Álit

I.

Hinn 9. mars 1998 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði tryggingaráðs frá 23. janúar 1998, þar sem beiðni hennar um umönnunargreiðslur samkvæmt lögum nr. 118/1993, um félagslega aðstoð, samtímis greiðslum í fæðingarorlofi vegna sama barns var synjað.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 22. ágúst 2000.

II.

Með úrskurði, dags. 23. janúar 1998, komst tryggingaráð að þeirri niðurstöðu að ákvæði laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, og laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð, kæmu í veg fyrir að heimilt væri að greiða bætur í fæðingarorlofi og umönnunarbætur á sama tíma til A vegna dóttur hennar, B.

Í rökstuðningi tryggingaráðs í málinu segir:

„Ágreiningur snýst um hvort saman geti farið greiðslur í fæðingarorlofi skv. 15. og 16. gr. laga nr. 117/1993 og umönnunargreiðslur skv. 4. gr. laga nr. 118/1993 vegna sama barns, en réttur til beggja bótaflokka var fyrir hendi í máli þessu.

Samkvæmt 2. mgr. 43. gr. laga nr. 117/1993 um almannatryggingar getur enginn notið samtímis nema einnar tegundar greiddra bóta, nema um annað sé mælt fyrir í lögunum. Ákvæðið gildir og um lög 118/1993 um félagslega aðstoð, sbr. 13. gr. þeirra laga.

Hvergi í lögunum segir að umræddar bótagreiðslur fari saman. Af því leiðir að tilvitnuð meginregla gildir þannig að greiðslur í fæðingarorlofi vegna veikinda barns og umönnunargreiðslur vegna sama barns fara ekki saman.

Í tilvitnuðu lagaákvæði segir að eigi maður rétt á fleiri tegundum bóta en einni sem ekki geta farið saman megi taka hærri eða hæstu bætur.

Við val milli bótaflokka í máli þessu ber að hafa í huga að jafnan eru fullar greiðslur í fæðingarorlofi hærri en umönnunargreiðslur. Hins vegar hefur tryggingaráð samþykkt að í tilviki sem þessu skuli heimild í 1. mgr. 4. gr. laga nr. 118/1993 nýtt og umönnunargreiðslur hækkaðar um allt að 25% að fenginni umsögn tryggingalæknis. Hækkunin leiðir til þess að umönnunargreiðslur verða hærri en greiðslur í fæðingarorlofi.

Af framangreindu leiðir að beiðni um fæðingarorlofsgreiðslur samtímis umönnunargreiðslum vegna sama barns er hafnað. Réttur til töku þeirra bóta sem hærri reiknast er fyrir hendi.“

Í kvörtun sinni til umboðsmanns Alþingis fer A fram á það að umboðsmaður kanni forsendur ákvörðunar tryggingaráðs „með tilliti til gildandi laga og þeirrar framkvæmdar sem almennt [sé] viðhöfð hjá Tryggingastofnun ríkisins.“

Með bréfi, dags. 17. mars 1998, óskaði umboðsmaður þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að tryggingaráð léti honum í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Í bréfi tryggingaráðs, dags. 5. maí 1998, kemur fram að ráðið hafi að svo stöddu engu við að bæta umfram það sem fram kemur í framangreindum úrskurði þess. Hinn 5. ágúst 1998, ritaði umboðsmaður Alþingis tryggingaráði bréf á ný og benti á að við gildistöku reglugerðar nr. 504/1997, um fjárhagslega aðstoð við framfærendur fatlaðra og langveikra barna, hinn 1. september 1997, sbr. 10. gr. hennar, hefði fallið úr gildi reglugerð nr. 150/1992, um fjárhagslega aðstoð við framfærendur fatlaðra og sjúkra barna. Samkvæmt 1. gr. síðargreindrar reglugerðar, sbr. 3. gr. laga nr. 79/1991, um breytingu á lögum um almannatryggingar nr. 67/1971, með síðari breytingum, hefði rétturinn til aðstoðar verið fyrir hendi frá þriggja mánaða aldri barns. Lengd fæðingarorlofs í gildistíð þeirrar reglugerðar hafi verið 6 mánuðir, sbr. lög nr. 59/1987, um breytingu á lögum um almannatryggingar. Með vísan til framangreinds óskaði umboðsmaður þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, að ráðið gerði grein fyrir þeirri túlkun að umönnunargreiðslur og greiðslur í fæðingarorlofi færu ekki saman og fyrir lagaheimild þeirrar breytingar sem fælist í 4. gr. reglugerðar nr. 504/1997, að þessu leyti. Þá óskaði umboðsmaður þess að ráðið gerði grein fyrir afstöðu sinni til máls A með tilliti til 3. málsl. 3. mgr. 4. gr. áðurnefndrar reglugerðar nr. 504/1997 en þar er heimilað að hefja greiðslur fyrr og lengja greiðslur til 18 ára aldurs vegna barna með lífshættulega sjúkdóma eða alvarlega fjölfötlun. Jafnframt ítrekaði umboðsmaður ósk sína að tryggingaráð sendi honum gögn málsins en þau fylgdu ekki með bréfi ráðsins frá 5. maí 1998.

Með bréfi tryggingaráðs, dags. 11. ágúst 1998, bárust umboðsmanni gögn málsins. Í bréfi tryggingaráðs, dags. 31. ágúst 1998, er sú túlkun ráðsins að umönnunargreiðslur og greiðslur í fæðingarorlofi fari ekki saman skýrð með eftirgreindum hætti:

„Túlkun ráðsins byggist á 2. mgr. 43. gr. laga nr. 117/1993 (samsvarandi ákvæði var í 2. mgr. 51. gr. laga nr. 67/1971) sbr. og 13. gr. laga nr. 118/1993, að enginn geti samtímis notið nema einnar tegundar greiddra bóta.

Fram að gildistöku laga nr. 117/1993 og 118/1993 voru ákvæði um greiðslur í fæðingarorlofi og umönnunarbætur í sömu lögum, almannatryggingalögum nr. 67/1991 ásamt síðari breytingum. Þeim lögum var skipt einungis vegna reglna Evrópubandalagsins um almannatryggingar, til þess að tryggja að í ákvæðum laga um almannatryggingar væri ekki kveðið á um bætur sem væru í raun félagslegs eðlis, og bundnar við lögheimili hérlendis. Því hefur verið talið að 2. mgr. 43. gr. laga nr. 117/1993 ætti einnig við um bætur skv. lögum nr. 118/1993.

Upphafleg lög um umönnunarbætur eru nr. 79/1991. Fram að þeim tíma voru bætur vegna veikra/fatlaðra barna annars vegar barnaörorka, sem unnt var að meta frá 3 mánaða aldri, sbr. bókun tryggingaráðs frá 11. mars 1987 og hins vegar greiðslur frá 0 - 18 ára aldurs skv. 10. gr. laga nr. 41/1983 um málefni fatlaðra. Bætur þessar greiddust óháðar greiðslum í fæðingarorlofi. Lög nr. 79/1991 voru sett til að sameina og samræma framangreinda bótaflokka og voru breytingar á lögum um almannatryggingar. Í framhaldi þeirrar lagasetningar var sett reglugerð nr. 150/1992, en samkvæmt henni var unnt að meta umönnunarbætur frá 3 mánaða aldri. Þeirri spurningu hvers vegna miðað var við 3 mánaða aldur er nú ekki unnt að svara með vissu. Helst er talið, að horft hafi verið til eldri viðmiðunarákvæða og láðst hafi að huga að þágildandi 51. gr. um hvaða bætur færu saman.“

Í framangreindu svarbréfi tryggingaráðs er vísað til „minnisblaðs“ heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 27. október 1997, um þá ósk umboðsmanns Alþingis að ráðið gerði grein fyrir lagaheimild þeirrar breytingar samkvæmt reglugerð nr. 504/1997 að tímabil umönnunargreiðslna væri frá lokum greiðslna í fæðingarorlofi í stað þriggja mánaða aldri barns samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 150/1920. Í „minnisblaði” ráðuneytisins er aðallega vísað til 4. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð, reglugerðar nr. 504/1997, reglugerðar nr. 546/1987, um fæðingarorlof og 43. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, sbr. 13. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð. Í svarbréfi tryggingaráðs, dags. 31. ágúst 1998, kemur að lokum fram að ráðið hefði ekki tekið afstöðu til 3. málsl. 3. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 504/1997.

