Álit

I.

Hinn 13. október 1998 barst umboðsmanni Alþingis kvörtun frá A ehf., „vegna meintrar misnotkunar [fyrrverandi innkaupastjóra Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins] á stöðu sinni“. Kom fram að kvörtunin lyti jafnframt að óljósum svörum og afskiptaleysi yfirboðara umrædds starfsmanns.

Með bréfi, dags. 14. desember s.á., gerði A ehf. umboðsmanni grein fyrir því að fjármálaráðuneytið hefði lokið umfjöllun sinni um stjórnsýslukæru sem félagið beindi til ráðuneytisins hinn 14. október 1998 af ofangreindu tilefni. Í bréfi A ehf. kemur fram að sú umfjöllun sé að mati félagsins allsendis ófullnægjandi.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 2. ágúst 2000.

II.

Hinn 14. október 1998 beindi A ehf. erindi til fjármálaráðuneytisins sem bar yfirskriftina „stjórnsýslukæra vegna meintrar misnotkunar [fyrrverandi innkaupastjóra Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins] á aðstöðu sinni“. Í erindi félagsins sagði m.a. svo:

„Fyrrverandi innkaupastjóri ÁTVR, [B], hefur nýlega látið af þeim störfum, sbr. meðflgj. bréf forstjóra ÁTVR. Í embætti sínu sem innkaupastjóri hafði [B] með höndum viðskiptasambönd við erlenda birgja ÁTVR, og fjallar kæra þessi sérstaklega um samskiptin við þrjá þeirra, [...], sem allir voru þar til nýverið án íslensks umboðsmanns.

Nánari málsatvik eru þau að eiginmaður [B] er annar eigenda fyrirtækisins [X]. Hefur það fyrirtæki lengi haft umboð fyrir ýmis vín í sölu hjá ÁTVR og fengist við áfengisinnflutning undanfarin tvö-þrjú ár. [...] [Má] ljóst vera að hér er um bein hagsmunatengsl að ræða. Engu að síður voru þau látin viðgangast árum saman, þrátt fyrir að nánustu yfirboðurum hennar væri fullkunnugt um það skólabókardæmi sem fyrir lá um vanhæfi [B] til að gegna starfi innkaupastjóra af hlutleysi. Um það vitnar m.a. eftirfarandi dæmi:

Þegar hinar nýju innkaupareglur ÁTVR tóku gildi 1. mars 1994, var [X] fyrst allra fyrirtækja til að leggja inn umsóknir um sölu vína sem það hafði umboð fyrir. Tilskilin umsóknareyðublöð voru ekki tilbúin hjá ÁTVR fyrr en sex vikum síðar, en [X] lagði inn „bráðabirgðaumsóknir“ áður en nokkrum öðrum umboðsaðila gat verið ljóst að hafa mætti þann háttinn á. Átti [X] því fyrstu vínin sem fengu aðgang að verslunum ÁTVR eftir hinum nýju reglum en síðan mynduðust langir biðlistar. DV ræddi af þessu tilefni við aðstoðarforstjóra ÁTVR, sem taldi ekkert óeðlilegt við hagsmunatengsl [X] og innkaupastjóra ÁTVR.

Skömmu áður en [B] lét af störfum sem innkaupastjóri lagði [X] inn verðtilboð fyrir helstu tegundir áfengis í vöruvali ÁTVR, þær sem verið höfðu án umboðsmanns, þ. m. t. ofangreindar tegundir. Verðtilboðin voru tekin gild af ÁTVR og skráð í tölvukerfi einkasölunnar til gildistöku 1. október sl. Verður það vart skilið á annan veg en að [X] telji sig fara með umboð fyrir viðkomandi framleiðendur og að ÁTVR hafi fallist á milligöngu [X] sem umboðsaðila þeirra.

Er það tilefni þessarar kæru að [A] þykir í hæsta máta grunsamlegt að fjölskyldufyrirtæki fyrrv. innkaupastjóra ÁTVR skuli hreppa umboðin fyrir allar eftirsóknarverðustu tegundirnar sem óráðstafað var. Þykir undirrituðum það benda sterklega til að fyrrverandi innkaupastjóri ÁTVR kunni að hafa misnotað aðstöðu sína og þau „persónulegu“ sambönd sem hún hafði við erlendu fyrirtækin gegnum matarboð, utanlandsferðir og önnur samskipti við forráðamenn þeirra svo árum skipti. Voru ákvarðanir um sölu víntegunda þessara framleiðenda enda teknar fyrir gildistöku nýrra innkaupareglna frá 1. mars 1994, þ.e.a.s. á meðan ennþá var alfarið á valdi innkaupastjóra og forstjóra ÁTVR hvaða tegundir völdust til sölu í verslunum einkasölunnar. Má leiða að því líkur að hinir erlendu aðilar hafi talið sig eiga áframhaldandi velgengni tegunda sinna undir [B] komna, enda sá hún sjálf um samskipti og upplýsingaflæði milli þeirra og ÁTVR.[...]

Það er enn til grunsemda fallið að forstjóri ÁTVR færist undan að svara skriflegum fyrirspurnum [A] um hver eða hverjir séu umboðsmenn þeirra tegunda sem hér um ræðir [...]. [...] Stjórn ÁTVR hefur fyrir sitt leyti ekki svarað erindi [A] formlega og virðist ekki hafa aðhafst frekar í málinu. [...]

Þar [sem] hvorki forstjóri ÁTVR né stjórn ÁTVR hafa veitt viðunandi úrlausn fer [A] fram á við fjármálaráðuneytið að það láti rannsaka með hraði hvort afskipti fyrrv. innkaupastjóra ÁTVR höfðu áhrif á að fjölskyldufyrirtæki hennar, [X], var valið umfram aðra sambærilega og ekki síðri aðila til að annast umboð og innflutning á vörum áðurtaldra framleiðenda. Ennfremur að forstjóra ÁTVR sé gert að virða upplýsingaskyldu stjórnvalda og sæti áminningu þyki sannað að hann hafi brotið hana í nefndu tilfelli.

