Álit

I. Kvörtun og málavextir.

Hinn 10. september 1992 leitaði A, til mín og kvartaði yfir skipan á veiðum hreindýra. Í fyrsta lagi kvartaði hann yfir því að með lögum nr. 28/1940 um friðun hreindýra og eftirlit með þeim, sbr. 1. gr. laga nr. 72/1954, væru sér bannaðar veiðar á eigin landi. Í öðru lagi kvartaði hann yfir gjaldtöku umhverfisráðuneytisins vegna hreindýraveiða árin 1991 og 1992 og í þriðja lagi dró hann í efa, að nægjanleg heimild væri til þess að setja hreindýraráð á stofn.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég umhverfisráðherra bréf, dags. 28. september 1992, og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að umhverfisráðuneytið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Þá sagði svo í bréfi mínu:

"Sérstaklega er þess óskað, að gerð verði grein fyrir því, samkvæmt hvaða heimild umhverfisráðuneytið sé að lögum bært til þess að setja stjórnvaldsfyrirmæli á grundvelli 1. gr. laga nr. 28/1940 um friðun hreindýra og eftirlit með þeim, sbr. 1. gr. laga nr. 72/1954 og 12. tölulið 10. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 96/1969 um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands."

Svar umhverfisráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 9. nóvember 1992, og segir þar svo:

"ALMENNAR FORSENDUR.

Ráðuneytið telur rétt að gera fyrst grein fyrir heimild þess til þess að setja stjórnvaldsfyrirmæli á grundvelli 1. gr. laga nr. 28/1940, sbr. 1. gr. laga nr. 72/1954.

Umhverfisráðuneytið var formlega stofnað með lögum nr. 3/1990. Jafnframt var birt auglýsing nr. 5/1990 um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um breyting á reglugerð nr. 96 31. desember 1969 um Stjórnarráð Íslands með síðari breytingum. Í 1. gr. auglýsingar nr. 5/1990 var bætt við nýrri 13. gr. við reglugerð nr. 96/1969 þar sem talin voru upp í 5 töluliðum mál sem undir umhverfisráðuneytið heyra. Í 3. gr. auglýsingar nr. 77/1990 um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um breyting á reglugerð nr. 96 31. desember 1969 um Stjórnarráð Íslands með síðari breytingum, var 13. gr. reglugerðarinnar enn breytt og eru nú verkefni umhverfisráðuneytisins talin upp í 7 töluliðum í 13. gr. reglugerðarinnar.

Við breytingar á reglugerð nr. 96/1969 hefur ekki tekist betur til en svo að þeir málaflokkar sem færast áttu til ráðuneytisins eru jafnframt tíundaðir sem verkefni annarra ráðuneyta. Þar á meðal stendur enn 12. töluliður 10. gr. reglugerðarinnar þar sem tekið er fram að menntamálaráðuneytið fari með mál er varða "friðun hreindýra og eftirlit með þeim". Hins vegar kemur m.a. fram í núgildandi 1. tölulið 13. gr. reglugerðar nr. 96/1969, sbr. 3. gr. auglýsingar nr. 77/1990 um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um breyting á reglugerð nr. 96 31. desember 1969 um Stjórnarráð Íslands með síðari breytingum, að umhverfisráðuneytið fari með mál er varða "aðgerðir til að stjórna stofnstærð villtra dýra, dýravernd"... og "embætti veiðistjóra". Hér er almennt orðað ákvæði sem ætlað var að ná yfir stjórn stofnstærða allra villtra dýra á Íslandi þar með talinna hreindýra. Að óbreyttum 12. tölulið 10. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 96/1969 um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, mætti e.t.v. halda því fram að menntamálaráðuneytið hafi enn yfirstjórn með málefnum er varða friðun hreindýra og eftirlit með þeim.

Með lögum nr. 47/1990 um breytingu á lögum nr. 47, 16 apríl 1971, um náttúruvernd, lögum nr. 20, 30. apríl 1986, um Siglingamálastofnun ríkisins, og ýmsum öðrum lögum er varða yfirstjórn umhverfismála, var fjölmörgum lagaákvæðum breytt með þeim hætti að í stað þess ráðuneytis eða ráðherra sem nefndur var í einstökum lagaákvæðum, t.d. menntamálaráðuneyti og menntamálaráðherra, kom umhverfisráðuneyti og umhverfisráðherra. Lögum nr. 28/1940, sbr. 1. gr. laga nr. 72/1954 var hins vegar ekki breytt með þessum hætti enda stendur í 1. gr. laganna einungis "ráðherra", og breyting því talin óþörf.

Umhverfisráðuneytið hefur hingað til litið svo á að mál er varða friðun hreindýra og eftirlit með þeim væru á verksviði ráðuneytisins og að með "ráðherra", sem nefndur er í 1. gr. laga nr. 28/1940, sbr. 1. gr. laga nr. 72/1954, sé átt við umhverfisráðherra. Þessu til stuðnings er bent á 2. mgr. 7. gr. laga nr. 47/1990, sem breytir lögum nr. 52/1957 um eyðingu refa og minka, þar sem segir: "Heimilt er ráðherra að fela veiðistjóra önnur störf er miða að stjórn á stærð villtra dýrastofna."

Einnig er þess að geta að fyrir gildistöku laga nr. 47/1990 var svohljóðandi ákvæði í 2. mgr. 1. gr. laga nr. 52/1957: "Ef menntamálaráðherra telur henta, að fengnu áliti Búnaðarfélags Íslands, getur hann falið veiðistjóra yfirumsjón með eyðingu svartbaks og annarra skaðlegra dýra, er herja kunna á náttúruríki landsins. Þá getur hann einnig falið veiðistjóra vernd og yfirumsjón hreindýrastofnsins". Með breytingu á lögum nr. 52/1957, sbr. lög nr. 47/1990, var því ljóst að veiðistjóri átti að hafa á sínum herðum störf sem miða að stjórn á stærð villtra dýrastofna, þ.m.t. hreindýra. Með bréfi ráðuneytisins til veiðistjóra [...], dags. 30. júlí 1990, var staðfest ákvörðun ráðuneytisins um að fela veiðistjóra að annast af hálfu þess framkvæmd á lögum nr. 28/1940 um friðun hreindýra og eftirlit með þeim, sbr. 7. gr. laga nr. 47/1990.

Þegar mælt var fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum nr. 47, 16. apríl 1971, um náttúruvernd, lögum nr. 20, 30. apríl 1986, um Siglingamálastofnun ríkisins, og ýmsum öðrum lögum er varða yfirstjórn umhverfismála, kom fram í máli þáverandi forsætisráðherra: "Til að framkvæma þessi mörgu og miklu verkefni er gert ráð fyrir því að eftirgreindar stofnanir og embætti komi undir umhverfisráðuneytið:

...

9. Embætti veiðistjóra."

Jafnframt sagði forsætisráðherra í ræðu sinni: "Með viðfangsefnum umhverfisráðuneytisins er m.a. talið:...

1.... aðgerðir til að stjórna stofnstærð villtra dýra, dýravernd... Þó eru þarna á þær undantekningar... með sjávardýr..."

Því má vera ljóst þrátt fyrir misræmi í reglugerð um Stjórnarráð Íslands að það var ætlun síðustu ríkisstjórnar að umverfisráðuneytið hefði yfirumsjón með friðun hreindýra og eftirlit með þeim.

Einnig er þess að geta að enginn ágreiningur er eða hefur verið á milli menntamálaráðuneytis og umhverfisráðuneytis um að málefni er varða friðun hreindýra og eftirlit með þeim heyri undir umhverfisráðuneytið.

