Álit

Hinn 23. mars 1998 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir synjun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 29. október 1997 á umsókn hennar um útgáfu vilyrðis til ættleiðingar á erlendu barni.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 3. ágúst 2000.

II.

Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 10. febrúar 1997, sótti A um „leyfi til ættleiðingar“. Bréfi hennar fylgdu ýmis gögn, meðal annars yfirlit yfir menntun og starfsferil og læknisvottorð. Eftir að umsókn A barst dóms- og kirkjumálaráðuneytinu fór ráðuneytið fram á það í bréfi til barnaverndarnefndar Reykjavíkur, dags. 21. mars 1997, að nefndin kannaði hagi hennar og mæti hæfni hennar til að taka að sér erlent barn til ættleiðingar á grundvelli undanfarandi fósturs, sbr. „35. gr. ættleiðingarlaga nr. 53/1966“ og gæfi ráðuneytinu umsögn þar að lútandi. Var þess óskað að umsögnin yrði send ráðuneytinu fyrir 23. júní s.á. Í nefndu bréfi ráðuneytisins til barnaverndarnefndar Reykjavíkur sagði síðan meðal annars svo:

„Ráðuneytið bendir á, að í leiðbeiningum þess fyrir barnaverndarnefndir varðandi umsagnir í ættleiðingarmálum koma fram almenn skilyrði, sem umsækjendur verða að jafnaði að fullnægja og kemur þar m.a. fram, að einhleypingar komi að jafnaði ekki til greina sem ættleiðendur. Ennfremur koma fram í leiðbeiningum þessum atriði, sem réttlætt geta frávik frá hinum almennu skilyrðum og er þar m.a. nefnt, að sýnt sé fram á, að umsækjandi sé sérstaklega hæfur umfram aðra til að taka að sér barn, vegna eiginleika sinna eða reynslu, t.d. ef umsækjandi hefur mikla reynslu af umönnun og uppeldi barna. Með vísun til þessa er þess óskað, að nefndin kanni sérstaklega hvort umsækjandi sé sérstaklega hæfur umfram aðra til þess að taka að sér barn, vegna eiginleika sinna eða reynslu.“

Hinn 1. júlí 1997 var greinargerð tveggja félagsráðgjafa í máli A frá 26. júní 1997 lögð fyrir fund barnaverndarnefndar Reykjavíkur. Í samantektar- og niðurstöðukafla greinargerðarinnar kom eftirfarandi fram:

„Um er að ræða 44 ára konu sem er alin upp í stórri samheldinni fjölskyldu. Hún er vel menntuð, er í góðri stöðu og hefur ágætis tekjur miðað við íslenskar langskólagengnar konur. Hún býr í eigin húsnæði í barnvænu hverfi. Hún á góðan og traustan vinahóp og fjölskylduböndin eru sterk.

Hún hefur búið bæði hér og erlendis og hefur fjölbreytta lífsreynslu og í starfi sínu mikla reynslu af unglingum og reynslu af uppeldi systurdætra sinna.

Hún er fjölskyldumanneskja og notar mikið af frítíma sínum með fjölskyldunni. Umsækjandi er hlýleg kona sem ræðir sín mál af innsæi. Hún hefur góða framkomu, myndar gott samband við undirritaðar og hefur góða nærveru. Hún er fylgin sér. [A] þráir að eignast barn og hefur unnið að því markvisst undanfarin ár að fá barn til ættleiðingar.

Eins og áður er getið á [A] trygga og stóra fjölskyldu sem umvefur hana auk þess sem bróðir [A] og mágkona hafa lýst því yfir að þau myndu vera til staðar fyrir barnið ef eitthvað kæmi fyrir móður þess, þ.e. [A].

Hins vegar uppfyllir hún ekki þau skilyrði sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið setur, að ættleiðandi skuli að jafnaði vera í hjónabandi. Enn fremur verður að líta á þá staðreynd að ættleitt barn einstæðs foreldris nýtur ekki þess öryggis sem barn hjóna hefur í flestum tilvikum, þ.e. að eiga bæði móður og föður og móður og föðurfjölskyldu.

Fram að þessu hafa undirritaðar talið rétt að barnaverndarnefnd stæði vörð um hin gömlu gildi og gerði kröfu um að þegar nefndin getur haft áhrif að valdar yrðu fjölskyldur þar sem eru bæði faðir og móðir. Við höfum þá trú að börn eigi rétt á að eiga bæði föður og móður og að faðir og móðir séu jafn mikilvæg fyrir sjálfsmynd okkar.

Undanfarið hafa ný vísindi í mannfjölgunarmálum gert konum kleyft að eignast börn án þess að barnið geti nokkurn tíma komist að því hver er faðir/sæðisgjafi og hefur löggjafinn látið það viðgangast. Börn verða til og eru keypt og seld í stórum stíl innan og utan legs.

Nú leyfa þjóðir eins og Kína, Indland, Rússland, Colombía og Rúmenía að einhleypt fólk ættleiði börn frá þeim.

Ný öld kallar á ný viðhorf og e.t.v. þarf barnaverndarnefnd að endurskoða frá grunni hvaða kröfur gera skuli til ættleiðenda.

Í þessu máli lítum við að lokum á fjögur atriði, sem öll eru mjög mikilvæg þegar verið er að meta hæfni fólks til að vera forsjárhafi barns:

1. Að hafa hæfileika til að mynda sterk og djúp tengsl.

2. Að geta borið ábyrgð og verið góð fyrirmynd.

3. Að hafa góðar félagslegar aðstæður; er þá ekki síst átt við sterk fjölskyldubönd.

4. Að hafa þekkingu/reynslu á þroskaferli og uppeldi barna.

Er við höfum þessi atriði að leiðarljósi þá teljum við að greinargerð sýni fram á að [A] uppfyllir mjög vel þessar kröfur.“

Með bréfi barnaverndarnefndar Reykjavíkur til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 28. júlí 1997, veitti nefndin umsögn í málinu og vísaði í því efni til eftirfarandi bókunar, sem gerð hafði verið á áðurnefndum fundi nefndarinnar hinn 22. júlí s.á.:

„Um er að ræða 44 ára einhleypa konu, [A], sem sækir um vilyrði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til ættleiðingar á erlendu barni. Hefur ráðuneytið farið þess á leit að Barnaverndarnefnd Reykjavíkur kanni hagi og aðstæður [A] og meti hæfni hennar til að taka að sér erlent barn til ættleiðingar og gefi ráðuneytinu umsögn sína þar að lútandi. Þá er þess óskað að nefndin kanni sérstaklega hvort [A] sé sérstaklega hæf umfram aðra til að taka að sér barn vegna eiginleika sinna eða reynslu.

Með umsókn [A] til dómsmálaráðuneytisins fylgdu öll tilskilin gögn og hefur hún rökstutt beiðni sína ítarlega. Einnig hefur umsókn [A] sætt rækilegri könnun starfsmanna nefndarinnar.

[A] er fædd og uppalin í Reykjavík. Hún er alin í stórri og samheldinni fjölskyldu, sem styður beiðni hennar eindregið. Verði fallist á beiðni [A] hefur bróðir hennar lýst því yfir, að fjölskylda hans sé reiðubúin til að taka að sér barnið ef [A] geti ekki sinnt því eða falli frá. [A] hefur hlotið góða menntun og var hún skipaður kennari við [fjölbrautaskóla ...] árið 1990. Hefur hún reynst farsæl í starfi og hafa stjórnendur skólans veitt henni lofsamleg meðmæli. Fjárhagur [A] er þokkalegur og býr hún í eigin íbúð þar sem aðstæður fyrir börn eru góðar.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 15/1978 má ekki veita leyfi til ættleiðingar nema könnun máls leiði í ljós að ættleiðing sé barni til gagns. Með hliðsjón af þessu hefur verið lögð áhersla á að tryggja kjörbörnum bestu uppvaxtarskilyrði miðað við aðstæður hér á landi. Í þeim efnum er mikilvægt að kjörbarn alist upp bæði hjá móður og föður og njóti fjölskyldu beggja foreldra. Verður ekki vikið frá því skilyrði nema við alveg sérstakar aðstæður. Samkvæmt leiðbeiningum þeim sem dómsmálaráðuneytið hefur látið barnaverndarnefndum í té við vinnslu ættleiðingarmála getur það komið til álita ef sýnt er fram á að umsækjandi sé sérstaklega hæfur umfram aðra til að taka að sér barn vegna eiginleika sinna eða reynslu, til dæmis vegna reynslu af umönnun og uppeldi barna.

