Álit

I.

Hinn 16. mars 1998 leitaði A, þáverandi refsifangi á Litla-Hrauni, til umboðsmanns Alþingis. Beinist kvörtun hans að úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 10. mars 1998 þar sem staðfest var ákvörðun framkvæmdastjóra fangelsisins að Litla-Hrauni, dags. 27. febrúar 1998, um agaviðurlög.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 7. júlí 2000.

II.

Í gögnum málsins kemur fram að hinn 27. febrúar 1998 hafi komið upp eldur í klefa A. Eldurinn hafi logað í fatahrúgu og hafi A setið nakinn á teppi á gólfinu og reykt vindil. Einnig kemur fram að hann hafi rispað sig til blóðs á hægri handlegg. Þá hafi hann sagt að hann hefði ekki hafa sofið í tvo sólarhringa og að einhverjar raddir væru að ásækja hann. Þá kemur fram að samband hafi verið haft við [C] fangelsislækni sem hafi ráðlagt lyfjagjöf og ákveðið að skoða A næsta morgun. A hafi síðan verið læstur inni á klefa A-3 í Húsi 1 en lúga á klefahurðinni verið höfð opin til að betra yrði að fylgjast með honum. Þá kemur fram að læknirinn hafi staðfest að fanginn hefði sjálfur óskað eftir því hinn 17. febrúar 1998 að dregið yrði úr skammti lyfsins Zóloft til hans.

Í forsendum ákvörðunar um agaviðurlög, dags. 27. febrúar 1998, og ákvörðunarorðum segir:

„Reglur fangelsisins hanga uppi í fangelsinu og eru öllum föngum aðgengilegar. Í 8. gr. húsreglna fyrir fanga á Litla-Hrauni segir m.a. að fangi skuli ganga snyrtilega um húsnæði og lóð fangelsisins og gæta þess að vinna ekki tjón á eigum þess. Brot á reglum fangelsisins varða viðurlögum. Með því að kveikja eld á klefagólfi hefur fanginn gerst brotlegur við reglur fangelsisins og sætir viðurlögum. Fanganum hefur áður verið gert að sæta viðurlögum sbr. ákvörðun dags. 13. þ.m.

Samkvæmt 31. gr. laga nr. 48/1988 um fangelsi og fangavist, er heimilt að beita fanga agaviðurlögum. Ákveðið er að beita viðurlögum samkvæmt 2., 3. og 4. tl. þeirrar greinar.

Ákvörðunarorð:

Fanginn [A] […] skal sæta viðurlögum sem hér segir:

1. Einangrun í 5 daga frá og með 27.02.1998 til og með 03.03.1998. Meðan einangrun varir skal fanginn ekki hafa aðgang að sjónvarpi.

2. Svipting vinnulauna/dagpeninga í 21 dag frá og með 04.03.1998 til og með 24.03.1998.

3. Síma-, bréfa- og sendingabann í 21 dag frá og með 04.03.1998 til og með 24.03.1998.

4. Á tímabilinu frá og með 04.03. 1998 til og með 24.03.1998 fara heimsóknir til fangans fram í sérstöku heimsóknaherbergi í öryggisálmu fangelsisins, tímalengd og tíðni: 1 klst. einu sinni í viku.“

Í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 10. mars 1998, segir að A skýri frá því í kæru til ráðuneytisins að hann eigi við geðræn vandmál að stríða. Ástandi hans hafi snögglaga hrakað þegar dregið hafi verið úr lyfjagjöf. Teldi hann að fangaverðir ættu að hafa veitt því athygli og kalla til sálfræðing eða geðlækni og koma þannig í veg fyrir umrætt atvik 27. febrúar 1998.

Í forsendum úrskurðar ráðuneytisins segir svo:

„Margar ástæður geta verið þess valdandi að fangi sýni einkenni þunglyndis, depurðar, sinnisleysis, ofsakæti o.fl. og það er ekki á færi fangavarða að kunna sérstök skil á slíku, heldur aðeins mjög almenn skil. Ef sálarástandi fanga hrakar til muna, eins og [A] heldur fram að hafi gerst hjá sér, hafa fangaverðir menntun og reynslu til að bregðast við slíku, þ.á m. að leita til sérfræðinga, s.s. sálfræðings eða læknis. Af gögnum málsins verður eigi séð að nauðsynlegt hafi þótt að fá umsögn eða skoðun hjá lækni eða öðrum sérfræðingi. Þar sem tímalengd agaviðurlaganna er í samræmi við hliðstæð brot þykir rétt að staðfesta hina kærðu ákvörðun.“

Ráðuneytið staðfesti ákvörðun um agaviðurlög hvað snerti tölul. 2-4. Einangrun samkvæmt tölul. 1 væri hins vegar lokið.

Í erindi A til umboðsmanns Alþingis kvartaði hann yfir því hversu seint dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hafi borist kæra hans. Jafnframt vék hann að geðrænum vandamálum sínum.

III.

Í tilefni af kvörtun A ritaði umboðsmaður Alþingis dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf 17. mars 1998 þar sem þess var óskað að ráðuneytið léti honum í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Sérstaklega var þess óskað að ráðuneytið léti í té upplýsingar um það atriði kvörtunarinnar er lyti að því hversu seint kæra A, dags. 4. mars 1998, hafi borist ráðuneytinu.

Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 30. mars 1998, segir meðal annars að af gögnum málsins væri ekki unnt að sjá að ástandi A hafi verið þannig háttað á þeim tíma sem um ræði að nauðsynlegt hafi þótt að leita til sálfræðings eða geðlækna. Þá segir í bréfinu:

„Að því er varðar þann tíma er líður frá því að kæra [A] er send, og þangað til hún berst ráðuneytinu, þá er líklegasta skýringin sú að kæran hafi borist ráðuneytinu á fimmtudegi eða föstudegi 5. eða 6. mars, og að leyfi þess starfsmanns ráðuneytisins, sem jafnan starfar við skjalavörslu og skjalabókun, frá störfum umrædda daga, hafi orðið þess valdandi að erindið er ekki bókað inn í skjalasafn ráðuneytisins fyrr en á mánudeginum 9. mars og síðan afgreitt hinn 10. mars sl.“

Hinn 28. ágúst 1998 bárust umboðsmanni Alþingis frekari gögn vegna málsins, þ.e. ljósrit úr sjúkraskrá og ferilskrá A.

Hinn 4. september 1998 ritaði umboðsmaður dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf á ný þar sem vísað var til 4. mgr. 31. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, um rannsókn brota er varðað geta agaviðurlögum og 1. mgr. 38. gr. evrópsku fangelsisreglnanna um atbeina fangelsislæknis að slíkum málum. Var þess óskað að ráðuneytið gerði grein fyrir því, í fyrsta lagi, hvaða sjónarmið væru lögð til grundvallar við ákvörðun um hvort fangi hefði framið brot sem sætt gæti agaviðurlögum og þá einkum hvort litið væri til andlegs og líkamlegs ástands fangans á verknaðarstundu þegar ákvörðun væri tekin. Í öðru lagi var óskað upplýsinga um hvort rannsökuð væri geðheilsa fanga sem hefði gerst brotlegur við reglur fangelsisins ef tilefni þætti til áður en tekin væri ákvörðun um agaviðurlög á grundvelli laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist. Í þriðja lagi var óskað eftir því að ráðuneytið upplýsti hvort andlegt ástand A verið rannsakað áður en ráðuneytið kvað upp úrskurð sinn.

Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 3. nóvember 1998, segir að jafnan sé haft samband við lækni eða sálfræðing þegar fyrir liggi að fjalla þurfi um agabrot fanga sem sé í verulegu ójafnvægi eða óvenjulegu ástandi á verknaðarstundu þannig að ákvörðun um agaviðurlög, verði hún tekin, verði framkvæmd eftir fyrirsögn læknis eða í samráði við lækni eða sálfræðing. Að öðru leyti vísar ráðuneytið til greinargerðar fangelsismálastofnunar, dags. 29. október 1998. Í greinargerð fangelsismálastofnunar segir meðal annars:

„Fangelsismálastofnun telur ekki fært að telja þau sjónarmið svo tæmandi sé sem lögð eru til grundvallar við ákvörðun um, hvort fangi hafi framið brot, sem sætt getur agaviðurlögum. Hér á eftir verður leitast við að tíunda helstu sjónarmið og rekja hvernig unnið er að ákvörðunum um agaviðurlög í fangelsum.

Mikil áhersla er lögð á að fangar virði reglur fangelsisins. Í fangelsinu Litla-Hrauni, þar sem vistaðir eru að jafnaði rúmlega 70 fangar, kemur upp fjöldi mála á ári hverju þar sem grunur er um að fangi hafi brotið gegn reglum fangelsisins. Á árinu 1997 voru teknar 120 ákvarðanir um agaviðurlög í því fangelsi. Um 90% þessara ákvarðana eru vegna brota á reglum um vímuefnavörslu eða neyslu. Fjöldi mála er mun minni í öðrum fangelsum.

Ástæða þykir til að bregðast hratt við brotum á reglum fangelsisins til að halda uppi góðri reglu og öryggi í fangelsinu. Jafnframt þessu er leitast við að vinna málin eins vandlega og kostur er. Þegar grunur er um að fangi hafi brotið reglur fangelsisins eru gerðar skýrslur um atvik málsins. Því næst er fanginn yfirheyrður og teknar skýrslur af vitnum eftir atvikum og aflað frekari gagna svo sem rannsókn á sýnum. Að þessu loknu er farið yfir fyrirliggjandi gögn og tekin ákvörðun um agaviðurlög ef sýnt þykir að fanginn hafi brotið reglur fangelsisins. Fangelsismálastofnun hefur leiðbeint forstöðumönnum fangelsanna varðandi það að fara beri að stjórnsýslulögum við ákvörðun agaviðurlaga. Á það ber þó að líta að lögfræðingar eru ekki starfandi í neinu fangelsanna. Stofnunin veitir hins vegar lögfræðilega ráðgjöf við ákvörðun agaviðurlaga þegar forstöðumenn óska eftir því.

Einangrun sem agaviðurlög er í dag fremur sjaldgæf. Fangi er því aðeins einangraður að um alvarlegt og/eða ítrekað agabrot sé að ræða. Leitast er við að stilla fjölda einangrunardaga í hóf og oftast er aðeins um örfáa daga að ræða.

Ekki er framkvæmd sérstök rannsókn á því hverju sinni hvernig líkamlegu og andlegu ástandi fangans er háttað en með daglegum samskiptum fangavarða við fanga má ætla að upplýsingar liggi fyrir um hvernig því er háttað í grófum dráttum. Ef ástæða þykir til er kallaður til læknir viðkomandi fangelsis til að líta á fangann og stundum er haft samband við sálfræðing, sérstaklega ef um óvenjuleg atvik er að ræða. Ekki er farið fram á sérstakt samþykki læknis fyrir einangrun enda má draga í efa að það sé hlutverk læknis að lögum að gefa út slíka yfirlýsingu. Er í raun fremur litið svo á að lækni eða sálfræðingi gefist með framangreindum hætti kostur á að koma að athugasemdum við fyrirhugaða ákvörðun um agaviðurlög. Hjá Fangelsismálastofnun starfar sálfræðingur með langa reynslu af starfi í fangelsunum og sálfræðingur hefur einnig um nokkurt skeið verið starfandi í Fangelsinu Litla-Hrauni. Einstaka dæmi eru um að andlegt ástand fanga hafi haft áhrif á þyngd agaviðurlaga.