Ef ekki væri fyrir að fara misræmi í núgildandi reglugerð nr. 96, 31. desember 1969, um Stjórnarráð Íslands, með síðari breytingum, ætti varla að leika nokkur vafi á heimild umhverfisráðuneytisins til þess að setja stjórnvaldsfyrirmæli samkvæmt 1. gr. laga nr. 28/1940, sbr. 1. gr. laga nr. 72/1954.

Ráðuneytið harmar hversu misjafnlega hefur verið staðið hér að verki og hefur verið haft samband við forsætisráðuneytið vegna ósamræmis sem er í núgildandi reglugerð nr. 96, 31. desember 1969, um Stjórnarráð Íslands, með síðari breytingum.

KVÖRTUN [A].

I. [A] kvartar yfir því að honum séu bannaðar veiðar á hreindýrum samkvæmt lögum nr. 28/1940 um friðun hreindýra og eftirlit með þeim, sbr. 1. gr. laga nr. 72/1954.

Meginreglan samkvæmt lögum nr. 28/1940, sbr. lög nr. 72/1954, er skýr og ótvíræð, hreindýr eru friðuð fyrir skotum og öðrum veiðivélum, en ráðherra getur heimilað veiðar með sérstökum reglum, sbr. reglur nr. 76/1992 um stjórn hreindýraveiða.

Eins og fyrr hefur komið fram hefur umhverfisráðuneytið litið svo á að mál er varða friðun hreindýra og eftirlit með þeim væru á verksviði þess. Þar af leiðandi taldi ráðuneytið heimilt að setja stjórnvaldsreglur, reglur nr. 76/1992 um stjórn hreindýraveiða, samkvæmt lögum nr. 28/1940, sbr. lög nr. 72/1954 og lög nr. 75/1982, um breytingar á þeim lögum, svo og 7. gr. laga nr. 47/1990 og 1. tl. 3. gr. reglugerðar forseta Íslands nr. 77/1990 um breytingu á reglugerð nr. 96/1969 um Stjórnarráð Íslands.

Í álitsgerð Lagastofnunar Háskóla Íslands [...], dags. 12. apríl 1991, um eignarrétt að hreindýrastofninum hér á landi, kemur m.a. eftirfarandi fram á bls. 6: "Í lagafyrirmælum eða reglum (innskot, um hreindýr og hreindýraveiðar) sem settar hafa verið með stoð í þeim hverju sinni er ekki tekin afstaða til þess hver sé eigandi hreindýrastofnsins í einkaréttarlegum skilningi. Beinn eignarréttur tiltekinna aðila, ríkisins eða annarra, verður heldur ekki leiddur af þeim svo óyggjandi sé á grundvelli almennra lögskýringaraðferða, né byggður á almennum lagarökum eða lagaviðhorfum. Þá liggja ekki fyrir önnur gögn sem rennt gætu stoðum undir eignarrétt tiltekinna aðila að hreindýrastofninum í skilningi einkaréttar. Við teljum því eðlilegt að líta svo á að hreindýrastofninn sé ekki háður beinum eignarrétti eins eða neins í einkaréttarlegum skilningi. Það er hins vegar viðurkennd meginregla samkvæmt íslenskum rétti að löggjafinn getur sett reglur um meðferð og nýtingu verðmæta eins og hreindýra, þó ekki sé um beint eignaréttarlegt tilkall ríkisins að ræða: "Í niðurstöðum álitsgerðarinnar, á bls. 15, kemur síðan eftirfarandi fram: "Löggjafinn hefur víðtækar heimildir til að setja reglur um meðferð og nýtingu hreindýrastofnsins, þar á meðal að kveða á um skipulag á veiðum. Réttur, sem sveitarfélög á Austurlandi hafa haft til nýtingar stofnsins í skjóli reglna sem settar hafa verið með stoð í l. 28/1940, sbr. l. 75/1954, setja löggjafanum ekki skorður í því efni".

Landeigendur eða aðrir eiga því ekki rétt til þess að veiða hreindýr þar sem ráðstöfunarheimild veiðiréttarins er í höndum ráðherra samkvæmt lögum nr. 28/1940, sbr. lög nr. 72/1954. Í 6. gr. reglna nr. 76/1992 er gert ráð fyrir því að umhverfisráðherra ákveði og auglýsi hve mörg hreindýr megi veiða og hvernig veiðum skuli skipt eftir hjörðum, aldri og kyni dýra. Auglýsing um hreindýraveiðar árið 1992 var birt í Lögbirtingablaði, 87. tölubl. föstudaginn 17. júlí 1992 [...].

II. [A] kvartar enn fremur yfir gjaldtöku vegna veiða á hreindýrum. Ekki er ljóst hvort kvörtun hans snýr að sölu veiðileyfa eða greiðslu leyfisgjalds af hverju veiðileyfi.

Undanfarin ár hefur framkvæmd hreindýraveiða verið sú að sveitarfélögunum á Austurlandi hefur verið úthlutað veiðiheimildum. Sveitarfélögin hafa ýmist látið hreindýraeftirlitsmenn veiða dýrin, selt kjötið og skipt hagnaði á milli íbúa viðkomandi sveitarfélags eða skipt veiðiheimildum á milli íbúa sem síðan hafa ýmist veitt dýrin sjálf eða fengið eftirlitsmenn til þess að veiða fyrir sig. Íbúarnir hafa síðan ráðstafað veiðinni að vild. Þessi háttur var m.a. viðhafður á grundvelli reglna sem menntamálaráðuneytið gaf út á sínum tíma.

Í 1. gr. laga nr. 28/1940, sbr. lög nr. 72/1954, kemur fram að telji "eftirlitsmaður hreindýra, að þeim hafi fjölgað svo, að stofninum stafi eigi hætta af veiðunum, og er ráðherra þá rétt að heimila veiðar, enda skal hann þá setja reglur um veiðarnar, að fengnum tillögum hlutaðeigandi sýslumanna og eftirlitsmanns, og kveða á um, hvert renna skuli hagnaður, er verða kann af veiðunum." Í reglum nr. 76/1992 um stjórn hreindýraveiða, er reglan í 1. gr. laga nr. 28/1940 útfærð nánar enda er veiðistjóri nú eftirlitsmaður hreindýra. Vert er að benda á að til stóð að nota annað orð um hreindýraeftirlitsmenn í reglum nr. 76/1992, þ.e. "leiðsögumenn", sem er í raun nákvæmari lýsing á verksviði þeirra samkvæmt reglunum, en úr því varð ekki þar sem félag leiðsögumanna taldi að um lögverndað starfsheiti væri að ræða.

Í 1. gr. laga nr. 28/1940, sbr. lög nr. 72/1954, er gert ráð fyrir því að einhver hagnaður verði af veiðunum og að ráðherra setji reglur um hvert hann skuli renna. Í athugasemdum með frumvarpi til laga um breyting á lögum nr. 28/1940, um friðun hreindýra og eftirlit með þeim, segir svo: "Í reglunum skal meðal annars kveða á um, hvert renna skuli hagnaður, er verða kann af veiðunum.

Í því sambandi er rétt að benda á, að eðlilegast virðist, að bændur, sem lönd eiga næst hreindýraslóðunum og helzt verða fyrir ágangi af þeim á beitilönd sín, njóti fyrst og fremst arðs af veiðunum, en síðan sveitar- og/eða sýslusjóðir hlutaðeigandi héraða.