Undirrituðum þykir eðlilegt að [B] víki algjörlega frá störfum fyrir ÁTVR þangað til upplýst er um ofangreint efni. Ekki fékkst uppgefið hvert starfssvið hennar er nú um mundir, annað en eftirfarandi svar forstjóra ÁTVR við fyrirspurn [A] [...]: „Verkefni [B] hafa ekki verið skilgreind sérstaklega. [B] sinnir þeim störfum sem forstjóri ÁTVR felur henni hverju sinni. Verkefnin snerta ekki innkaup fyrir ÁTVR.“ Undirrituðum þykir þessi starfslýsing næsta óljós og ótækt að [B] geti haft afskipti af téðu máli eða komið fram fyrir hönd ÁTVR meðan á rannsókn þess stendur.[...]

[A] hefur óstaðfestar heimildir fyrir því að [B] hafi verið látin hætta sem innkaupastjóri af ofangreindum ástæðum og að gerður hafi verið starfslokasamningur sem miðist við næstu áramót. Samkvæmt því virðist [B] eiga að fá að ganga út með bestu umboðin þegjandi og hljóðalaust, væntanlega til að hlífa nánustu yfirboðurum sínum við þeirri ábyrgð sem á þeim hvílir, reynist grunsemdir [A] réttar.“

Fjármálaráðuneytið tók erindi A ehf. til úrlausnar 17. nóvember 1998. Í bréfi ráðuneytisins til félagsins, dags. þann dag, sagði svo:

„Í kæru yðar farið þér fram á að fjármálaráðuneytið láti rannsaka hvort afskipti fyrrverandi innkaupastjóra ÁTVR hafi haft áhrif á að fjölskyldufyrirtæki hennar, [X], var valið umfram aðra sambærilega og ekki síðri aðila til að annast umboð og innflutning á vörum tiltekinna framleiðenda. Ennfremur að forstjóra ÁTVR sé gert að virða upplýsingaskyldu stjórnvalda og sæti áminningu þyki sannað að hann hafi brotið hana í umræddu máli. Varðandi nánari efnisatriði bréfsins vísar ráðuneytið til þess er þar kemur fram.

Að því er snertir upplýsingaskyldu stjórnvalda vísar ráðuneytið til 14. gr. upplýsingalaga þar sem fram kemur að heimilt sé að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn. Ákvörðun forstjóra ÁTVR um að afhenda ekki tiltekin gögn verður því ekki skotið til fjármálaráðherra, heldur ber að vísa til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.

Ráðuneytið skilur bréf yðar þannig, að þér teljið að [B] hafi, þau ár er hún gegndi starfi innkaupastjóra ÁTVR, verið vanhæf til að fara með innkaup hjá ÁTVR í ljósi þess að eiginmaður hennar er einn af eigendum og rekstraraðili [X].

Reglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993, gilda um starfsemi ÁTVR sbr. 1. gr. laganna og þar með taldar hæfisreglur þeirra. Samkvæmt 3. gr. stjórnsýslulaganna er starfsmaður vanhæfur til meðferðar máls ef hann er aðili máls sbr. 1. tölul., ef hann er maki aðila sbr. 2. tölul. og jafnframt ef málið varðar hann sjálfan verulega, venslamenn hans skv. 2. tölul., næstu yfirmenn persónulega eða stofnun eða fyrirtæki í einkaeigu sem hann er í fyrirsvari fyrir sbr. 5. tölul. og ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu sbr. 6. tölul. Þó er ekki um vanhæfi að ræða ef þeir hagsmunir, sem málið snýst um, eru það smávægilegir, eðli málsins er með þeim hætti eða þáttur starfsmanns eða nefndarmanns í meðferð málsins er það lítilfjörlegur að ekki er talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun. Það er stjórnvaldsákvörðun í skilningi 1. gr. ssl. þegar tekin er ákvörðun um hvort umsókn um sölu á áfengi í verslunum ÁTVR verði heimiluð. ÁTVR hefur því ekki frjálsar hendur í þeim efnum, heldur er fyrirtækið bundið af skráðum efnisreglum stjórnsýsluréttarins s.s. jafnræðisreglum, og óskráðum efnisreglum s.s. lögmætisreglunni og kröfunni um að byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum.

Í tilefni af bréfi yðar til ráðuneytisins óskaði ráðuneytið eftir afstöðu forstjóra ÁTVR til efnis bréfsins. Svo sem fram kemur í meðfylgjandi bréfi hans þá byggðist vöruúrval ÁTVR á samráði forstjóra og innkaupastjóra. Fram kemur að 1. mars 1994 hafi aðeins ein tegund áfengis sem [X] hafði umboð fyrir verið til sölu hjá ÁTVR og að sú tegund hafi verið á listanum mjög lengi. Það hafi fyrst verið eftir að almennar reglur höfðu verið settar um innkaup ÁTVR, og sérstaklega eftir að innflutningur hafði verið gefinn frjáls 1. desember 1995, að [X] jók framboð vöru, sem fyrirtækið hafði umboð fyrir eða seldi sem birgir.

Samkvæmt þessum orðum forstjóra ÁTVR virðist sem staða [B] sem innkaupastjóra ÁTVR hafi ekki haft áhrif á, að fyrirtæki eiginmanns hennar hafi fengið umboð eða komið vörum sínum í sölu hjá ÁTVR umfram aðra innflytjendur. Í ljósi þess telur ráðuneytið ekki ástæðu til þess að fram fari sérstök úttekt eða frekari rannsókn á störfum [B].

Ráðuneytið staðfestir að það telur að verklagsreglur ÁTVR við val á áfengi séu hlutlægar og eigi ekki að mismuna innflytjendum áfengis. Þá ítrekar ráðuneytið að eftir þessum reglum skuli farið.