Með bréfi, dags. 8. september 1998, gaf umboðsmaður Alþingis A kost á því að gera athugasemdir við framangreint svarbréf tryggingaráðs frá 31. ágúst 1998. Svarbréf hennar, dags. 15. september 1998, barst umboðsmanni 18. s.m. Þar segir meðal annars svo:

„Í bréfi tryggingaráðs 31.08 1998 kemur fram að túlkun ráðsins byggist á 2. mgr. 43. gr. laga nr. 117/1993 sbr. og 13. gr. laga nr. 118/1993 að enginn geti samtímis notið nema einnar tegundar greiddra bóta. Í bréfi undirritaðrar til tryggingaráðs er bent á að þessi meginregla er ekki algild varðandi úrskurð bóta hjá Tryggingastofnun ríkisins. Hvað varðar það atriði að um sé að ræða eina tegund greiddra bóta þá hefur tryggingaráð enn ekki svarað þeim meginrökum sem færð voru fyrir áfrýjun undirritaðrar til tryggingaráðs að forsendur greiðslna í fæðingarorlofi og umönnunargreiðslna séu gjörólíkar og því sé vart hægt að líta svo á að um tvítryggingartilvik eða eina tegund greiddra bóta sé að ræða. Tryggingaráð hefur ekki tekið afstöðu til eða svarað röksemdum í áfrýjun.

[…].“

III.

1.

Úrlausn máls þessa lýtur að því, hvort Tryggingastofnun ríkisins hafi á þeim tíma er beiðni A barst verið heimilt að greiða samtímis umönnunarbætur samkvæmt 4. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð, og fæðingarstyrk eða fæðingardagpeninga samkvæmt 15. og 16. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, til framfæranda sem annast þurfti fatlað eða langveikt barn.

Þess skal getið að Alþingi samþykkti 9. maí 2000 ný lög um fæðingarorlof nr. 95/2000 og koma ákvæði þess um fæðingarorlof til framkvæmda 1. janúar 2001. Þá falla jafnframt úr gildi lög um fæðingarorlof, nr. 57/1987, með síðari breytingum. Frá sama tíma falla ákvæði 15. og 16. gr. a í lögum nr. 117/1993, um almannatryggingar, úr gildi. Í 2. mgr. 33. gr. laga nr. 95/2000 segir að foreldri sem njóti greiðslna í fæðingarorlofi eigi ekki rétt til umönnunargreiðslna samkvæmt lögum um félagslega aðstoð vegna sama barns eða sömu fæðingar. Ég ítreka því að álit þetta tekur til réttarstöðunnar eins og hún var þegar tryggingaráð fjallaði um mál A.

2.

Í svarbréfi tryggingaráðs, dags. 31. ágúst 1998, kemur fram að sú túlkun ráðsins að umönnunargreiðslur og greiðslur í fæðingarorlofi hafi ekki getað farið saman sé studd við ákvæði 2. mgr. 43. gr. laga nr. 117/1993 en samsvarandi ákvæði hafi verið í 2. mgr. 51. gr. eldri laga um sama efni nr. 67/1971. Þá er vísað til þess að 2. mgr. 43. gr. laga nr. 117/1993 gildi einnig um bætur samkvæmt lögum nr. 118/1993, um félagslega aðstoð, sbr. 13. gr. þeirra laga. Af því leiði að ekki hafi verið heimilt að greiða samtímis umönnunarbætur og greiðslur í fæðingarorlofi vegna sama barns.

Ákvæði 2. mgr. 43. gr. laga nr. 117/1993 er samkvæmt orðanna hljóðan afmarkað við bótategundir almannatryggingalaga nr. 117/1993. Eins og fyrr greinir er lagaheimild fyrir greiðslu umönnunarbóta í 4. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð. Samkvæmt 13. gr. laganna gilda hins vegar ákvæði laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, um bætur félagslegrar aðstoðar eftir því sem við á, meðal annars um kærurétt til tryggingaráðs og um hækkun bóta. Af athugun minni á lögskýringargögnum og þá einkum aðdraganda að baki setningu laga nr. 117/1993 og laga nr. 118/1993, tel ég að skýra verði ákvæði 13. gr. laga nr. 118/1993 þannig að 2. mgr. 43. gr. laga nr. 117/1993 eigi almennt einnig við um þær bótategundir sem fram koma í lögum nr. 118/1993.

3.

Samkvæmt 2. mgr. 43. gr. laga nr. 117/1993 getur enginn samtímis notið nema einnar tegundar greiddra bóta samkvæmt lögunum. Kveðið er á um undantekningar frá þessari meginreglu laga nr. 117/1993 í a - e liðum 2. málsl. 2. mgr. 43. gr. laganna. Í 1. málsl. 3. mgr. 43. gr. sömu laga er síðan kveðið á um það að ef maður á rétt á fleiri tegundum bóta en einni sem ekki geta farið saman megi hann taka hærri eða hæstu bæturnar.

Samkvæmt undantekningarákvæðum a - d liðar umræddrar 43. gr. geta farið saman dánarbætur til ekkju eða ekkils og allar aðrar bætur, barnalífeyrir og dagpeningar, slysadagpeningar og ellilífeyrir, og örorkulífeyrir/ slysalífeyrir og sjúklingatrygging. Samkvæmt e-lið ákvæðisins geta aðrar bætur farið saman ef svo er fyrir mælt í lögunum.

Undantekningarákvæði a - d liðar eiga ekki við um þá bótaflokka sem hér eru til skoðunar og ekki er mælt fyrir um samtímis greiðslu þeirra í öðrum ákvæðum laga um almannatryggingar. Lögskýringargögn veita ekki nánari skýringar eða upplýsingar um gildissvið 2. mgr. 43. gr. laga nr. 117/1993.

Við athugun mína í tilefni af máli þessu kom fram að hjá Tryggingastofnun ríkisins hafa verið teknar saman og birtar meðal annars í handbók stofnunarinnar upplýsingar um hvaða bætur megi greiða einstaklingi samtímis. Hafa þessar upplýsingar verið birtar í formi töflu. Þegar síðasta útgáfa af þessari töflu er skoðuð sést að samkvæmt henni er það afstaða Tryggingastofnunar ríkisins að heimilt sé að greiða einstaklingi samtímis ýmsar bætur sem ekki eru sérstaklega tilgreindar í undantekningarákvæðum 43. gr. laga nr. 117/1993. Svo dæmi séu nefnd segir þar að greiða megi einstaklingi örorkulífeyri samtímis umönnunargreiðslum og mæðra/feðralaunum. Samtímis umönnunargreiðslum megi greiða barnalífeyri og mæðra/feðralaun. Þá geti fæðingardagpeningar farið saman með mæðra/feðralaunum. Töflunni fylgja hins vegar ekki skýringar sem vísa til sérstakra heimilda í lögum fyrir því að ofangreindar bætur geti farið saman.

Eftir að hafa farið yfir efni þessarar töflu á fundi með starfsmönnum Tryggingastofnunar ríkisins og leitað skýringa á efni hennar óskaði ég eftir því að Tryggingastofnun ríkisins gerði mér bréflega grein fyrir framkvæmd stofnunarinnar að þessu leyti og á hvaða grundvelli þær niðurstöður töflunnar um hvaða bætur megi fara saman væru byggðar. Í svarbréfi forstjóra tryggingastofnunar, dags. 17. desember 1999, segir m.a. svo:

„Ákvæði 43. gr. [laga nr. 117/1993] fjallar um hverjar bætur almannatrygginga geti farið saman og er í kafla um ákvæði sem eru sameiginleg fyrir lífeyris-, slysa- og sjúkratyggingar. Ákvæðin taka einnig til laga um félagslega aðstoð sbr. 13. gr. l. nr. 118/1993. Meginreglan er að einungis sé hægt að njóta einnar tegundar bótagreiðslna á sama tíma frá almannatryggingum.