Um þetta og önnur atriði í þessu sambandi mundi menntamálaráðuneytið setja reglur í samráði við framangreinda aðila. Virðist sjálfsagt að reyna að hagnýta hreindýrin skynsamlega eins og hver önnur gæði landsins. Reynslan þarf að skera úr um, með hvaða hætti þau verða helzt gerð arðgæf. Í svipinn virðast veiðarnar liggja næst..."

Kveðið er á um skiptingu hagnaðarins í reglum nr. 76/1992. Sveitarfélögunum á Austurlandi er úthlutað veiðiheimildum m.a. með hliðsjón af ágangi hreindýra, sbr. 2. mgr. 6. gr. reglna nr. 76/1922. Sveitarfélögin greiða síðan hluta hagnaðarins í formi leyfisgjalds af hverri veiðiheimild til hreindýraráðs og er gjaldið notað til þess að standa straum af þeim kostnaði sem veiðarnar hafa í för með sér, m.a. vegna starfrækslu hreindýraráðs og rannsókna á hreindýrastofninum. Leyfisgjaldið er staðfest af ráðherra, sbr. bréf dags. 23.7. 1992 [...], til [...], formanns hreindýraráðs. Handhöfum veiðiheimilda er síðan frjálst að nota heimildir sínar og geta m.a. selt kjöt dýranna eða falið hreindýraráði að selja veiðiheimildir sínar.

Samkvæmt framansögðu telur ráðuneytið að í 1. gr. laga 28/1940, sbr. lög nr. 72/1954, felist nægjanleg heimild til þess að krefjast leyfisgjalds af hverri veiðiheimild.

III. Að lokum dregur [A] það í efa, að nægjanleg heimild hafi verið fyrir hendi til þess að setja hreindýraráð á stofn.

Ráðuneytið telur að heimild til þess að setja hreindýraráð á stofn felist í 1. gr. laga 28/1940 þ.e. "er ráðherra þá rétt að heimila veiðar, enda skal hann þá setja reglur um veiðarnar...", sbr. hlutverk hreindýraráðs eins og því er lýst í 4. gr. reglna nr. 76/1992."

Með bréfi, dags. 6. nóvember 1992, gerði forsætisráðuneytið mér grein fyrir afstöðu sinni til málsins. Bréfið hljóðar svo:

"Varðar: Friðun hreindýra og eftirlit með þeim

Embætti yðar hefur nú til meðferðar umkvörtun vegna afskipta umhverfisráðuneytis af hreindýraveiðum á liðinni vertíð. Í tengslum við það hefur umboðsmaður tekið til sjálfstæðrar skoðunar undir hvaða ráðuneyti mál er varða hreindýr falla og hefur forsætisráðuneyti borist um það óformleg fyrirspurn hvernig staðið hafi verið að flutningi verkefna til umhverfisráðuneytis við stofnun þess og síðar.

Eins og málið kemur fyrir virðist umfjöllun umboðsmanns beinast að könnun þess hvort umhverfisráðuneytið sé bært til að fara með mál er varða friðun hreindýra og eftirlit með þeim skv. lögum nr. 28/1940, með síðari breytingum. Ákvæði laganna eru eyðuákvæði að þessu leyti og skýrist það því af Stjórnarráðsreglugerðinni til hvaða ráðuneytis málið fellur. 1. tölul. núverandi 13. gr. reglugerðarinnar leggur yfirstjórn náttúru- og umhverfisverndarmála ásamt dýravernd og stjórnun stofnstærðar villtra [land]dýra og fugla með almennu orðalagi til umhverfisráðuneytis, en samhliða þessu kveður 3. málsl. 12. tölul. 10. gr. gagngert á um að menntamálaráðuneyti fari með mál er varða friðun hreindýra og eftirlit með þeim.

Með vísan til 6. tölul. 2. gr. reglugerðar nr. 96/1969, um Stjórnarráð Íslands, þykir nú rétt að ráðuneytið tjái sig um málið með eftirfarandi greinargerð.

Aðdragandinn að stofnun umhverfisráðuneytis

Í nefnd þeirri er vann að undirbúningi að stofnun ráðuneytisins haustið 1989 voru skiptar skoðanir um hver upphafsverkefni þess skyldu vera. Sama má segja um einstaka ráðherra og þingmenn. Til grundvallar nefndarstarfinu lágu ýmis gögn og undirbúningsvinna frá fyrri tíð, þ. á m. skrá yfir einstök lög og verkefni sem hugmyndir voru uppi um árið 1984 að yrðu verkefni umhverfisráðuneytis við stofnun þess, [...], meginhugmyndir stjórnar Landverndar um hlutverk umhverfisráðuneytis og málaflokka, [...], og tillögur Náttúruverndarráðs um framtíðarskipan umhverfismála, [...]. Hinar síðasttöldu tillögur gerði þáverandi menntamálaráðherra að sínum og lagði fram í ríkisstjórn 16. nóvember 1988. Í öllum þessum gögnum er gengið tiltölulega langt í flutningi verkefna til umhverfisráðuneytis og m.a. gert ráð fyrir að öll viðfangsefni menntamálaráðuneytis á sviði náttúruverndar flytjist til umhverfisráðuneytis. Einnig málefni er tengjast dýrastofnum í útrýmingarhættu og stjórn dýrastofna refa, minka, hreindýra og vargfugls. Af gögnum þessum má ljóst vera að stjórnun hreindýraveiða og friðun skv. lögum nr. 28/1940 var frá upphafi meðal þeirra verkefna, sem ætlunin var að flytja til umhverfisráðuneytis.

Vegna þeirrar umræðu sem fram fór á sínum tíma og verulegs ágreinings um einstök verkefni, og að sumu leyti andstöðu í einstökum stofnunum við flutning undir hið nýja ráðuneyti, var loks lagt upp með að verkefni umhverfisráðuneytis, á þeim sviðum sem full samstaða var um, yrðu mörkuð með almennu orðalagi í Stjórnarráðsreglugerðinni. Í frumvarpi, sem fylgdi frumvarpinu um breytingar á lögum um Stjórnarráð Íslands, yrðu síðan gerðar þær breytingar á lögum sem brýnast var talið að heyrðu til valdsviðs umhverfisráðuneytis samhliða stofnun þess. Að þessu miðaði tillaga formanns nefndar um stofnun umhverfisráðuneytis, [...], aðstoðarmanns þáverandi forsætisráðherra, lögð fram í nefndinni 3. ágúst 1989, [...], svo og drög að breytingu á Stjórnarráðsreglugerðinni, lögð fram í nefndinni 13. október s.á., [...], og ennfremur drög að breytingu á sömu reglugerð er fylgdi frumvarpi til laga um breytingu á lögum nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, með síðari breytingum (frv. um stofnun umhverfisráðuneytis), sem lagt var fyrir Alþingi á 112. löggjafarþingi 1989 (Alþ.tíð. 4. hefti 1989, þskj. 133). VI. kafli athugasemdanna ber heitið "Verkefni umhverfisráðuneytis". Í inngangi hans segir að sérstaklega sé um þau fjallað, og drög að reglugerð birt sem fylgiskjal, til að eyða réttaróvissu um hvaða viðfangsefni stjórnvöld telja að fella beri undir heildarstjórn umhverfismála. Meðal viðfangsefna umhverfisráðuneytis undir málaflokknum náttúruvernd eru talin upp lögin nr. 28/1940, um friðun hreindýra og eftirlit með þeim. Í síðustu málsgrein 1. töluliðar kaflans (bls. 869, 4. málsgr.) segir síðan:

Með frumvarpi þessu fylgir sérstakt frumvarp til laga um breytingu á ýmsum lögum er fjalla um verkefni umhverfisráðuneytis. Eru þær breytingar sem þar eru greindar í samræmi við þá verkefnaupptalningu sem rakin er hér að framan og er í fullu samræmi við drög að reglugerðarbreytingu sem fylgir frumvarpi þessu.

