Álit

I.

Hinn 7. janúar 1999 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir álagningu fjallskila á hann sem eiganda jarðarinnar X í Dalabyggð, þ.e. vinnuskyldu við smölun og greiðslu fjallskilagjalds.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 12. september 2000.

II.

Málavextir eru þeir að með reikningi Dalabyggðar, dags. 11. september 1997, var A gert að greiða 5.680 kr. vegna fjallskila árið 1997. Með bréfi til hreppsnefndar Dalabyggðar, dags. 23. sama mánaðar, fór A fram á að hreppsnefnd gerði grein fyrir því á hvaða grundvelli fjallskilagjald væri lagt á hann. Í svarbréfi Dalabyggðar, dags. 13. október 1997, kom fram að fjallskilagjald væri lagt á jörðina X samkvæmt heimild í 6. gr. fjallskilasamþykktar fyrir Dalasýslu nr. 532/1997.

Með bréfi, dags. 12. nóvember 1997, skaut A ákvörðun Dalabyggðar um álagningu fjallskilagjalds vegna jarðarinnar X til landbúnaðarráðuneytisins. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 25. sama mánaðar, var erindi A vísað frá ráðuneytinu á þeim grundvelli að ágreiningur vegna álagningar fjallskilagjalds heyrði samkvæmt 45. gr. laga nr. 6/1986, um afréttamálefni, fjallskil o.fl., undir úrskurðarvald sýslumannsins í Búðardal.

Með kæru, dags. 29. desember 1997, skaut A ákvörðun Dalabyggðar til sýslumannsins í Búðardal. Kærunni fylgdi erindi A til landbúnaðarráðuneytisins frá 12. nóvember 1997 þar sem fram komu andmæli A við álagningu fjallskilagjalds vegna jarðarinnar X. Í erindinu sagði m.a. svo:

„Sveitarstjóri kveður álagningu fjallskilagjaldsins grundvallaða á heimild í 6. gr. fjallskilasamþykktar Dalabyggðar nr. 532/1997, [...].

Því er mótmælt að greinin sé fullnægjandi heimild til álagningar gjaldsins með þeim hætti sem gert var. [...]

Órökstudd fjárhæð fjallskilagjalds.

Hvað fjárhæð gjaldsins varðar tel ég hana alveg órökstudda. [...]

Fjallskilaskylda ekki fyrir hendi.

Ég tel að skýra verði ákvæði 6. gr. með hliðsjón af 4. gr. fjallskilasamþykktarinnar, en þar er skilgreint hverjir eru fjallskilaskyldir. Ég á hvorki kindur né hross, hvorki í heimalöndum mínum á [X] né annars staðar, og er því ekki fjallskilaskyldur, og ætti því niðurjöfnun fjallskilakostnaðar að vera mér óviðkomandi. [...]

Útjöfnun fjallskilakostnaðar ólögmæt.

[...] Fjallskilagjald er [...] ekki almenn skattheimta í hreppnum sem rennur í sveitarsjóð og til reksturs einstakra málaflokka sveitarfélagsins, heldur útjöfnun á kostnaði við fjallskil þeirra sem fjallskilaskyldir eru, eða með öðrum orðum útjöfnun á ákveðnum hluta rekstrarkostnaðar þeirra sem hafa það að atvinnu sinni að stunda sauðfjárbúskap og/eða hrossabúskap. Ég tel mig ekki að lögum skyldugan til að taka þátt í greiðslu rekstrarkostnaðar þeirra sem þessa atvinnugrein stunda, frekar en annarra atvinnugreina.

Mismunun við álagningu.

Í bréfi Dalabyggðar [...] kemur fram að fjallskilagjald er ekki lagt á eigendur allra jarða í hreppnum, þar séu t.d. eyjajarðir undanþegnar. Ekki verður séð að þessi mismunun eigi sér nokkra lagastoð. Í þessu sambandi skal á það bent að eyjabændur hafa öldum saman átt upprekstrarrétt á landi fyrir fé sitt. Ekki verður séð með hvaða rökum eigendur eyjajarða, sem ekki hafa fjárbúskap, skuli leystir undan greiðslu fjallskilagjalds frekar en eigendur annarra jarða í hreppnum þar sem ekki er stundaður fjárbúskapur. Einangrun eyjajarða er hvergi í lögum skilgreind sem skattleysisástæða, enda einangrun þeirra í reynd ekkert meiri en t.d. eyðijarða fram til dala.

[...]

Til hvaða lands tekur fjallskilaframkvæmd?

Í svarbréfi Dalabyggðar kemur fram að skrá yfir afrétti í Dalasýslu [...] hafi ekki verið gerð.

Samkvæmt þessu er nærtækt að álykta að engir afréttir í skilningi laga nr. 6/1986 [...] séu í Dalabyggð. Einungis sé þar um að ræða heimalönd, sem hafi verið nýtt sem sumarbeitilönd. [...]