Taldar eru upp nokkrar tegundir bóta sem saman geta farið. Í framkvæmd hefur verið litið svo á að ekki sé um tæmandi talningu að ræða á bótagreiðslum sem geta farið saman þar sem það gæti leitt til afar ósanngjarnrar niðurstöðu. Sem dæmi má nefna að væru lögin túlkuð bókstaflega væri ekki heimilt að greiða úr sjúkratryggingum fyrir sjúkraþjálfun og læknishjálp þeirra sem nytu örorkulífeyris úr lífeyristryggingum. Annað dæmi um óásættanlega niðurstöðu ef greinin væri túlkuð samkvæmt orðanna hljóðan væri að ekki mætti greiða ellilífeyri og tekjutryggingu saman og slík niðurstaða væri afar ósanngjörn og úr takt við raunveruleikann.

Segja má að í 43. greininni felist fyrirmæli um skerðingar þ.e. enginn geti notið samtímis nema einnar tegundar bóta. Hún felur hinsvegar ekki heimild til rýmkunar væri hún túlkuð samkvæmt orðanna hljóðan, í framkvæmd hefur því verið um ívilnandi túlkun að ræða.

Þeirri meginreglu hefur verið fylgt að bætur sem eru ólíkar í þeim skilningi að þeim er ætlað að mæta mismunandi þörfum geti farið saman. Það sem helst reynir á, á lífeyristryggingasviði eru greiðslur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð nr. 118/1993. Þar er um að ræða svo kallaðar heimildarbætur, þ.e. heimilt er að greiða þær að ákveðnum skilyrðum uppfylltum og eru þær greiðslur byggðar á ákveðnu mati. Í reglugerðum hefur verið kveðið nánar á um framkvæmd laganna og til þess að samræma framkvæmd við afgreiðslu bóta sem geti farið saman / ekki farið saman, var útbúin tafla, fyrst fyrir meira en 20 árum og hefur hún verið uppfærð síðan. Taflan gefur yfirlit yfir hvaða greiðslur geti farið saman (krossatafla) og er unnin af fræðslu- og útgáfudeild Tryggingastofnunar ríkisins í samráði við lögfræðinga á lífeyris- og sjúkratryggingasviðum. Þess má geta að ákvæði sem nú eru í 43. gr. hafa verið lítt breytt síðan 1971 þrátt fyrir að ný lög hafi verið gefin út og tillögur um breytingar hafi komið fram á Alþingi um breytingar.“

Samkvæmt framansögðu er ljóst að Tryggingastofnun ríkisins lítur ekki svo á að meginregla 2. mgr. 43. gr. eigi við í öllum tilvikum þegar réttur til tveggja tegunda bóta er fyrir hendi. Greiðslur bóta samtímis geti átt sér stað jafnvel þótt ekki standi til þess sérstök lagaheimild. Þessi afstaða stofnunarinnar, sem fylgt hefur verið eftir í framkvæmd, byggir á því að túlkun ákvæðisins eftir orðanna hljóðan geti leitt til ósanngjarnrar niðurstöðu þegar bótategundum, sem einstaklingur kann að eiga rétt á samkvæmt lögum um almannatryggingar og lögum um félagslega aðstoð, er ætlað að mæta mismunandi þörfum. Ákvæði 2. mgr. 43. gr. laga nr. 117/1193 standi því ekki í vegi fyrir greiðslum bótategunda samtímis sem eru ólíkar í framangreindum skilningi.

Úrskurður tryggingaráðs í máli A er hins vegar alfarið byggður á því að hvergi segi beinlínis í lögum að greiðslur í fæðingarorlofi og umönnunargreiðslur geti farið saman og því beri að beita meginreglu 2. mgr. 43. gr. laga nr. 117/1993.

Af framangreindu tel ég ljóst að innan Tryggingastofnunar ríkisins hafi þrátt fyrir þá afstöðu sem fram kemur í úrskurði tryggingaráðs í máli þessu verið fylgt þeirri meginreglu „að bætur sem eru ólíkar í þeim skilningi að þeim er ætlað að mæta mismunandi þörfum geti farið saman.“ Tryggingaráð hefur ekki í úrskurði sínum tekið afstöðu til máls A á þeim grundvelli og það þótt sérstakt tilefni væri til þess vegna þeirra atriða sem fram komu í kæru hennar til ráðsins. Ég tel því nauðsynlegt að taka í áliti þessu til sérstakrar skoðunar hvort sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins um að bótum sé ætlað að mæta mismunandi þörfum eigi við um þær greiðslur sem fjallað er um í þessu máli, lagagrundvöll þess sjónarmiðs og hvaða þýðingu það hefur við úrlausn þessa máls.

4.

Á þeim tíma sem atvik þessa máls urðu sagði í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 57/1987, um fæðingarorlof, að foreldrar sem gegna launuðum störfum og eiga lögheimili á Íslandi ættu rétt á fæðingarorlofi í allt að sex mánuði vegna fæðingar barns. Um greiðslur í fæðingarorlofi fór hins vegar samkvæmt ákvæðum laga um almannatryggingar, sbr. 9. gr. laga nr. 57/1987.

Samhliða frumvarpi því er varð að áðurnefndum lögum nr. 57/1987 var lagt fram á Alþingi frumvarp til laga um breytingar á eldri lögum um almannatryggingar, nr. 67/1971, með síðari breytingum, er varð að lögum nr. 59/1987. Var þar fjallað um greiðslur almannatrygginga vegna fæðingarorlofs. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 59/1987 segir meðal annars svo:

„[...] Hugtakið fæðingarorlof merkir leyfi frá launuðum störfum vegna meðgöngu og fæðingar barns og greiðslur í fæðingarorlofi eru til að bæta tekjutap viðkomandi. Greiðslur til heimavinnandi foreldra vegna fæðingar eru í raun fæðingarstyrkur þar sem ekki er verið að bæta tekjutap. [...]

Gerð er tillaga um að fæðingarorlofi [...] verði skipt upp í:

a. Fæðingarstyrk sem greiðist öllum fæðandi konum í fjóra mánuði (síðar fimm til sex mánuði).

b. Fæðingardagpeninga sem greiðast aðeins þeim sem verða af launatekjum vegna barnsburðar og þá tekið mið af atvinnuþátttöku viðkomandi.

[...]

Tekjutap útivinnandi foreldra yrði bætt með fæðingarstyrk og fæðingardagpeningum þannig að upphæð styrks og dagpeninga sameiginlega nemi nokkurn veginn sömu fjárhæð og fæðingarorlof nú.“ (Alþt., A-deild, 1986-1987, bls. 3358-3359.)

Í 1. gr. laga nr. 59/1987, sem breytti 16. gr. eldri almannatryggingalaga nr. 67/1971, var kveðið á um fæðingarstyrk. Í 2. gr. sömu laga var hins vegar kveðið á um greiðslur fæðingardagpeninga. Í athugasemdum við ákvæði 1. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 59/1987 segir meðal annars svo:

„Í fyrstu málsgrein er gert ráð fyrir að fæðingarstyrkur verði tekinn upp að nýju, en tilgangur hans er annar en áður var er honum var ætlað að standa straum af kostnaði við fæðingu barns. Nú er honum ætlað að koma í stað þeirrar greiðslu er heimavinnandi konur, sem og þær sem vinna úti færri en 516 stundir á ári, fá nú skv. 16. gr. almannatryggingalaga. Honum er og ætlað að bæta að hluta tekjutap útivinnandi kvenna, sbr. 2. gr. [frumvarpsins].“ (Alþt., A-deild, 1987-1988, bls. 3364.)

