Álit

I.

Hinn 24. ágúst 1998 leitaði B, hæstaréttarlögmaður, fyrir hönd A, til umboðsmanns Alþingis vegna úrskurðar tryggingaráðs, dags. 15. júlí 1998, þar sem staðfest var synjun slysatryggingadeildar Tryggingastofnunar ríkisins á beiðni A um slysabætur vegna slyss sem hún telur sig hafa orðið fyrir við störf sín 4. október 1997.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. ágúst 2000.

II.

Málavextir eru þeir að 4. október 1997 var A við vinnu sína sem sérhæfður starfsmaður á umönnunarstofnuninni X. Í tilkynningu sem var send til slysatryggingadeildar Tryggingastofnunar ríkisins 4. desember 1997 er atviki því sem var tilefni beiðni A um slysabætur lýst svo að hún hafi verið „að lyfta heimilismanni úr hjólastól og upp í bíl heimilisins. Við þau átök (skjólstæðingur mjög þungur) fann eins og sting frá baki og niður í fót upp úr því miklar kvalir.“

Hinn 16. febrúar 1998 hafnaði slysatryggingadeild Tryggingastofnunar ríkisins beiðni A um bætur og taldi að ekki hefði verið um að ræða bótaskylt slys samkvæmt 22. gr. laga um almannatryggingar nr. 117/1993. Í bréfi stofnunarinnar, sem dagsett er sama dag, segir meðal annars að við skilgreiningu á hugtakinu slys samkvæmt lögunum verði að fara eftir almennri málvenju og eðli máls. Með orðinu slys í merkingu laganna sé fyrst og fremst átt við skyndilegan utanaðkomandi atburð sem valdi meiðslum á líkama. Í niðurlagi bréfsins segir svo:

„Ekki verður ráðið af atvikalýsingu í tilkynningu að um slys hafi verið að ræða. Þú virðist hafa fengið verk í bak við að lyfta skjólstæðingi án þess að tiltekinn skyndilegur utanaðkomandi atburður hafi verið orsökin. Ekki verður séð að neitt óvænt hafi gerst eða frávik hafi orðið frá eðlilegri atburðarrás. Umsókn um slysabætur er því synjað.“

A kærði þessa niðurstöðu til tryggingaráðs og lagði það úrskurð á málið 15. júlí 1998. Forsendur úrskurðar tryggingaráðs eru svofelldar:

„Ákvæði um slysatryggingar eru í III. kafla laga nr. 117/1993 um almannatryggingar. Í 22. gr. segir til hvers konar slysa slysatryggingar taka. Óumdeilt er að [A] var við vinnu, var að lyfta þungum heimilismanni er hún fékk sting í bakið. Álitamálið er hvort slys hafi orðið eða ekki. Hugtakið slys er ekki skilgreint í almannatryggingalögum. Verður því að líta til almennrar málvenju, skilgreininga fræðimanna svo og erlends réttar. Niðurstaðan er sú, að með orðinu slys í merkingu almannatryggingalaga sé fyrst og fremst átt við skyndilegan utanaðkomandi atburð, sem valdi meiðslum á líkama. Skv. fyrirliggjandi málsgögnum hefur kærandi hvorki runnið, hrasað né nokkuð óvænt gerst. Því verður ekki á það fallist að slys hafi orðið sem leiðir til bótaskyldu samkvæmt III. kafla laga nr. 117/1993. Réttur til slysabóta er því ekki fyrir hendi í máli þessu.“

III.

Hinn 3. september 1998 ritaði umboðsmaður Alþingis tryggingaráði bréf í tilefni kvörtunar A og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að tryggingaráð léti honum í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Með bréfi ráðsins, sem barst umboðsmanni 18. september 1998, bárust honum gögn málsins en tryggingaráð taldi að svo stöddu engu við það að bæta sem fram kæmi í sjálfum úrskurðinum.

IV.

1.

Meginefni kvörtunar A snýr að því hvernig skilgreina beri hugtakið slys í merkingu laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, nánar tiltekið hvort meiðsl í baki sem starfsmaður verður fyrir við að lyfta þungum hlut í starfi sínu geti talist slys í merkingu 22. gr. laganna og sé þar með bótaskylt.

Í úrskurði tryggingaráðs kemur fram að þar sem hugtakið slys sé ekki skilgreint í lögum nr. 117/1993, um almannatryggingar, verði að líta til almennrar málvenju, skilgreininga fræðimanna og erlends réttar. Niðurstaðan sé sú að með orðinu slys sé fyrst og fremst átt við skyndilegan utanaðkomandi atburð sem valdi meiðslum á líkama. Af því leiði að orsök meiðsla A teljist ekki slys, því samkvæmt málsgögnum hafi hún hvorki runnið, hrasað né nokkuð óvænt gerst. Ekki er hins vegar í niðurstöðu úrskurðarins gerð grein fyrir sjónarmiðum um þýðingu almennrar málvenju, skilgreininga fræðimanna eða erlends réttar með öðrum hætti en lesa má í þeim kafla sem tekinn er orðrétt upp hér að framan.