Svo sem hér hefur verið rakið hafa ýmsir góðir kostir [A] komið fram við vinnslu málsins. Allt að einu er það mat nefndarinnar að ekki hafi verið sýnt fram á þá miklu reynslu hennar af umönnun barna sem áskilja verður til að fallist verði á að hún ein taki að sér barn til ættleiðingar. Þykir ekki fullnægjandi í þeim efnum störf [A] við kennslu í framhalds- og grunnskólum og aðstoð hennar við uppeldi systkinabarna. Einnig verður að hafa hliðsjón af því að [A] er rétt við efri aldursmörk, sem áskilin eru til að fallist verði á umsókn um ættleiðingu. Á eftir umsókn um ættleiðingu þykir rétt að gera auknar kröfur að því leyti þegar einstaklingar taka að sér börn til ættleiðingar. Samkvæmt þessu getur Barnaverndarnefnd ekki mælt með að veitt verði vilyrði til ættleiðingar. Á hinn bóginn sér Barnaverndarnefnd ástæðu til að taka fram að hér er um mikið álitamál að ræða og getur niðurstaða þessi hvergi orðið einhlít.“

Með bréfi, dags. 14. ágúst 1997, veitti dóms- og kirkjumálaráðuneytið A kost á því að gera athugasemdir við ofangreinda umsögn barnaverndarnefndar Reykjavíkur frá 28. júlí 1997 og greinargerð félagsráðgjafa frá 26. júní s.á. A setti fram athugasemdir sínar af því tilefni í bréfi til ráðuneytisins frá 19. ágúst 1997. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið tók síðan ákvörðun í málinu hinn 29. október 1997 og hafnaði því að veita A vilyrði til að ættleiða erlent barn. Í ákvörðun ráðuneytisins eru í kafla II og III tekin upp eftirgreind gögn; greinargerð félagsráðgjafa frá 26. júní 1997, hugleiðingar A frá 2. júní 1997, umsögn barnaverndarnefndar Reykjavíkur frá 28. júlí 1997 og athugasemdir A frá 19. ágúst 1997. Í kafla IV eru loks forsendur og niðurstaða ráðuneytisins. Þar segir:

„Með vísan til röksemda umsækjanda í greinargerð til ráðuneytisins, dags. 19. ágúst sl., um að það hljóti að vera munaðarlausu barni, sem hvergi eigi höfði sínu að halla, til gagns að vera ættleitt af umsækjanda tekur ráðuneytið fram, að við mat á umsóknum um vilyrði til að ættleiða erlent barn er ávallt miðað við íslenskar aðstæður. Börn sem ættleidd eru hingað til lands alast upp sem Íslendingar og að leitast er við að tryggja þeim bestu hugsanlegu uppvaxtarskilyrði á íslenskan mælikvarða. Þá er ennfremur bent á, að umsóknir um að ættleiða þau erlendu börn, sem unnt er að fá til ættleiðingar hingað til lands, eru mun fleiri en börnin.

Eins og áður segir er miðað við að tryggja ættleiddum börnum erlendis frá sem best og eðlilegust uppvaxtarskilyrði. Mikilvægur þáttur í því er, að kjörbarn alist upp bæði hjá föður og móður og verður ekki vikið frá því nema sérstaklega standi á. Gerð er þá sú krafa að sýnt sé fram á, að einhleypur umsækjandi sé sérstaklega hæfur umfram aðra til að taka að sér barn vegna eiginleika sinna eða reynslu, t.d. að hann hafi mikla reynslu af umönnun og uppeldi barna.

Með vísan til framanritaðs og umsagnar barnaverndarnefndar Reykjavíkur telur ráðuneytið ekki hafa verið sýnt fram á að [A] sé sérstaklega hæf umfram aðra til að taka að sér erlent barn til ættleiðingar og er umsókn hennar um vilyrði til að ættleiða erlent barn því hafnað.“

Hinn 22. janúar 1998 ritaði lögmaður A dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf, fyrir hönd hennar, og óskaði eftir gögnum um afgreiðslu ráðuneytisins á öðru máli þar sem „önnur kona í svipaðri aðstöðu fékk samþykki við ættleiðingu […]“. Í bréfi lögmannsins segir m.a. svo:

„Telur [A] að það skilyrði sem sérstaklega er talið upp í niðurstöðu ráðuneytisins, þ.e. að hafa mikla reynslu af uppeldi barna sé einmitt fyrir hendi í sínu tilviki. Systir hennar, 15 mánuðum yngri en hún og því eins nákomin henni eins og um tvíburasystur væri að ræða er tveggja barna móðir og hefur ætíð verið einhleyp með börn sín. Hefur [A] búið mikið hjá henni og dvalist hjá henni langdvölum og í raun alið systurbörn sín upp við hlið systur sinnar, enda líta þau á hana sem sína aðra móður. Við þetta bætist menntun hennar og reynsla sem kennari barna og unglinga.“

Dóms- og kirkjumálaráðuneytið synjaði málaleitan lögmanns A með bréfi, dags. 2. febrúar 1998. Vísaði ráðuneytið til 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og tók fram að hlutaðeigandi einstaklingur hefði hafnað því að veita A aðgang að gögnum málsins hjá ráðuneytinu.

III.

Í greinargerð, dags. 18. mars 1998, lögmanns A sem fylgdi kvörtun hennar til umboðsmanns Alþingis frá 23. mars 1998, segir m.a. svo:

„Í erindi þessu til Umboðsmanns Alþingis er þess farið á leit að kannað verði hvort dómsmálaráðuneytið hafi gætt réttmætra sjónarmiða við ákvörðun sína og ennfremur hvort jafnræðis hafi verið gætt sbr. 2. gr. laga nr. 13/1987.

Varðandi jafnræðisþáttinn hefur umbjóðandi minn einkum í huga eftirfarandi: Staðreynd er að fyrir nokkrum mánuðum fékk önnur kona í svipaðri stöðu og umbjóðandi minn, þ.e. einhleyp og á svipuðum aldri vilyrði dómsmálaráðuneytisins til ættleiðingar erlends barns. Umbjóðandi minn veit nafn hennar þótt hún upplýsi það ekki að svo stöddu, en vísað er til bréfs þess, sem ég ritaði dómsmálaráðuneytinu þann 22. janúar sl. þar sem beðið var um ljósrit gagna þeirra sem ráðuneytið lagði til grundvallar ákvarðanatöku í því máli.

Í meðfylgjandi svarbréfi dómsmálaráðuneytisins dags. 2. feb. s.l. er viðurkennt að slíkt vilyrði hafi verið veitt, sem sambærilegt sé máli umbjóðanda míns. Kemur þar fram að ráðuneytið hafi haft samband við þann einstakling sem hlut átti að máli og samþykkti hann ekki að gögn varðandi mál hans yrðu afhent.

Telur umbjóðandi minn sem þekkir málavexti og hefur í reynd talað við þá konu, sem vilyrðið fékk að aðstæður þeirra séu mjög sambærilegar.

Einnig vill umbjóðandi minn leggja sérstaka áherslu á þá umsögn barnaverndarnefndar þar sem segir orðrétt:„Á hinn bóginn sér Barnaverndarnefnd ástæðu til að taka fram að hér er um mikið álitamál að ræða og getur niðurstaða þessi hvergi orðið einhlít“.

Fyrst álitamálið var svo mikið – og með hliðsjón af öllum aðstæðum og mannkostum umbjóðanda míns – hefði ekki verið réttmætara sjónarmið að láta hana „njóta vafans“ ef svo má segja.

Bent er sérstaklega á að hvergi er lagabókstafur né reglugerð fyrir þeim reglum dómsmálaráðuneytisins að ættleiðandi skuli vera af vissum aldri og að nokkur fordæmi eru fyrir því að einhleypir fái slíkt leyfi.

Í 2. gr. ættleiðingarlaga nr. 15/1978 er lögð á það áhersla að ættleiðing sé barninu til gagns og er unnt í þessu tilviki umbjóðanda míns að efast um að svo yrði?

Þá óskar umbjóðandi minn eftir skýringum dómsmálaráðuneytisins á orðalaginu að ekki hafi verið sýnt fram á að [A] sé „sérstaklega hæf umfram aðra til að taka að sér erlent barn“. Hver er skilgreining ráðuneytisins á orðinu „hæf“ í þessu sambandi.

Umbjóðandi minn hefur kynnt sér erlend blaðaskrif um mál sem þessi og að hennar áliti er réttarþróun á þessum sviðum mjög í þá átt að auka frjálsræði í ættleiðingum hvað varðar stöðu einhleypinga. Kemur sú skoðun einnig fram í greinargerð félagsráðgjafanna sem fyrr er minnst að lönd eins og Kína, Indland og Rússland, Colombía og Rúmenía samþykkja að einhleypt fólk ættleiði börn frá þeim.“

IV.