Í næstu málsgrein þar á undan segir jafnframt:

Gerir nefndin sér ljóst að viðbúið er að endursemja þurfi og breyta enn frekar ýmsum lagaákvæðum og reglum er tengjast umhverfismálum og einstökum stofnunum fljótlega eftir að starfsemi hins nýja ráðuneytis hefst. Telur nefndin rétt að ráðherra umhverfismála og starfslið hans móti þess háttar endurskoðun og starfi þá í samráði við önnur ráðuneyti.

Ennfremur var í fylgiskjali með frumvarpi þessu gerð grein fyrir fyrirhuguðum breytingum á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, yrði frumvarpið að lögum, þar sem í 3. gr. beinlínis gert ráð fyrir brottfalli 12. tölul. 10. gr. gildandi reglugerðar. Sá töluliður tekur m.a. til friðunar hreindýra og eftirlits með þeim og er óumdeilt að við brottfall hans samhliða tilkomu 1. tölul. 5. gr. reglugerðardraganna, myndu lögin nr. 28/1940 falla til umhverfisráðuneytis með samræmisályktun um eyðuákvæði, sbr. 1. og 2. gr. nefndra laga annars vegar og hins vegar sérstöðu reglugerðar um Stjórnarráð Íslands sem réttarheimildar.

Frumvarp um stofnun umhverfisráðuneytis var samþykkt sem lög frá Alþingi og staðfest af forseta Íslands hinn 23. febrúar 1990 og öðluðust þegar gildi. Fylgifrumvarpið, sem færði til þess ýmis verkefni, varð hins vegar ekki að lögum fyrr en 16. maí 1990. Með tilliti til þess að fylgifrumvarpið var ekki í höfn, en brýnt var að marka hinu nýja ráðuneyti verksvið jafnframt og samhliða stofnun þess, ákvað ríkisstjórnin að skilgreina verkefni þess rúmt með víðtæku orðalagi. Var það gert með útgáfu reglugerðar um breytingu á reglugerð um Stjórnarráð Íslands og birt með auglýsingu nr. 5 23. febrúar 1990 í A-deild Stjórnartíðinda. Í 1. tölul. hinnar nýju 13. gr. reglugerðarinnar sagði að umhverfisráðuneytið fari með "alhliða umhverfisvernd" og "eftirlit með náttúruvernd". Orðalag varð því ekki nákvæmlega eins og upphaflega var ráð fyrir gert í reglugerðardrögunum sem fylgdu lagafrumvarpinu um stofnun umhverfisráðuneytis, en auk þess þótti ekki á þeirri stundu fært að fella brott fyrrgreinda töluliði í Stjórnarráðsreglugerðinni þar sem fyrrnefnt fylgifrumvarp hafði enn ekki hlotið afgreiðslu þingsins. Þessu réð einnig að nokkru leyti vinna sem þá stóð yfir um heildarendurskoðun Stjórnarráðslaga og reglugerðar um Stjórnarráðið og fyrirhugaður tilflutningur verkefna milli ráðuneyta og verkaskipting þeirra í heild.

Þegar fylgifrumvarpið var loks afgreitt og birt sem lög nr. 47 16. maí 1990 hafði enn ekki tekist samstaða um flutning verkefna frá einstökum ráðuneytum og enn var höfuðáhersla lögð á að ljúka endurskoðun Stjórnarráðslaganna og verkaskiptingu ráðuneyta í heild. Vannst fyrrverandi ríkisstjórn ekki tími til að ljúka því verki. Reglugerðinni um Stjórnarráðið var hins vegar breytt aftur og verksvið umhverfisráðuneytis skilgreint ítarlegar um leið og aðrar aðkallandi breytingar voru gerðar og auglýst í A-deild Stjórnartíðinda nr. 77/1990. Var 13. gr. þá breytt að mestu leyti í þá veru sem kynnt hafði verið í fylgiskjali með frumvarpi um stofnun umhverfisráðuneytis, utan þeirra þátta sem ekki náðist samstaða um að færa. Ósamræmis gætir því milli ákvæða reglugerðarinnar annars vegar og þeirra laga sem breytt var með lögum nr. 47/1990. Þannig fer umhverfisráðuneytið t.d. með skipulagsmál í stað félagsmálaráðuneytis (4. gr. rglg.), náttúruvernd, minjar og þjóðgarða, aðra en Þingvelli, í stað menntamálaráðuneytis (11. tölul. 10. gr. rglg.) fuglafriðun, fuglaveiðar, dýravernd og að því er ætla verður friðun hreindýra og eftirlit með þeim í stað menntamálaráðuneytis (12. tölul. 10. gr. rglg.) og veðurstofur og landmælingar í stað samgönguráðuneytis (8. og 10. tölul. 11. gr. rglg.). Þó að framangreint ósamræmi komi ekki að sök í flestum tilvikum, þar sem lögum hefur verið breytt til samræmis, er full ástæða til að fella á brott framangreind ákvæði reglugerðarinnar til að taka af öll tvímæli. Er nú unnið að undirbúningi breytinga á reglugerðinni í þessu markmiði.

Hreindýrin og menntamálaráðuneytið

Svo sem fyrr er rakið gerði þáverandi menntamálaráðherra tillögur Náttúruverndarráðs að sínum í ríkisstjórn hinn 18. nóvember 1988. Þær fólu m.a. í sér að stjórn stofna refa, minka og hreindýra og veiði og friðun fugla, sem heyrði undir menntamálaráðuneyti, flyttust til umhverfisráðuneytis. Breytingar einstakra laga í fylgifrumvarpi því sem varð að lögum nr. 47/1990 tóku ekki til laganna um friðun hreindýra og eftirlit með þeim nr. 28/1940, enda var í fyrsta lagi litið svo á að með flutningi málaflokksins í heild í víðtækum skilningi flyttust mál er varða hreindýr með, skv. 1. tölul. 13. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, sbr. 3. gr. reglugerðar um breytingu á henni nr. 77/1990, sér í lagi orðin náttúruvernd, umhverfisvernd og aðgerðir til að stjórna stofnstærð villtra dýra. Í öðru lagi þótti bera að túlka lögin með hliðsjón af reglugerðinni um Stjórnarráðið eins og hún er á hverjum tíma og er það óumdeilt.

12. tölul. 10. gr. reglugerðarinnar um Stjórnarráðið stangast óhjákvæmilega á við víðtækt valdsvið umhverfisráðherra í náttúru- og umhverfisverndarmálum og fleiri skyldum málum skv. 13. gr. sömu reglugerðar. Enginn ágreiningur hefur þó risið milli umhverfisráðuneytis og menntamálaráðuneytis um að mál er varða hreindýr heyri undir hið fyrrnefnda. Virðist viðhorf menntamálaráðuneytis til þessa atriðis einmitt sérstaklega skýrt þegar litið er til auglýsinga sem menntamálaráðuneytið hefur gefið út með heimild í 7. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, um skipulag ráðuneytisins fyrir og eftir stofnun umhverfisráðuneytis.