Ef fangavörðum þykir ástæða til eða fangi óskar eftir er einnig haft samband við lækni og/eða sálfræðing á meðan á einangrun stendur. Dæmi eru um að læknir eða sálfræðingur ráðleggi varðandi framkvæmd einangrunar. Þegar um einangrun er að ræða hafa fangaverðir að jafnaði mun meiri samskipti við fangana en venjulega, sérstaklega ef hætta er talin á að fanginn muni gera tilraun til að skaða sig eða er þungt haldinn.

[…]

Í ákvörðun um agaviðurlög, dags. 27. febrúar 1998, kemur fram að [A] sagðist ekki hafa sofið í tvo sólarhringa og að einhverjar raddir væru að ásækja hann. Haft var samband við fangelsislækni sem ráðlagði varðandi lyfjagjöf en ákvað að skoða fangann daginn eftir. Læknirinn var sérstaklega spurður um athugasemd [A], í yfirheyrsluskýrslu, um breytta lyfjagjöf.

Óskað var upplýsinga frá Fangelsinu Litla-Hrauni um nánari aðdraganda ákvörðunar um agaviðurlög [A], dags. 27. febrúar 1998. Í meðfylgjandi bréfi fangelsisins, dags. 14. október 1998, kemur fram að [C], læknir, skoðaði fangann kl. 11:45 þann 27. febrúar 1998 og ekki liggi fyrir að læknirinn hafi gert athugasemdir við vistun fangans í einangrun. Ákvörðun um agaviðurlög var birt fanganum kl. 17:27. Formleg ákvörðun lá því ekki fyrir þegar læknirinn skoðaði fangann. Í bréfi fangelsisins kemur einnig fram sú athugasemd að einangrun andlega vanheilla fanga hafi löngum verið eina úrræði fangelsisins til að koma í veg fyrir að þeir yrðu sjálfum sér og öðrum að tjóni og að í slíkum tilfellum sé haft sérstakt eftirlit með viðkomandi fanga.

Einangrunin var framkvæmd með þeim hætti að haft var eftirlit með [A] á 15 mínútna fresti að ráði [E] sálfræðings hjá Fangelsismálastofnun. Samkvæmt upplýsingum Fangelsisins Litla-Hrauni átti [D], þá sálfræðingur við Fangelsið Litla-Hrauni, viðtal við [A] þann 2. mars 1998. [A] hafði áður verið í viðtölum hjá [D] eða alls 4 sinnum á árinu 1997. Frá janúar til apríl 1998 átti [D] svo alls 8 viðtöl við [A].

Fangelsismálastofnun telur að lengd einangrunar samkvæmt umræddri ákvörðun um agaviðurlög hafi verið svipuð og almennt gerist þar sem fangar hafa sýnt mjög óvarlega umgengni um eigur fangelsisins og/eða skemmt eigur þess. Síðustu misseri hefur einangrun vegna eignaspjalla verið ákveðin í nokkur skipti og þá 3-7 dagar. Ekki þarf að tíunda að mjög hættulegt getur verið að kveikja eld í fangelsi. Hugsanlegt er að um þyngri agaviðurlög hefði verið að ræða ef annar fangi hefði átt í hlut sem ekki hefði verið eins ástatt um og [A]. Nákvæmlega sambærilegt fordæmi að því leyti er þó ekki fyrir hendi. Það er því ekki fyllilega ljóst hvort andlegt ástand [A] hefur í raun haft áhrif á þyngd viðurlaganna. Ljóst þykir hins vegar að framkvæmd einangrunarinnar [hafi] verið hagað í samræmi við ástand fangans.“

Í bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 3. ágúst 1999, vísaði ég til tiltekinna atriða í framangreindri greinargerð fangelsismálastofnunar og óskaði þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, að ráðuneytið gerði grein fyrir sjónarmiðum sínum í tilefni af eftirfarandi spurningum og sendi mér nauðsynleg gögn til frekari skýringa um þau atriði:

„1. Á hvaða lagagrundvelli byggir það sjónarmið, sem fram kemur í ofangreindri greinargerð fangelsismálastofnunar til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 29. október 1998, að heimilt sé að ákvörðun um agaviðurlög hafi ítrekunaráhrif þegar tekin er síðar ný ákvörðun um agaviðurlög í tilviki sama fanga?

2. Áður er vitnað til þeirrar athugasemdar í nefndri greinargerð fangelsismálastofnunar að eigi sé framkvæmd sérstök rannsókn læknis í tilefni af töku ákvörðunar um agaviðurlög og að eigi sé við það miðað að samþykki læknis þurfi til þess að vista fanga í einangrun. Í hluta athugasemda greinargerðarinnar um rannsókn læknis er eigi að þessu leyti gerður greinarmunur á tegund þeirra agaviðurlaga sem fangi er látinn sæta. Vegna þessa óska ég skýringa ráðuneytisins á því hvort sú athugasemd greinargerðarinnar beri með sér almenna framkvæmd fangelsisyfirvalda við meðferð agabrota, hvort sem kveðið er á um einangrun eða aðrar tegundir agaviðurlaga. Ef svo er óska ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort og þá með hvaða hætti sú framkvæmd verði talin í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti í ljósi 1. mgr. 38. gr. evrópsku fangelsisreglnanna, og þá sérstaklega þegar kveðið er á um einangrunarvistun fanga vegna agabrota, í tilefni af ofangreindri athugasemd í greinargerð fangelsismálastofnunar um að eigi sé nauðsyn samþykkis læknis fyrir vistun fanga í einangrun.“

Í bréfi mínu vísaði ég jafnframt til bréfs míns, dags. sama dag, til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í tilefni af þeirri ákvörðun minni að taka tilgreind atriði um meðferð mála í fangelsum landsins þ.á m. reglur um agaviðurlög samkvæmt lögum nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, og framkvæmd þeirra til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Tók ég fram að tæki kvörtun A að öðru leyti til þeirra atriða sem óskað væri skýringa á í því bréfi teldi ég rétt að sjónarmið ráðuneytisins til þeirra kæmu fram í svari þess við því.

Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 3. desember 1999, segir að ráðuneytið fái ekki séð að fyrir hendi sé lagaheimild né annar réttargrundvöllur er veiti heimild til að láta ítrekun agabrota hafa áhrif til þyngingar þegar tekin sé síðar ný ákvörðun um agaviðurlög í máli viðkomandi refsifanga. Ráðuneytið skilur umrædda setningu í greinargerð fangelsismálastofnunar svo:

„[…] að hér sé átt við að eftir að fangi hafi réttilega samkvæmt meðalhófsreglunni verið látinn sæta vægustu tegund agaviðurlaga, þ.e. áminningu vegna agabrots fyrsta sinni eða sviptingu réttinda og/eða vinnulauna, þá sé eftir atvikum nauðsynlegt að grípa til næstu og strangari tegundar agaviðurlaga, þ.e. einangrunar, ef fanginn verður uppvís að fleiri agabrotum eða mjög alvarlegu agabroti. Hér er því ekki verið að þyngja agaviðurlögin með lengingu á sviptingu réttinda eða sviptingu dagpeninga/vinnulauna þegar ítrekun á sér stað, heldur er verið að ákveða aðra tegund agaviðurlaga, sem að mati ráðuneytisins getur fyllilega staðist.“

Síðari spurningu minni svaraði ráðuneytið með svofelldum hætti:

„Sú verklagsregla gildir í fangelsinu Litla-Hrauni, að lækni er ávallt tilkynnt þegar úrskurðað hefur verið að fangi skuli sæta agaviðurlögum, óháð því um hvers konar agaviðurlög er að ræða, einangrun jafnt sem önnur viðurlög. Jafnan er haft samband við lækni þegar úrskurðað er í einangrun, en ekki er farið fram á sérstakt samþykki hans. Er litið svo á að læknir eða sálfræðingur sá sem er að störfum alla virka daga á Litla-Hrauni, geti komið að athugasemdum við fyrirhugaða ákvörðun um agaviðurlög. Þegar ljóst er að fanginn er í miklu ójafnvægi eða mjög óvenjulegu ástandi, er læknir kvaddur til. Löngum hefur það verið eina úrræði fangelsisins gagnvart andlega vanheilum föngum að einangra þá til þess að koma í veg fyrir að þeir verði sjálfum sér eða öðrum að tjóni, enda hefur þess ávallt verið gætt að sérstakt eftirlit sé haft með þeim. Litið hefur verið svo á, að meðan læknir hreyfir ekki andmælum við vistun fanga í einangrun, hafi hann samþykkt að fangi þoli slík viðurlög, enda oftast um örfáa daga að ræða.“

IV.

Eins og áður greinir kvartaði A annars vegar yfir því hversu seint kæra hans vegna ákvörðunar framkvæmdastjóra fangelsisins Litla-Hrauni um agaviðurlög, dags. 27. febrúar 1998, barst dóms- og kirkjumálaráðuneytinu. Kvörtun A beinist ennfremur að því að fangelsisyfirvöld hafi ekki gætt að andlegu ástandi hans áður en atvik máls þessa áttu sér stað og þegar ákvörðun um agaviðurlög var tekin.

1.

Framangreind kæra A dags. 4. mars 1998, var stimpluð um móttöku í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu 9. mars 1998. Samkvæmt bréfi ráðuneytisins frá 30. mars 1998 telur það líklegt að kæran hafi borist því fimmtudaginn 5. eða föstudaginn 6. mars en ekki verið bókuð inn í skjalasafn ráðuneytisins fyrr en mánudaginn 9. mars vegna leyfis þess starfsmanns ráðuneytisins sem jafnan starfi við skjalavörslu og skjalabókun.

Ákvarðanir um agaviðurlög sæta samkvæmt 5. mgr. 31. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, kæru til dómsmálaráðuneytisins og skal skýra fanga frá því um leið og ákvörðun er birt. Þegar ákvörðun er kærð skulu gögn málsins þegar send ráðuneytinu sem skal taka ákvörðun í því innan tveggja sólarhringa frá því að kæra barst en ella fellur ákvörðun úr gildi. Samkvæmt framansögðu er lögð rík áhersla á að kærur vegna ákvarðana um agaviðurlög berist ráðuneytinu tafarlaust og hljóti skjóta afgreiðslu þess þannig að fangi sæti ekki óréttmætum agaviðurlögum lengur en þann tíma sem rannsókn máls hans á að taka. Í ljósi atvika þessa máls og þar sem frestur sá sem ráðuneytið hefur til að afgreiða kæru um agaviðurlög ræðst af því hvenær hún í reynd berst því legg ég sérstaka áherslu á það að skráning á móttöku slíks erindis í ráðuneytinu eigi sér stað um leið og það hefur borist og að því verði án tafar komið til þess starfsmanns ráðuneytisins sem hafa skal afgreiðslu þess með höndum. Að öðru leyti árétta ég þau sjónarmið sem ég setti fram um meðferð mála af þessu tagi í áliti mínu frá 26. júní sl. í máli nr. 2618/1998.