Í athugasemdum við 2. gr. framangreinds frumvarps er meðal annars að finna eftirgreindar athugasemdir:

„[...] Hér er kveðið á um greiðslu fæðingardagpeninga til þeirra foreldra er verða fyrir tekjutapi í fæðingarorlofi. Það tekur því ekki til þeirra stétta er njóta óskertra launa í fæðingarorlofi. Þá er og gert að skilyrði að foreldri leggi niður störf þann tíma er fæðingardagpeningar eru greiddir.“ (Alþt., A-deild, 1987-1988, bls. 3364.)

Í framsöguræðu heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra er hann mælti fyrir framangreindum frumvörpum sem urðu annars vegar að lögum nr. 57/1987 og hins vegar að lögum nr. 59/1987 komst hann meðal annars svo að orði um fæðingarstyrk:

„[...] Hér er því um að ræða verulegar umbætur til handa heimavinnandi mæðrum. Bæði er það að sá tími sem þær fá greiðslur er lengdur og svo er upphæðin hækkuð verulega þannig að bilið minnkar að þessu leyti til milli þeirra sem vinna utan heimilis og inni á heimilinu.“ (Alþt., B-deild, 1986-1987, dálk. 3708.)

Af ákvæðum laga nr. 57/1987 og laga nr. 59/1987, sem breyttu eldri almannatryggingalögum nr. 67/1971, og framangreindum lögskýringargögnum, verður ráðið að greiðslum í fæðingarorlofi, fæðingarstyrk og fæðingardagpeningum, er fyrst og fremst ætlað að mæta tekjutapi foreldra sem leggja niður störf utan heimilis vegna fæðingar barns. Þá kemur sérstaklega fram í áðurnefndri greinargerð að tilgangur fæðingarstyrks hafi ekki verið sá sami og áður, þ.e. að mæta þeim kostnaði sem foreldrar verða fyrir við fæðingu barns, heldur að koma í staðinn fyrir þær greiðslur er greiddar voru samkvæmt 16. gr. eldri almannatryggingalaga.

Samkvæmt framansögðu er tilgangur með greiðslum almannatryggingalaga í fæðingarorlofi sá að bæta fjárhagslegt tap útivinnandi foreldra sökum þess að þau leggja niður störf vegna fæðingar barnsins. Ég minni í þessu sambandi á tilvitnaðar athugasemdir um 2. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 59/1987 en þar er gert ráð fyrir að eigi komi til greiðslu fæðingardagpeninga til „þeirra stétta er njóta óskertra launa í fæðingarorlofi“ enda hefur fæðingarorlof í slíkum tilvikum ekki í för með sér fjárhagslegt tap launatekna fyrir hlutaðeigandi foreldra. Þá er með fæðingarstyrk leitast við að gera þeim foreldrum sem vinna heima við, er barn fæðist inn á heimilið, jafnt undir höfði og þeim sem úti vinna.

5.

Ákvæði um umönnunargreiðslur til framfærenda fatlaðra og sjúkra barna innan 16 ára aldurs voru fyrst lögfest í lögum um almannatryggingar með 1. mgr. 3. gr. laga nr. 79/1991, um breytingu á lögum nr. 67/1971, um almannatryggingar, með síðari breytingum o.fl., sem tóku gildi þann 1. janúar 1992, sbr. 4. gr. laganna. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 79/1991 segir meðal annars svo:

„Allt frá gildistöku laga nr. 41/1983, um málefni fatlaðra, hefur verið greitt fjárframlag til forráðamanna þeirra barna og unglinga 16 ára og yngri sem undir lögin falla, sbr. 10. gr. laganna. Hefur þetta verið túlkað svo að ákvæðið nái einnig til hliðstæðra greiðslna vegna sjúkra barna sem haldin eru langvarandi sjúkleika þótt ekki styðjist það við ótvíræðan lagatexta.

[...]

Verði þær tillögur að lögum sem hér eru settar fram munu einnig foreldrar sjúkra barna eiga ótvíræðan rétt á umönnunarbótum með hliðsjón af mati á umönnunarþörf í samræmi við þá viðmiðun sem hingað til hefur gilt og tekur mið af 20 - 175 klst. á mánuði.“ (Alþt., 1991-1992, A-deild, bls. 1616-1617.)

Í framsöguræðu heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra komst hann meðal annars svo að orði er hann mælti fyrir frumvarpi því er varð að lögum nr. 79/1991:

„Rétt er að geta þess að greiðslur þessar fara nú þegar í gegnum Tryggingastofnun ríkisins þannig að hér er um það að ræða að veita þessum greiðslum fullnægjandi lagastoð þannig að ljóst sé að öll börn, eða öllu heldur forsjármenn allra barna 16 ára og yngri, sem þjást af fötlun eða sjúkleika, eigi jafnan rétt til bótagreiðslna lögum samkvæmt. Í [frumvarpi] þessu felst því eingöngu skipulagsbreyting.“ (Alþt., 1991-1992, B-deild, dálk. 2484-2485.)

Í upphafi 3. gr. laga nr. 79/1991, sem varð að 13. gr. laga nr. 67/1971, sagði að greiða skyldi framfærendum fatlaðra og sjúkra barna sem dveldu í heimahúsi styrk allt að ákveðinni fjárhæð eða umönnunarbætur allt að ákveðinni fjárhæð á mánuði „ef andleg eða líkamleg hömlun barns hefur í för með sér tilfinnanleg útgjöld eða sérstaka umönnun eða gæslu“. Á grundvelli þessa lagaákvæðis var sett reglugerð nr. 150/1992, um fjárhagslega aðstoð við framfærendur fatlaðra og sjúkra barna. Ákvæði 1. gr. reglugerðarinnar var svohljóðandi:

„Framfærendur fatlaðra og sjúkra barna frá þriggja mánaða og allt að 16 ára aldri, sem dvelja í heimahúsi, eiga rétt á fjárhagslegri aðstoð, ef sjúkdómur eða andleg og líkamleg hömlun hefur í för með sér sannanleg tilfinnanleg útgjöld eða sérstaka umönnun eða gæslu.“

Núgildandi ákvæði um umönnunargreiðslur eru annars vegar í 4. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð, sbr. 1. gr. laga nr. 92/1997, um breytingu á lögum nr. 118/1993, um félagslega aðstoð með síðari breytingum, sbr. 20. gr. laga nr. 60/1999, um breytingu á lögum nr. 117/1993, um almannatryggingar, með síðari breytingum, og um breytingu á lögum nr. 118/1993, um félagslega aðstoð, með síðari breytingum. Hins vegar er ákvæði um ummönnunargreiðslur í reglugerð nr. 504/1997, um fjárhagslega aðstoð við framfærendur fatlaðra og langveikra barna. Ákvæði 1. og 2. mgr. 4. gr. laga nr. 118/1993 eru svohljóðandi:

„Tryggingastofnun er heimilt að inna af hendi umönnunargreiðslur til framfærenda fatlaðra og langveikra barna, sem dveljast í heimahúsi eða á sjúkrahúsi, allt að 53.840 kr. á mánuði og/eða taka aukinn þátt í greiðslu sjúkrakostnaðar ef andleg eða líkamleg hömlun barns hefur í för með sér tilfinnanleg útgjöld og sérstaka umönnun eða gæslu. Heimilt er að inna af hendi umönnunargreiðslur til framfærenda barna með alvarleg þroskafrávik, sem jafna má við fötlun, og barna með alvarleg hegðunarvandamál sem jafna má við geðræna sjúkdóma. Þegar sérstaklega stendur á er heimilt að hækka ummönnunargreiðslur um allt að 25% eftir reglum sem tryggingaráð setur.