Hins vegar hefur ráðuneytið með vísan til ofangreindra reglna stjórnsýslulaga, áréttað við forstjóra ÁTVR að hann gæti þess að eingöngu málefnaleg sjónarmið ráði við innkaup á áfengi og sérstaklega, að ekki sé hætta á að vanhæfisreglur stjórnsýslulaganna verði brotnar. Ráðuneytið hefur jafnframt vakið athygli stjórnar ÁTVR á því að gætt verði að hæfisreglum stjórnsýslulaganna við rekstur fyrirtækisins.“

Með ofangreindu bréfi fjármálaráðuneytisins fylgdi afrit af umsögn forstjóra Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins um erindi A ehf. til ráðuneytisins frá 14. október 1998. Í umsögn þessari, sem dagsett er 2. nóvember 1998, segir m.a. svo:

„Þann 1. mars 1994 setti ég starfsreglur um hvernig velja skyldi áfengi til sölu í verslunum ÁTVR. Áður en þær reglur komu til var vöruúrval alfarið háð ákvörðun forstjóra. Hafði svo verið frá 1. febrúar 1922. Eðli máls samkvæmt var vöruúrval ÁTVR byggt á samráði forstjóra og innkaupastjóra. Þann 1. mars 1994 var aðeins ein tegund áfengis, sem [X] hafði umboð fyrir [...] á vínlista ÁTVR. Sú tegund hafði þá verið á listanum lengur en elstu menn mundu.

Það var fyrst eftir að almennar reglur höfðu verið settar um innkaup ÁTVR og þó sérstaklega eftir að innflutningur áfengis hafði verið gefinn frjáls 1. desember 1995, að [X] [jók] framboð vöru, sem fyrirtækið hafði umboð fyrir eða seldi sem birgi. Á þeim tíma keypti ÁTVR nokkrar tegundir frá framleiðendum á verði sem kallað var nettó-nettó-verð og átti að fela í sér að það væri verð án nokkurra umboðslauna. Þetta þóttu góðar vörur og verðin hagstæð. Eftir 1. desember 1995 fór að bera á því að hinir nýju áfengisheildsalar sæktu í þessa vöru. [...] Á tímabilinu frá 1. desember 1995 til 3. apríl 1998, þegar fjármálaráðherra ákvað að ÁTVR hætti innflutningi áfengis, fluttist engin svokölluð nettó-nettó-vara frá ÁTVR til [X].

Íslenskir áfengisheildsalar fögnuðu mjög þeirri ákvörðun fjármálaráðherra að ÁTVR skyldi eingöngu kaupa af milliliðum, væri varan ekki framleidd á Íslandi. Ákvörðunin spurðist því víða. Ljóst mátti vera að nettó-nettó-birgjar ÁTVR yrðu að leita milliliða. ÁTVR hafði ekkert forræði á viðskiptasamböndum. Fyrrum viðskiptavinir ÁTVR voru enda einfærir um að ráða ráðum sínum og þurftu enga milligöngu ÁTVR né hagsmunagæslu af hálfu verslunarinnar.“

Í kvörtun A ehf. til umboðsmanns Alþingis, sbr. bréf félagsins, dags. 14. desember 1998, eru gerðar athugasemdir við að fjármálaráðuneytið hafi við meðferð sína á málinu ekki gengist fyrir sjálfstæðri rannsókn á málsatvikum heldur látið við það sitja að byggja niðurstöðu sína alfarið á áliti forstjóra Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins. Þá er því haldið fram af hálfu A ehf. að bréf forstjórans frá 2. nóvember 1998 innihaldi rangfærslur, svo sem nánar greinir. Þá kemur eftirfarandi m.a. fram í erindi A ehf.:

„Þess ber að geta að nokkru eftir að undirritaður bar upphaflega fram kvörtun sína við umboðsmann Alþingis fól vínframleiðandinn [...] [A] að fara með umboð og innflutning víntegunda sinna á Íslandi. Hafði [X] þá bersýnilega ætlað sér það hlutverk og sent inn verðtilboð fyrir þau tvö vín [...] sem fást í verslunum ÁTVR. Meint aðild frv. innkaupastjóra að því máli er þó ennþá rannsóknarefni, sem og ætluð hlutdeild hennar í ráðstöfun umboða fyrir [...] til fjölskyldufyrirtækis síns, [X].

[...]

[...] Málið lýtur einmitt að umboðum sem fjölskyldufyrirtæki innkaupastjóra ÁTVR hefur aflað sér eftir að ákveðið var að ÁTVR hætti innflutningi 3. apríl 1998 og erlendir framleiðendur urðu að skipa íslenska umboðsmenn.

[...]

Undirritaður fær ekki betur séð en að niðurstaða fjármálaráðuneytisins byggi fyrst og fremst á bréfi forstjóra ÁTVR, sem inniheldur rangfærslur og er aukinheldur álit þess aðila er helst ber ábyrgð á meintu misferli undirmanns síns, [B], fráfarandi innkaupastjóra ÁTVR. Bið ég því umboðsmann Alþingis að gangast fyrir hlutlausri rannsókn á því, hvort fráfarandi innkaupastjóri ÁTVR kunni að hafa brotið stjórnsýslulög með því að taka sér viðskiptasambönd ÁTVR í „veganesti“ til einkafyrirtækis, sem er í samkeppni við aðra innflytjendur. Ef svo reynist vera bið ég umboðsmann Alþingis ennfremur að úrskurða um ábyrgð forstjóra ÁTVR í þessu máli.“

III.

Í tilefni af kvörtun A ehf. ritaði ég fjármálaráðherra bréf, dags. 3. júní 1999, og óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að fjármálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar félagsins og léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég þess að ráðuneytið upplýsti hvort litið hefði verið svo á af ráðuneytisins hálfu að erindi A ehf. frá 14. október 1998 fæli í sér stjórnsýslukæru á ákvörðun lægra setts stjórnvalds, þ.e. forstjóra eða stjórnar Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og þá hvaða ákvörðun væri um að ræða. Þá spurðist ég fyrir um hvort fjármálaráðuneytið hefði óskað eftir frekari upplýsingum frá A ehf. um efni erindis félagsins, svo sem um kröfur, rök og upplýsingar því tengdu, í tilefni af meðferð ráðuneytisins á erindinu. Ennfremur óskaði ég eftir að ráðuneytið gerði grein fyrir því, hvort og þá með hvaða hætti leitast hefði verið við að upplýsa þann þátt málsins, sem sneri að ákvörðunum Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins varðandi vöruval og/eða meðferð tilboða, sem samkvæmt frásögn fyrirsvarsmanns A ehf. hefðu verið teknar „skömmu áður en fyrrverandi innkaupastjóri ÁTVR lét af störfum“, þ.e. á árinu 1998 eftir því sem gögn málsins bæru með sér, og þátt innkaupastjórans í þeim ákvörðunum. Þá óskaði ég sérstaklega eftir viðhorfi ráðuneytisins til þess þáttar kvörtunar A ehf. er snýr að rannsókn ráðuneytisins á atvikum málsins og ætluðum rangfærslum í umsögn forstjóra Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins við erindi A ehf. til ráðuneytisins frá 14. október 1998.