Kæra A var stimpluð um móttöku í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu mánudaginn 9. mars 1998. Hafi hún borist ráðuneytinu fimmtudaginn 5. eða föstudaginn 6. mars svo sem ráðuneytið telur allt eins líklegt, voru agaviðurlög fallin niður þegar úrskurður ráðuneytisins í málinu lá fyrir 10. sama mánaðar, sbr. 5. mgr. 31. gr. laga nr. 48/1988. Svo sem mál þetta er vaxið verður hins vegar engu slegið föstu um það án frekari sönnunarfærslu hvort ákvörðun fangelsisyfirvalda um agaviðurlög A hafi í reynd verið fallin niður af þessum sökum þegar dóms- og kirkjumálaráðuneytið úrskurðaði í málinu og að hann hafi á þessum grunni sætt ólögmætum viðurlögum frá því tímamarki sem frestur ráðuneytisins samkvæmt tilvitnuðu lagaákvæði rann út. Í þessu sambandi bendi ég á að við mat á sönnun um atriði af þessu tagi hlýtur allur vafi að verða skýrður fanga í hag.

2.

Kæra A til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins beinist jafnframt að ábyrgð fangelsisyfirvalda vegna andlegs ástands hans á þeim tíma er atvik þessa máls áttu sér stað. Telur hann að dregið hafi verið úr lyfjagjöf og að ástand hans hafi gefið fangelsisyfirvöldum tilefni til fyrirbyggjandi afskipta. Athugun mín vegna þessa þáttar kvörtunar A hefur jafnframt beinst að þeirri ákvörðun að hann skyldi sæta einangrun, sbr. kafla 3 hér á eftir.

Að því er fyrra atriðið snertir segir í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að fangaverðir kunni aðeins almenn skil á ástæðum hinna ýmsu geðbrigða fanga. Ef sálarástandi fanga hraki til muna hafi fangaverðir menntun og reynslu til að bregðast við slíku, þ.á m. að leita til sérfræðinga. Þá segir að af gögnum málsins verði ekki séð að nauðsynlegt hafi þótt að fá umsögn eða skoðun hjá lækni eða öðrum sérfræðingi. Þetta síðast greinda sjónarmið er ítrekað í bréfi ráðuneytisins, dags. 30. mars. 1998. Bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins fylgdu gögn málsins, þ.e. kæra A og úrskurður ráðuneytisins auk tveggja skýrslna varðstjóra í fangelsinu, dags. 27. febrúar 1998, og ákvörðunar um agaviðurlög, dags. sama dag. Í þessum gögnum er lýst ástandi A þegar komið var að honum í klefa hans og skýringum hans á verknaðinum. Þar eru hins vegar engar upplýsingar um andlegt ástand hans dagana fyrir 27. febrúar 1998. Þau gögn sem ég aflaði síðar um feril fangans veita einkum upplýsingar um geðslag hans eftir þann tíma. Meðal þeirra gagna er þó afrit af bréfi frá fangelsinu Litla-Hrauni til fangelsismálastofnunar, dags. 15. maí 1998. Í því bréfi kemur fram að fanginn hafi komið til afplánunar að Litla-Hrauni í nóvember 1997. Hann hafi átt við geðræn vandamál að stríða og á köflum verið í slæmu andlegu ástandi, verið með ýmsar ranghugmyndir og talið sig ofsóttan af fangavörðum. Tekið er fram að fanginn hafi þó yfirleitt verið prúður og þægilegur í umgengni en algjörlega óvinnufær.

Samkvæmt 5. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, sbr. 1. gr. laga nr. 123/1997, um breyting á þeim lögum, skal fangelsismálastofnun sjá til þess að í fangelsum sé veitt sérhæfð þjónusta. Í 2. mgr. sömu greinar er mælt fyrir um að fangar skuli njóta sambærilegrar heilbrigðisþjónustu í fangelsinu og almennt gildi, auk þeirrar sérstöku heilbrigðisþjónustu sem lög og reglur um fanga segi til um. Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. í evrópsku fangelsisreglunum ber að skipuleggja læknisþjónustu í fangelsum í nánu samræmi við almenna heilsugæslu samfélagsins eða þjóðarinnar. Þar á meðal skal séð fyrir geðlæknisþjónustu svo greina megi geðræn afbrigði og veita meðferð vegna þeirra eftir því sem við á. Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. skulu veikir fangar fluttir á sérhæfðar stofnanir eða á almenna spítala. Ef aðstaða er til umönnunar sjúkra á stofnun skulu tæki, útbúnaður og lyf þar hæfa umönnun og meðferð sjúkra fanga og starfsmenn þjálfaðir á viðeigandi hátt.

Samkvæmt því sem að framan hefur verið rakið verður ekki séð að þau gögn sem lágu fyrir hjá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu veiti upplýsingar um andlegt ástand A fyrir 27. febrúar 1998, en viðbragðsleysi af hálfu fangelsisyfirvalda í þessum efnum var eitt aðalefni kæru hans til ráðuneytisins. Með hliðsjón af því að umrædd gögn veita ekki upplýsingar um efnisatriði kæru A að þessu leyti er ljóst að úrskurður í málinu verður ekki byggður á því að þau hafi ekki að geyma vísbendingu um nauðsyn afskipta af málum fangans.

Með vísan til framangreinds tel ég að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hafi borið að afla frekari upplýsinga um kæruefni A að þessu leyti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og taka síðan afstöðu til þess hvort fanginn hafi notið þeirrar þjónustu sem mælt er fyrir um í 2. gr. laga nr 48/1988 og 26. gr. evrópsku fangelsisreglnanna.

3.