Í auglýsingu nr. 211 7. maí 1990 um skipulag menntamálaráðuneytis, sem út er gefin skv. framangreindu eftir stofnun umhverfisráðuneytis og reglugerðarbreytingu á Stjórnarráðsreglugerðinni nr. 5/1990, kemur fram í inngangi að meginákvæði þau sem menntamálaráðuneyti starfi eftir séu í lögum nr. 73 frá 28. maí 1969 um Stjórnarráð Íslands með síðari breytingum og reglugerð skv. þeim nr. 96 frá 31. desember 1969 með síðari breytingum. Þá segir síðar að ráðuneytið skiptist í fjórar skrifstofur og í hverri skrifstofu starfi deildir. Síðar eru skrifstofurnar og deildarinnar taldar upp og verkefni þeirra. Í auglýsingunni er hvorki minnst á umhverfis- og náttúruverndarmál né dýraverndarmál og friðun hreindýra og eftirlit með þeim. Það var hins vegar gert í fyrri auglýsingu um sama efni nr. 516 frá 28. desember 1984 sem felld var úr gildi með nýju auglýsingunni.

Samantekt röksemda

Við túlkun reglugerðarinnar nr. 96 31. desember 1969, um Stjórnarráð Íslands, með áorðnum breytingum, um vistun mála er varða hreindýr er vert að hafa eftirfarandi atriði í huga:

1. Ótvírætt er að ætlunin var að mál er varða friðun og eftirlit hreindýra flyttust til umhverfisráðuneytis við stofnun þess sbr. frumvarp þar um og viðhorf nefndarinnar sem frumvarpið samdi.

2. Fyrrverandi menntamálaráðherra ætlaðist til að öll málefni er snerta umhverfis- og náttúruvernd og heyrðu til menntamálaráðuneytis flyttust til umhverfisráðuneytis við stofnun þess.

3. Orðalag auglýsingar nr. 5 23. febrúar 1990 um reglugerð um breytingu reglugerð um Stjórnarráð Íslands nr. 96 31. desember 1969 og síðar auglýsing nr. 77 7. júní 1990 um reglugerð um breytingu á sömu reglugerð fela umhverfisráðherra mjög víðtækt verksvið á sviði umhverfisverndar og jafnframt víðtækt eftirlitshlutverk með náttúruvernd.

4. Enginn ágreiningur hefur risið milli umhverfisráðherra og menntamálaráðherra um þá túlkun að málefni er varða hreindýr eigi undir hinn fyrrnefnda. Samkvæmt 17. gr. reglugerðar nr. 96 31. desember 1969, um Stjórnarráð Íslands, með síðari breytingum, er það forsætisráðherra sem sker úr leiki vafi á því hvaða ráðuneyti skuli með mál fara.

5. Í lögum nr. 28/1940 um friðun hreindýra og eftirlit með þeim er getið um "ráðherra" en ekki menntamálaráðherra. Óumdeilt er að málaflokkurinn heyrði undir menntamálaráðherra á sínum tíma og að með orðinu "ráðherra" hafi verið átt við menntamálaráðherra. Með víðtæku verksviði umhverfisráðherra á þessu sviði í Stjórnarráðsreglugerð, þ.e.a.s. í náttúruverndarmálum og þar með friðun og eftirlit með stofnstærð landdýra og fugla, megi líta svo á, jafnvel þótt það stangist á við önnur ákvæði reglugerðarinnar, að það sé umhverfisráðherra sem fari með ráðherravald þessa málaflokks.

6. Loks er viðhorf menntamálaráðuneytis skýrt þegar litið er til eldri og yngri auglýsinga um skipulag ráðuneytisins og þeirra sjónarmiða sem búa því að baki að náttúruverndarmál eru ekki talin meðal verkefna ráðuneytisins í gildandi auglýsingu.

Að öllu framantöldu virtu telur ráðuneytið sterk rök hníga til þess, að líta beri svo á að mál er varða friðun hreindýra og eftirlit með þeim heyri ekki lengur undir menntamálaráðuneyti."

Með bréfi, dags. 10. nóvember 1992, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreind bréf forsætisráðuneytisins og umhverfisráðuneytisins.

III. Álit umboðsmanns Alþingis.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 18. maí 1993, sagði svo um þá efnisþætti, er kvörtun A laut að:

"1. Friðun hreindýra fyrir skotum og öðrum veiðivélum

A kvartar í fyrsta lagi yfir því, að með lögum nr. 28/1940 um friðun hreindýra og eftirlit með þeim, sbr. 1. gr. laga nr. 72/1954, séu sér bannaðar veiðar á hreindýrum á eigin landi, þrátt fyrir ákvæði veiðitilskipunarinnar frá 20. júní 1849 um að veiðiréttur fylgi eignarrétti að landi.

Með konunglegum tilskipunum frá 19. janúar 1751 (Lovs. f. Isl. III, bls. 63) og 18. apríl 1787 (Lovs. f. Isl, V, bls. 393-394) var ákveðið að flytja inn hreindýr hingað til lands og var þeim sleppt á nokkrum stöðum. Virðist hafa verið á því byggt, að veiði hreindýra væri óheimil, sbr. opið bréf 21. júlí 1787 um sektir fyrir brot á fyrirhuguðum fyrirmælum um friðun hreindýra (Lovs. f. Isl, V, bls. 482-483) og konungsúrskurð 19. maí 1790 (Lovs. f. Isl. V, bls. 683-684). Árið 1790 var farið að heimila veiðar hreindýra með vissum skilyrðum og voru þau rýmkuð, er á leið, sbr. konungsúrskurði 19. maí 1790 (Lovs. f. Isl., V, bls. 683-684), 7. nóvember 1798 (Lovs. f. Isl. VI, bls. 349-350) og 12. mars 1817 (Lovs. f. Isl, VII, bls. 655-656). Með veiðitilskipuninni frá 20. júní 1849 voru síðan takmarkanir á veiði hreindýra afnumdar. Með lögum nr. 6/1882 voru hins vegar á ný tekin upp ákvæði til verndar hreindýrum. Með lögum nr. 42/1901 voru þau síðan alfriðuð í 10 ár. Með lögum nr. 45/1911, nr. 49/1917, nr. 33/1927 og nr. 49/1937 var sú friðun framlengd fjórum sinnum eða allt þar til lög nr. 28/1940 tóku gildi. Með 1. gr. laganna voru hreindýr upphaflega algjörlega friðuð, en ráðherra þó heimilað að láta veiða hreintarfa, ef sérstök ástæða virtist til. Með 1. gr. laga nr. 72/1954 var ákvæði þessu breytt og undanþáguheimildin rýmkuð.

Í tilskipununum frá 19. janúar 1751 og 18. apríl 1787 var ekki kveðið á, hvernig eignarhaldi að hreindýrunum skyldi háttað. Virðist hafa verið á því byggt, að þau ættu að lifa hér villt og vera til sameiginlegra nota fyrir landsmenn, einkum sem veiðidýr. Allt frá árinu 1790 hafa verið í gildi hér á landi lagaboð um nýtingu hreindýrastofnsins. Með hliðsjón af þessari forsögu og efni laga nr. 28/1940, sbr. lög nr. 72/1954, verður að telja, að landeigendum sé skylt að sæta þeirri almennu skerðingu, sem hlýst af ákvæðum laganna, þrátt fyrir ákvæði veiðitilskipunarinnar 20. júní 1849. Hins vegar er ljóst, að án samþykkis landeigenda verða ekki á grundvelli laga nr. 28/1940, sbr. lög nr. 72/1954, veitt leyfi til veiða á hreindýrum á landsvæðum, sem eru háð einstaklingseignarrétti.