Með bréfi, dags. 25. mars 1998, óskaði umboðsmaður Alþingis þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið sendi honum gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Sérstaklega var þess óskað að ráðuneytið léti umboðsmanni í té „upplýsingar um fyrri afgreiðslur ráðuneytisins á umsóknum „einhleypinga“ um vilyrði af því tagi, sem hér um ræðir“. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið svaraði bréfi umboðsmanns Alþingis með bréfi, dags. 29. apríl 1998. Í bréfi ráðuneytisins kemur eftirfarandi m.a. fram:

„Vegna fram kominnar kvörtunar tekur ráðuneytið fram, að það telur að lögmætra og réttmætra sjónarmiða hafi verið gætt við afgreiðslu málsins og að jafnræðisregla hafi ekki verið brotin á málshefjanda.

Ráðuneytið telur rétt að árétta sérstaklega, að það mat sem fer fram á hæfni umsækjenda til að ættleiða erlent barn, er framkvæmt með hagsmuni þeirra barna sem hugsanlega verða ættleidd í huga. Ef vafi leikur á um hvort umsækjandi uppfylli skilyrði ráðuneytisins til að ættleiða erlent barn, er því ekki talið sjálfgefið, að umsækjendur „njóti vafans“ eins og [A] kemst að orði, heldur þykir verða að leggja á það mat hverju sinni, út frá hagsmunum barnanna, hvort rétt sé að gefa út vilyrði til ættleiðingar. Þess má geta, að fjöldi hæfra umsækjenda um ættleiðingu er mun meiri en fjöldi þeirra barna sem er ráðstafað til ættleiðingar.

Almennt hefur verið talið, að það sé barni fyrir bestu að alast upp hjá tveimur kjörforeldrum, kjörmóður og kjörföður. Þetta sjónarmið á ekki síður við um erlend börn sem eru ættleidd til Íslands og skera sig oft úr fjöldanum vegna útlits síns og litarháttar. Eins og fram kemur í hinni umdeildu ákvörðun, er ella gerð krafa um að sýnt sé fram á að umsækjandi sé sérstaklega hæfur umfram aðra til að taka að sér erlent barn til ættleiðingar. Á síðustu 15 árum hefur aðeins þrisvar sinnum verið vikið frá þeirri reglu að gefa eingöngu út vilyrði til hjóna. Var í eitt skiptið um að ræða einstakling, sem verið hafði um langt skeið í óvígðri sambúð, en taldi ófýsilegt að ganga í hjúskap af sérstökum ástæðum sem ekki vörðuðu ættleiðinguna. Lá fyrir yfirlýsing sambýlismanns umsækjanda um að hann myndi ganga barninu í föður stað. Í öðru tilviki var byggt á fyrrgreindum sjónarmiðum um óvenjulega hæfileika til barnauppeldis, en þá var um að ræða einstakling, sem þegar hafði sýnt í verki sérstaka hæfni til að ala upp barn á eigin spýtur og hafði viðkomandi barnaverndarnefnd mælt eindregið með umsögn hans. Í þriðja tilvikinu átti í hlut barn, sem hafði árum saman verið í fóstri hjá umsækjanda.“

Með bréfi, dags. 4. maí 1998, gaf umboðsmaður Alþingis lögmanni A, kost á því að gera athugasemdir við svarbréf ráðuneytisins frá 29. apríl s.á. fyrir hönd A. Athugasemdir lögmannsins bárust umboðsmanni með bréfi, dags. 12. maí 1998.

Hinn 20. júlí 1998 ritaði umboðsmaður Alþingis dóms- og kirkjumálaráðherra bréf, þar sem þess var óskað með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, að ráðuneytið léti umboðsmanni í té leiðbeiningar fyrir barnaverndarnefndir varðandi umsagnir í ættleiðingarmálum. Jafnframt var þess óskað, sbr. 9. gr. sömu laga, að ráðuneytið gerði nánar grein fyrir lagagrundvelli þeirrar almennu reglu ráðuneytisins að einhleypingar kæmu að jafnaði ekki til greina sem ættleiðendur og að frávik frá því skilyrði kæmi aðeins til greina að umsækjandi sýndi fram á að hann væri sérstaklega hæfur umfram aðra til að taka að sér barn vegna eiginleika sinna eða reynslu. Þá óskaði umboðsmaður þess, vegna þess sem fram hefði komið að í tilteknu máli hefði verið vikið frá þeirri reglu að gefa eingöngu út vilyrði um ættleiðingu til hjóna, að ráðuneytið léti honum í té þau gögn sem lágu að baki niðurstöðu þess í því máli að viðkomandi hefði sýnt fram á „sérstaka hæfni til þess að ala barn upp á eigin spýtur”. Loks óskaði umboðsmaður Alþingis þess að dóms- og kirkjumálaráðuneytið léti umboðsmanni í té upplýsingar um hvort umrætt skilyrði hefði komið til athugunar hjá nefnd þeirri sem falið hefði verið að fjalla um endurskoðun ættleiðingarlaga og ef svo væri hvort og þá hvaða afstaða hefði verið tekin til þessa atriðis.

Umboðsmanni Alþingis barst svarbréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 18. ágúst 1998, í tilefni af ofangreindu bréfi umboðsmanns. Í bréfinu segir m.a. svo:

„Dómsmálaráðuneytið hefur mótað þá stefnu, að veita að jafnaði eingöngu hjónum vilyrði til ættleiðingar. Frávik frá þessu koma til greina ef um er að ræða sérstök tengsl á milli umsækjanda og ákveðins barns, eða ef sýnt er fram á að umsækjandi sé sérstaklega hæfur umfram aðra til að taka að sér barn vegna eiginleika sinna eða reynslu.

Í leiðbeiningum sem ráðuneytið hefur látið barnaverndarnefndum í té vegna umsagna þeirra í ættleiðingarmálum er bent á, að ættleiðing setur barn óhjákvæmilega í nokkra sérstöðu. Almennt megi fullyrða að það feli í sér fleiri áhættuþætti að ala upp kjörbarn, heldur en að ala upp eigið barn. Af því leiði að það verði að leggja áherslu á að tryggja kjörbörnum sem heppilegust og eðlilegust uppvaxtarskilyrði. Mikilvægur þáttur í því, er að kjörbarn alist upp bæði hjá móður og föður. Af þessum sökum hefur það verið gert að skilyrði, að þeir sem sækja um vilyrði ráðuneytisins til ættleiðingar á erlendu barni hafi verið giftir í a.m.k. 1 ár og að samanlagður tími hjúskapar og sambúðar sé a.m.k. 3 ár. Þessi regla styðst því við það sjónarmið, að við meðferð umsókna um vilyrði til ættleiðinga á erlendum börnum, skuli leggja hagsmuni barnanna til grundvallar og hafna umsókn um útgáfu vilyrðis ef ekki er um kjöraðstæður til uppeldis að ræða.

Í […] bréfi yðar er þess farið á leit, að ráðuneytið láti í té gögn sem lágu til grundvallar þeirri niðurstöðu í öðru máli, að viðkomandi hefði sýnt fram á sérstaka hæfni til þess að ala upp barn á eigin spýtur. Meðfylgjandi er bókun barnaverndarnefndar Reykjavíkur vegna umrædds máls, svo og skýrsla starfsmanna nefndarinnar. […]

Varðandi fyrirspurn yðar um hvort umrætt skilyrði ráðuneytisins hafi verið tekið til athugunar af nefnd þeirri, er nú fjallar um endurskoðun ættleiðingarlaga, hefur upplýsinga verið leitað hjá sifjalaganefnd ráðuneytisins sem nú starfar að endurskoðun laganna. Hafa þau svör fengist hjá nefndinni, að hún hyggist leggja til, að í frumvarpi til nýrra ættleiðingarlaga verði mælt fyrir um heimild til að leyfa einhleypum manni að ættleiða barn, ef sérstaklega stendur á og ættleiðing er ótvírætt talin barni til hagsbóta. Er með slíku ákvæði stefnt að því að gera lagagrunn ákvarðana af þessu tagi tryggari en nú, en ekki er við það miðað, að grundvallarbreyting verði á framkvæmdinni að þessu leyti.“

Með bréfi, dags. 21. ágúst 1998, gaf umboðsmaður Alþingis lögmanni A kost á því að gera athugasemdir við ofangreind bréf ráðuneytisins frá 18. ágúst 1998, fyrir hönd A. Athugasemdir lögmannsins bárust umboðsmanni Alþingis hinn 30. september 1998.