Almenn leikskóla- og skólaþjónusta skerðir ekki umönnunargreiðslur. Önnur dagleg, sértæk þjónusta og vistun utan heimilis, þar með talin umtalsverð skammtímavistun, skerðir umönnunargreiðslur. Tryggingalæknar meta þörf samkvæmt ákvæði þessu.“

Ákvæði 3. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 504/1997 er svohljóðandi:

„Tímabil umönnunargreiðslna er frá lokum greiðslna í fæðingarorlofi til 16 ára aldurs. Þegar réttur skapast til framlengingar á greiðslum í fæðingarorlofi er foreldri heimilt að velja þær greiðslur sem hærri eru. Heimilt er að hefja greiðslur fyrr og lengja greiðslur til 18 ára aldurs vegna barna með lífshættulega sjúkdóma eða alvarlega fjölfötlun. Umönnunargreiðslur koma þá í stað örorkulífeyris, tekjutryggingar og frekari uppbótar á lífeyri.“

Þegar litið er til ákvæða 1. gr. eldri reglugerðar nr. 150/1992 og 4. gr. núgildandi reglugerðar nr. 504/1997, kemur í ljós að samkvæmt fyrrnefnda ákvæðinu var heimilt að greiða umönnunarbætur frá þriggja mánaða aldri barns. Með ákvæði 4. gr. reglugerðar nr. 504/1997 er bótarétturinn hins vegar þrengdur til samræmis við tímalengd fæðingarorlofs. Er því einungis heimilt að greiða þann hluta umönnunarbóta sem nefndar eru umönnunargreiðslur frá lokum fæðingarorlofs, þ.e. nú frá sex mánaða aldri barns.

Í þessu sambandi minni ég á að í svarbréfi tryggingaráðs, dags. 31. ágúst 1998, kemur fram að fyrir gildistöku laga nr. 79/1991 hafi greiðslur í tilefni af umönnun og gæslu fatlaðra og sjúkra barna annars vegar verið barnaörorka sem unnt hafi verið að meta frá þriggja mánaða aldri barns og er vísað í því efni til „bókun[ar] tryggingaráðs frá 11. mars 1987“. Þá hafi hins vegar verið um að ræða „greiðslur frá 0-18 ára aldurs skv. 10. gr. laga nr. 41/1983 um málefni fatlaðra“. Síðan segir í bréfi tryggingaráðs að þessar bætur hafi fengist greiddar „óháð greiðslum í fæðingarorlofi“. Þá tek ég fram að það leiðir af athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 79/1991, og tilvitnuðum ummælum ráðherra er hann mælti fyrir frumvarpinu á Alþingi, að breyting sú sem setning laga nr. 79/1991 gerði á ákvæðum eldri laga um almannatryggingar nr. 67/1971 var fyrst og fremst skipulagsbreyting og til þess ætluð að styrkja lagastoð umönnunarbóta. Hvorki í lögunum né lögskýringargögnum var þannig sérstaklega vikið að því að breytingarnar fælu í sér takmarkanir á greiðslu umönnunarbóta á því tímabili þegar greitt væri fæðingarorlof samkvæmt lögum um almannatryggingar.

6.

Af því sem rakið hefur verið hér í undirköflum 4 og 5 fæ ég ekki annað séð en að samanburður á eðli og tilgangi greiðslna í fæðingarorlofi annars vegar og umönnunargreiðslna hins vegar leiði til þeirrar niðurstöðu að um ólíkar bætur sé að ræða sem ætlað sé að mæta mismunandi aðstæðum sem áhrif hafa á fjárhagslega afkomu bótaþega. Af lagaákvæðum um greiðslur í fæðingarorlofi, sem rakin hafa verið hér að framan, og lögskýringargögnum verður ráðið að tilgangur þeirra er annars vegar sá að bæta foreldrum sem leggja niður vinnu við fæðingu barns það fjárhagslega tap sem þau verða fyrir vegna þess og hins vegar að vera styrkur fyrir heimavinnandi foreldri. Tilgangur umönnunarbóta er aftur á móti sá að veita öllum þeim foreldrum sem eignast fötluð eða langveik börn fjárhagslega aðstoð ef andleg eða líkamleg hömlun barns hefur í för með sér tilfinnanleg útgjöld og sérstaka umönnun eða gæslu. Umönnunarbótunum er þannig ætlað að mæta sérstökum og tilfinnanlegum útgjöldum sem leiða af andlegu eða líkamlegu ástandi barns og þá umfram það sem framfærendur þurfa almennt að takast á við meðal annars á þeim tíma sem þeir eru í fæðingarorlofi.

Sú niðurstaða að um ólíkar bætur sé að ræða í framangreindri merkingu girðir vitanlega ekki fyrir að Alþingi ákveði með lögum að slíkar bætur skuli ekki greiddar samtímis enda sé þá mælt fyrir um það með skýrum hætti í löggjöf.

7.

Í 1. mgr. 43. gr. laga nr. 117/1993 segir að bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar teljist bætur greiddar í peningum og hjálp til sjúkra og slasaðra sem veitt er á annan hátt. Í 2. mgr. greinarinnar segir síðan:

„Enginn getur samtímis notið nema einnar tegundar greiddra bóta samkvæmt lögum þessum. Saman mega þó fara:

[…]“

Síðan kemur upptalning á nokkrum tegundum bóta, en ekki verður séð að þær undantekningar sem þar eru tilgreindar byggist alfarið á því að um sé að ræða bætur sem eru ólíkar í þeim skilningi að þeim sé ætlað að mæta mismunandi þörfum. Hins vegar sést við samanburð á texta núgildandi 2. mgr. 43. gr. laga nr. 117/1993 og 51. gr. laga nr. 67/1971, um almannatryggingar, sem áður fjallaði um sama efni, að við gildistöku laga nr. 117/1993 voru felldar niður úr þeirri upptalningu sem er í 2. mgr. 43. gr. þær bætur sem nú er fjallað um í lögum nr. 118/1993, um félagslega aðstoð, svo sem bætur vegna andláts maka og mæðralaun. Ekki er að sjá samkvæmt þeim töflum sem teknar hafa verið saman innan Tryggingastofnunar ríkisins að þessi lagabreyting hafi leitt til þess að breytingar yrðu á framkvæmd um hvaða bætur mætti greiða samtímis. Í e-lið 2. mgr. 43. gr. laga nr. 117/1993 segir að saman megi fara aðrar bætur ef svo er fyrir mælt í lögunum en eins og áður segir verður að skýra þetta ákvæði svo að það eigi jafnt við lög nr. 117/1993, um almannatryggingar, og lög nr. 118/1993, um félagslega aðstoð.

Niðurstaða tryggingaráðs frá 23. janúar 1998 í máli A byggir, eins og fyrr greinir, á meginreglu 2. mgr. 43. gr. laga nr. 117/1993. Ráðið tekur fram að hvergi í lögunum segi að greiðslur í fæðingarorlofi og umönnunargreiðslur fari saman. Af því leiði að meginreglan eigi við þannig að greiðslur í fæðingarorlofi vegna veikinda barns og umönnunargreiðslur vegna sama barns fari ekki saman. Tryggingaráð gengur því út frá því að umræddu ákvæði 2. mgr. 43. gr. verði beitt um öll tilvik þegar lögin taka ekki annað fram. Tekur ráðið því ekki afstöðu til þess hvort eðli og tilgangur þeirra bótategunda, sem ágreiningurinn stendur um, geti haft áhrif á beitingu 43. gr. fyrir úrlausn málsins. Tryggingaráð fjallar ekki um þetta atriði þrátt fyrir að meginrök A séu þau að um ólíkar bætur sé að ræða sem mæta eigi ólíkum þörfum.

Stjórnvöldum er almennt ekki skylt að taka allar málsástæður aðila í kærumálum til rökstuddrar úrlausnar. Þau verða þó að taka afstöðu til málsástæðna sem eru grundvöllur málatilbúnaðar aðila og geta haft þýðingu fyrir úrlausn þess. Með vísan til þess sem fram hefur komið um framkvæmd þess ákvæðis sem hér er til skoðunar, verður að telja að rök A varði málið og hafi haft ríka þýðingu fyrir úrlausn þess. Er það því skoðun mín að tryggingaráði hefði borið að fjalla um þetta atriði í kæru A og gæta þess að í rökstuðningi kæmi fram afstaða ráðsins til þessa álitaefnis um túlkun þess ákvæðis sem tryggingaráð taldi að skipti sköpum fyrir niðurstöðu málsins.