2.

Ákvæði 22. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, er svohljóðandi:

„Slysatryggingar taka til slysa við vinnu, iðnnám, björgunarstörf, hvers konar íþróttaæfingar, íþróttasýningar og íþróttakeppni, enda sé sá sem fyrir slysi verður tryggður samkvæmt ákvæðum 24. eða 25. gr.

Maður telst vera við vinnu:

a. Þegar hann er á vinnustað á þeim tíma sem honum er ætlað að vera að störfum, svo og í matar- og kaffitímum.

b. Í sendiferð í þágu atvinnurekstrar eða í nauðsynlegum ferðum til vinnu og frá, enda sé aðeins um að ræða ferðir sem farnar eru samdægurs milli vinnustaðar og heimilis eða matstaðar. Sama gildir um lengri ferðir af þessu tagi ef starfsmaður er á launum hjá vinnuveitanda í ferðinni.

Slys telst ekki verða við vinnu ef það hlýst af athöfnum slasaða sjálfs sem ekki standa í neinu sambandi við vinnuna. Tryggingin tekur þó til allra slysa á sjómanni sem verða um borð í skipi hans eða þegar hann ásamt skipinu er staddur utan heimahafnar skips eða útgerðarstaðar.

Til slysa teljast sjúkdómar er stafa af skaðlegum áhrifum efna, geislaorku eða öðru hliðstæðu sem ríkjandi eru í hæsta lagi í fáeina daga og rekja verður til vinnunnar.

Ákveða skal með reglugerð að tileknir atvinnusjúkdómar skuli teljast bótaskyldir samkvæmt þessum kafla.“

Ákvæði 22. gr. laga nr. 117/1993 er efnislega samhljóða 27. gr. eldri laga um sama efni, lög nr. 67/1971, að því er varðar þau atriði sem hér eru til athugunar, en eftir orðanna hljóðan fól það ákvæði í sér breytingu frá áðurgildandi lögum, lögum nr. 40/1963. Í 29. gr. þeirra laga sagði einungis að slys væri það „ef maður slasast við vinnu, svo að hann deyr eða verður óvinnufær”. Áþekkt orðalag hafði verið í lögum allt frá setningu laga nr. 44/1925, um slysatryggingar. Í lögskýringargögnum að baki lögum nr. 67/1971 var sérstaklega tekið fram að ekki væri ætlunin að gera breytingu á þeirri efnisreglu sem gilt hefði en í athugasemdum með því frumvarpi sem síðar varð að lögum nr. 67/1971 sagði meðal annars:

„Þó að grein þessi sé allverulega breytt frá því, sem er, sbr. 29. gr. laganna, er hér ekki um efnisbreytingu að ræða. Með þessum breytingum er leitazt við að gera ákvæði þessi skýrari en þau eru nú.“ (Alþingistíðindi, A-deild, 1970-1971, bls. 1687.)

Eins og ráða má af framansögðu er einungis gerð sú krafa í 22. gr. laga nr. 117/1993 að slys verði við vinnu og hljótist ekki af athöfnum slasaða sjálfs sem ekki standa í neinu sambandi við vinnuna. Hugtakið slys er hins vegar ekki skilgreint í lögunum. Í eldri lögum um almannatryggingar er það ekki heldur skilgreint, né heldur í lögum um alþýðutryggingar, nr. 26/1936, eða í lögum nr. 44/1925, um slysatryggingar, sem áður giltu um það efni sem hér er til skoðunar.

Það er skoðun mín að sú staðreynd að hugtakið slys hefur ekki verið skilgreint í lögum um almannatryggingar, sbr. nú 22. gr. laga 117/1993 um það efni, leiði til þess samkvæmt lögskýringarreglum að hugtakið sé eyðuákvæði, þ.e. að skilgreining þess ráðist af skilgreiningu á hugtakinu í lögum og réttarframkvæmd á hverjum tíma. Ég tel því að líta verði til réttarþróunar í íslenskum og norrænum rétti við mat á því hvernig skilgreina eigi hugtakið, en ekki verði þó hvikað frá því skilyrði sem fram kemur í tilvitnuðu lagaákvæði að um orsakasamband sé að ræða milli framkvæmdar á starfi tjónþolans og slyssins. Ég tel að ekki sé unnt með hliðsjón af hinu félagslega eðli almannatrygginga að leggja fyrirvaralaust til grundvallar hvernig hugtakið slys er á hverjum tíma skilgreint á sviði vátryggingaréttar. Almannatryggingar hafa að geyma félagsleg úrræði þeim til handa sem hafa orðið fyrir áföllum vegna sjúkdóma og slysa en vátryggingar á hinum almenna markaði byggjast á einkaréttarlegum samningum milli vátryggingartaka og vátryggingarfélaga.