Í máli sem ég ákvað að taka upp að eigin frumkvæði um tiltekin atriði um meðferð mála í fangelsum landsins, sbr. bréf mitt til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 3. ágúst 1999, tók ég til skoðunar ýmis atriði sem snerta reglur um agaviðurlög og framkvæmd þeirra. Í því máli er meðal annars fjallað um grundvöll ákvarðana um agaviðurlög, einangrun sem tegund agaviðurlaga og meðferð mála þegar agaviðurlögum er beitt. Ýmis atriði þess máls eiga jafnframt við í því máli sem hér er til skoðunar. Í ljósi þessa hef ég ákveðið að athugun mín vegna þessa þáttar kvörtunar A einskorðist við þá ákvörðun fangelsisyfirvalda að gera honum að sæta einangrun með tilliti til andlegs ástands hans á þeim tíma er sú ákvörðun var tekin. Umfjöllun um áhrif andlegs ástands fanga á úrlausn um það hvort grípa megi til annarra agaviðurlaga en einangrunar bíður hins vegar framangreindrar frumkvæðis-athugunar minnar.

Í 31. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, sbr. 4. gr. laga nr. 123/1997, um breyting á þeim lögum, er forstöðumanni heimilað að ákveða agaviðurlög fyrir brot á reglum fangelsis. Tegundir agaviðurlaga samkvæmt 1.-3. tölul. 1. mgr. 31. gr. eru áminning, svipting réttinda sem fangar almennt njóta samkvæmt lögunum og reglugerðum og svipting vinnulauna. Samkvæmt 4. tölul. 1. mgr. er heimilt að einangra fanga í allt að 30 daga í þessu skyni.

Samkvæmt 4. mgr. 31. gr. laga nr. 48/1988 ákveður forstöðumaður agaviðurlög samkvæmt greininni. Áður en hann tekur ákvörðun skal hann ganga úr skugga um hvernig broti var háttað með því að yfirheyra fangann og með annarri rannsókn eftir aðstæðum. Í 1. mgr. 38. gr. evrópsku fangelsisreglnanna segir að vegna agabrots megi aðeins beita fanga innilokun eða einhverri annarri refsingu sem haft gæti skaðleg áhrif á líkamlega eða andlega heilsu hans ef fangelsislæknir hefur staðfest skriflega að lokinni skoðun að fanginn þoli slík viðurlög.

Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 20. nóvember 1996 í máli nr. 1506/1995 vék umboðsmaður að ákvæðum evrópsku fangelsisreglnanna sem samþykktar voru af ráðherranefnd Evrópuráðsins 12. febrúar 1987. Um reglur þessar segir svo í álitinu:

„[Evrópskum fangelsisreglum] var komið á framfæri við aðildarríki Evrópuráðsins með tilmælum ráðherranefndar ráðsins frá 12. febrúar 1987 (Recommendation No (87)3) og þær fela í sér lágmarksvernd til handa föngum. Þær fela ekki í sér beinar skuldbindingar að þjóðarétti. Ekki hefur komið fram, að íslensk stjórnvöld hafi gert neinn fyrirvara að því er þær snertir. Samkvæmt því og með hliðsjón af efni þessara reglna verður að telja, að yfirvöldum fangelsismála hér á landi beri í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að gæta þeirra í störfum sínum.“

Með vísan til framangreinds verður að telja að yfirvöldum fangelsismála hér á landi beri í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að gæta ákvæða evrópsku fangelsisreglnanna í störfum sínum. Með hliðsjón af því tel ég að í þeim tilvikum þegar beita á agaviðurlögum samkvæmt 4. tölul. 1. mgr. 31. gr. laga nr. 48/1988 verði rannsókn forstöðumanns fangelsis samkvæmt 4. mgr. 31. gr. ekki takmörkuð við skýrslutöku og gagnaöflun er snerta agabrotið sjálft. Rannsóknin verði jafnframt að taka til þess hvort fanginn þoli slík viðurlög, sbr. 1. mgr. 38. gr. evrópsku fangelsisreglnanna.

Í bréfi fangelsismálastofnunar frá 29. október 1998 er lýst meðferð mála vegna agabrota í fangelsinu Litla-Hrauni og afstöðu stofnunarinnar til afskipta lækna af slíkum málum. Í bréfinu kemur fram að í slíkum tilvikum séu gerðar skýrslur um atvik málsins, fanginn yfirheyrður og teknar skýrslur af vitnum ef svo beri undir og aflað frekari gagna svo sem rannsókna á sýnum. Þá sé farið yfir fyrirliggjandi gögn og tekin ákvörðun um agaviðurlög ef sýnt þyki að fanginn hafi brotið reglur fangelsisins. Ekki sé framkvæmd sérstök rannsókn á því hverju sinni hvernig líkamlegu og andlegu ástandi fanga sé háttað en með daglegum samskiptum fangavarða við fanga megi ætla að upplýsingar liggi fyrir um það í grófum dráttum. Þá segir í bréfi fangelsismálastofnunar að þyki ástæða til sé haft samband við lækni eða sálfræðing. Hins vegar sé ekki farið fram á sérstakt samþykki læknis fyrir einangrun enda megi draga í efa að það sé hlutverk læknis að lögum að gefa út slíka yfirlýsingu. Lækni eða sálfræðingi gefist hins vegar kostur á að koma að athugasemdum við fyrirhugaða ákvörðun um agaviðurlög. Þessi sjónarmið eru ítrekuð í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 3. desember 1999, vegna fyrirspurnar minnar frá 3. ágúst 1999. Í því bréfi segir þó jafnframt að „litið [hafi] verið svo á, að meðan læknir [hreyfi] ekki andmælum við vistun fanga í einangrun, hafi hann samþykkt að fangi þoli slík viðurlög, enda oftast um örfáa daga að ræða.“

Skilja má síðastgreind orð ráðuneytisins svo að það telji að með þessum hætti sé framkvæmd fangelsismála við meðferð agabrota í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti í ljósi 1. mgr. 38. gr. evrópsku fangelsisreglnanna. Virðist skýring ráðuneytisins ekki í fullu samræmi við áðurgreinda afstöðu fangelsisyfirvalda að ekki skuli leita samþykkis fangelsislæknis fyrir einangrun fanga. Þá liggur ekki fyrir að fangelsislækni hafi verið gerð grein fyrir ábyrgð sinni að þessu leyti, þ.e. að geri hann ekki athugasemdir að lokinni skoðun jafngildi það því að hann hafi staðfest að viðkomandi fangi þoli einangrun.