Ég tek fram í þessu sambandi að þegar tryggingaráð kvað upp úrskurð sinn í þessu máli var það hlutverk þess samkvæmt þágildandi 7. gr. laga nr. 117/1993 að úrskurða í ágreiningsmálum um grundvöll, skilyrði eða upphæð bóta. Við skýringu á 2. mgr. 43. gr. laga nr. 117/1993 þurfti ráðið því að taka afstöðu til þess hvað fælist í því orðalagi að enginn geti samtímis notið nema einnar tegundar greiddra bóta samkvæmt lögunum. Þar með yrði ákvarðað hvort sú viðmiðun Tryggingastofnunar ríkisins, að bætur sem ætlað væri að mæta mismunandi þörfum gætu farið saman, ætti við um greiðslur í fæðingarorlofi og umönnunargreiðslur og hvort það samrýmdist nefndu orðalagi ákvæðisins. Þá bar tryggingaráði einnig að að taka afstöðu til málsins í ljósi reglugerða sem um það fjölluðu eins og rakið verður hér síðar.

8.

Í máli þessu var A synjað um umönnunargreiðslur á meðan hún naut greiðslna í fæðingarorlofi. Lagaheimild til greiðslu umönnunargreiðslna er í 4. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð. Efni 1. og 2. mgr. ákvæðisins er tekið upp í kafla III 5 hér að framan en í 3. mgr. ákvæðisins segir:

„Um framkvæmd ákvæðis þessa fer eftir reglugerð sem heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra setur að fengnum tillögum tryggingaráðs.“

Í 4. gr. laga nr. 118/1993 er ekki sérstaklega tekin afstaða til þess frá hvaða tíma, t.d. aldri barns, er heimilt að inna af hendi umönnunargreiðslur. Ljóst er að hvorki í tíð reglugerðar nr. 150/1992, um fjárhagslega aðstoð við framfærendur fatlaðra og sjúkra barna, né við setningu reglugerðar nr. 504/1997, sem leysti hana af hólmi og ráðherra setti samkvæmt áðurgreindri heimild í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 117/1993, var litið svo á að ákvæði 2. mgr. 43. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, leiddu til þess að ekki mætti inna af hendi greiðslur samkvæmt 4. gr. laga nr. 117/1993 samtímis greiðslum í fæðingarorlofi.

Þannig sagði í 1. gr. reglugerðar nr. 150/1992 að framfærendur fatlaðra og sjúkra barna frá þriggja mánaða og allt að 16 ára aldri ættu rétt á fjárhagslegri aðstoð, ef sjúkdómur eða andlega eða líkamleg hömlun hefði í för með sér sannanleg tilfinnanleg útgjöld eða sérstaka umönnun og gæslu. Í reglugerð nr. 504/1997, um fjárhagslega aðstoð við framfærendur fatlaðra og langveikra barna, er gerður munur á því frá hvaða tíma framfærendur geta notið umönnunargreiðslna. Samkvæmt 4. gr. reglugerðarinnar er um tvíþætta aðstoð að ræða, annars vegar umönnunarkort til lækkunar læknis- og lyfjakostnaðar og hins vegar mánaðarlegar umönnunargreiðslur. Í 2. mgr. 4. gr. segir að gildistími umönnunarkorts sé frá fæðingu, ef um meðfæddan sjúkdóm eða fötlun sé að ræða, en miðist annars við greiningu og nái allt að 16 ára aldri. Í 3. mgr. 4. gr. segir hins vegar að tímabil umönnunargreiðslna sé frá lokum greiðslna í fæðingarorlofi til 16 ára aldurs. Í þessum ákvæðum er því miðað við að framfærandi geti notið hluta umönnunargreiðslna samkvæmt 4. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð, frá fæðingu barns.

Ég legg áherslu á að 4. gr. laga nr. 118/1993 er orðuð sem heimildarákvæði. Í 15. og 16. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, var tryggingastofnun hins vegar að lögum gert skylt að greiða fæðingardagpeninga og fæðingarstyrk að uppfylltum skilyrðum þeim sem fram koma í ákvæðunum. Með því fyrirkomulagi sem greinir í 4. gr. laga nr. 118/1993 hefur löggjafinn ákveðið að ráðherra geti mælt fyrir um framkvæmd umönnunargreiðslna með reglugerð, sbr. heimild 3. mgr. 4. gr. laganna. Ráðherra nýtti þessa heimild með setningu reglugerðar nr. 150/1992 og síðar reglugerð nr. 504/1997. Í ákvæðinu er hins vegar ekki skýrt frekar hvað felist í því að setja reglur um framkvæmdina.

Áður er rakið að meginregla 2. mgr. 43. gr. almannatryggingalaga sætir meðal annars þeirri undantekningu sem fram kemur í e-lið 2. mgr. 43. gr. laganna að samtímagreiðslur bóta eru heimilar komi það fram í lögunum. Ráðherra ákvað í reglugerð á grundvelli reglugerðarheimildar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 118/1993, áður 3. gr. laga nr. 79/1991, um breytingu á lögum um almannatryggingar nr. 67/1971, að framfærendur fatlaðra og sjúkra barna ættu „rétt á fjárhagslegri aðstoð“ frá þriggja mánaða aldri barns. Hér reynir því á hvort af þessu hafi leitt og til þess hafi staðið nægjanleg lagaheimild í merkingu nefnds e-liðar 2. mgr. 43. gr. að saman gætu farið að hluta greiðslur í fæðingarorlofi og umönnunargreiðslur.

Megintilgangur almannatryggingalaga nr. 117/1993 og laga um félagslega aðstoð nr. 118/1993 er að veita landsmönnum fjárhagslegan stuðning í þeim tilvikum þegar löggjafinn hefur talið að atbeina ríkisins sé þörf, sbr. álit mitt frá 5. ágúst 1999 í máli nr. 2304/1997. Ákvæði laganna geyma þannig upptalningu á þeim tilvikum sem eru grundvöllur bótagreiðslna úr almannatryggingakerfinu að nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum.

Samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 14. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, skal öllum, sem þess þurfa, tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Í athugasemdum við 14. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 97/1995 kemur fram að gengið sé út frá því að nánari reglur um opinbera aðstoð, þ.á m. félagslega aðstoð verði settar með lögum, en með ákvæðinu sé markaður sá rammi að til þurfi að vera reglur sem tryggi þessa aðstoð. (Alþt. A-deild, 1994-1995, bls. 2109-2110).

Stjórnarskrárgjafinn hefur samkvæmt framangreindu séð ástæðu til að kveða sérstaklega á um skyldu almenna löggjafans til að mæla fyrir um opinbera fjárhagsaðstoð ríkisins til þeirra sem til þess þurfa. Af þeim sökum tel ég að ef vafi leikur á um val á lögskýringarkostum við túlkun á inntaki slíkra lagaákvæða verði að velja þann skýringarkost sem best samrýmist tilgangi löggjafarinnar í heild sinni, eðlilegri framkvæmd þeirra og þeim markmiðum sem henni er ætlað að ná að því gættu að slík túlkun falli að orðalagi ákvæðisins.

Regla 1. gr. reglugerðar nr. 150/1992, um að framfærendur fatlaðra og sjúkra barna ættu rétt á fjárhagslegri aðstoð frá þriggja mánaða aldri að uppfylltum skilyrðum reglugerðarinnar fól í sér ívilnandi ákvörðun gagnvart þeim framfærendum barna sem í hlut gátu átt umfram það sem leiddi af meginreglu 2. mgr. 43. gr. laga nr. 117/1993. Hins vegar er ekki í reglugerðinni tekin afstaða til þess hvaða áhrif viðtaka hlutaðeigandi framfæranda á greiðslum í fæðingarorlofi hafi á réttinn til umönnunargreiðslna samtímis. Ég hef áður gert grein fyrir þeirri niðurstöðu minni að greiðslur í fæðingarorlofi og umönnunargreiðslur séu ólíkar bætur sem ætlað er að mæta mismunandi aðstæðum sem áhrif hafa á fjárhagslega afkomu bótaþega. Með vísan til tilgangs almannatryggingalöggjafarinnar og sjónarmiða sem ég tel að hafa verði í huga við túlkun þessara ákvæða er það niðurstaða mín að líta verði svo á að heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra hafi á grundvelli þeirrar heimildar sem honum er veitt í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 118/1993, áður 3. gr. laga nr. 79/1991 um breytingu á lögum um almannatryggingar nr. 67/19971, getað mælt í reglugerð sérstaklega fyrir um frá hvaða tíma gæti komið til þess að umönnunargreiðslur yrðu inntar af hendi þótt það yrði samtímis greiðslum í fæðingarorlofi. Ég tel því að skýra verði 3. mgr. 4. gr. laga nr. 118/1993 þannig að hún sé við þessar aðstæður nægjanleg lagaheimild í merkingu e-liðar 2. mgr. 43. gr. laga nr. 117/1993 til að ráðherra hafi getað mælt fyrir um að til umönnunargreiðslna gæti komið á sama tíma og þeir sem rétt áttu til þeirra nytu annarra bóta samkvæmt lögum um almannatryggingar og félagslega aðstoð.