2. Heimild umhverfisráðherra til að mæla fyrir um gjald fyrir leyfi til hreindýraveiða

Í öðru lagi kvartar A yfir gjaldtöku umhverfisráðuneytisins vegna veiða á hreindýrum árin 1991 og 1992.

a. Valdmörk umhverfisráðherra

Í 2. tl. 2. mgr. 4. gr. og 9. gr. reglna nr. 76/1992 um stjórn hreindýraveiða kemur fram, að hreindýraráð sjái um sölu á veiðileyfum gegn gjaldi, sem hreindýraráð ákveði. Hins vegar ákveður umhverfisráðuneytið leyfisgjald, sem sveitarfélög greiða, þegar þau ráðstafa veiðileyfum sínum skv. 1. og 2. tölul. 8. gr. reglna nr. 76/1992, sbr. 2. mgr. 8. gr. reglnanna.

Kemur þá til athugunar, hvort umhverfisráðherra hafi verið bær að lögum til þess að mæla fyrir um gjaldtökuheimild í reglum nr. 76/1992 um stjórn hreindýraveiða. Reglurnar eru "settar... skv. lögum nr. 28, 12. febrúar 1940 um friðun hreindýra og eftirlit með þeim, sbr. lög nr. 72/1954 og lög nr. 75/1982, um breytingu á þeim lögum, svo og 7. gr. laga nr. 47, 16. maí 1990 og 1. tl. 3. gr. reglugerðar forseta Íslands nr. 77/1990 um breytingu á reglugerð nr. 96/1969 um Stjórnarráð Íslands...", eins og segir í niðurlagi reglnanna.

Hvorki í 7. gr. laga nr. 47/1990 né í 13. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 96/1969, sbr. auglýsingu nr. 77/1990, eru heimildir til gjaldtöku fyrir hreindýraveiðileyfi. Virðist því mega ráða að heimild til gjaldtökunnar hafi verið byggð á 1. gr. laga nr. 28/1940, sbr. 1. gr. laga nr. 72/1954.

1. gr. laga nr. 28/1940 um friðun hreindýra og eftirlit með þeim, sbr. 1. gr. laga nr. 72/1954, hljóðar svo:

"Hreindýr skulu friðuð fyrir skotum og öðrum veiðivélum. Nú telur eftirlitsmaður hreindýra, að þeim hafi fjölgað svo, að stofninum stafi eigi hætta af veiðum, og er ráðherra þá rétt að heimila veiðar, enda skal hann þá setja reglur um veiðarnar, að fengnum tillögum hlutaðeigandi sýslumanna og eftirlitsmanns, og kveða á um, hvert renna skuli hagnaður, er verða kann af veiðunum. Heimilt er ráðherra að veita mönnum leyfi til að handsama dýr til eldis."

Í ákvæðinu segir aðeins, að ráðherra skuli setja reglur um veiðarnar. Þar kemur hins vegar ekki fram, hvaða ráðherra það sé. Af þessum sökum er sá ráðherra, sem málefni hreindýra hafa verið lögð undir, bær að lögum að setja umræddar reglur, en ljóst er af lögskýringargögnum, að mál, er snertu hreindýr, heyrðu undir menntamálaráðherra, þegar lög nr. 72/1954 voru sett. (Alþt. 1953, A-deild, bls. 1162.)

Samkvæmt 15. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands, skiptir forseti Íslands störfum með ráðherrum. Samkvæmt 8. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands ber stjórnarmálefni undir ráðuneyti eftir ákvæðum reglugerðar, sem forseti Íslands setur samkvæmt tillögum forsætisráðherra. Samkvæmt 1. tl. 13. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 77/1990 um breytingu á þeirri reglugerð, fer umhverfisráðuneytið með mál er snerta "... aðgerðir til að stjórna stofnstærð villtra dýra..." Samkvæmt 3. málsl. 12. tölul. 10. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, með síðari breytingum, heyrðu mál, er snerta "friðun hreindýra og eftirlit með þeim" hins vegar undir menntamálaráðuneyti, en á þeim tíma er fyrrgreindar reglur nr. 76/1992 um stjórn hreindýraveiða voru settar, hafði síðastgreint ákvæði ekki verið fellt niður.

Ljóst er af bréfum forsætisráðuneytisins, dags. 6. nóvember 1992, og umhverfisráðuneytisins, dags. 9. nóvember 1992, að ætlun ráðuneytanna hefur verið að leggja málefni, er snerta hreindýr, undir umhverfisráðuneytið. Af ástæðum, sem ekki liggja ljósar fyrir, var fyrrgreint ákvæði 12. tölul. 10. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, með síðari breytingum, hins vegar ekki fellt niður, fyrr en með reglugerð frá 7. apríl 1993 um breytingu á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 27/1993.

Þegar umhverfisráðherra setti reglur nr. 76/1992 um stjórn hreindýraveiða stóð ennþá það ákvæði 12. tölul. 10. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, að friðun hreindýra og eftirlit með þeim heyrði undir menntamálaráðuneyti, svo sem áður hefur verið lýst. Með breytingu á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 77/1990, var tekið það ákvæði í 1. tl. 13. gr. reglugerðarinnar, að mál, er snerta "aðgerðir til að stjórna stofnstærð villtra dýra", skyldu lögð undir umhverfisráðuneytið. Hefur því verið lýst í greinargerðum forsætisráðuneytisins og umhverfisráðuneytisins hér að framan, hver hafi verið aðdragandi breytingar á stjórnarráðsreglugerðinni að þessu leyti. Ég tel með hliðsjón af aðdraganda þessarar reglugerðarbreytingar, að umhverfisráðuneytinu hafi ekki brostið vald til að setja reglur á grundvelli laga nr. 28/1940 um friðun hreindýra og eftirlit með þeim, sbr. lög nr. 72/1954. Hins vegar hlaut það að valda óvissu, að umrætt ákvæði 12. tölul. 10. gr. reglugerðarinnar skyldi látið standa óbreytt. Hefur nú verið úr því bætt með nefndri breytingu frá 7. apríl 1993 á stjórnarráðsreglugerðinni.

Það er samkvæmt framansögðu niðurstaða mín, að umhverfisráðherra hafi verið bær um að setja reglur nr. 76/1992 um stjórn hreindýraveiða. Skal síðan vikið að því, hvernig háttað sé heimild til að ákveða þau gjöld, sem í reglum þessum greinir.

b. Lagaheimild til gjaldtökunnar

Í 1. gr. laga nr. 28/1940, sbr. 1. gr. laga nr. 72/1954, segir að í reglum, sem ráðherra setji, skuli ákveðið, "hvert renna skuli hagnaður, er verða kann af veiðunum". Í greinargerð með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 72/1954 um breyting á lögum nr. 28/1940, um friðun hreindýra og eftirlit með þeim, segir svo:

"Skal ráðherra þá setja reglur um veiðarnar, að fengnum tillögum sýslumanna þeirra héraða, er hlut eiga að máli, svo og eftirlitsmanns dýranna. Í reglunum skal meðal annars kveða á um, hvert renna skuli hagnaður, er verða kann af veiðunum.

Í því sambandi er rétt að benda á, að eðlilegast virðist, að bændur, sem lönd eiga næst hreindýraslóðunum og helst verða fyrir ágangi af þeim á beitilönd sín, njóti fyrst og fremst arðs af veiðunum, en síðan sveitar- og/eða sýslusjóðir hlutaðeigandi héraða.