Samkvæmt framansögðu virðist almennt ekki vera höfð hliðsjón af þeim viðmiðunarreglum 1. mgr. 38. gr. evrópsku fangelsisreglnanna um meðferð máls þegar til stendur að beita agaviðurlögum samkvæmt 4. tl. 1. mgr. 31. gr. laga nr. 48/1988.

Að því er snertir mál A liggur fyrir að ekki var leitað eftir staðfestingu í skilningi tilvitnaðs ákvæðis evrópsku fangelsisreglnanna þegar ákveðið var að hann skyldi sæta einangrun í fimm daga vegna agabrots.

Vegna þessa þáttar málsins er hér jafnframt vakin athygli á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem veitt var lagagildi á Íslandi með lögum nr. 62/1994. Í 3. gr. sáttmálans segir að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Slæm meðferð verður að teljast nokkuð alvarleg til þess að vera álitin ómannleg í skilningi ákvæðisins. Mannréttindanefnd og Mannréttindadómstóll Evrópu hafa litið svo á að skortur á viðeigandi og nauðsynlegri læknismeðferð geti talist brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Ekki verður lagt mat á það hér hvort atvik máls þessa verði talin til ómannlegrar meðferðar eftir þeim mælikvarða sem viðhafður hefur verið við framkvæmd þessa ákvæðis sáttmálans. Lögfesting mannréttindasáttmálans felur hins vegar í sér skuldbindingu af hálfu íslenska ríkisins til að haga löggjöf sinni og stjórnsýslu þannig að réttindi samkvæmt honum séu virt. Ber stjórnvöldum því að haga refsifullnustu þannig að gætt sé að líkamlegri og andlegri velferð fanga og þeim tryggð viðeigandi læknisþjónusta.

Í þeirri ákvörðun um agaviðurlög sem hér er til umfjöllunar er því lýst hvernig komið var að fanganum, þ.e. nöktum við opinn eld á gólfinu þar sem hann hafði kveikt í fötum sínum og rispað sig til blóðs. Fram kemur að hann hafi verið mjög deyfðarlegur, sagst ekki hafa sofið í tvo sólarhringa og að einhverjar raddir væru að ásækja hann. Um afskipti læknis af fanganum segir að fangelsislæknir hafi ráðlagt lyfjagjöf. Þá segir í bréfi fangelsismálastofnunar frá 29. október 1998 að læknirinn hafi skoðað fangann kl. 11:45 hinn 27. febrúar 1998 og hafi hann ekki gert athugasemdir við vistun fangans í einangrun. Skoðunar læknisins er ekki getið í ákvörðun um agaviðurlög sem tekin var síðar sama dag. Af hálfu fangelsismálastofnunar hefur komið fram að ef um annan fanga hefði verið að ræða sem ekki hefði verið eins ástatt um og A hefðu viðurlög hugsanlega orðið þyngri. Þar sem sambærilegt fordæmi væri ekki fyrir hendi væri þó ekki fyllilega ljóst hvort andlegt ástand A hefði í raun haft áhrif á þyngd viðurlaganna. Af þessu verður ráðið að ekki hafi verið tekin bein afstaða til geðheilsu A í tengslum við ákvörðun agaviðurlaga. Er það skoðun mín að brotið sem slíkt, ástand hans og skýringar hans á verknaðinum hafi gefið tilefni til að rannsókn samkvæmt 4. mgr. 31. gr. laga nr. 48/1988 tæki til athugunar á andlegri heilsu hans. Þar sem til greina kom að hann sætti einangrun fyrir brot sitt hefði jafnframt verið rétt að leita eftir skriflegri staðfestingu fangelsislæknis á því að ástand A væri með þeim hætti að það kæmi ekki í veg fyrir að til slíks úrræðis yrði gripið. Um mikilvægi þess að framkvæmd slíkra mála sé hagað með þessum hætti vísa ég jafnframt til tillagna sem fram koma í „[skýrslu] óháðrar nefndar um orsakir sjálfsvíga þriggja fanga að Litla-Hrauni og [tillagna] um úrbætur.“ Vísar nefndin til 1. mgr. 38. gr. evrópsku fangelsisreglnanna og leggur áherslu á að læknir gefi út vottorð telji hann fanga af heilsufarsástæðum ekki í stakk búinn að sæta einangrun.

Með hliðsjón af því sem að framan hefur verið rakið um ákvarðanir samkvæmt 31. gr. laga nr. 48/1988 tel ég að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hafi í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verið rétt að kanna sérstaklega réttmæti einangrunar A með tilliti til andlegs ástands hans enda hvíldi á því sú skylda að bæta úr þeim annmörkum sem samkvæmt framansögðu voru á meðferð málsins á fyrri stigum þess.

4.