3.

Hugtakið slys, eins og það kemur nú fyrir í 22. gr. laga nr. 117/1993, kom fyrst inn í íslenskan rétt með lögum nr. 84/1917, um slysatrygging sjómanna. Þar sagði í 6. gr.:

„Verði sjómaður fyrir slysi á sjó á vátryggingartímabilinu, eða þegar hann er á landi, annaðhvort í þarfir útgerðarinnar eða fyrir sjálfan sig, í erindum, sem leiða af starfi hans sem sjómanns, skal úr slysatryggingarsjóði greiða upphæðir þær, er hjer segir. [...]“

Áður hafði í lögum nr. 53/1909, um vátrygging fyrir sjómenn, og lögum nr. 40/1903, um lífsábyrgð fyrir sjómenn, er stunda fiskveiðar á þilskipum, verið mælt fyrir um bætur ef sjómaður drukknaði eða dó af slysförum á skipi á vátryggingartímabilinu.

Nokkrar umræður urðu á Alþingi um orðalag greinar þeirrar er varð að 6. gr. laga nr. 84/1917 og í þeim sagði forsætisráðherra meðal annars um tilgang laganna:

„[...] það, sem frv. fer fram á, er trygging gegn slysum, sem orsakast af atvinnurekstri. Hefir það vakað fyrir ráðuneytinu, að þetta væri byrjun til almennra slysatrygginga, svo sem tíðkast erlendis. Þar er vinnuveitandanum jafnaðarlega gert að skyldu að tryggja verkamenn sína gegn slysum sem kynnu að stafa af þeirri atvinnu, er hann ræður þá til.“ (Alþt., B-deild, 1917, dálkar 1092-1093).

Af orðalagi 6. gr. laga nr. 84/1917 og ummælum forsætisráðherra má ráða að tilgangur laganna var að tryggja sjómenn fyrir slysum sem hlytust af vinnu þeirra eða væru í tengslum við vinnu þeirra á einhvern hátt, hvort sem væri á skipsfjöl eða í landi. Áherslan var á að orsökina mætti rekja til þeirrar atvinnu sem viðkomandi stundaði en ekki var sérstaklega vikið að því í hvaða formi afleiðingarnar birtust á líkama viðkomandi.

Árið 1921 voru sett ný lög um slysatrygging sjómanna nr. 32/1921, en orðalag umrædds ákvæðis breyttist þó ekki. Með lögum nr. 44/1925, um slysatryggingar, var slysatrygging sjómanna lögð niður en stofnuð slysatrygging ríkisins, sem tryggði auk sjómanna ýmsa verkamenn og starfsmenn tiltekinna atvinnugreina. Þar sagði í 3. gr.:

„Þegar trygður maður slasast eða deyr af slysi við þann atvinnurekstur, sem hann er trygður í, veitir Slysatryggingin bætur samkvæmt eftirfarandi reglum.

Sjómenn eru trygðir fyrir slysum á sjó á vátryggingartímabilinu eða þegar þeir eru á landi, annaðhvort í þarfir útgerðarinnar eða fyrir sjálfa sig, í erindum, sem leiðir af starfi þeirra sem sjómanna.“

Lög nr. 44/1925 voru síðar gefin út með breytingum sem lög nr. 73/1928 en engar breytingar urðu á fyrrnefndu ákvæði.

Með lögum nr. 57/1931 voru meðal annars gerðar breytingar á 3. gr. laga nr. 73/1928. Þær voru síðan felldar inn í texta laganna og þau gefin út sem lög um slysatryggingar, nr. 72/1931. Í 3. gr. sagði:

„Það er bótaskylt slys, er tryggður maður slasast eða deyr af slysi við þann atvinnurekstur, sem hann er tryggður í. - Til slysa teljast hverskonar fingurmein og handarmein, er menn fá við sjómennsku, fiskvinnu, sláturhúsavinnu eða aðra þá vinnu, sem kunn er að því að vera hættuleg á þennan hátt, enda kenni menn meinsins fyrst á meðan þeir stunda vinnuna, eða innan þess tíma, að rekja megi orsakir þess til hennar.