9.

Dóttir A, B, fæddist [...] 1997. Hinn 3. júlí 1997 barst Tryggingastofnun ríkisins vottorð X, barnalæknis, þar sem sótt var um umönnunarbætur til handa framfærenda B. Fyrir liggur að 11. júlí 1997 sendi Ráðgjafardeild Akureyrar tryggingayfirlækni mat sitt á ástandi B í samræmi við ákvæði reglugerðar þar um. Í bréfi barnalæknis við Tryggingastofnun ríkisins til X, dags. 8. ágúst 1997, segir meðal annars:

„Samkvæmt reglugerð nr. 150 frá 1992 eiga foreldrar fyrst rétt á umönnunargreiðslum eftir að barnið er orðið 3ja mánaða eða frá og með 01.09.97. Þann dag tekur gildi ný reglugerð um fjárhagslega aðstoð fyrir framfærendur fatlaðra og langveikra barna. Í henni segir í 4. grein að um tvíþætta aðstoð geti verið að ræða, umönnunarkort til lækkunar læknis og lyfjakostnaðar og mánaðarlegar umönnunargreiðslur. Foreldrar [B] eiga rétt á umönnunarkorti frá fæðingu og verður kortið afgreitt núna um næstu mánaðarmót. Tímabil umönnunargreiðslna er hinsvegar frá lokum greiðslna í fæðingarorlofi og ef réttur er til framlengingar fæðingarorlofs ásamt rétti til umönnunargreiðslna geta foreldrar valið þær greiðslur sem hærri eru.“

Í málinu liggur fyrir að 2. september 1997 framkvæmdi tryggingayfirlæknir örorkumat vegna B þar sem hún var sett í 5. flokk og umönnunarkort gefið út en tekið fram að engar umönnunargreiðslur yrðu inntar af hendi frá 1. september 1997 til 28. febrúar 1998. Niðurstöðu þessa örorkumats skaut A til tryggingaráðs 3. nóvember 1997 og það er úrskurður tryggingaráðs frá 23. janúar 1998 vegna þess sem er tilefni kvörtunar A til umboðsmanns Alþingis.

Þegar B fæddist og sótt var um umönnunargreiðslur af hálfu framfærenda hennar til Tryggingastofnunar ríkisins var í gildi reglugerð nr. 150/1992, um fjárhagslega aðstoð við framfærendur fatlaðra og sjúkra barna. Samkvæmt 1. gr. þeirrar reglugerðar áttu framfærendur fatlaðra og sjúkra barna frá þriggja mánaða og allt að 16 ára aldri rétt á fjárhagslegri aðstoð, ef sjúkdómur eða andlega eða líkamleg hömlun hefði í för með sér sannanleg tilfinnanleg útgjöld eða sérstaka umönnun og gæslu.

Hinn 25. júlí 1997 gaf heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra út nýja reglugerð, sem birt var í því hefti B-deildar Stjórnartíðinda sem kom út 14. ágúst 1997. Reglugerð þessi er nr. 504/1997, um fjárhagslega aðstoð við framfærendur fatlaðra og langveikra barna. Fram kemur í 10. gr. reglugerðarinnar að hún var sett samkvæmt 4. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð með síðari breytingum, og átti að gilda frá 1. september 1997 en frá sama tíma féll reglugerð nr. 150/1992 úr gildi. Í ákvæði til bráðabirgða í reglugerð nr. 504/1997 sagði:

„Hafi einstakar greiðslur, sem úrskurðaðar voru skv. reglugerð nr. 150/1992, verið úrskurðar til lengri tíma en 1. september 1997, skulu þær greiðslur halda gildi sínu til þess tíma er úrskurðurinn nær, nema umsækjandi fari fram á nýjan úrskurð.“

Úrskurður tryggingaráðs í máli A er eins og áður hefur komið fram byggður á því ákvæði 2. mgr. 43. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, að enginn geti samtímis notið nema einnar tegundar greiddra bóta, nema mælt sé fyrir um annað í lögunum. Í niðurstöðu úrskurðarins er ekki vikið að ákvæðum reglugerða nr. 150/1992 eða nr. 504/1997 þótt á það hafi sérstaklega verið bent af hálfu A í kæru hennar til ráðsins að í þessum tveimur reglugerðum væri með mismunandi hætti tekið á því hvort umönnunargreiðslur og greiðslur í fæðingarorlofi gætu farið saman.

Þegar dóttir A fæddist og sótt var um umönnunargreiðslur vegna hennar var reglugerð nr. 150/1992 í gildi. Umsókninni var svarað af hálfu barnalæknis Tryggingastofnunar ríkisins með bréfi, dags. 8. ágúst 1997, og þar tekið fram að tímabil umönnunargreiðslna væri frá lokum greiðslna í fæðingarorlofi í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 504/1997 sem átti að taka gildi 1. september 1997.

Ég tel að Tryggingastofnun ríkisins hafi borið að afgreiða þá umsókn sem send var af hálfu A í byrjun júlí 1997 á grundvelli ákvæða reglugerðar nr. 150/1992.

10.

Vegna þess lagagrundvallar sem umönnunargreiðslur byggjast á og þeirra heimilda sem ráðherra voru fengnar til að setja í reglugerð ákvæði um framkvæmdina og þeirra sjónarmiða sem kvörtun A byggir á tek ég fram að ég tel ekki unnt að fullyrða að lög hafi, á þeim tíma sem atvik þessa máls urðu staðið til þess að A hafi á grundvelli 4. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð eða áðurgreindrar framkvæmdar Tryggingastofnunar ríkisins á 2. mgr. 43. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, átt rétt á umönnunargreiðslum algjörlega óháð greiðslum sem hún naut frá Tryggingastofnun ríkisins í fæðingarorlofi og þar með á þeim tíma sem barn hennar var yngra en þriggja mánaða. Af þeirri ákvörðun ráðherra að nýta sér heimild 3. mgr. 4. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð, til að binda upphaf greiðslna samkvæmt reglugerð nr. 150/1992 við þriggja mánaða aldur barns leiðir að ég tel að sú framkvæmd Tryggingastofnunar ríkisins sem lýst er í bréfi forstjóra stofnunarinnar, dags. 17. desember 1999, hafi ekki veitt A frekari rétt en leiddi af reglugerð nr. 150/1992. Ég ítreka hins vegar framangreind sjónarmið mín um þá annmarka sem voru að þessu leyti á rökstuðningi í úrskurði tryggingaráðs í máli A en eins og atvikum er háttað í málinu tel ég hins vegar að þeir annmarkar leiði ekki til þess að úrskurðurinn sé af þeim sökum ógildanlegur.

IV.

Niðurstaða.

Með hliðsjón af því sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að annmarkar hafi verið á úrskurði tryggingaráðs frá 23. janúar 1998 í máli A. Þá hafi tryggingaráð ekki leyst úr málinu á réttum lagagrundvelli, þar sem ráðinu hafi borið að byggja úrskurð sinn um umsókn hennar um umönnunargreiðslur á reglugerð nr. 150/1992, um fjárhaglega aðstoð við framfærendur fatlaðra og sjúkra barna, sem kvað á um að framfærendur fatlaðra og sjúkra barna ættu rétt á fjárhagslegri aðstoð frá þriggja mánaða aldri barns.