Um þetta og önnur atriði í þessu sambandi mundi menntamálaráðuneytið setja reglur í samráði við framangreinda aðila. Virðist sjálfsagt að reyna að hagnýta hreindýrin skynsamlega eins og hver önnur gæði landsins. Reynslan þarf að skera úr um, með hvaða hætti þau verða helst gerð arðgæf." (Alþt. 1953, A-deild, bls. 1162.)

Í framsöguræðu dóms- og kirkjumálaráðherra sagði m.a. svo:

"Af öllum þessum ástæðum sýnist mönnum, að rétt sé að hagnýta dýrin á einhvern veg, og enn sem komið er hafa menn ekki séð betra ráð en að takmarkaðar veiðar væru heimilaðar, og þá er ráðgert, að settar verði reglur um það, hvernig slíkum veiðum verði fyrir komið. Sérstök leyfi yrðu þá gefin út til veiðanna og síðan í samráði við fulltrúa héraðanna kveðið á um, hver hagnast skyldi af veiðunum, og hafa menn þá helst haft í huga, að þeir bændur, sem í nágrenni búa og helst má ætla að verði fyrir ágengni af dýrunum, fái einhvern arð af þeim með þessum hætti og ef til vill til viðbótar komi nokkur arður til þeirra sýslusjóða, sem hér eiga hlut að máli, en um allt þetta mundu verða settar nánari reglur." (Alþt. 1953, B-deild, dálk. 1220-1221.)

Eins og rakið er hér að framan, var gengið út frá því að eigendur þeirra jarða, sem helst mætti ætla að yrðu fyrir ágengni af hreindýrunum, fengju arð af veiðunum. Virðist 2. tl. 1. mgr. 8. gr. og 4. mgr. 10. gr. reglna um stjórn hreindýraveiða nr. 76/1992 vera í samræmi við þetta markmið.

Í 2. og 3. mgr. 8. gr. og 1. og 2. mgr. 10. gr. fyrrnefndra reglna er hins vegar lagt til grundvallar, að hluti innheimtra gjalda fyrir veiðileyfin skuli fara til greiðslu kostnaðar af hreindýraráði og hluti til að standa straum af kostnaði við nánar tilgreind verkefni veiðistjóraembættisins. Til gjaldheimtu í þessu skyni hefði þurft sérstaka lagaheimild. Þar sem slíkri lagaheimild er ekki til að dreifa, verða ekki að lögum heimt gjöld samkvæmt nefndum ákvæðum 2. og 3. mgr. 8. gr. eða 1. og 2. mgr. 10. gr. reglna nr. 76/1992.

Þá er þess loks að gæta, að fram kemur í 2. gr. laga nr. 28/1940 um friðun hreindýra og eftirlit með þeim, að ráðherra sé heimilt að skipa sérstaka menn "til aðstoðar yfirvöldum landsins við eftirlit með, að lögum þessum sé hlýtt, og til þess að hafa að öðru leyti eftirlit með hreindýrum." Þá segir í 2. gr. laganna: "Kostnaður, sem af þessu kann að leiða, greiðist úr ríkissjóði." Í 2. mgr. 8. gr. reglna um stjórn hreindýraveiða segir hins vegar, að hluti leyfisgjalds skuli standa straum af kostnaði við starfsemi hreindýraráðs. Í lokamálsgrein 13. gr. reglna nr. 76/1992 um stjórn hreindýraveiða segir ennfremur: "Hreindýraeftirlitsmaður starfar í umboði hreindýraráðs. Hreindýraráð innheimtir laun hans af veiðimanni eða sveitarfélagi, eftir því sem við á." Skal hér áréttað, að lögmæltri skipan á greiðslu útgjalda vegna þeirra manna, sem skipaðir hafa verið til starfa á grundvelli 2. gr. laga nr. 28/1940, verður ekki breytt með stjórnvaldsfyrirmælum. Víkja því ósamrýmanleg ákvæði 2. mgr. 8. gr. og lokamálsgreinar 13. gr. um rekstrarkostnað hreindýraráðs og laun veiðieftirlitsmanna fyrir ákvæðum 2. gr. laga nr. 28/1940 um friðun hreindýra og eftirlit með þeim.

3. Heimild umhverfisráðherra til að setja á stofn hreindýraráð

Loks kvartar A yfir því, að sett hafi verið á stofn hreindýraráð, en hann dregur í efa að nægjanleg heimild hafi verið til þess.

Samkvæmt 4. gr. laga nr. 97/1974 um eftirlit með ráðningu starfsmanna og húsnæðismálum ríkisstofnana er óheimilt að setja á fót nýja ríkisstofnun nema með lögum. Í athugasemdum við 4. gr. í greinargerð frumvarps þess, er varð að lögum nr. 97/1974, segir, að með ríkisstofnun sé átt við hvers konar aðila í ríkisrekstrinum, sem hafi rekstur eða framkvæmdir með höndum (Alþt. 1974-75, A-deild, bls. 281).

Til hreindýraráðs var stofnað með áðurgreindum reglum nr. 76/1992, sem umhverfisráðherra setti skv. lögum nr. 28/1940 um friðun hreindýra og eftirlit með þeim, sbr. lög nr. 72/1954 og lög nr. 75/1982, um breytingu á þeim lögum, svo og 7. gr. laga nr. 47/1990 og 1. tl. 3. gr. reglugerðar nr. 77/1990 um breytingu á reglugerð nr. 96/1969 um Stjórnarráð Íslands. Hér að framan er komist að þeirri niðurstöðu, að umhverfisráðherra hafi verið bær til að setja reglur um veiðar hreindýra á grundvelli þeirra laga, sem reglurnar eru settar með stoð í.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 28/1940 er þeim ráðherra, sem fer með framkvæmd laganna, heimilt að skipa sérstakan mann eða menn til aðstoðar yfirvöldum landsins við eftirlit með því, að lögunum sé hlýtt, og til þess að hafa að öðru leyti eftirlit með hreindýrum. Verður að telja að nægjanleg heimild felist í umræddri grein fyrir ráðherra til þess að fela hreindýraráði að annast eftirlit með hreindýrum og framkvæmd laga nr. 28/1940. Eins og hlutverk hreindýraráðs er afmarkað í 1.-5. tl. 2. mgr. 4. gr. reglna nr. 76/1992, verður ekki talið, að þar sé farið út fyrir þá heimild, sem 2. gr. laga nr. 28/1940 veitir ráðherra. Hér verður ekki sérstaklega fjallað um heimildir, er snerta umfang starfsemi hreindýraráðs, en þar þarf að fara að reglum, sem fram koma í lokaákvæði 2. gr. laga nr. 28/1940 um greiðslu kostnaðar úr ríkissjóði og í lögum nr. 97/1974 um lög um eftirlit með ráðningu starfsmanna og húsnæðismálum.

IV. Niðurstaða.

Niðurstöður mínar dró ég saman á svofelldan hátt:

"Samkvæmt því, sem rakið hefur verið hér að framan, tel ég, að þrátt fyrir þau ákvæði veiðitilskipunarinnar frá 20. júní 1849, að veiðiréttur fylgi eignarrétti að landi, sé landeigendum skylt að sæta þeim almennu takmörkunum, sem leiðir af ákvæðum laga nr. 28/1940 um friðun hreindýra og eftirlit með þeim, sbr. 1. gr. laga nr. 72/1954. Hins vegar tel ég, að gjaldtaka samkvæmt 2. og 3. mgr. 8. gr., 1. og 2. mgr. 10. gr. svo og lokamálsgrein 13. gr. reglna nr. 76/1992 um stjórn hreindýraveiða skorti stoð í lögum og sé því óheimil.