Með símbréfi, dags. 28. janúar 2000, greindi lögmaður A mér frá því að félagsskapurinn Íslensk ættleiðing hefði upplýst A um að dómsmálaráðherra hefði þá fyrr í mánuðinum veitt einhleypri konu leyfi til ættleiðingar. Af því tilefni óskaði ég með bréfi, dags. 16. febrúar sl., eftir að dóms- og kirkjumálaráðuneytið afhenti mér gögn þess máls. Þau bárust mér 3. mars sl. og þar kom fram að ráðuneytið hafði 24. janúar sl. gefið út umrætt vilyrði til ættleiðar á erlendu barni.

V.

1.

Í kvörtun A til umboðsmanns Alþingis frá 23. mars 1998 er þess óskað að umboðsmaður taki til umfjöllunar hvort dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi „gætt réttmætra sjónarmiða“ við úrlausn máls hennar, sem lauk með úrskurði ráðuneytisins 29. október 1997. Þá er þess óskað að kannað verði hvort ráðuneytið hafi gætt „jafnræðis“ í úrlausn sinni.

2.

Í áliti mínu frá 16. apríl 1999 í málinu nr. 2051/1997 tók ég fram að í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 sé á því byggt að stjórnsýslulögin hafi að geyma lágmarkskröfur til málsmeðferðar í stjórnsýslu. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3284.) Samkvæmt skýrum ákvæðum 1. og 2. gr. stjórnsýslulaga gilda lögin þannig um málsmeðferð og ákvarðanir dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í ættleiðingarmálum að því leyti sem ekki er kveðið á um strangari reglur í ættleiðingarlögum nr. 15/1978. Dóms- og kirkjumálaráðuneytinu er samkvæmt þessu skylt að fara að stjórnsýslulögum við meðferð ættleiðingarmála og virða meginreglur þeirra laga um jafnræði og meðalhóf, sbr. 11. og 12. gr. laganna.

3.

A var 44 ára gömul og einhleyp þegar henni var synjað af hálfu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um útgáfu vilyrðis fyrir leyfi til ættleiðingar á erlendu barni. Á þessum tíma giltu um ættleiðingu lög nr. 15/1978. Ný lög um ættleiðingu, lög nr. 130/1999 öðluðust gildi 11. júlí 2000. Eðli máls samkvæmt miðast umfjöllun mín hér á eftir við efni laga nr. 15/1978.

Í 1. mgr. 5. gr. ættleiðingarlaga nr. 15/1978 segir að hjón skuli bæði standa að ættleiðingu, sbr. þó 2. mgr. sömu greinar, enda sé hjónum einum heimilt að ættleiða saman. Þetta ákvæði mælir fyrir um að í því tilviki þegar umsækjandi um ættleiðingu barns er í hjúskap skuli bæði hjónin standa að umsókn um ættleiðingu. Ákvæðið útilokar þannig ekki að einhleypum einstaklingum verði veitt leyfi til ættleiðingar og hafa ákvæði ættleiðingarlaga í framkvæmd verið talin heimila slíkar ættleiðingar, sbr. athugasemdir greinargerðar með 2. gr. frumvarps til nýrra ættleiðingarlaga sem lagt var fram á 123. löggjafarþingi 1998-1999. (Alþt. 1998-99, A-deild, bls. 2838.)

Í þessu sambandi minni ég á það sem kemur fram í ofangreindu áliti mínu frá 16. apríl 1999 að tekið var sérstakt tillit til ákvæða sáttmála Evrópuráðsins um ættleiðingu barna frá 24. apríl 1967 við samningu frumvarps þess sem varð að ættleiðingarlögum nr. 15/1978. (Alþt. 1977-1978, A-deild, bls. 543.) Í 1. mgr. 6. gr. sáttmálans kemur fram að lög aðildarríkjanna skuli eigi heimila ættleiðingu barns nema um sé að ræða tvo einstaklinga í hjúskap eða einhleypan einstakling.

Samkvæmt 2. gr. ættleiðingarlaga nr. 15/1978 er það forsenda leyfis til ættleiðingar að sýnt þyki eftir könnun á málefnum væntanlegs kjörbarns og þeirra er óska ættleiðingar að ættleiðing sé barninu til gagns enda sé það ætlun ættleiðanda að ala barnið upp eða barn hafi verið alið upp hjá þeim eða aðrar sérstakar aðstæður liggi til ættleiðingar. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi til ættleiðingarlaga kemur fram að hér sé um að ræða „grundvallarákvæði, sem [mæli] fyrir um almennar forsendur fyrir ættleiðingu […]“. (Alþt. 1977-1978, A-deild, bls. 548.) Í þessu efni er að auki rétt að benda á ákvæði 21. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins sem fullgiltur var af Íslands hálfu með auglýsingu nr. 18/1992. Þar kemur fram að aðildarríki sem viðurkenna og/eða leyfa ættleiðingu „skulu tryggja að fyrst og fremst sé litið til þess sem barni er fyrir bestu“. Samkvæmt a-lið 21. gr. skulu aðildarríki sjá til þess að „ættleiðing barns sé aðeins heimiluð af þar til bærum stjórnvöldum sem ákveða samkvæmt viðeigandi lögum og reglum um málsmeðferð og á grundvelli viðeigandi og áreiðanlegra upplýsinga að ættleiðing sé leyfileg […]“. Dómsmálaráðherra veitir leyfi til ættleiðingar, sbr. 1. gr. ættleiðingarlaga.

Hvorki ættleiðingarlög nr. 15/1978 né ættleiðingar-sáttmáli Evrópuráðsins mæla fyrir um sérstök skilyrði um persónulega kosti eða aðstæður umsækjanda sem sækja um leyfi til ættleiðingar, sbr. hins vegar 3. mgr. 8. gr. eldri ættleiðingarlaga nr. 19/1953 þar sem kveðið var á um að ættleiðandi skyldi vera þeim kostum búinn, að hann gæti veitt barni sæmilegt uppeldi. Hann skyldi hafa óflekkað mannorð og eigi vera háður siðferðilegum, heilbrigðislegum eða fjárhagslegum annmörkum. Ekki þótti þörf að greina kosti ættleiðenda, sem yrðu „seint fulltaldir“, í lögum nr. 15/1978, enda myndi ráðuneytið „eigi veita leyfi, nema tryggt þætti að ættleiðendur væru þeim kostum búnir, að forsvaranlegt væri að fela þeim barn til uppeldis og ættleiðingar“. (Alþt. 1977-1978, A-deild, bls. 547-548.)

Samkvæmt framansögðu leiðir það af 2. gr. ættleiðingarlaga, og þjóðréttarlegum skuldbindingum íslenska ríkisins á þessu sviði, að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu er skylt að byggja ákvörðun um hvort veita skuli leyfi til ættleiðingar fyrst og fremst á því hvað sé barninu fyrir bestu. Umsækjendur um leyfi til ættleiðingar verða því að vera þeim kostum búnir að samrýmist þessari forsendu laganna. Með tilliti til þessa og orðalags og efnis 2. gr. ættleiðingarlaga tel ég að löggjafinn hafi ætlað ráðherra svigrúm við mat á því hvort leyfi verði veitt til ættleiðingar. Ákvarðanir dóms- og kirkjumálaráðherra í þessum málum verða þó að styðjast við málefnaleg sjónarmið og samrýmast meginreglum stjórnsýslulaga um jafnræði og meðalhóf.

4.

Samkvæmt skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og leiðbeiningum þess til barnaverndarnefnda vegna umsagna í ættleiðingarmálum hefur í framkvæmd verið við það miðað að hjón skuli jafnan standa að baki ættleiðingu. Ráðuneytið skýrir þessa viðmiðunarreglu með eftirgreindum hætti í bréfi sínu til umboðsmanns Alþingis frá 18. ágúst 1998:

„[…] Almennt megi fullyrða að það feli í sér fleiri áhættuþætti að ala upp kjörbarn, heldur en að ala upp eigið barn. Af því leiði að það verði að leggja áherslu á að tryggja kjörbörnum sem heppilegust og eðlilegust uppvaxtarskilyrði. Mikilvægur þáttur í því, er að kjörbarn alist upp bæði hjá móður og föður. “

Með hliðsjón af því sem áður segir um svigrúm dóms- og kirkjumálaráðherra við töku ákvörðunar um hvort veita skuli leyfi til ættleiðingar tel ég að við úrlausn slíkra mála sé ráðuneytinu heimilt að byggja á því að æskilegast sé að barn alist upp við aðstæður þar sem myndast geti eðlileg tengsl við föður og móður. Verði því ekki gerðar athugasemdir við þá stjórnsýsluframkvæmd að almennt skuli við það miðað að hjón standi að baki ættleiðingu og að ríkar kröfur skuli gerðar til félagslegra og fjárhagslegra aðstæðna einhleypra umsækjenda og hæfni þeirra til barnauppeldis. Ég minni hins vegar á að bæði ættleiðingarlög og ættleiðingarsáttmáli Evrópuráðsins gera ráð fyrir því að heimilt sé að veita einhleypum umsækjendum leyfi til ættleiðinga. Kröfur dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til einhleypra umsækjenda verða því að vera málefnalegar og gæta verður meðalhófs við beitingu þeirra. Efni þeirra má þannig ekki girða fyrir að einhleypir umsækjendur eigi raunhæfa möguleika á að fá leyfi til ættleiðingar.