Sjómenn eru tryggðir fyrir slysum á sjó á vátryggingartímabilinu eða þegar þeir eru á landi, annaðhvort í þarfir útgerðarinnar eða fyrir sjálfa sig, í erindum, sem leiðir af starfi þeirra sem sjómanna.“

Með heimild í 21. gr. laga nr. 72/1931 var sett reglugerð um Slysatryggingu ríkisins nr. 120/1931. Í 4. gr. reglugerðarinnar sagði:

„Skylda tryggingarinnar til slysabóta, er bundin við það, að slysið hafi orðið á starfstíma hins tryggða, sem iðgjald ber að greiða fyrir, og við þá vinnu, er tryggð var, eða beint í þágu hennar.

Til bótaskyldra slysa teljast ekki sjúkdómar, ekki heldur bilanir, sem fram kunna að koma við tryggða vinnu, án þess að nokkurt greinilegt áfall eða slys hafi átt sér stað, ef læknir telur að bilunin stafi af veiklun, sem búið hafi í manninum, og mundi koma fram fyr eða síðar, án nokkurs sérstaks áfalls.“

Í lögum nr. 74/1937, um alþýðutryggingar, var ákvæðið um bótaskyld slys óbreytt að öðru leyti en því að bætt var við nýrri 3. mgr., þar sem kveðið var á um að sama gilti um aðra atvinnusjúkdóma (og fingur- og handarmein) eftir því sem nánar yrði kveðið á um í reglugerð. Á grundvelli laganna var síðan sett reglugerð nr. 221/1939, um skyldutryggingar. Í 7. gr. greindrar reglugerðar var ítarlegt ákvæði um slys í skilningi laganna. Þar sagði orðrétt:

„Slys samkvæmt slysatryggingalögunum telst hvers konar áfall eða áverki, er maður verður fyrir í tryggingaskyldri vinnu óviljandi, á ákveðnum tíma, vegna ákveðins, óvænts atviks, enda valdi áfallið eða áverkinn finnanlegu heilsutjóni þegar í stað, eða þannig að rakið verði til áfallsins.

Bótaskyldan er háð eftirtöldum takmörkunum:

1. Það telst eigi bótaskylt slys, þótt tryggður maður veikist í vinnu eða deyi úr sjúkdómi við vinnu sína, nema því aðeins, að - eða að svo miklu leyti sem - vinnan sjálf eða sú áhætta, sem henni kann að vera samfara umfram áhættuna í daglegu lífi, sé hin beina orsök heilsu- eða líftjónsins. [...]

2. Það telst eigi bótaskylt slys, ef tryggður maður hefir af ásettu ráði stofnað sér í fyrirsjáanlega hættu og slasast þannig. Undantekning frá þessu ákvæði er þó það, ef maður hættir lífi sínu og slasast við björgun mannslífs.

3. Það telst eigi bótaskylt slys þótt áfall eða áverki í slysatryggðri vinnu verði til þess, að sjúkdómur eða bilun, er hinn tryggði kann að hafa haft fyrir, uppgötvist eða komi fram, nema að svo miklu leyti sem áfallið (áverkinn) telst hafa valdið því, að sjúkdómurinn eða bilunin hafi versnað, enda sé eigi líklegt að slík afturför hefði á orðið án sérstaks áfalls og sé eðli áfallsins þannig, að eigi megi telja það með áhættum, sem hinu daglega lífi eru jafnan samfara almennt.

4. Það telst eigi bótaskylt slys, ef tryggður maður, sem er á leiðinni frá eða til vinnu, eða í sendiför í þágu atvinnufyrirtækis þess, er tryggir hann, fer að nauðsynjalausu um sérstök hættusvæði, vitandi um hættuna, og slasast þar.

Sama máli gegnir, ef tryggður maður leggur lykkju á leið sína í þágu einhvers annars en atvinnufyrirtækisins og slasast í þeirri aukaferð.

5. Það telst eigi bótaskylt slys, ef tryggður maður brýtur vísvitandi lögreglusamþykktir eða aðrar reglur, sem settar eru til opinbers öryggis - þar með taldar öryggisreglur, sem settar kunna að vera til þess að afstýra slysum á vinnustöðvum - og slasast þannig, enda geti hann eigi fært sönnur á að honum hafi verið ókunnugt um reglur þessar eða samþykktir.“

Þarna kemur fram að hugtakið slys var á grundvelli reglugerðarinnar samkvæmt þágildandi slysatryggingalögum ekki bundið við ytri áverka á líkama heldur féll þar einnig undir „hvers konar áfall“. Af athugun minni verður ekki ráðið hvort reglugerð þessi hefur formlega verið felld úr gildi en ekki verður séð að síðari reglugerðarheimildir í lögum um umræddar slysatryggingar hafi verið nýttar til að skilgreina hugtakið slys. Hvað sem því líður sýna ákvæði umræddrar reglugerðar að í réttarframkvæmdinni hafa lagaákvæði um hugtakið slys verið skýrð með rýmri hætti en leiðir af þeirri skilgreiningu sem byggt er á í úrskurði tryggingaráðs í máli A.