Það eru tilmæli mín, að umhverfisráðuneytið hafi forgöngu um, að málum þeim, sem hér hafa verið til umræðu, verði komið í löglegt horf."

V. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi, dags. 5. nóvember 1993, sem ég síðan ítrekaði 31. janúar 1994, óskaði ég upplýsinga umhverfisráðherra um það, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af fyrrgreindu áliti mínu. Svar umhverfisráðuneytisins, dags. 7. febrúar 1994, hljóðar svo:

"Ráðuneytið hefur móttekið bréf yðar, dags. 31. janúar 1994. Vegna misskilnings í ráðuneytinu var bréfi yðar frá 5. nóvember 1993 ekki svarað og er beðist velvirðingar á því.

Vegna álits yðar, dags. 18. maí 1993 (mál nr. 670/1992), tekur ráðuneytið fram að lagt hefur verið fram á Alþingi og mælt fyrir frumvarpi til laga um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, öðrum en hvölum (201. mál, þskj. 223). Frumvarp þetta var lagt fram á 115. og 116. löggjafarþingi en náði ekki fram að ganga. Áður en frumvarpið var lagt fram nú í haust voru nokkrar breytingar gerðar á því. Meðal annarra breytinga hefur 14. gr. frumvarpsins, sem fjallar um hreindýr, verið verulega breytt og við ákvæðið aukið. Breyting þessi var gerð vegna álits yðar frá 18. maí 1993. Umhverfisráðherra hefur lagt þunga áherslu á það við umhverfisnefnd Alþingis að málinu verði hraðað og frumvarpið afgreitt á þessu þingi. Ráðuneytið tekur sérstaklega fram að eining hefur ríkt um stjórn hreindýraveiða á Austurlandi fyrir utan kvörtun [A] og taldi ráðuneytið því afar óheppilegt að breyta stjórn hreindýraveiða sumarið og haustið 1993."

VI.

Ég ritaði umhverfisráðherra á ný bréf, dags. 17. febrúar 1994, sem ég síðan ítrekaði 2. maí 1994. Þar spurðist ég fyrir um, hvort skilja bæri ummælin svo, að gjaldtöku þeirri, sem fjallað er um í fyrrnefndu áliti mínu, hafi verið haldið áfram árið 1993, án þess tryggð hafi verið nægjanleg lagaheimild til að verja gjöldunum til að greiða kostnað af hreindýraráði og kostnað við tiltekin verkefni veiðistjóraembættisins.

Svar umhverfisráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 17. maí 1994. Þar segir:

"Ráðuneytið hélt áfram umræddri gjaldtöku sumarið og haustið 1993, því eins og áður hefur komið fram taldi ráðuneytið afar óheppilegt að breyta stjórn hreindýraveiða, þar sem fyrirhugað var að leggja fram á Alþingi þá um haustið frumvarp til laga um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum öðrum en hvölum, sem síðar var gert. Með frumvarpinu var m.a. ætlunin að afla ótvíræðra lagaheimilda og renna frekari lagastoðum undir þá skipan, sem komið hafði verið á stjórn hreindýraveiða með setningu reglna nr. 76/1992.

Frumvarpið var samþykkt sem lög frá Alþingi 11. maí s.l."

Lög þessi eru nr. 64/1994 um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum.

VII.

Í framhaldi af ofangreindu áliti mínu ritaði ég umhverfisráðherra bréf, dags. 5. janúar 1995. Þar segir:

„I.

Hinn 18. maí 1993 sendi ég yður álit mitt í tilefni af kvörtun [A], sbr. skýrslu mína fyrir árið 1993, bls. 312. Niðurstaða álitsins var meðal annars sú, að lög nr. 28/1940, sbr. lög nr. 72/1954, hefðu ekki að geyma lagaheimild til heimtu gjalds fyrir hreindýraveiðileyfi í því skyni að standa straum af kostnaði við nánar tilgreind verkefni veiðistjóraembættisins, en til þess hefði þurft sérstaka lagaheimild. Þá var einnig bent á, að óheimilt væri að nota gjöld þessi til greiðslu kostnaðar af hreindýraráði, enda færi það ótvírætt í bága við 2. gr. laga nr. 28/1940, þar sem sérstaklega var ákveðið, að greiða skyldi úr ríkissjóði kostnað vegna þeirra manna, sem ráðnir yrðu til aðstoðar yfirvöldum landsins við eftirlit með því að lögunum yrði hlítt og til þess að hafa að öðru leyti eftirlit með hreindýrum.

II.

Hinn 5. nóvember 1993 ritaði ég ráðuneyti yðar bréf og óskaði eftir upplýsingum um, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af umræddu áliti mínu. Svör ráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 7. febrúar 1994, og eru þau rakin á bls. 324-325 í skýrslu minni fyrir árið 1993. Í bréfinu segir meðal annars:

„Ráðuneytið tekur sérstaklega fram að eining hefur ríkt um stjórn hreindýraveiða á Austurlandi fyrir utan kvörtun [A] og taldi ráðuneytið því afar óheppilegt að breyta stjórn hreindýraveiða sumarið og haustið 1993.“

Í framhaldi af svörum ráðuneytisins ritaði ég því enn á ný bréf, dags. 17. febrúar 1994, og spurðist fyrir um, hvort skilja bæri ummælin svo, að gjaldtöku þeirri, sem fjallað var um í fyrrnefndu áliti mínu, hefði verið haldið áfram árið 1993, án þess að tryggð hefði verið nægjanleg lagaheimild til að verja gjöldunum til að greiða kostnað af hreindýraráði og kostnað við tiltekin verkefni veiðistjóraembættisins. Svör ráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 17. maí 1994. Þar segir:

„Ráðuneytið hélt áfram umræddri gjaldtöku sumarið og haustið 1993, því eins og áður hefur komið fram taldi ráðuneytið afar óheppilegt að breyta stjórn hreindýraveiða, þar sem fyrirhugað var að leggja fram á Alþingi þá um haustið frumvarp til laga um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum öðrum en hvölum, sem síðar var gert.“

Í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 1. desember 1994, voru framangreindar upplýsingar um gjaldtöku á árinu 1993 staðfestar.

III.

Í skýrslu minni fyrir árið 1992, bls. 9, vakti ég athygli Alþingis á því, að stjórnvöld virtust oft grípa til setningar reglugerða eða annarra ráðstafana, þótt til þess væri ekki viðhlítandi grundvöllur í lögum. Væru ýmis mál á sviði gjaldtöku og skattheimtu dæmi um slíkt.

Samkvæmt 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, svo og þeirri grundvallarreglu íslensks réttar, að stjórnsýslan sé bundin af lögum, er það aðeins á valdi Alþingis að ákveða með lögum, hvenær innheimtir skuli skattar og þjónustugjöld. Ef stjórnvald hefur ekki viðhlítandi lagaheimild, er því óheimilt að heimta gjald af borgurunum og skiptir ekki máli, þótt stjórnvald telji slíka gjaldheimtu „heppilega“. Það samrýmist því hvorki nefndri grundvallarreglu íslenskrar stjórnskipunar né vönduðum stjórnsýsluháttum, að umhverfisráðuneytið skuli hafa haldið áfram óbreyttri ráðstöfun umrædds gjalds, án þess að hafa til þess viðhlítandi lagaheimild, sérstaklega þegar þess er gætt, að í framangreindu áliti mínu hafði athygli ráðuneytisins verið vakin á því, að ráðstöfun gjaldsins hefði ekki lagastoð og færi í bága við lög.“