5.

Ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 29. október 1997 um að synja umsókn A um veitingu vilyrðis til útgáfu ættleiðingarleyfis er rökstudd með því að við það sé miðað að ættleiddum börnum erlendis frá skuli tryggð sem „best og eðlilegust uppvaxtarskilyrði“. Fram kemur að „mikilvægur þáttur í því [sé], að kjörbarn alist upp bæði hjá föður og móður og [verði] ekki vikið frá því nema sérstaklega standi á“. Því sé þess krafist að „einhleypur umsækjandi sé sérstaklega hæfur umfram aðra til að taka að sér barn vegna eiginleika sinna eða reynslu, t.d. að hann hafi mikla reynslu af umönnun og uppeldi barna“.

Í bréfi umboðsmanns Alþingis til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 20. júlí 1998 var þess m.a. óskað að ráðuneytið gerði grein fyrir lagagrundvelli þeirrar almennu reglu ráðuneytisins að einhleypir einstaklingar kæmu að jafnaði ekki til greina sem ættleiðendur sem og frávikum frá þeirri reglu.

Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 18. ágúst 1998 er ekki vikið sérstaklega að lagagrundvelli þessara viðmiðunarreglna. Í bréfinu segir aftur á móti að ráðuneytið hafi „mótað þá stefnu, að veita að jafnaði eingöngu hjónum vilyrði til ættleiðingar. Frávik frá þessu [komi] til greina ef um [sé] að ræða sérstök tengsl á milli umsækjanda og ákveðins barns, eða ef sýnt [sé] fram á að umsækjandi sé sérstaklega hæfur umfram aðra til að taka að sér barn vegna eiginleika sinna eða reynslu“. Þá vísar ráðuneytið til leiðbeininga til barnaverndarnefnda sem ráðuneytið gaf út í sérriti um umsagnir þeirra í ættleiðingarmálum.

Í ritinu eru meðal annars sett fram eftirfarandi „almenn skilyrði“ sem umsækjendur verða „að jafnaði“ að uppfylla; 25 ára lágmarksaldur, væntanlegir kjörforeldrar séu ekki eldri en 45 ára þegar barnið kemur til þeirra og að „einhleypingar“ komi að jafnaði ekki til greina sem ættleiðendur. Um þessi almennu skilyrði segir meðal annars svo í almennum athugasemdum á bls. 6:

„Ráðuneytið hefur sett fram nokkur almenn skilyrði, sem miða skal við að umsækjendur fullnægi. Þessi skilyrði eru nokkurs konar verklagsreglur fyrir barnaverndarnefndir.

Þau eru ekki lögbundin nema skilyrðið um 25 ára lágmarksaldur. Þau eru því frávíkjanleg, en líta má á þau sem stefnumörkun af hálfu ráðuneytisins. Þetta eru viðmiðunarreglur, sem settar hafa verið með það fyrir augum að tryggja hag barnsins sem best og heimilt er að víkja frá þeim, ef tillit til barns mælir eindregið með því.“

Á bls. 7 í leiðbeiningunum eru síðan rakin tvö atriði sem „réttlætt geta frávik frá skilyrðum“. Síðara atriðinu er lýst með eftirgreindum hætti:

„[…] Sýnt er fram á, að umsækjandi er sérstaklega hæfur umfram aðra til að taka að sér barn, vegna eiginleika sinna eða reynslu.

Umsækjandi hefur til dæmis mikla reynslu af umönnun og uppeldi barn.“

Í greinargerð félagsráðgjafa í máli A frá 26. júní 1997 er lýst könnun þeirra á högum hennar og persónueiginleikum. Þar kemur meðal annars fram að A hafi með starfi sínu öðlast „mikla reynslu af unglingum og reynslu af uppeldi systurdætra sinna“. Í greinargerðinni er síðan gerð grein fyrir sjónarmiðum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um ættleiðingar af hálfu einhleypra einstaklinga og hugleiðingum greinargerðarhöfunda um réttmæti endurskoðunar þeirra krafna. Í máli A litu þeir til eftirfarandi fjögurra atriða sem þeir töldu öll mjög mikilvæg þegar metin væri hæfni fólks til að vera forsjárhafi barns, þ.e. að hafa hæfileika til að mynda sterk og djúp tengsl, að geta borið ábyrgð og verið góð fyrirmynd, að hafa góðar félagslegar aðstæður ekki síst sterk fjölskyldubönd, og að hafa þekkingu/reynslu á þroskaferli og uppeldi barna. Varð það niðurstaða félagsráðgjafanna að A uppfyllti „mjög vel þessar kröfur“.

Í umsögn barnaverndarnefndar Reykjavíkur frá 28. júlí 1997 er vísað til ákvæðis ættleiðingarlaga þess efnis að ekki megi veita leyfi til ættleiðingar nema könnun máls leiði í ljós að ættleiðing sé barni til góðs. Nefndin vitnar síðan sérstaklega til þeirrar viðmiðunarreglu ráðuneytisins að ef víkja eigi frá þeirri meginreglu að hjón standi að baki ættleiðingu verði að vera sýnt fram á að einhleypur umsækjandi sé sérstaklega hæfur umfram aðra til að taka að sér barn. Tekið er fram að ýmsir góðir kostir A hafi komið fram við vinnslu málsins. Síðan segir: „Allt að einu er það mat nefndarinnar að ekki hafi verið sýnt fram á þá miklu reynslu hennar af umönnun barna sem áskilja verður til að fallist verði á að hún ein taki að sér barn til ættleiðingar. Þykir ekki fullnægjandi í þeim efnum störf A við kennslu í framhalds- og grunnskólum og aðstoð hennar við uppeldi systkinabarna. Einnig verður að hafa hliðsjón af því að A er rétt við efri aldursmörk, sem áskilin eru til að fallist verði á umsókn um ættleiðingu“. Samkvæmt þessu taldi barnaverndarnefnd Reykjavíkur sér ekki fært að mæla með að veitt yrði vilyrði til ættleiðingar. Nefndin sá á hinn bóginn ástæðu til að taka fram „að hér [væri] um mikið álitamál að ræða og [gæti] niðurstaða þessi hvergi orðið einhlít.“

Ég fæ ekki annað séð en að sérfræðileg könnun á persónu A, félagslegum og fjárhagslegum högum hennar, hæfni hennar og reynslu hafi að mati umsagnaraðila gefið jákvæða niðurstöðu um þau atriði sem barnaverndarnefnd skal taka tillit til við val fósturforeldra samkvæmt 2. mgr. 30. gr. laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, sbr. 8. gr. laga nr. 22/1995. Það hafi hins vegar orðið niðurstaða barnaverndarnefndar að vegna þeirra krafna sem fram koma í leiðbeiningum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um stöðu einhleypra einstaklinga gæti nefndin ekki mælt með því að A yrði veitt vilyrði til ættleiðingar. Umræddar viðmiðunarreglur réðu síðan niðurstöðu ráðuneytisins í málinu.

6.

Samkvæmt 3. málsl, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 8. gr. ættleiðingarlaga nr. 15/1978 skal leita umsagnar þeirrar barnaverndarnefndar sem í hlut á áður en ákvörðun er tekin um umsókn um ættleiðingarleyfi. Í 23. gr. laganna segir að dómsmálaráðherra setji reglur um ættleiðingarumsóknir og geti meðal annars mælt fyrir um könnun á slíkum umsóknum, þ. á m. um félagslega könnun á högum aðila. Eins og ég benti á í áliti mínu frá 16. apríl 1999 í málinu nr. 2051/1997 hafa þessar reglur ekki verið settar. Leiðbeiningar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins fyrir barnaverndarnefndir um umsagnir þeirra í ættleiðingarmálum eru hins vegar gefnar út samkvæmt heimild í þessari grein.

