvarðanir sínar tillit til sérstaks álags sem starfinu fylgir. Ákvæði þetta kom inn í lög nr. 120/1992 með 56. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Er sambærilegt ákvæði í 1. málslið 2. mgr. 9. gr. þeirra laga, en það hljóðar svo:

„Forstöðumenn stofnana geta ákveðið að greiða einstökum starfsmönnum, öðrum en embættismönnum og þeim sem kjaranefnd ákvarðar laun, laun til viðbótar grunnlaunum, sem samið er um skv. 1. mgr., vegna sérstakrar hæfni sem nýtist í starfi eða sérstaks álags í starfi, svo og fyrir árangur í starfi.”

Samkvæmt 2. málslið 2. mgr. 9. gr. laga nr. 70/1996 má breyta ákvörðunum samkvæmt 1. málslið sömu málsgreinar hvenær sem er. Þá er kveðið á um það í 3. mgr. 9. gr. að ákvarðanir forstöðumanna samkvæmt 2. mgr. skuli fara eftir reglum sem fjármálaráðherra setji þar sem meðal annars skuli kveðið á um það að karlar og konur hafi sömu möguleika á að fá viðbótarlaun. Í almennum athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 70/1996 , er meðal annars gerð grein fyrir tillögu þeirrar nefndar, sem samdi frumvarpið, að nýrri stefnu í starfsmannamálum ríkisins. Þar segir svo meðal annars:

„Launakerfi ríkisins verði einfaldað , t.d. á þann hátt að aðeins verði samið um tiltekin grunnlaun og lágmarksréttindi starfsmanna í kjarasamningum, jafnframt því sem afnumdar verði sumar þær uppbætur á laun er nú tíðkast, svo sem laun fyrir „ómælda yfirvinnu”. Í staðinn fái stjórnendur ríkisstofnana svigrúm til að ákvarða einstökum starfsmönnum laun eftir sérhæfni og menntun sem nýtist í starfi, svo og eftir ábyrgð og frammistöðu hvers og eins. Þessar ákvarðanir styðjist við almennar reglur og málefnaleg sjónarmið þannig að fyllsta jafnræðis verði gætt, t.d. milli karla og kvenna, við ákvörðun slíkra viðbótarlauna.” (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. ) (Undirstrikun mín.)

Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 70/1996 er ekki frekar vikið að efnislegu inntaki þeirra ákvæða sem hér eru til umfjöllunar.

Með 56. gr. laga nr. 70/1996 voru valdheimildir kjaranefndar rýmkaðar nokkuð frá því sem áður hafði verið og svo sem að framan greinir. Af því sem fram er komið í málinu eru ekki efni til að líta svo á að kjaranefnd hafi farið út fyrir valdheimildir sínar samkvæmt 3. málslið 1. mgr. 11. gr. laga nr. 120/1992 þá er hún í maí 1998 tók ákvörðun um laun A sem forstjóra X. Á það skal hins vegar lögð áhersla að við beitingu þessarar heimildar þarf sem endranær við ákvarðanir um laun og önnur starfskjör samkvæmt 10. og 11. gr. laga nr. 120/1992 að gæta jafnræðis og þess að hún styðjist við skýr og málefnaleg sjónarmið. Þá hvílir sú skylda á kjaranefnd að rannsaka mál með tilliti til þessarar heimildar, en um þá rannsókn og undirbúning ákvörðunar að öðru leyti fer eftir 9. gr. laganna, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í ljósi þess sem fram kemur í bréfi kjaranefndar til A 3. mars 1999 og framangreindu bréfi nefndarinnar til mín, gefa ummæli hennar um „persónulega verðleika” í bréfi til A 7. október 1998 ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu umfram það sem að framan greinir.

3.

Með bréfi 12. maí 1998 tilkynnti kjaranefnd A ákvörðun sína um hækkun á launum hans frá og með 1. sama mánaðar. Tekið skal fram hér að þessi breyting var gerð að beiðni A í bréfi hans til Kjaranefndar 20. febrúar 1998, en efni þess er rakið í kafla III hér að framan. Fólst hún í því að mánaðarlegum fjölda eininga var fjölgað úr 19 í 30. Röðun í launaflokk skyldi hins vegar standa óbreytt. Í kjölfar þessa ritaði A kjaranefnd bréf, þar sem óskað var skriflegs rökstuðnings fyrir ákvörðuninni. Af því bréfi er ljóst að beiðni um rökstuðning beindist annars vegar að því að röðun í launaflokk skyldi vera óbreytt. Sérstaklega var óskað rökstuðnings fyrir þeirri ákvörðun kjaranefndar að föst laun forstjóra X skyldu vera jöfn launum framkvæmdastjóra Barnaverndarráðs og framkvæmdastjóra Jafnréttisráðs, en lægri en föst laun nokkurra tiltekinna embættismanna. Að þessu hafði A vikið sérstaklega í framangreindu bréfi til kjaranefndar 20. febrúar 1998. Þá var óskað rökstuðnings vegna aukastarfs, sbr. umfjöllun í kafla VI hér að framan. Telur A að rökstuðningur kjaranefndar fyrir ákvörðun um röðun í launaflokk, sem settur var fram í bréfi nefndarinnar til hans 19. ágúst 1998, sé algerlega ófullnægjandi.