Með lögum nr. 104/1943, um breyting á I. - III. kafla laga um alþýðutryggingar, urðu ekki aðrar breytingar á lagaákvæðinu um bótaskyld slys en þær að ákvæði 4. mgr. 9. gr., sem mælti fyrir um hvenær og hvar sjómenn væru tryggðir, var fellt brott.

Með lögum nr. 24/1956, um almannatryggingar, urðu nokkrar breytingar á ákvæði laganna um slys, sem þá var í 30. gr. Eftir þær hljóðaði 1. mgr. ákvæðisins svo:

„Slys er það, samkvæmt lögum þessum, ef maður slasast við vinnu, svo að hann deyr eða verður óvinnufær.“

Með lögum nr. 40/1963, um almannatryggingar, urðu þær breytingar helstar að ákvæðið um bótaskyld fingur- og handarmein féll brott. Töluverðar breytingar urðu hins vegar á orðalagi ákvæðisins við setningu laga nr. 67/1971, um almannatryggingar, sem þá var í 27. gr. laganna. Ákvæði 1. mgr. 27. gr. laga nr. 67/1971 var svohljóðandi:

„Slysatryggingar taka til slysa við vinnu, iðnnám, björgunarstörf og stjórnun aflvéla og ökutækja, enda sé sá, sem fyrir slysi verður, tryggður samkvæmt ákvæðum 29. eða 30. gr. Það jafngildir slysi við stjórnun aflvélar eða ökutækis, ef stjórnandi verður fyrir slysi í beinu sambandi við viðhald eða aðra meðhöndlun tækisins.“

Áður hefur verið getið ummæla úr athugasemdum við það frumvarp sem varð að lögum nr. 67/1971, þar sem tekið var fram að þrátt fyrir allverulega breytingu á orðalagi ákvæðisins væri ekki um efnisbreytingu að ræða. (Alþt. 1970-1971, A-deild, bls. 1687.)

Samkvæmt orðalagi 22. gr. laga nr. 117/1993 er einungis gerð krafa um að bótaskylt slys verði við vinnu og hljótist ekki af athöfnum slasaða sjálfs sem ekki standa í neinu sambandi við vinnuna. Ég tel að af þessu megi ráða að enn sé fylgt því sjónarmiði sem hvað skýrast kom fram af hálfu forsætisráðherra við meðferð þess frumvarps sem varð að lögum nr. 84/1917 að slysatryggingin ætti að vera „trygging gegn slysum, sem orsakast af atvinnurekstri.” Hugtakið slys í merkingu slysatrygginga almannatryggingalaga verði því að skilgreina með hliðsjón af þessum tilgangi tryggingarinnar. Ég minni líka á það sem áður er rakið að í reglugerð sem sett var um slysatryggingar almannatrygginga árið 1939 var hugtakið slys ekki bundið við áverka heldur féll þar undir „hvers konar áfall eða áverki, er maður verður fyrir í tryggingaskyldri vinnu óviljandi, á ákveðnum tíma, vegna ákveðins, óvænts atviks“.

4.

Í norrænni réttarframkvæmd á sviði almannatryggingaréttar hefur töluvert reynt á það hvort um slys sé að ræða ef líkamstjón verður við að lyfta byrðum, án þess að um sé að ræða að utanaðkomandi atburður í þrengri merkingu þess orðs hafi valdið tjóninu. Með tilliti til þess að íslensk lög um slysatryggingar hafa í ríkum mæli sótt fyrirmynd sína til erlendrar löggjafar á þessu sviði, og þá einkum löggjafar á hinum Norðurlöndunum, fellst ég á það með tryggingaráði að rétt geti verið að líta til erlends réttar þegar lagður er grundvöllur að skilgreiningu á hugtakinu slys í 22. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar.