Samkvæmt leiðbeiningum ráðuneytisins er í framkvæmd gert ráð fyrir að fóstur barns hjá væntanlegum ættleiðendum sé undanfari útgáfu formlegs leyfis til ættleiðingar. Á það jafnt við hvort sem um íslenskt eða erlent barn er að ræða. Um þetta atriði segir meðal annars svo á bls. 2.:

„Þetta gengur þannig fyrir sig, að áður en barn kemur til væntanlegra foreldra, verða þeir skv. [36. gr. laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna] að snúa sér til barnaverndarnefndar í sínu heimahéraði og fá samþykki hennar til að taka barn í fóstur, með ættleiðingu í huga, þar sem fóstur er undanfari ættleiðingar.“

Þegar um ættleiðingu á erlendu barni er að ræða segir í leiðbeiningunum að umsækjendur þurfi:

„[...]einnig að sækja um vilyrði dómsmálaráðuneytis fyrir veitingu ættleiðingarleyfis, sem þeir síðan framvísa í heimalandi barns. Áður en ráðuneytið gefur út vilyrði er nauðsynlegt, að það fái í hendur umsögn frá barnaverndarnefnd um væntanlega kjörforeldra. Umsögnin þarf að fela í sér greinargerð um hagi og aðstæður hjóna, með tilliti til ættleiðingar á erlendu barni og bókun nefndarinnar um samþykki til þess að taka barn í fóstur með ættleiðingu í huga. Ekki er sótt formlega um ættleiðingarleyfi til ráðuneytis fyrr en eftir að barn er komið til foreldra og ættleiðingarleyfi er ekki veitt fyrr en nauðsynlegur reynslutími er liðinn. Áður en ráðuneyti veitir ættleiðingarleyfi leitar það síðan aftur eftir umsögn barnaverndarnefndar.“

Samkvæmt framansögðu hefur verið við það miðað í framkvæmd að fóstur sé undanfari ættleiðingar. Beri því að leita samþykkis hlutaðeigandi barnaverndarnefndar fyrir því að væntanlegur ættleiðandi fái að taka barn í fóstur, sbr. 36. gr. laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, nú barnaverndarlaga, sbr. 35. gr. laga nr. 160/1998. Samkvæmt 2. mgr. 30. gr. laga nr. 58/1992 skal barnaverndarnefnd velja fósturforeldra af kostgæfni og með tilliti til aðstæðna þeirra, hæfni og reynslu sem heppilegra uppalenda. Ennfremur skal velja fósturforeldra sérstaklega út frá hagsmunum og þörfum barnsins.

Grundvöllur afskipta barnaverndarnefndar af ættleiðingarmálum er samkvæmt framansögðu tvíþættur. Annars vegar er um að ræða umsögn samkvæmt 8. gr. ættleiðingarlaga og hins vegar samþykki samkvæmt 36. gr. laga um vernd barna og ungmenna. Síðarnefnt hlutverk barnaverndarnefndar tengist jafnframt framangreindu ákvæði 2. mgr. 30. gr. þeirra laga sem leggur nefndinni skyldur á herðar við val fósturforeldra. Samþykki barnaverndarnefndar fyrir því að barni verði komið í fóstur hjá tilteknum fósturforeldrum er þannig háð því að nefndin telji þá hæfa uppalendur miðað við þær forsendur sem henni ber að leggja til grundvallar við val á fósturforeldrum samkvæmt þeim lagaákvæðum sem um þau störf hennar gilda.

Hlutverk barnaverndarnefndar samkvæmt ættleiðingarlögum er hins vegar að veita dóms- og kirkjumálaráðuneytinu umsögn áður en ráðuneytið tekur afstöðu til umsóknar um ættleiðingarleyfi. Þegar ráðuneytið óskar umsagnar barnaverndarnefndar í tilteknu máli felur það nefndinni í fyrsta lagi að kanna hagi umsækjanda og meta hæfni hans til að taka að sér erlent barn til ættleiðingar á grundvelli undanfarandi fósturs. Í leiðbeiningum ráðuneytisins eru talin upp þau atriði sem barnaverndanefnd ber að kanna og taka afstöðu til í þessu sambandi. Um umsögnina sjálfa segir á bls. 3 að hún þurfi „að fela í sér greinargerð um hagi og aðstæður hjóna, með tilliti til ættleiðingar á erlendu barni og bókun nefndarinnar um samþykki til þess að taka barn í fóstur með ættleiðingu í huga.“

Barnaverndarnefnd er í öðru lagi falið að veita umsögn á grundvelli almennra skilyrða samkvæmt leiðbeiningum ráðuneytisins sem umsækjendur um ættleiðingu verða að jafnaði að fullnægja. Umsögnin skal ennfremur taka til tiltekinna atriða sem ráðuneytið telur geta réttlætt frávik frá þeim skilyrðum. Til grundvallar umsögn barnaverndarnefndar liggur því sú almenna regla að einhleypur umsækjandi komi að jafnaði ekki til greina sem ættleiðandi nema hann sýni fram á að hann sé sérstaklega hæfur umfram aðra til að taka að sér barn vegna eiginleika sinna eða reynslu. Barnaverndarnefnd er þannig falið að leggja sérstakt mat á umsókn einstaklinga með tilliti til þessa mælikvarða.

Ákvæði 8. gr. laga nr. 15/1978 og ákvæði þjóðréttarsamninga á þessu sviði, sbr. einkum 1. málsl. 3. mgr. 9. gr. sáttmála Evrópuráðsins um ættleiðingu barna frá 24. apríl 1967, gera ráð fyrir því að umsögn barnaverndarnefndar hafi verulega þýðingu þegar dóms- og kirkjumálaráðuneytið tekur afstöðu til umsóknar um ættleiðingarleyfi. Með hliðsjón af því sem að framan greinir um hlutverk barnaverndarnefndar tel ég hins vegar að gera verði greinarmun á því hvort um er að ræða mat hennar á grundvelli laga um vernd barna og ungmenna á hæfni umsækjenda til að taka barn í fóstur eða umfjöllun á grundvelli ættleiðingarlaga.

Umsögn barnaverndarnefndar á grundvelli ættleiðingarlaga er lögbundin álitsumleitan sem byggð er á sérfræðiþekkingu og reynslu barnaverndarnefnda á málefnum foreldra og barna. Ber dóms- og kirkjumálaráðuneytinu að líta til hennar við afgreiðslu umsóknar um ættleiðingu. Þrátt fyrir að gert sé ráð fyrir að slík umsögn hafi mikla þýðingu fyrir úrlausn ráðuneytisins verður þó ekki litið svo á að niðurstaða hennar að því er snertir sérstaka hæfileika umsækjanda um leyfi til ættleiðingar samkvæmt leiðbeiningunum verði að fela í sér samþykki með þeim hætti sem áskilið er við val á fósturforeldrum samkvæmt lögum nr. 58/1992. Í þessu sambandi minni ég á að ákvörðunarvald í ættleiðingarmálum er í höndum dómsmálaráðherra, sbr. 1. gr. laga nr. 15/1978, og að umsögn barnaverndarnefndar samkvæmt 8. gr. laganna er liður í undirbúningi ákvörðunar í slíkum málum.

Af áskilnaði laga um vernd barna og ungmenna um samþykki barnaverndarnefndar til að viðkomandi megi taka barn í fóstur og þeirri skipan að fóstur sé undanfari ættleiðingar barns leiðir að barnaverndarnefnd þarf sjálfstætt að taka afstöðu til þess hvort uppfyllt eru þau atriði sem tilgreind eru í 2. mgr. 30. gr. þeirra laga og þar með hvort nefndin veiti samþykki sitt til þess að umsækjandi taki barn í fóstur. Ég tek það fram að í bréfi barnaverndarnefndar Reykjavíkur, dags. 28. júlí 1997, til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins er ekki sérstaklega fjallað um afstöðu nefndarinnar til þessa yrði það niðurstaða ráðuneytisins að veita A vilyrði til ættleiðingar. Tel ég að þetta hafi verið annmarki á afgreiðslu barnaverndarnefndar á málinu og rétt hefði verið að ráðuneytið gengi eftir því áður en það afgreiddi erindi A hvort nefndin veitti það samþykki sem áskilið er samkvæmt framansögðu.

7.

Eins og kemur fram í kafla 5 hér að framan tel ég ljóst að viðmiðunarreglur dóms- og kirkjumálaráðuneytisins hafi ráðið úrslitum um þá niðurstöðu barnaverndarnefndar Reykjavíkur að mæla ekki með því að A yrði veitt vilyrði til ættleiðingar þrátt fyrir ýmsa góða kosti hennar með tilliti til barnauppeldis.