Svar fjármálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 12. júlí 1999. Þar segir m.a. svo:

„Um sp. 1 og 2.

Ráðuneytið lítur svo á að ÁTVR sé stjórnvald í skilningi 1. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaganna þar sem stofnunin er í eigu ríkisins og var komið á fót með lögum. Þá hefur ráðuneytið litið svo á að stjórnsýslulögin gildi almennt um starfsemi ÁTVR, t.d. þegar tekin er ákvörðun um hvaða áfengi verði tekið til sölu í verslunum fyrirtækisins. Þá telur ráðuneytið jafnframt ljóst að lögin gildi ekki um starfsemi ÁTVR þegar um er að ræða ákvörðun sem tekin er á einkaréttarlegum grundvelli sbr. þó 3. mgr. 1. gr. Þar sem um er að ræða einokunaraðstöðu fyrirtækisins telur ráðuneytið að við ákvarðanatöku í fyrirtækinu verði ávallt að huga að skráðum efnisreglum stjórnsýsluréttarins s.s. jafnræðisreglum, óskráðum efnisreglum s.s. lögmætisreglunni og kröfunni um að byggja ákvarðanir á málefnalegum sjónarmiðum. Ráðuneytið leit svo á að kvörtun [A] ehf. lyti fyrst og fremst að því hvernig staðið væri að innkaupum og vali á einstökum vörutegundum í verslanir ÁTVR, þar með talið vali á tegundum sem [A] ehf. hefur flutt inn. Það var á grundvelli framangreindra sjónarmiða og með hliðsjón af því að í vafatilvikum beri fremur að álykta svo að lögin gildi, heldur en þau gildi ekki, sem ráðuneytið ákvað að taka efnislega á stjórnsýslukæru [A] ehf. [...] Ekki var af hálfu ráðuneytisins óskað eftir frekari upplýsingum frá [A].

Um sp. 3 og 4.

Til þess að upplýsa málið óskaði ráðuneytið eftir því við forstjóra ÁTVR með bréfi dags. 23. október 1998 að hann léti ráðuneytinu í té umsögn um þau atriði sem rakin voru í bréfi [A] ehf. til ráðuneytisins. Með bréfi hans dags. 2. nóvember 1998 kemur fram afstaða hans til bréfs [A] ehf. Ráðuneytið fór yfir þau sjónarmið sem þar komu fram og tók sjálfstæða afstöðu til þeirra. Taldi ráðuneytið ekki ástæðu til að draga í efa réttmæti þeirra athugasemda sem þar eru raktar eða tilefni til að hefja sjálfstæða rannsókn á starfsemi ÁTVR við innkaup á áfengi.“

Með bréfi, dags. 15. júlí 1999, gaf ég [A] ehf. kost á að gera athugasemdir við ofangreint bréf fjármálaráðuneytisins. Athugasemdir félagsins bárust mér með bréfi, dags. 28. september s.á. Þar segir m.a. svo:

„Að því er undirritaður best fær séð staðfestir ofangreint bréf að fjármálaráðuneytið tók ekki á sjálfu kæruefninu. Stjórnsýslukæra [A] dags. 14. október 1998, laut fyrst og fremst að meintri misnotkun frv. innkaupastjóra ÁTVR á aðstöðu sinni til að afla fjölskyldufyrirtæki sínu viðskiptasambanda við erlenda birgja ÁTVR, sbr. upphafsmálsgrein kærunnar: [...].

Ráðuneytið kveðst hins vegar hafa litið svo á að kvörtun [A] lyti fyrst og fremst að því hvernig staðið væri að „innkaupum og vali á einstökum vörutegundum í verslanir ÁTVR“. Undirrituðum þykir þessi skilningur nokkuð langsóttur í ljósi þess sem [að] ofan greinir. Að vísu var komið inn á viðskiptahætti ÁTVR, en einungis til frekari skýringar á málinu eins og augljóst mátti vera.

Staðfest er í bréfi ráðuneytisins að einu viðbrögð þess við kæru [A] voru að óska eftir umsögn forstjóra ÁTVR. [...]

[A] átelur þá málsmeðferð ráðuneytisins að byggja niðurstöðu sína alfarið á umsögn forstj. ÁTVR, nánasta samstarfsmanns frv. innkaupastjóra í 30-40 ár. Að auki var hann sem yfirmaður ábyrgur fyrir embættisrekstri innkaupastjórans.

Í umsögn forstj. ÁTVR kom fram að tvö mikilvæg viðskiptasambönd fluttust frá ÁTVR til [X] á meðan [B] gegndi ennþá starfi innkaupastj. ÁTVR: „Samkvæmt upplýsingum [...] gerði fyrirtækið umboðssamning við [X] 22. júní 1998“. „Í bréfi frá [...] er 1. maí tilgreindur sem samningsdagur“. [B] lét af starfi innkaupastjóra í ágúst 1998, eins og fram kemur í umsögn forstj. ÁTVR. Blikkuðu engin rauð ljós í ráðuneytinu við þessar upplýsingar?

[...] Málið snýst um það [...] hvort frv. innkaupastjóri misnotaði aðstöðu sína til að setja a.m.k. tvö verðmæt viðskiptasambönd ÁTVR í nestispakkann sinn.“

Með bréfi, dags. 7. desember 1999, óskaði ég eftir frekari upplýsingum frá fjármálaráðuneytinu í tilefni af kvörtun A ehf. Í bréfi mínu segir m.a. svo:

„Kvörtun [A] ehf. lýtur að afgreiðslu fjármálaráðuneytisins á erindi félagsins til ráðuneytisins frá 14. október 1998, sbr. bréf ráðuneytisins til [A] ehf., dags. 17. nóvember 1998 [...]. Eins og fram kemur í nefndu bréfi óskaði ráðuneytið eftir afstöðu forstjóra ÁTVR til erindis [A] ehf. í tilefni af meðferð ráðuneytisins á því erindi. Niðurstaða ráðuneytisins í málinu byggir m.a. á upplýsingum sem fram komu í umræddri umsögn. Af þessu tilefni og með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, óska ég eftir viðhorfi ráðuneytisins til þess, hvort ráðuneytinu hafi borið að gefa [A] ehf. kost á að tjá sig um efni umsagnar forstjóra ÁTVR áður en ráðuneytið tók erindi félagsins til afgreiðslu hinn 17. nóvember 1998, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt óska ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort ráðuneytið telji bréf þess frá 17. nóvember 1998 uppfylla þau skilyrði sem 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gerir til forms og efnis úrskurða í kærumáli.“

Svar fjármálaráðuneytisins barst mér 11. janúar 2000 með bréfi, dags. 6. janúar s.á. Er það svohljóðandi:

„Það er ávallt matsatriði hverju sinni hvort gefa eigi aðila máls kost á að tjá sig um umsagnir eða önnur gögn. Ráðuneytið leit svo á í máli þessu að ekki hafi verið ástæða til að draga í efa þær skýringar sem fram komu í bréfi forstjóra ÁTVR eða rannsaka nánar atvik málsins svo sem fram kemur í bréfi ráðuneytisins dags. 17. nóvember 1998. Í ljósi þess og með hliðsjón af almennu orðalagi kærunnar taldi ráðuneytið óþarft að veita félaginu færi á að tjá sig sérstaklega um bréf ÁTVR.

Að því er snertir síðara atriðið í fyrirspurn yðar skal tekið fram að í svari ráðuneytisins er fyrst gerð grein fyrir kröfu [A] ehf. þess efnis að ráðuneytið láti rannsaka hvort afskipti fyrrverandi innkaupastjóra ÁTVR hafi haft áhrif á að [X] var valið umfram aðra sambærilega aðila til að annast umboð og innflutning á vörum tiltekinna framleiðenda og hvort innkaupastjórinn hafi verið vanhæfur til að fara með innkaup hjá ÁTVR. Í stað þess að telja upp í bréfið öll efnisatriði kærunnar og málsatvik ákvað ráðuneytið að vísa til efnis bréfsins um nánari efnisatriði. Er það gert með þessum hætti til að skýrt komi fram að til grundvallar úrskurði ráðuneytisins hafi legið öll efnisatriði kærunnar. Telur ráðuneytið að með þessu hafi verið fullnægt ákvæðum 1., 2. og 3. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaganna. Því næst er gerð grein fyrir umsögn forstjóra ÁTVR og í ljósi þeirra skýringa sem þar koma fram er það niðurstaða ráðuneytisins að staða innkaupastjórans hafi ekki haft áhrif á innkaup ÁTVR á áfengi til sölu í verslunum fyrirtækisins. Telur ráðuneytið að með því hafi verið fullnægt ákvæðum 4. og 5. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaganna.“

Með bréfi, dags. 12. janúar 2000, gaf ég A ehf. kost á að gera athugasemdir við ofangreint bréf fjármálaráðuneytisins. Athugasemdir félagsins bárust mér 16. febrúar s.á. og eru þær svohljóðandi:

„Ég hef litlu við fyrri athugasemdir að bæta. Fram hefur komið að ráðuneytið aflaði engra hlutlausra upplýsinga um kæruefni [A], heldur lét sér umsögn forstjóra ÁTVR nægja. Einnig liggur fyrir að [A] var ekki gefinn kostur á að tjá sig um umsögn forstjóra ÁTVR, þó að ýmislegt í framburði hans hafi gefið tilefni til þess.

Í ofangreindu bréfi ráðuneytisins, dags. 6. janúar 2000, segir að: „til grundvallar úrskurði ráðuneytisins hafi legið öll efnisatriði kærunnar“. Í bréfi fjármálaráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 12. júlí 1999 kvaðst ráðuneytið hins vegar hafa litið svo á að kvörtun [A] lyti fyrst og fremst að því hvernig staðið væri að „innkaupum og vali á einstökum vörutegundum í verslanir ÁTVR.“ Vil ég því ítreka að stjórnsýslukæra [A] dags. 14. október 1998, laut fyrst og fremst að meintri misnotkun frv. innkaupastjóra ÁTVR á aðstöðu sinni til að afla fjölskyldufyrirtæki sínu viðskiptasambanda við erlenda birgja ÁTVR. Að mínu mati tók ráðuneytið ekki með viðeigandi hætti á þessu megin efnisatriði kærunnar.“

IV.

Kvörtun A ehf. beinist að afgreiðslu fjármálaráðuneytisins á erindi félagsins frá 14. október 1998 vegna „meintrar misnotkunar fyrrverandi innkaupastjóra [Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins] á stöðu sinni“. Í kvörtuninni kemur fram að félagið telji umfjöllun ráðuneytisins ófullnægjandi og er bent á í því sambandi að ástæða þess að málinu hafi verið skotið til ráðuneytisins hafi verið sú að forstjóri og stjórn Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins hefðu „enga úrlausn veitt“, eins og þar segir.

1.

Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er aðila máls heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Eins og rakið er í áliti umboðsmanns Alþingis frá 4. september 1998 í máli nr. 2449/1998 er kæruheimild þessa ákvæðis stjórnsýslulaga einskorðuð við stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru af lægra settum stjórnvöldum. Það er því skilyrði þess að stjórnsýslukæra verði tekin til efnislegrar meðferðar af hálfu æðra stjórnvalds að fyrir liggi ákvörðun lægra stjórnvalds sem kærð hefur verið innan tilskilins frests, enda sé um kærusamband milli æðra og lægra stjórnvalds að ræða, sbr. sjónarmið í áliti mínu frá 30. desember 1998 í máli nr. 2322/1997. Berist stjórnvaldi kæra á ákvörðun lægra setts stjórnvalds, sem ekki er stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og því ekki kæranleg samkvæmt 1. mgr. 26. gr. sömu laga, getur hins vegar þurft að taka afstöðu til þess hvort ákvörðunin sé kæranleg á öðrum grundvelli, sbr. m.a. sjónarmið í fyrrgreindu áliti umboðsmanns frá 4. september 1998 í máli nr. 2449/1998.

Samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar eru ekki gerðar strangar kröfur til forms eða framsetningar kæru til æðra stjórnvalds. Er almennt talið nægilegt að aðili tjái æðra stjórnvaldi að hann sé óánægður með ákvörðun lægra setts stjórnvalds. Ekki þarf þannig að tilgreina erindi sem kæru heldur ræðst það af efni erindis hverju sinni hvort fara beri með það sem kæru. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 er að finna svofelldar athugasemdir við VII. kafla frumvarpsins:

„Varðandi efni kæru er almennt gengið út frá því að nægjanlegt sé að aðili tjái æðra stjórnvaldi að hann sé óánægður með ákvörðunina. Á grundvelli leiðbeiningarreglunnar í 7. gr. og rannsóknarreglunnar í 10. gr. ber æðra stjórnvaldi síðan að leiðbeina aðila og ganga úr skugga um hvort hann óski eftir að kæra ákvörðunina. Sé svo er rétt að æðra stjórnvaldið inni aðila eftir upplýsingum um hvaða ákvörðun um sé að ræða, kröfur hans og rök, svo og um aðrar upplýsingar og gögn er málið varða.“ (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3306.)

Samkvæmt framansögðu ræðst niðurstaða þess hvort fara skuli með erindi sem stjórnsýslukæru af könnun æðra stjórnvalds á erindi hverju sinni. Þegar efni kæru er óskýrt ber æðra stjórnvaldi í samræmi við 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga að inna aðila eftir nánari upplýsingum um hvaða ákvörðun sé um að ræða, hvort verið sé að kæra ákvörðunina, um kröfur hans og rök svo og um aðrar nauðsynlegar upplýsingar er málið snerta. Leiki þannig vafi á því hvort ætlan aðila sé að kæra ákvörðun í þeim tilgangi að fá hana endurskoðaða ber æðra stjórnvaldi að ganga úr skugga um hvort svo sé. Má í þessu sambandi vísa til fjölmargra álita umboðsmanns Alþingis, svo sem álita frá 8. júní 1993 í máli nr. 735/1992 (SUA 1993:299), frá 6. janúar 1994 í máli nr. 545/1991 (SUA 1994:128), frá 28. maí 1999 í máli nr. 2442/1998 og frá 4. júní 1999 í málum nr. 2480 og 2481/1998.

2.

Um hlutverk og yfirstjórn Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins er fjallað í I. kafla laga nr. 63/1969, um verslun með áfengi og tóbak, með síðari breytingum. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laganna, sbr. 2. gr. laga nr. 95/1995, um breyting á hinum fyrrnefndu lögum, annast áfengis- og tóbaksverslun ríkisins innflutning og innkaup á vínanda, áfengi og tóbaki samkvæmt lögunum og dreifingu þessara vara undir yfirstjórn fjármálaráðherra. Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins selur áfengi innan lands og hefur einkaleyfi til smásölu áfengis, sbr. 5. gr. laga nr. 63/1969 og 1. mgr. 10. gr. áfengislaga nr. 75/1998. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laganna ákveður fjármálaráðherra útsöluverð áfengis og tóbaks á hverjum tíma. Ráðherra skipar forstjóra og stjórn Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins samkvæmt því sem segir í 4. gr. laga nr. 63/1969, eins og þeirri grein hefur verið breytt með 4. gr. laga nr. 95/1995 og 38. gr. laga nr. 83/1997.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 63/1969 skal fjármálaráðherra setja með reglugerð nánari ákvæði um skipulag Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins. Gildir nú um það efni reglugerð nr. 205/1998, um Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins, sem leysti af hólmi reglugerð nr. 607/1995, um sama efni. Í 1. gr. reglugerðarinnar segir að Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins sé stofnun í eigu íslenska ríkisins og heyri undir fjármálaráðherra. Samkvæmt 5. gr. reglugerðarinnar er yfirstjórn stofnunarinnar í höndum stjórnar í umboði ráðherra. Stjórnin markar stefnu og samþykkir starfsáætlun og rekstraráætlun hvers árs að fenginni tillögu forstjóra og hefur eftirlit með rekstri. Hún kynnir ráðherra starfsáætlun, rekstraráætlun og skýrslu forstjóra um starfsemi og afkomu stofnunarinnar. Í 7. gr. reglugerðarinnar kemur fram að rísi ágreiningur á stjórnarfundi um afgreiðslu einstakra mála sem stjórnin fjallar um geti hver stjórnarmanna eða forstjóri óskað þess að málið verði lagt fyrir ráðherra. Forstjóri ber ábyrgð á daglegum rekstri, sbr. nánari fyrirmæli um verkefni hans í 8. gr. reglugerðarinnar.

Samkvæmt framansögðu er yfirstjórn Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins lögum samkvæmt í höndum fjármálaráðherra. Þá er mælt svo fyrir í 5. tölul. 5. gr. reglugerðar nr. 96/1969, um Stjórnarráð Íslands, að fjármálaráðuneyti fari með mál er varða rekstur verslunar á vegum ríkissjóðs, þar á meðal Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins. Af þessu leiðir að fjármálaráðuneytið er æðra stjórnvald gagnvart Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins. Aðstaðan að lögum er hér því ótvírætt sú að kæra má ákvarðanir Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins til fjármálaráðuneytisins, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá hefur fjármálaráðuneytið sem æðra stjórnvald á þessu sviði eftirlit með og getur breytt ákvörðunum Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins, eftir atvikum að eigin frumkvæði, og gefið stofnuninni fyrirmæli. Leiðir þetta af almennum reglum stjórnsýsluréttar um skipti æðra og lægra settra stjórnvalda, sbr. einnig 1. mgr. 9. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, þar sem er mælt svo fyrir að ráðuneyti hafi eftirlit með starfrækslu stofnana sem undir það ber.

Í eftirliti fjármálaráðherra með ákvörðunum og starfsemi Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins felst m.a. eftirlit með því að farið sé að lögum við starfsemi og rekstur stofnunarinnar. Berist ráðherra erindi þar sem athygli hans er vakin á því að starfsemi Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins kunni með einhverjum hætti að fara í bága við lög getur slíkt erindi því orðið ráðherra tilefni til að grípa til ráðstafana af þeim sökum á grundvelli almennra stjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna. Skiptir út af fyrir sig ekki máli í því sambandi þótt erindi feli ekki í sér kæru á tiltekinni ákvörðun Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins. Aftur á móti er almennt undir ráðherra sjálfum komið hvort hann telur slíkt erindi gefa tilefni til einhverra viðbragða af sinni hálfu á framangreindum grundvelli. Á þeirri embættisfærslu sinni ber ráðherra ábyrgð samkvæmt almennum reglum, sbr. lög nr. 4/1963, um ráðherraábyrgð.