Af athugun á norrænni réttarframkvæmd sést að hér er einatt um að ræða vandmeðfarin takmarkatilvik. Sjá má að þar er því fylgt, nema sérstök lagaheimild standi til annars, að ekki sé um slys að ræða í þessari merkingu ef áverki verður án þess að frávik verði frá hinni venjulegu framkvæmd vinnunnar. Hins vegar hefur verið álitið að um slys sé að ræða ef líkamstjón verður af ytra álagi eða áreynslu sem er umfram það er venjulegt er við framkvæmd viðkomandi starfs. (Sjá meðal annars: Kjønstad, Norwegian Social Law, bls. 176, og sami höfundur, Folketrygdloven med kommentarer, Osló 1998, bls. 482. Um bakmein samkvæmt (eldri) danskri réttarframkvæmd, sjá Friis og Behn, Arbejdsskadeforsikringsloven, Kaupmannahöfn 1995, bls. 139-140.) Þá sjást þess merki í norskri réttarframkvæmd að tekið sé nokkurt tillit til þess ef starf hefur almennt í sér fólgna hættu á því líkamstjóni er starfsmaðurinn verður fyrir, svo sem ef vinna þarf starf í óheppilegum vinnustellingum eða ef starfið felur í sér að lyfta þarf þungri byrði. Er þá litið á jafnvel smávægileg frávik frá venjulegri framkvæmd vinnu sem nægileg til að um slys teljist vera að ræða. (Ole-Erik Øie, Trygderetten og dens rettanvendelse i de første 25 årene, Osló 1994, bls. 478 o.áfr.) Í Danmörku hefur verið sett sérstakt ákvæði um tryggingabætur vegna líkamstjóns er menn verða fyrir í tengslum við að lyfta byrðum en áður hafði þess gætt að fallist var á bótaskyldu í undantekningartilvikum. Almennt má segja að réttarþróun á Norðurlöndum hafi hnigið í þá átt að auka slysatryggingavernd þeirra sem verða fyrir líkamstjóni við að lyfta þungri byrði. (Lov nr. 1058/1998 om sikring mod følger af arbejdsskade, gr. 9 og 9a.)

Ég tel rétt að minna á að í úrskurði tryggingaráðs er umfjöllun um þýðingu erlends réttar einskorðuð við það að við skilgreiningu á hugtakinu slys verði að líta til hans. Af úrskurðinum verður því ekki ráðið hvaða þýðingu samanburður við erlendan rétt hafði við þá niðurstöðu sem tryggingaráð komst að.

5.

Tryggingaráð segir í úrskurði sínum að meðal þess sem líta verði til við skilgreiningu á hugtakinu slys í 22. gr. laga nr. 117/1993 séu skilgreiningar fræðimanna. Ekki kemur hins vegar fram í úrskurðinum til hvaða skrifa eða umfjöllunar fræðimanna er verið að vísa. Ég tel rétt að geta hér greinar Arnljótar Björnssonar, í Tímariti lögfræðinga 25. árg., 4. hefti 1975: Slysatrygging samkvæmt lögum um almannatryggingar. Á bls. 149-150 fjallar Arnljótur um hvað sé slys í merkingu eldri almannatryggingalaga og segir meðal annars:

„Í ATL er engin skilgreining á því, hvað teljist slys í merkingu laganna. Verður því að fara eftir almennri málvenju og eðli máls. Telja verður, að með orðinu slys sé fyrst og fremst átt við skyndilegan utanaðkomandi atburð, sem veldur meiðslum á líkama. […]

Líklega yrði það heimfært undir slys skv. ATL, þótt ekki væri um að ræða beinan áverka á líkama, t.d. þegar maður yrði fyrir andlegu áfalli, svo sem losti […]“

Þarna er gerður fyrirvari um að skilgreining hugtaksins verði ekki í öllum tilvikum beitt svo að það teljist aðeins slys þegar um er að ræða skyndilegan utanaðkomandi atburð sem veldur meiðslum á líkama.

6.

Athugun mín á nokkrum úrskurðum tryggingaráðs í málum sem skotið hefur verið til ráðsins vegna þeirrar niðurstöðu slysatryggingadeildar Tryggingastofnunar ríkisins, að ekki sé um slys að ræða í skilningi 22. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, leiðir í ljós að ráðið byggir á þeirri skilgreiningu að með slysi sé átt við skyndilegan utanaðkomandi atburð sem veldur meiðslum á líkama. Sýnist gengið fast eftir því að atburður sé aðeins utanaðkomandi að eitthvað óvænt hafi gerst, t.d. þannig að hinn slasaði hafi hlotið ákomur og þannig hlotið líkamstjón, hann hafi runnið eða dottið eða þess háttar. Það sé hins vegar ekki slys þegar einungis er um líkamstjón að ræða sem verður við venjubundna framkvæmd starfa viðkomandi manns.

Með hliðsjón af hinu félagslega eðli slysatrygginga almannatrygginga tel ég almennt ekki efni til að beita þröngri lögskýringu á ákvæði laga nr. 117/1993 um rétt til bóta. Ég minni jafnframt á að af forsögu núgildandi ákvæða um slysatryggingu almannatrygginga verður ráðið að með henni hafi verið ætlunin að tryggja starfsmenn beinlínis vegna skaða sem leiddi af eiginleika þess starfs sem þeir hefðu með höndum. Að teknu tilliti til þessa og þess sem að framan er rakið um norræna þróun á þessu réttarsviði tel ég að í sumum úrskurðum tryggingaráðs hafi verið lögð til grundvallar of þröng skilgreining á hugtakinu slys. Einkum tel ég að þetta felist í því að of miklar kröfur hafi verið gerðar til þess að um utanaðkomandi atburð hafi verið að ræða í hlutlægri merkingu í stað þess að lagt hafi verið mat á hvort um var að ræða afleiðingar sem rekja mætti til eðlilegrar rækslu viðkomandi á því starfi sem hann hafði með höndum.