Dóms- og kirkjumálaráðuneytið er samkvæmt niðurstöðu minni í kafla 6 ekki bundið af mati barnaverndarnefndar á hæfni umsækjanda til að ættleiða barn. Umsögnin er hins vegar þáttur í undirbúningi ákvörðunar ráðuneytisins og er eins og áður greinir ætlað að hafa verulega þýðingu þegar afstaða er tekin til umsóknar um ættleiðingarleyfi. Þar sem sýnt er að leiðbeiningar ráðuneytisins eru afgerandi fyrir niðurstöðu umsagna barnaverndarnefnda verður að gera þá kröfu að þær séu skýrar og glöggar að því er snertir þann mælikvarða sem leggja skal til grundvallar við mat á hæfni umsækjanda til ættleiðingar. Þá legg ég sérstaka áherslu á að slíkar reglur geri ekki strangari kröfur en leiðir beinlínis af ákvæðum ættleiðingarlaga og sjónarmiðum um málefnalegt mat stjórnvalda.

Ég tek það fram í þessu sambandi að úrlausn um hvort veita beri umsækjanda leyfi til ættleiðingar er matskennd. Af því tilefni minni ég á þá skyldu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins sem leiðir af 2. gr. ættleiðingarlaga nr. 15/1978, ákvæðum 3. málsl., sbr. 1. málsl. 1. mgr. 8. gr., 23. gr. sömu laga og lögskýringargögnum, að leggja mat á það í hverju tilviki fyrir sig hvort hagir og aðstæður væntanlegs ættleiðanda bendi til þess að ættleiðing verði barninu til gagns. Þegar löggjafinn hefur ætlað stjórnvöldum að taka ákvörðun sem best á við í hverju máli með tilliti til allra aðstæðna er stjórnvöldum óheimilt að afnema eða takmarka verulega matið með því að setja reglu sem tekur til allra mála, sambærilegra eða ósambærilegra.

Með vísan til framangreinds tel ég að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu sé heimilt og jafnvel nauðsynlegt að setja sér og barnaverndarnefndum viðmiðunarreglur til þess að stuðla að samræmi og jafnrétti við framkvæmd ættleiðingarlaga með þeim fyrirvara að þær afnemi ekki eða takmarki óhóflega hið skyldubundna mat. Viðmiðunarreglur á sviði ættleiðingarmála verða þannig að taka mið af sérstæðu eðli þessara mála og einkum því einkenni þeirra að einstök tilvik eru sjaldan með öllu sambærileg.

Mál þetta snertir einkum hið almenna skilyrði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að einhleypir umsækjendur komi að jafnaði ekki til greina sem ættleiðendur og undantekningu frá því skilyrði vegna sérstakra hæfileika umsækjanda umfram aðra til að taka að sér barn vegna eiginleika sinna eða reynslu. Mikil reynsla af umönnun og uppeldi barns er nefnd sem dæmi um slíkan mælikvarða. Ráðuneytinu er, eins og fram kemur í kafla 3 og 4 hér að framan, ætlað ákveðið svigrúm við úrlausn ættleiðingarmála sem heimilar því að mínum dómi að leggja til grundvallar að almennt sé æskilegt að barn alist upp hjá móður og föður og að gera megi strangar kröfur til einhleypra umsækjenda. Ráðuneytið verður engu að síður að leggja sjálfstætt mat á hæfni og aðstæður umsækjanda í hverju tilviki. Viðmiðunarreglur sem það setur til aðstoðar við matið og í þeim tilgangi að stuðla að samræmi í úrlausnum þess verða að taka mið af þeirri skyldu ráðuneytisins. Sú regla að einhleypir komi að jafnaði ekki til greina sem ættleiðendur er að mínum dómi of afdráttarlaust orðuð og kann ef henni er beitt samkvæmt orðanna hljóðan að takmarka um of svigrúm umsagnaraðila og ráðuneytisins sjálfs til þessa mats. Er þannig hætta á að hún komi í veg fyrir raunhæfa möguleika einhleypra umsækjenda til að fá útgefið leyfi til ættleiðingar.

Ég tek það fram að undantekningarreglan um að umsækjandi sé sérstaklega hæfur umfram aðra til að taka að sér barn vegna eiginleika sinna eða reynslu og sú almennt orðaða viðbót um að umsækjandi hafi „til dæmis mikla reynslu af umönnun og uppeldi barna“ veita umsagnaraðila mjög takmarkaða leiðbeiningu um þann mælikvarða sem ráðuneytið leggur til grundvallar. Af leiðbeiningunum verður því lítt ráðið hvað þurfi í raun að koma til svo veita megi einhleypum einstaklingi leyfi til að ættleiða barn.

Samkvæmt leiðbeiningunum þarf að vera sýnt fram á að einhleypur umsækjandi sé „sérstaklega hæfur umfram aðra“ til að taka að sér barn. Hér að framan hefur verið gerð grein fyrir því lagaskilyrði 2. gr. laga nr. 15/1978 að ættleiðing sé barni til gagns, svo og sjónarmiðum um beitingu þess og að almennt sé æskilegra að barn alist upp hjá móður og föður auk þess að gera megi strangar kröfur til einhleypra umsækjenda. Í niðurstöðu ákvörðunar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 29. október 1997, í máli A er ekki af hálfu ráðuneytisins fjallað sjálfstætt og með rökstuddum hætti um það hvernig ráðuneytið kemst að þeirri niðurstöðu að ekki hafi verið sýnt fram á að A sé sérstaklega hæf umfram aðra til að taka að sér erlent barn til ættleiðingar. Látið er nægja að vísa til, eins og þar segir, „framanritaðs og umsagnar barnaverndarnefndar Reykjavíkur.“ Er það gert í beinu framhaldi af tilvitnunum til umrædds ákvæðis í texta leiðbeininganna.

Ég lít hins vegar svo á að miðað við efnistök í ákvörðun ráðuneytisins frá 29. október 1997 og þar sem ekki kemur þar fram leiðbeining um heimild aðila til þess að fá ákvörðun rökstudda hafi ráðuneytið valið þá leið að rökstyðja ákvörðunina samhliða birtingu hennar í stað þess að fylgja meginreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um eftirfarandi rökstuðning. Fyrst sú leið var farin af hálfu ráðuneytisins bar því að gæta ákvæða 22. gr. stjórnsýslulaga um efni rökstuðningsins. Ég minni þar sérstaklega á ákvæði 1. mgr. þar sem segir að því marki sem ákvörðun byggist á mati skuli í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Í athugasemdum við 22. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum segir meðal annars svo:

„Í 22. gr. er ekki kveðið á um það hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera. Að meginstefnu til á rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303.)

Ég ítreka að í máli eins og þessu bar ráðuneytinu að leggja sjálfstætt mat á hæfni og aðstæður umsækjanda og gera þar með grein fyrir hvernig það beitti því mati sem því er að lögum falið. Kemur þar einnig til að umsögn barnaverndarnefndar Reykjavíkur gaf sérstakt tilefni til þess þar sem í lok hennar var tekið fram að um mikið álitamál væri að ræða og gæti niðurstaða þess hvergi orðið einhlít. Ég tel því að rökstuðningur ráðuneytisins eins og hann birtist í niðurstöðukafla ákvörðunarinnar uppfylli ekki þær kröfur sem 22. gr. stjórnsýslulaga gerir eins og það ákvæði er skýrt í framangreindum athugasemdum.

Ég hef áður lýst því með hvaða hætti margnefnt skilyrði leiðbeininga ráðuneytisins um einhleypa umsækjendur réð niðurstöðu umsagnar barnaverndarnefndar og ákvörðun ráðuneytisins. Ég tel að í þessu máli hafi umræddu skilyrði verið beitt þannig að það hafi farið gegn meginreglunni um skyldubundið mat stjórnvalda og að ráðuneytið hafi ekki í rökstuðningi sínum sýnt fram á að þær miklu kröfur sem það gerði samkvæmt leiðbeiningunum um hæfni A og aðstæður væru nauðsynlegar til þess að ná markmiði og tilgangi 2. gr. ættleiðingarlaga. Ég tel því að annmarki hafi að þessu leyti verið á þeirri úrlausn sem erindi A um vilyrði til ættleiðingar fékk hjá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu.

Eins og áður greinir vísaði dóms- og kirkjumálaráðuneytið í ákvörðun sinni til umsagnar barnaverndarnefndar Reykjavíkur til stuðnings synjun sinni á beiðni A. Í þeirri umsögn segir meðal annars: „Einnig verður að hafa hliðsjón af því að A er rétt við efri aldursmörk, sem áskilin eru til að fallist verði á umsókn um ættleiðingu. Þykir rétt að gera auknar kröfur að því leyti þegar einstaklingar taka sér börn til ættleiðingar.“ Ráðuneytið víkur ekki sérstaklega að þessu í niðurstöðu ákvörðunar sinnar. Ég bendi af þessu tilefni á að þarna er verið að vísa til eins af þeim skilyrðum sem fram koma í leiðbeiningum ráðuneytisins fyrir barnaverndarnefndir varðandi umsagnir í ættleiðingarmálum en þetta er ekki lögbundið skilyrði. Aldur umsækjanda um ættleiðingu er því eitt þeirra atriða sem ráðuneytið þarf sjálfstætt að taka afstöðu til við mat á umsókn.