Í 9. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, sbr. 56. gr. laga nr. 70/1996, er kveðið á um málsmeðferð fyrir kjaranefnd. Þá hefur Kjaradómur á grundvelli 7. gr. laganna sett kjaranefnd meginreglur um úrskurði nefndarinnar. Í réttarheimildum þessum er ekki sérstaklega vikið að rökstuðningi fyrir ákvörðunum kjaranefndar.

Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, kemur fram, að lögin hafi að geyma lágmarkskröfur til málsmeðferðar í stjórnsýslu. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3284). Samkvæmt skýrum ákvæðum 1. og 2. gr. stjórnsýslulaga gilda lögin um meðferð mála fyrir kjaranefnd að því leyti sem ekki er kveðið á um strangari málsmeðferð í lögum nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, og reglum þeim, sem Kjaradómur hefur sett nefndinni, sbr. gagnályktun frá 1. málsl. 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga og framangreind ummæli í lögskýringargögnum. Má um þetta vísa til skýrslu umboðsmanns Alþingis frá árinu 1996, bls. 204 (sjá SUA 1996:197) og álits hans frá 19. október 1998 í málum nr. 2271 og 2272/1997.

Um efni rökstuðnings fyrir stjórnvaldsákvörðun fer eftir ákvæðum 22. gr. stjórnsýslulaga. Í 1. og 2. mgr. hennar segir svo:

„Í rökstuðningi skal vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.”

Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 37/1993, segir meðal annars svo um ákvæði 22. gr.:

„Ef ákvörðun er byggð á réttarreglu, sem eftirlætur stjórnvaldi mat, er ljóst að tilvísun til slíkrar réttarreglu veitir aðila takmarkaða vitneskju um það hvaða ástæður leiddu til niðurstöðu máls. Af þeim sökum er nauðsynlegt að gera í slíkum tilvikum grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Þá ber, eftir því sem ástæða er til, að rekja í stuttu máli þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins. Þetta á t.d. við ef staðreyndir máls eru umdeildar. [...]

Í 22. gr. er ekki kveðið á um það hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera. Að meginstefnu til á rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. Það fer því ávallt eftir atvikum hverju sinni hversu ítarlegur rökstuðningur þarf að vera svo hann uppfylli framangreint skilyrði. Í flestum tilvikum ætti að nægja tiltölulega stuttur rökstuðningur í málum á fyrsta stjórnsýslustigi. Meiri kröfur verður hins vegar að gera til rökstuðnings fyrir úrskurðum í kærumálum.”

Ákvörðun kjaranefndar um laun forstjóra X og önnur starfskjör hans byggir á matskenndum efnisþáttum 10. og 11. gr. laga nr. 120/1992. Þar með og samkvæmt seinni málslið 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga bar kjaranefnd í rökstuðningi sínum fyrir ákvörðun um röðun í launaflokk að draga fram þau meginsjónarmið sem ráðandi voru við þá ákvörðun hennar. Skal sérstaklega tekið fram í þessu sambandi og í ljósi ummæla í bréfi kjaranefndar til mín 29. mars 1999, að í ákvörðun um röðun í launaflokk felst ákvörðun sem hefur sjálfstætt gildi. Nægir þá að vísa til þess að lífeyrisréttindi starfsmanna ríkisins miðast við föst laun þeirra fyrir dagvinnu, sbr. nú ákvæði 1. mgr. 23. gr. laga nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins. Í umbeðnum rökstuðningi kjaranefndar segir það eitt um röðun í launaflokk að nefndin hafi ekki talið efni til að breyta fyrri ákvörðun sinni um hana. Síðan segir að nefndin hafi hins vegar talið framkomin sjónarmið um álag á forstjóra X utan dagvinnutíma vegna eðlis þeirra mála sem undir X heyra gefa tilefni til fjölgunar eininga. Að öðru leyti fjallar bréf nefndarinnar að mestu um störf A við Kvikmyndaskoðun.