Ég tel að við skilgreiningu á hugtakinu slys í skilningi 22. gr. laga nr. 117/1993 verði, að óbreyttum lögum, að gera þá lágmarkskröfu að orsakasamband sé milli framkvæmdar starfs og slyss. Þá verði einnig að gera þá kröfu að um skyndilegan atburð sé að ræða og að líkamstjónið sé afleiðing hins skyndilega atburðar.

Almennt verður einnig að gera þá kröfu að atburðurinn sé utanaðkomandi í þeim skilningi að líkamstjóni sé valdið af ytra álagi og að almennt þurfi að vera um óhapp að ræða. Ég tel að það eigi sér örugga stoð í réttarframkvæmd að líta svo á að slys sem sannanlega eiga rót að rekja til sjúkdóma eða fyrri slysa tjónþola séu undanskilin þegar metið er hvort um slys í skilningi 22. gr. laga nr. 117/1993 sé að ræða.

Samkvæmt framansögðu tel ég rétt að fella undir hugtakið í skilningi almannatryggingalaga þau tilvik er líkamstjón verður vegna óvenjulegs álags við framkvæmd starfs. Af því leiðir að í tilvikum á borð við mál A þurfa í fyrsta lagi að liggja fyrir greinargóðar upplýsingar um tildrög tjónsatburðar. Þá þarf að koma til tæmandi sjúkdómsgreining á líkamstjóni aðila og á grundvelli hennar meta hvort orsakasamband sé milli framkvæmdar vinnu og líkamstjóns, meðal annars með tilliti til læknisfræðilegs reynslumælikvarða.

7.

Tildrögum þeirra meiðsla sem A hlaut við vinnu sína í umrætt sinn er lýst í umsókn hennar um slysabætur, sem beint var til slysatryggingadeildar Tryggingastofnunar ríkisins. Þá lá fyrir sjúkdómsgreining læknis á bakmeini A. Ekki liggja fyrir í málinu frekari gögn um það hvernig slysið bar að höndum og ekki er að sjá að lagt hafi verið læknisfræðilegt mat á það hvort bakmeinið hafi orsakast af framkvæmd vinnu eða öðrum orsökum, t.d. fyrirfarandi sjúkdómi eða veikleika.

Ég tel afar brýnt að í takmarkatilvikum eins og í þessu máli sé vandað til rannsóknar á því hvernig slys ber að höndum og hvort orsakasamband sé á milli áverka og starfs. Með vísan til þess sem áður var rakið hefði þurft að koma til læknisfræðilegt mat á því hverjar væru líklegar orsakir bakmeiðsla A og hvort þær bentu til þess að um óvenjulegt álag hefði verið að ræða er hún var að lyfta sjúklingnum umrætt sinn. Tel ég því að tryggingaráð hafi ekki rannsakað málið svo ítarlega sem nauðsyn bar til áður en ákvörðun var tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

8.

Á þeim tíma sem tryggingaráð kvað upp úrskurð sinn í máli þessu hafði það meðal annars það hlutverk að úrskurða í ágreiningsmálum um grundvöll og skilyrði bóta almannatrygginga, sbr. þágildandi ákvæði 1. mgr. 7. gr. laga nr. 117/1993. Tryggingaráð fjallaði um mál A á grundvelli stjórnsýslukæru og bar því að haga rökstuðningi fyrir niðurstöðu sinni í samræmi við þær reglur sem fram koma í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 31. gr. laganna. Rökstuðningur hefur þann tilgang að veita aðila vitneskju um það hvaða ástæður leiddu til niðurstöðu máls. Fari stjórnvald þá leið í niðurstöðu sinni „að líta til almennrar málvenju, skilgreininga fræðimanna svo og erlends réttar” tel ég rétt að fram komi lýsing á og tilvísun til þess efnis sem þar er átt við. Án slíkra upplýsinga getur aðili málsins ekki gert sér grein fyrir með hvaða hætti var byggt á þessum heimildum og þar með hvaða þýðingu þær höfðu í raun fyrir niðurstöðu í máli hans. Það er því niðurstaða mín að annmarki hafi verið á rökstuðningi þeim sem fram kemur í úrskurði tryggingaráðs.