Í bréfum fangelsisyfirvalda vegna máls þessa hefur komið fram sú athugasemd að einangrun hafi löngum verið eina úrræði fangelsisins að Litla-Hrauni gagnvart andlega vanheilum föngum til þess að koma í veg fyrir að þeir yrðu sjálfum sér og öðrum að tjóni. Í slíkum tilvikum hafi ávallt verið haft sérstakt eftirlit með þeim.

Ákvæði 30. gr. laga nr. 48/1988, sbr. 4. gr. laga nr. 123/1997, heimilar einangrun fanga frá öðrum föngum, meðal annars þegar það er nauðsynlegt vegna yfirvofandi hættu sem lífi eða heilbrigði hans er búin eða hætta er á að hann valdi meiri háttar eignaspjöllum á húsakosti eða húsbúnaði fangelsisins, sbr. 1. mgr. 30. gr.

Í tilefni ofangreindrar athugasemdar er rétt að minna á að gera verður greinarmun á því hvort einangrun er beitt eftir ákvæðum 30. eða 31. gr. laganna. Ef nauðsynlegt er að einangra fanga til þess að koma í veg fyrir að þeir skaði sig eða aðra og til að koma í veg fyrir eignaspjöll fer um slíkar ákvarðanir eftir reglum 30. gr. Skal bóka slíkar ákvarðanir og greina ástæður. Sæta þær kæru til dómsmálaráðuneytisins sem skal taka ákvörðun innan tveggja sólarhringa frá því kæra barst, ella fellur ákvörðun úr gildi, sbr. 4. mgr. 30. gr., sbr. 1. gr. laga nr. 31/1991. Ekki liggur fyrir að teknar hafi verið ákvarðanir á grundvelli 30. gr. í máli A. Kæra hans beinist að ákvörðun um agaviðurlög á grundvelli 31. gr. og gilda reglur þess ákvæðis um þá ákvörðun sem og kafli evrópsku fangelsisreglnanna, sbr. umfjöllun mína í kafla 3. hér að framan.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu ríkir óvissa um það hvenær kæra A á ákvörðun framkvæmdastjóra fangelsisins að Litla-Hrauni um agaviðurlög barst dóms- og kirkjumálaráðuneytinu. Vegna þessa tel ég rétt að beina þeim tilmælum til ráðuneytisins að það taki til frekari athugunar hvenær kæra hans barst því, kynni honum niðurstöðu þeirrar athugunar og geri viðeigandi ráðstafanir gagnvart honum til samræmis við þá niðurstöðu.

Vegna annarra þátta kvörtunar A er það niðurstaða mín að mál hans hafi gefið fangelsisyfirvöldum tilefni til að kanna sérstaklega hvort andlegt ástand hans væri með þeim hætti að það kæmi í veg fyrir að gripið yrði til agaviðurlaga samkvæmt 4. tölul. 1. mgr. 31. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist. Jafnframt að rétt hefði verið að leita eftir skriflegri staðfestingu fangelsislæknis þar að lútandi. Það er ennfremur niðurstaða mín að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hafi borið að afla frekari upplýsinga um andlegt ástand A, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, annars vegar fyrir þann atburð sem varð tilefni agaviðurlaga og hins vegar með tilliti til þess hvort það kæmi í veg fyrir að beitt yrði agaviðurlögum í formi einangrunar. Verði það niðurstaða ofangreindrar athugunar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að umrædd ákvörðun um agaviðurlög hafi ekki fallið niður vegna ákvæða 5. mgr. 31. gr. laga nr. 48/1988 er þeim tilmælum beint til ráðuneytisins að það fjalli á ný um mál A ef hann leitar eftir því og leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu.

Þá beini ég þeim tilmælum til fangelsisyfirvalda að þau taki mið af þeim reglum sem fram koma í evrópsku fangelsisreglunum um meðferð mála þar sem beita á agaviðurlögum í formi einangrunar. Það eru einnig tilmæli mín að við beitingu slíkra viðurlaga gæti fangelsisyfirvöld að öðru leyti þeirra sjónarmiða sem ég hef sett fram í þessu áliti mínu.

VI.

Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 23. janúar 2001, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni. Í svari ráðuneytisins, dags. 29. janúar 2001, segir meðal annars svo:

„Þrátt fyrir að ítarleg könnun hafi farið fram í ráðuneytinu, hefur ekki tekist að leiða í ljós hvaða tiltekna dag agaviðurlagakæra [A] barst í ráðuneytið. Verður að telja það borna von að unnt verði að komast til botns um það atriði. Hins vegar hefur þetta tilvik m.a. orðið til þess að upp frá því að það átti sér stað, þá hefur átt sér stað nákvæm skráning á móttöku erinda af þessu tagi um leið og þau berast, þannig að aldrei hefur orðið misbrestur á. Þá var jafnframt þannig um hnúta búið, að erindin eru borin án tafar til ráðuneytisstjóra eða skrifstofustjóra, að lokinni móttöku og skráningu í skjalaskrá, og séð til þess að þeim verði án tafar komið í hendur starfsmanns til afgreiðslu. Umrædd ákvörðun ráðuneytisins telst samkvæmt framansögðu ekki vera fallin niður vegna ákvæða 5. mgr. 31. gr. laga nr. 48/1988. [A] hefur ekki leitað til ráðuneytisins um að fjallað verði um erindið á ný.

Þá hefur verið áréttað við fangelsisyfirvöld að taka tilmæli yðar til greina um að taka mið af reglum þeim sem fram koma í 1. mgr. 38. gr. evrópsku fangelsisreglnanna, þ.e. að fyrir skuli liggja skrifleg staðfesting fangelsislæknis að lokinni skoðun að fangi þoli vistun í einangrun, þegar til stendur að ákveða slík agaviðurlög, og áhöld kunna að vera um hvort hann þoli slíkt andlega eða líkamlega.“