Það er áður rakið að kjaranefnd hefur í svari til mín lýst því að nefndin hafi skýrar reglur um það hvaða atriði séu lögð til grundvallar við ákvörðun launakjara og hvaða þættir komi þar til skoðunar. Af þeim rökstuðningi sem kjaranefnd hefur látið A í té vegna ákvarðana um laun hans verður ekki ráðið hverjar þessar reglur eru og með hvaða hætti þeim var beitt í tilviki hans. Þá hefur nefndin ekki með öðrum hætti gert A grein fyrir hvernig hún beitti upphafsákvæði 10. gr. laga nr. 120/1992 í tilviki hans með tilliti til þess samanburðar við föst laun annarra tiltekinna embættismanna sem hann hafði sérstaklega vísað til í beiðni sinni um endurskoðun á launaákvörðun nefndarinnar. Af rökstuðningi kjaranefndar verður þannig í engu ráðið hvers vegna niðurstaða hennar í máli A um röðun í launaflokk varð sú sem raun ber vitni. Að umbeðnum rökstuðningi fengnum var A þannig engu nær um þau viðmiðunaratriði sem kjaranefnd byggði ákvörðun sína á.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að rökstuðningur kjaranefndar fyrir ákvörðun hennar um röðun á forstjóra X í launaflokk hafi ekki verið í samræmi við ákvæði 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar við bætist að hafi ákvörðun stjórnvalds verið tilkynnt skriflega án rökstuðnings skal samkvæmt 1. tölulið 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga veita aðila leiðbeiningar um heimild hans til að fá ákvörðun rökstudda. Sú ákvörðun kjaranefndar sem hér hefur verið til umfjöllunar var kynnt A með bréfi nefndarinnar 12. maí 1998. Í því er ekki að finna leiðbeiningar um heimild aðila til að fá ákvörðun rökstudda. Fór tilkynningin þannig í bága við tilvitnað ákvæði stjórnsýslulaga, enda er ekki unnt að líta svo á að ákvæði 3. mgr. 20. gr. laganna hafi átt hér við.

4.

Kvörtun A beinist sérstaklega að því að kjaranefnd hafi ekki látið honum í té afrit af tilteknum gögnum, sem ákvörðun hennar um laun og önnur starfskjör hans var byggð á. Lít ég svo á að hér sé um að ræða bréf félagsmálaráðuneytisins til kjaranefndar 3. desember 1997 og 25. mars 1998 og bréf menntamálaráðuneytisins, sem mun hafa borist nefndinni 16. október 1997. Bréf menntamálaráðuneytisins og fyrra bréf félagsmálaráðuneytisins voru rituð að beiðni kjaranefndar og í tengslum við athugun hennar á störfum A í Kvikmyndaskoðun samkvæmt lögum nr. 47/1995. Seinna bréf félagsmálaráðuneytisins var ritað kjaranefnd vegna óskar frá A um að nefndin tæki launakjör forstjóra X til endurskoðunar, en það erindi hafði hún framsent ráðuneytinu til umsagnar.

Samkvæmt 1. málslið 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á aðili máls rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn, sem málið varða. Í því felst að hann á rétt á að fá afrit af málsskjölum óski hann eftir því. Af bréfi kjaranefndar til A 19. ágúst 1998 er ljóst er að nefndin byggði ákvörðun sína um laun og önnur starfskjör forstjóra X, sem kynnt var honum með bréfi 12. maí 1998, meðal annars á framangreindum bréfum menntamálaráðuneytisins og félagsmálaráðuneytisins til nefndarinnar. Samkvæmt tilvitnuðu ákvæði stjórnsýslulaga átti A því skýlausan rétt til aðgangs að þeim. Ekki fer á milli mála að beiðni A 10. júní 1998 um aðgang að skjölum tók til þeirra. Bar kjaranefnd samkvæmt þessu að afhenda honum þau, enda á undanþáguákvæði 16. gr. stjórnsýslulaga ekki við hér.

VIII.

Ég hef samkvæmt framansögðu komist að þeirri niðurstöðu í tilefni af kvörtun A til umboðsmanns Alþingis að lög standi ekki til þess að starf, sem hann hefur með höndum í Kvikmyndaskoðun samkvæmt lögum nr. 47/1995, um skoðun kvikmynda og bann við ofbeldiskvikmyndum, tilheyri aðalstarfi hans. Er það með öðrum orðum álit mitt að starf þetta skuli launað sérstaklega, sbr. 2. málsliður 1. mgr. 11. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, sbr. 56. gr. laga nr. 70/1996. Eru það tilmæli mín til kjaranefndar að hún taki þennan þátt launaákvörðunar sinnar til skoðunar að nýju, komi fram ósk um það frá A, og taki við hana tillit til þeirra sjónarmiða sem ég hef hér sett fram.

Þá er það álit mitt að rökstuðningur kjaranefndar 19. ágúst 1998 fyrir ákvörðun um röðun á forstjóra X í launaflokk, sem kynnt var A með bréfi 12. maí sama árs, hafi ekki verið í samræmi við ákvæði 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Mælist ég til þess að úr þessu verði bætt, komi fram ósk um það frá A. Að auki gætti kjaranefnd þess ekki að veita leiðbeiningar um heimild aðila til að fá ákvörðun rökstudda, sbr. 1. töluliður 2. mgr. 20. gr. sömu laga, þá er hún tilkynnti A þessa ákvörðun sína. Loks bar nefndinni að afhenda A tiltekin skjöl sem framangreind ákvörðun hennar um röðun í launaflokk og ákvörðun um önnur starfskjör hans studdust meðal annars við, en beiðni þar um setti A fram með skýrum hætti í bréfi til nefndarinnar 10. júní 1998.