IV.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að lagarök standi ekki til þess að beita svo þröngri túlkun á hugtakinu slys í skilningi 22. gr. almannatryggingalaga nr. 117/1993 eins og gert er í úrskurði tryggingaráðs í máli A. Í samræmi við þessa niðurstöðu tel ég að tryggingaráði hafi við meðferð sína á máli hennar verið rétt að kanna hverjar væru líklegar orsakir þeirra bakmeiðsla er hún hlaut í þeim tilgangi að staðreyna hvort meiðslin hefðu orsakast af óvenjulegu ytra álagi eða áreynslu við framkvæmd starfs hennar. Tel ég því að málið hafi ekki sætt nægilega ítarlegri rannsókn af hálfu tryggingaráðs áður en ákvörðun var tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá tel ég að annmarki hafi verið á rökstuðningi þeim sem fram kemur í úrskurði tryggingaráðs.

Eftir að úrskurður tryggingaráðs í máli þessu gekk hefur ákvæðum laga nr. 117/1993 verið breytt með lögum nr. 60/1999 er öðluðust gildi 1. júlí 1999. Með þeirri lagabreytingu hefur úrskurðarvald í málum er varða ágreining um grundvöll, skilyrði eða upphæð bóta samkvæmt lögunum verið fært úr höndum tryggingaráðs til sérstakrar úrskurðarnefndar almannatrygginga, sbr. nú 7. gr. laga nr. 117/1993. Lögin kveða hins vegar ekki á um það hvert beina skuli ósk um endurupptöku mála sem úrskurðuð voru af tryggingaráði fyrir gildistöku hinna nýju laga. Ég minni hins vegar á að það er meginregla stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 26. gr. laganna, að aðili máls eigi þess kost að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt, nema annað leiði af lögum. Það eru því tilmæli mín til tryggingaráðs að það sjái til þess að mál A verði endurupptekið af til þess bærum aðila komi fram ósk þess efnis frá henni, og að meðferð þess verði þá hagað í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í áliti þessu.

V.

Með bréfi til tryggingaráðs, dags. 1. febrúar 2001, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til tryggingaráðs á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni. Í svari tryggingaráðs, dags. 9. apríl 2001, kemur fram að beiðni A um endurupptöku málsins hafi verið framsend úrskurðarnefnd almannatrygginga.

Samkvæmt upplýsingum frá úrskurðarnefnd almannatrygginga var málið enn í vinnslu þegar skýrslan fór í prentun.

VI.

Í framhaldi af áliti mínu barst mér afrit af úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga, dags. 11. apríl 2001. Í niðurlagi úrskurðarins segir meðal annars svo:

„Nefndin hefur kannað forsögu [22. gr. laga nr. 117/1993] og telur að megintilgangur lagasetningarinnar sé að tryggja starfsmenn fyrir tjóni sem þeir verða fyrir við vinnu sína. Nefndin lítur til þess að almannatryggingalöggjöfin hefur í sér fólginn sérstakan félagslegan tilgang sem mælir gegn þröngri túlkun á slysahugtakinu.

Ekki verður af gögnum málsins ráðið annað en að kærandi hafi staðið eðlilega að framkvæmd starfans þegar slysið átti sér stað. Ekkert óeðlilegt átti sér stað sem skýrir orsök slyssins. Starf kæranda felur hins vegar í sér ákveðna áhættu og ytra álag og áreynsla var mikil þegar kærandi var að vinna þetta tiltekna verk. Eðli málsins skv. er hætta á meiðslum við þann starfa að lyfta þungum sjúklingi upp úr hjólastól. Þegar þannig háttar telur nefndin að auka þurfi réttarvernd starfsmanna og túlka slysahugtakið rýmra en ella til að tilgangi löggjafans um tryggingavernd sé náð. Lítið þarf til þess að meiðsl hljótist við þær aðstæður. Að jafnaði eiga meiðsl ekki að hljótast af, ef rétt er að verki staðið. Það er hins vegar staðreynd að kærandi fann fyrir skyndilegum sting í baki við framkvæmd verksins. Ekki verður vefengt nú að kærandi hafi verið með heilt bak fyrir atburðinn og ekki verður fullyrt að kærandi hefði getað fengið einkenni um brjósklos þó svo tjónsatburðurinn hefði ekki átt sér stað. Að mati nefndarinnar verður því að líta svo á að skyndilegur óvæntur atburður hafi valdið líkamlegu tjóni sem ekki sé með vissu hægt að rekja til undanfarandi sjúkdóms.

Að framansögðu er það niðurstaða nefndarinnar að um bótaskyldan atburð sé að ræða, utanaðkomandi atburð sem rekja má til óvenjulegs álags við vinnu.

ÚRSKURÐARORÐ:

Slys það er [A] varð fyrir 4. október 1997 telst bótaskylt.“