3.

Erindi A ehf. til fjármálaráðuneytisins frá 14. október 1998 bar sem fyrr greinir yfirskriftina „stjórnsýslukæra“. Gaf fyrirsögn erindisins þannig til kynna að um væri að ræða stjórnsýslukæru á ótilgreindri ákvörðun Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins. Efni erindisins bar hins vegar með sér að tilefni þess var hin ætlaða misnotkun þess starfsmanns stofnunarinnar sem lýst var í erindinu og aðgerðarleysi sem A ehf. taldi að orðið hefði af hendi stjórnar og forstjóra Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins á að bregðast við henni. Kom fram í erindinu að misnotkun starfsmannsins væri í því fólgin að hafa í krafti viðskiptatengsla við erlenda vínframleiðendur, sem starfsmaðurinn hefði áunnið sér í starfi innkaupastjóra hjá Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins, aflað fyrirtæki sem hann tengdist umboða fyrir víntegundir hér á landi. Þá var af hálfu A ehf. farið fram á að fjármálaráðuneytið hlutaðist til um að fram færi rannsókn á því „hvort afskipti [viðkomandi starfsmanns hefðu haft] áhrif á að [X] var valið umfram aðra sambærilega og ekki síðri aðila til að annast umboð og innflutning á vörum [tilgreindra] framleiðenda“ eins og sagði í erindi félagsins.

Fjármálaráðuneytið tók erindi A ehf. til afgreiðslu 17. nóvember 1998, sbr. bréf ráðuneytisins til félagsins, dags. þann dag. Eins og fram kemur í bréfi ráðuneytisins taldi ráðuneytið að skilja bæri erindið þannig „að [félagið teldi] að [B] [hefði], þau ár er hún gegndi starfi innkaupastjóra [...], verið vanhæf til að fara með innkaup hjá [Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins]“ í ljósi tengsla sinna við víninnflytjandann [X]. Er því lýst í bréfi fjármálaráðuneytisins til mín frá 12. júlí 1999 að ráðuneytið hafi litið svo á að kvörtun A ehf. „lyti fyrst og fremst að því hvernig staðið væri að innkaupum og vali á einstökum vörutegundum í verslanir [Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins], þar með talið vali á tegundum sem [A] ehf. [hefði] flutt inn“ og að ráðuneytið hefði ákveðið að „taka efnislega á stjórnsýslukæru“ félagsins. Verður ráðið af þessu bréfi ráðuneytisins og bréfi þess til mín frá 6. janúar 2000 að ráðuneytið leit svo á að fara bæri með erindi A ehf. frá 14. október 1998 sem stjórnsýslukæru vegna ótilgreindra ákvarðana Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins um val á vörum til sölu í verslunum stofnunarinnar.

Í kvörtun A ehf. til mín frá 14. desember 1998 kemur fram að félagið telji umfjöllun fjármálaráðuneytisins um erindi þess frá 14. október s.á. ófullnægjandi. Segir m.a. svo um það efni í kvörtuninni:

„Ráðuneytið virðist [...] ekki hafa gengist fyrir sjálfstæðri rannsókn á málsatvikum heldur byggir niðurstöðu sína alfarið á áliti forstjóra ÁTVR [...]. Þetta eru einu rökin sem fram koma í bréfi ráðuneytisins og lúta beint að kæruefni [A] um meinta misnotkun innkaupastjórans á aðstöðu sinni.“

Í bréfi A ehf. til mín, dags. 28. september 1999, er tekið fram af hálfu félagsins að bréf fjármálaráðuneytisins frá 12. júlí s.á. staðfesti að ráðuneytið hafi ekki tekið „á sjálfu kæruefninu“. Kemur fram að „stjórnsýslukæra“ félagsins hafi fyrst og fremst lotið að „meintri misnotkun [fyrrverandi innkaupastjóra Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins] á aðstöðu sinni til að afla fjölskyldufyrirtæki sínu viðskiptasambanda við erlenda birgja [Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins]“ eins og þar segir. Þá segir eftirfarandi í nefndu bréfi A ehf.:

„Ráðuneytið kveðst hins vegar hafa litið svo á að kvörtun [A] lyti fyrst og fremst að því hvernig staðið væri að „innkaupum og vali á einstökum vörutegundum í verslanir ÁTVR“. Undirrituðum þykir þessi skilningur nokkuð langsóttur í ljósi þess sem ofan greinir. Að vísu var komið inn á viðskiptahætti ÁTVR, en einungis til frekari skýringar á málinu eins og augljóst mátti vera.“

Í bréfi A ehf. til mín frá 9. febrúar sl. eru framangreind sjónarmið félagsins um efni „stjórnsýslukæru“ þess til fjármálaráðuneytisins, dags. 14. október 1998, ítrekuð og bent á að ráðuneytið hafi ekki tekið með viðeigandi hætti á „þessu megin efnisatriði kærunnar“.