Eftir að úrskurður tryggingaráðs í máli þessu gekk hefur ákvæðum laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, verið breytt með lögum nr. 60/1999, er öðluðust gildi 1. júlí 1999. Með þeirri lagabreytingu hefur úrskurðarvald í málum er varða ágreining um grundvöll, skilyrði eða upphæð bóta samkvæmt lögunum verið fært úr höndum tryggingaráðs til sérstakrar úrskurðarnefndar almannatrygginga, sbr. nú 7. gr. almannatryggingalaga. Lögin kveða hins vegar ekki á um það hvert beina skuli ósk um endurupptöku mála sem úrskurðuð voru af tryggingaráði fyrir gildistöku hinna nýju laga. Ég minni hins vegar á að það er meginregla stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 26. gr. laganna, að aðili máls eigi þess kost að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt, nema annað leiði af lögum. Það eru því tilmæli mín til tryggingaráðs að það sjái til þess að mál A verði endurupptekið af til þess bærum aðila komi fram ósk þess efnis frá henni og að meðferð þess verði þá hagað í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í áliti þessu.

V.

Í tilefni af áliti mínu leitaði A til úrskurðarnefndar almannatrygginga og óskaði eftir endurupptöku á máli sínu. Nefndin féllst á það og felldi úrskurð í málinu 11. október 2000. Í úrskurðinum segir meðal annars svo:

„Kærandi uppfyllir á sama tíma skilyrði til að njóta greiðslna í fæðingarorlofi og skilyrði til umönnunargreiðslna. Hinsvegar er meginreglan í 43. gr. ótvíræð. Enginn getur samtímis notið nema einnar tegundar greiddra bóta. Lögskýringargögn og þá einkum aðdragandi að baki setningu laga nr. 117/1993 og 118/1993 styður þá lagatúlkun að 2. mgr. 42. gr. eigi almennt við um þær bótagreiðslur sem tilgreindar eru í lögum nr. 118/1993 um félagslega aðstoð. [...]

Samkvæmt almennum lögskýringarsjónarmiðum verður að skýra 43. gr. skv. orðanna hljóðan og líta svo á að undantekningarákvæðin í a til e lið séu tæmandi talin. Engu breytir þó svo Tryggingastofnun hafi með ívilnandi hætti fellt undir undantekningarákvæðin fleiri tilvik en þar eru tilgreind. Slík ívilnun hefur ekki gildi nema gagnvart þeim sem þeirra njóta og hugsanlega annarra sem standa í sömu sporum með tilliti til ákvæða stjórnsýslulaga um jafnræði. Önnur og víðtækari ályktun verður ekki dregin af ívilnandi reglum Tryggingastofnunar gegn skýru ákvæði 43. gr. laganna. Ekkert í afgreiðslu TR eða í upplýsingum frá stofnuninni hefur að mati nefndarinnar gefið tilefni til að ætla að þessar greiðslur geti farið saman.

Kærandi vísar í rökstuðningi sínum til þess að annarsvegar greiðslur í fæðingarorlofi og hinsvegar umönnunargreiðslur mæti mismunandi þörfum og því verði þær greiddar samtímis. Þessi rökstuðningur og sú vinnuregla Tryggingastofnunar að bætur sem eru ólíkar í þeim skilningi að þeim er ætlað að mæta mismunandi þörfum geti farið saman, á ekki lagastoð. 43. gr. laga nr. 117/1993 sem mælir fyrir um réttarstöðuna að þessu leyti heimilar ekki að tillit sé tekið til eðlis og tilgangs bótagreiðslna. Þvert á móti kveður lagagreinin með hlutlægum hætti á um að enginn geti notið nema einnar tegundar bóta með þeim undantekningum sem í lagagreininni eru taldar. Undantekningarákvæðin verða að mati nefndarinnar ekki skýrð svo að saman geti farið umönnunargreiðslur og greiðslur í fæðingarorlofi. Ekki verður af lögskýringargögnum ráðið [að] vilji löggjafans hafi staðið til að þessar bætur greiddust samtímis. Þvert á móti hefur löggjafinn með setningu laga nr. 95/2000 2. mgr. 33. gr. nú tekið af allan vafa um vilja sinn í þessum efnum, en þar er skýrt kveðið á um að þessar bótagreiðslur fari ekki saman.

[...]

Kærandi hefur réttilega bent á að í 1. gr. reglugerðar nr. 150/1992 hafi verið kveðið á um greiðslu umönnunargreiðslna frá þriggja mánaða aldri. Að mati úrskurðarnefndarinnar verður að skýra þetta lagaákvæði með tilliti til 43. gr. almannatryggingalaga þannig að eigi maður rétt bæði á umönnunargreiðslum skv. 4. gr. og fæðingarorlofsgreiðslum þá sé óheimilt að greiða hvort tveggja og viðkomandi njóti aðeins þeirra greiðslna sem eru hærri.

Úrskurðarnefndin fellst ekki á að kærandi hafi öðlast rétt til umönnunarbóta óháð öðrum bótagreiðslum á grundvelli 4. gr. laga nr. 118/1993 og reglugerðarákvæðis setts með stoð í þeim.

Með vísan til þessa og rökstuðnings tryggingaráðs í úrskurði sínum í málinu nr. 324/1997 frá 23. janúar 1997 er það álit nefndarinnar að krafa kæranda um umönnunargreiðslur samtímis greiðslum í fæðingarorlofi eigi ekki lagastoð.

ÚRSKURÐARORÐ:

Synjun Tryggingastofnunar ríkisins á umönnunargreiðslum fyrir 1. mars 1998 vegna [B] er staðfest.“

Með bréfi til úrskurðarnefndar almannatrygginga, dags. 6. nóvember 2000, óskaði C, hæstaréttarlögmaður, fyrir hönd A eftir endurupptöku á málinu. Samkvæmt bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 19. janúar 2001, til A þóttu engin rök hafa komið fram sem breyttu fyrri niðurstöðu nefndarinnar.

VI.

Hinn 13. maí 2002 féll í Héraðsdómi Reykjavíkur dómur í máli A gegn Tryggingastofnun ríkisins en A hafði höfðað málið í framhaldi af áliti mínu. Í niðurstöðu héraðsdóms segir meðal annars:

„Samkvæmt framansögðu var stefnda rétt að úrskurða stefnendum umönnunargreiðslur á grundvelli 1. gr. reglugerðar nr. 150/1992, sem koma áttu til greiðslu í fyrsta sinn 1. september 1997. Með hliðsjón af framangreindu bráðabirgðaákvæði í reglugerð nr. 504/1997 átti gildistaka reglugerðarinnar 1. september 1997 ekki að hafa áhrif á rétt þeirra til að njóta greiðsla samkvæmt eldri reglugerð. Þó bar að miða fjárhæð umönnunarbóta við ákvæði reglugerð nr. 504/1997.

Samkvæmt framansögðu hefur verið fallist á með stefnendum að stefndi, tryggingaráð og úrskurðarnefnd almannatrygginga hafi ekki farið að réttum lögum í ákvörðunum sínum og úrskurðum. Enda þótt ákvæði 4. gr. laga nr. 118/1993 og 1. gr. reglugerðar nr. 150/1992 um greiðslu umönnunarbóta séu orðuð sem heimildarákvæði verður að líta svo á að þau skapi einstaklingum, sem fullnægja öllum skilyrðum ákvæðanna, rétt til slíkra bóta.

Með því að fallist hefur verið á sjónarmið að baki varakröfu stefnenda og fjárhæð kröfunnar byggist alfarið á reglugerðarákvæðum þykir rétt að dæma stefnda til greiðslu kröfunnar. Í ljósi niðurstöðu málsins þykir ekki vera ástæða til annars en að fallast á dráttarvaxtakröfu stefnenda.“

Þessum dómi var ekki áfrýjað.