8.

Samkvæmt kvörtun A telur hún að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi ekki gætt jafnræðis við afgreiðslu á beiðni hennar um leyfi til ættleiðingar. Vísar hún í því sambandi til þess að þess séu dæmi að einhleypum umsækjendum hafi verið veitt vilyrði til ættleiðingar, meðal annars umsækjanda sem búi við sambærilegar aðstæður og hún.

Í skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 29. apríl 1998, vegna fyrirspurnar umboðsmanns Alþingis um fyrri afgreiðslur ráðuneytisins í slíkum málum kemur fram að á síðustu 15 árum hafi þrisvar verið vikið frá þeirri reglu að gefa eingöngu út vilyrði til hjóna. Síðan segir að þar á meðal sé tilvik þar sem byggt hafi verið á þeim sjónarmiðum sem hér eru til umfjöllunar, þ.e. um óvenjulega hæfileika til barnauppeldis. Um hafi verið að ræða einstakling sem þegar hefði sýnt í verki sérstaka hæfni til að ala upp barn á eigin spýtur og hefði viðkomandi barnaverndarnefnd mælt eindregið með umsókn hans. Gögn þessa máls bárust umboðsmanni 20. ágúst 1998 en umrætt vilyrði var veitt í júní 1997. Gögn vegna annars máls þar sem einhleypum umsækjanda var veitt vilyrði til ættleiðingar 24. janúar 2000 bárust mér 3. mars sl.

Greint er frá greinargerð félagsráðgjafa vegna könnunar þeirra á högum og hæfni A og umsögn barnaverndarnefndar í málinu í kafla II hér að framan. Þar kemur fram að A eigi stóra og samheldna fjölskyldu og að bróðir hennar hafi lýst sig reiðubúinn að taka að sér hið ættleidda barn ef hún gæti ekki sinnt því eða félli frá. Hún hafi hlotið góða menntun, verið farsæl í starfi sem framhaldsskólakennari, hafi mikla reynslu af unglingum í starfi og reynslu af uppeldi systurdætra sinna. Þá kemur fram að hún hafi búið bæði hér á landi og erlendis, búi nú í eigin húsnæði við þokkalegan fjárhag og sé góðum persónulegum kostum búin. Barnarnaverndarnefnd taldi allt að einu „að ekki [hefði] verið sýnt fram á þá miklu reynslu hennar af umönnun barna sem áskilja [yrði] til að fallist [yrði] á að hún ein [tæki] að sér barn til ættleiðingar“.

Ég hef kynnt mér gögn í þeim málum sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur veitt einhleypum umsækjendum vilyrði til ættleiðingar. Í tveimur málum taldi barnaverndarnefnd sýnt að umsækjandinn væri sérstaklega hæfur umfram aðra vegna reynslu sinnar og eiginleika og mælti með því að hann fengi vilyrði ráðuneytisins til að ættleiða erlent barn. Umsagnirnar bera með sér að mat nefndanna hafi verið á því byggt að umsækjendur hefðu örugga vinnu, traustan fjárhag og ættu eigið húsnæði. Þá hafi legið fyrir að fjölskyldur þeirra styddu þá og samþykktu að taka að sér umsjá barnanna ef eitthvað kæmi fyrir þá. Annar umsækjandanna var talinn hafa mikla reynslu af umönnun barna með menntun sinni og störfum sem og við aðstoð á uppeldi yngri systkina og systkinabarna en hinn hafði þegar sýnt sýnt fram á sérstaka hæfni til þess að ala upp barn á eigin spýtur.

Ákvæði 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 leggur stjórnvöldum þá skyldu á herðar að gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Mál sem eru sambærileg í lagalegu tilliti skulu því hljóta sams konar úrlausn. Úrlausn dómsmálaráðherra um hvort veitt skuli vilyrði eða leyfi til ættleiðingar barns ræðst af mati á hæfni og aðstæðum umsækjanda með tilliti til þess lagalega skilyrðis að ættleiðing verði barni til gagns. Það leiðir af eðli þessara mála að aðstæður umsækjenda eru sjaldnast með þeim hætti að fullyrt verði að þær séu að öllu leyti þær sömu. Svo er einnig um tilvik þeirra umsækjenda sem fjallað var um hér að framan. Þá er hins vegar eftir að meta hvort þessi mál eru sambærileg í lagalegu tilliti. Eins og lögum um veitingu leyfis til ættleiðingar er háttað verður að játa stjórnvöldum ákveðið svigrúm til þess að meta hvort aðstæður umsækjanda séu með þeim hætti að ættleiðing af hans hálfu verði barni til gagns. Það leysir stjórnvöld hins vegar ekki undan þeirri skyldu að leysa úr máli á grundvelli sömu sjónarmiða og með sömu áherslum og gert var við úrlausn hinna eldri mála.

Hér að framan var það niðurstaða mín að á hefði skort að dóms- og kirkjumálaráðuneytið gerði í hinni birtu úrlausn sinni í máli A nægjanlega grein fyrir þeim atriðum sem réðu þeirri niðurstöðu þess að ekki hefði verið sýnt fram á að A væri sérstaklega hæf umfram aðra til að taka að sér erlent barn til ættleiðingar. Af þessu leiðir að það er ekki á færi mínu að bera saman með óyggjandi hætti hvað réð niðurstöðu ráðuneytisins í þessum málum og þar með hvort og að hvaða leyti þau atriði voru sambærileg í lagalegu tilliti. Ég tel þó ástæðu til að benda á þann samanburð milli málanna sem lýst var hér að framan og með hvaða hætti umsagnaraðilar í málunum bera saman tiltekin atriði. Ekki er unnt að bera afgreiðslu á máli A saman við einhvern fjölda mála og hafa verður í huga að ákvörðun í öðru þeirra mála sem hér hefur verið borið saman við mál A lá ekki fyrir þegar ráðuneytið tók ákvörðun í máli hennar. Það er því niðurstaða mín að ég geti ekki á grundvelli athugunar minnar fullyrt að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi ekki gætt samræmis og jafnræðis, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, við afgreiðslu á beiðni A.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að þess hafi ekki verið gætt við meðferð máls A að fyrir lægi sjálfstætt afstaða barnaverndarnefndar til þess að hún tæki barn í fóstur ef dóms- og kirkjumálaráðuneytið veitti henni vilyrði til að ættleiða erlent barn. Það er niðurstaða mín að í máli A hafi því ákvæði í leiðbeiningum ráðuneytisins um að einhleypir umsækjendur komi að jafnaði ekki til greina sem ættleiðendur og undantekningarheimildum þar frá verið beitt þannig að það fór gegn meginreglunni um skyldubundið mat stjórnvalda. Þá tel ég að rökstuðningur í úrlausn ráðuneytisins þegar það synjaði A um vilyrði til að ættleiða barn hafi ekki verið í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga og ráðuneytið hafi ekki í rökstuðningi sínum sýnt fram á að þær miklu kröfur sem það gerði samkvæmt leiðbeiningunum um hæfi A og aðstæður væru nauðsynlegar til þess að ná markmiði og tilgangi 2. gr. ættleiðingarlaga. Ég tel því að verulegir annmarkar hafi verið á þeirri úrlausn sem erindi A um vilyrði til ættleiðingar fékk hjá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu. Beini ég því þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það taki beiðni A um vilyrði til ættleiðingar á erlendu barni til afgreiðslu að nýju, komi fram ósk um það frá henni, og hagi þá afgreiðslu málsins í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu.

VI.

Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 1. febrúar 2001, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni. Í svari ráðuneytisins, dags. 6. febrúar 2001, segir meðal annars svo:

„[…] tilkynnist yður hér með að [A] hefur leitað til ráðuneytisins á ný með umsókn um vilyrði til ættleiðingar á erlendu barni og að málið er nú til meðferðar í ráðuneytinu.“

VII.

Í framhaldi af áliti mínu og bréfaskiptum við dóms- og kirkjumálaráðuneytið barst mér afrit af bréfi ráðuneytisins til lögmanns A, dags. 20. mars 2001. Þar segir meðal annars svo:

„Hjálagt sendist yður f.h. [A] forsamþykki til að ættleiða barn frá [...], dags. í dag. Í því er m.a. yfirlýsing ráðuneytisins um að félagið [...], sem er löggilt ættleiðingarfélag, annist milligöngu í máli umbjóðanda yðar.

Umbjóðanda yðar er bent á að snúa sér til félagsins sem veitir leiðbeiningar um framhald málsins.“