Samkvæmt framangreindu verður að telja í ljós leitt að fjármálaráðuneytið hafi ekki tekið erindi A ehf. frá 14. október 1998 til meðferðar á réttum grundvelli, enda er fram komið af hálfu félagsins að erindið hafi ekki lotið að tilgreindum ákvörðunum Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins um val á víntegundum til sölu í verslunum stofnunarinnar. Hefur félagið lagt á það áherslu að umkvörtunarefni þess hafi verið sú meinta misnotkun starfsmanns stofnunarinnar sem lýst var í erindinu og félagið taldi í því fólgna að viðkomandi starfsmaður hefði nýtt sér tengsl sín við erlenda vínframleiðendur til að afla fyrirtæki sem hann tengdist umboða fyrir víntegundir og með því skaðað samkeppnishagsmuni A ehf. Ljóst er að A ehf. var unnt að beina erindi til fjármálaráðuneytisins vegna hinnar ætluðu misnotkunar, enda leit félagið svo á að hvorki forstjóri né stjórn Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins hefðu sinnt athugasemdum þess þar að lútandi. Í lagalegu tilliti fól slíkt erindi hins vegar einungis í sér ábendingu til ráðuneytisins sem æðra stjórnvalds á þessu sviði um tiltekna brotalöm í starfsemi Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins og eftir atvikum vanrækslu stjórnar og/eða forstjóra stofnunarinnar á að bregðast við henni, sbr. þau sjónarmið sem rakin eru í kafla IV. 2. í áliti þessu. Átti A ehf. ekki lögvarinn rétt á því sem aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að ráðherra gripi til ráðstafana gagnvart stofnuninni eða einstökum starfsmönnum hennar á grundvelli almennra stjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna sem æðra stjórnvald eða hlutaðist til um að fram færi rannsókn á því „hvort afskipti [B hefðu haft] áhrif á að [X] var valið umfram aðra sambærilega og ekki síðri aðila til að annast umboð og innflutning á vörum [tilgreindra] framleiðenda“ eins og sagði í erindi félagsins. Teldi A ehf. á hinn bóginn að margumrædd misnotkun og hugsanlegt aðgerðarleysi yfirvalda í því sambandi hefði valdið félaginu tjóni gat slíkt orðið félaginu tilefni til að hafa uppi skaðabótakröfu á hendur ríkinu í samræmi við almennar reglur. Úr slíkum málum leysa dómstólar. Öðrum þræði snýr kvörtunin síðan að háttsemi sem refsiverð er samkvæmt 139. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 ef sönn reynist.

Af hálfu A ehf. er komið fram, sbr. bréf félagsins til mín frá 28. september 1999, að félagið telji að ekki hafi verið efni til að skilja erindi þess til fjármálaráðuneytisins frá 14. október 1998 með þeim hætti sem ráðuneytið gerði, þ.e. að erindið lyti fyrst og fremst að því hvernig staðið væri að innkaupum og vali á einstökum vörutegundum í verslanir Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins. Þrátt fyrir að umrætt erindi A ehf. til ráðuneytisins hafi ekki verið að öllu leyti skýrt, sbr. m.a. almenn kröfugerð um að fram færi rannsókn af hálfu ráðuneytisins, tel ég þó að taka megi undir þetta kvörtunarefni A ehf., m.a. með hliðsjón af því að eins og erindið lá fyrir bar það ekki með sér að um væri að ræða kæru á tilteknum ákvörðunum Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins sem beinst hefðu að A ehf. Af þessum sökum og vegna meðferðar fjármálaráðuneytisins á erindi A ehf. tel ég tilefni til að árétta þau sjónarmið sem rakin eru í kafla IV. 1. í áliti þessu og snúa að meðferð stjórnvalda á erindum sem þeim berast. Eins og þar kemur fram ber æðra stjórnvaldi, þegar efni kæru er óskýrt, að inna aðila eftir nánari upplýsingum um hana og ganga úr skugga um hvort ætlan aðila sé að kæra tiltekna ákvörðun lægra stjórnvalds í þeim tilgangi að fá hana endurskoðaða, sbr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eins og erindi A ehf. frá 14. október 1998 lá fyrir fjármálaráðuneytinu tel ég að tilefni hafi verið til að óska eftir frekari upplýsingum frá A ehf. um grundvöll erindisins og hvort það fæli í sér ósk um endurskoðun á ákvörðunum Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins sem beinst hefðu að félaginu og þá hvaða ákvarðanir væri um að ræða. Minni ég á í því sambandi að tilgangur stjórnsýslukæru er að fá ákvörðun lægra stjórnvalds endurskoðaða af æðra stjórnvaldi.

Samkvæmt framanrituðu tel ég gagnrýnivert að fjármálaráðuneytið hafi leyst úr erindi A ehf. frá 14. október 1998 með þeim hætti sem raun ber vitni og án þess að grafast frekar fyrir um grundvöll erindisins eða a.m.k. ganga úr skugga um að sá skilningur ráðuneytisins, að erindið fæli í sér stjórnsýslukæru vegna ákvarðana Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins um val á vörum til sölu í verslunum stofnunarinnar, væri réttur. Tel ég að málsmeðferð ráðuneytisins hafi að þessu leyti ekki verið nægilega vönduð. Af þessu leiddi að úrlausn ráðuneytisins tók að mjög takmörkuðu leyti og ekki nægjanlega að mínu áliti mið af því efnisatriði sem erindi A ehf. beindist aðallega að og varðaði þá meintu misnotkun tiltekins starfsmanns Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins sem hér hefur verið gerð grein fyrir. Í ljósi þessa tel ég ástæðu til að beina þeim tilmælum til fjármálaráðuneytisins að það leysi úr erindi A ehf. að nýju komi fram ósk um það frá félaginu og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin hafa verið í áliti þessu. Í þessu sambandi vil ég þó taka fram að eins og lagalegum grundvelli erindis A ehf. er háttað, og gerð hefur verið grein fyrir hér að framan, tel ég að félagið eigi ekki lögvarinn rétt til þess að fjármálaráðuneytið hlutist til um það á grundvelli almennra stjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna sem æðra stjórnvald að fram fari frekari rannsókn á málinu eða að gripið verði til annarra ráðstafana sem því kunna að vera tækar. Er það því á valdi ráðuneytisins að ákveða hver skuli vera viðbrögð þess við erindinu. Ég álít hins vegar að í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti beri stjórnvaldi að gæta þess að samræmi sé á milli efnis þess erindis sem því berst og svars sem stjórnvald lætur uppi af því tilefni.

V.

Það er samkvæmt framansögðu niðurstaða mín að fjármálaráðuneytið hafi ekki tekið erindi A ehf. til ráðuneytisins frá 14. október 1998 til meðferðar á réttum grundvelli. Af því leiddi að úrlausn ráðuneytisins tók ekki með viðhlítandi hætti mið af því meginefni erindisins að tiltekinn starfsmaður Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins hafi misnotað stöðu sína með tilteknum hætti og með því skaðað samkeppnishagsmuni A ehf. Beini ég þeim tilmælum til fjármálaráðuneytisins að það leysi úr þessu erindi A ehf. komi fram ósk um það frá félaginu og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin hafa verið í áliti þessu.