Samkvæmt þessu felast fjallskil í Dalabyggð í því að smöluð eru heimalönd en ekki afréttir. Fjallskilakostnaður er því kostnaður fjallskilaskyldra við að smala heimalönd en ekki afrétti. Ég tel því að hreppsnefnd sé óheimilt að skylda mig sem umráðamann eyðijarðar til þess að smala mín heimalönd á hausti, þar sem smalaskylda fjallskilaskyldra felist eingöngu í því að smala heimalönd sem nytjuð eru sem beitilönd, þar með talið heimaland minnar jarðar utan girðinga.

Tvöföld mismunun.

Þar sem ég er ekki fjallskilaskyldur skv. 1. mgr. 4. gr. fjallskilasamþykktarinnar ber mér ekki að greiða fjallskilagjald í fjallskilasjóð. Þar sem fjallskil fjallskilaskyldra felast í smölun heimalanda, ber mér ekki að smala mín heimalönd.

Með því að ætla mér hvort tveggja, að greiða fjallskilagjald og smala mitt heimaland, eða greiða ella kostnað við smölun, sbr. 2. mgr. 6. gr. fjallskilasamþykktar, er mér í reynd ætlað að standa tvöföld skil á því sem fjallskilaskyldum ber að inna af hendi. Mismunun sú sem mér er gerð af hreppsnefnd Dalabyggðar er því í reynd tvöföld.“

Í tilefni af kæru A aflaði sýslumaðurinn í Búðardal umsagnar Dalabyggðar um kæruna og barst hún sýslumanni með bréfi lögmanns Dalabyggðar, dags. 5. febrúar 1998. Í bréfinu segir m.a. svo:

„Álagning fjallskilagjalds á eyðijarðirnar [X]/[Y], byggir á heimild í 3. mgr. 6. gr. fjallskilasamþykktar Dalasýslu, sem aftur byggir m.a. á 41. og 42. gr. laga nr. 6/1986 um afréttamálefni, fjallskil o.fl.

Í 41. gr. laga nr. 6/1986 segir m.a.: „Nú er jörð í eyði og land hennar ekki lagt til afréttar viðkomandi hrepps með samningum og er þá eiganda eða umboðsmanni hans skylt að annast um hreinsun heimalands jarðarinnar vor og haust sem og önnur fjallskil“.

Ekki virðist vafi á því að fullnægjandi lagaheimild til álagningar fjallskila á kæranda er í þessum tilvitnuðu lagagreinum.

Fjárhæð hins umdeilda fjallskilagjalds kr. 5.680,- er þannig fundin, að lagt er 2% gjald á landverð jarðar (þar eru ekki innifalin ræktun eða hlunnindi). Landverð umræddra jarða var kr. 284.000,- samkvæmt meðf. fylgiskjali nr. II. Samkvæmt fylgiskjali nr. II nam álagt fjallskilagjald 1997 í Fellsstrandarhreppi kr. 358.872,- og skiptist álagning þannig, að 35,9% fjallskila er lagt á land en 64,1% á fé, sbr. fskj. nr. 1.

Varðandi fullyrðingar kæranda um mismunun við álagningu, skal eftirfarandi tekið fram. Ákvörðun Dalabyggðar um að leggja ekki fjallskilagjald á eyjajarðir, byggist á einangrun þeirra og á heimild í 40. gr. laga nr. 6/1986, en þar segir „undanskilja má fjallskilum að einhverju eða öllu leyti fénað sem gengur í öruggum girðingum eða eyjum“.

Dalabyggð hefur litið svo á að með stoð í þessu ákvæði væri heimilt að undanskilja eyjajarðir fjallskilagjaldi.

Vegna hugleiðinga kæranda um það til hvaða lands fjallskilaframkvæmd taki, skal bent á 2. gr. fjallskilasamþykktar fyrir Dalabyggð, en þar segir: „Land sem fjallskilaframkvæmd tekur til, eru beitilönd sem nytjuð eru sem sumarhagar fyrir sauðfé“.

Um fullyrðingar kæranda um að engir afréttir séu í Dölum byggðar á því að ekki sé til skrá yfir þá, skal tekið fram að í áratugi hafa menn skipulagt tvennar leitir á þessu svæði hvert haust, í samræmi við lög nr. 6/1986 37. gr., en þar segir: „Á hvern afrétt skal gera tvennar almennar leitir hið fæsta á hverju hausti“.

Augljóst er af þessu að litið hefur verið svo á að um smölun afréttar væri að ræða og því mótmælt hugleiðingum kæranda um að engir afréttir séu í Dalabyggð.“

Með bréfi, dags. 6. febrúar 1998, gaf sýslumaðurinn í Búðardal A kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf lögmanns Dalabyggðar. Í athugasemdum A, dags. 4. ágúst 1998, segir m.a. svo:

„Þó svo að eiganda eyðijarðar beri skv. 1. málsl. 41. gr. laga nr. 6/1986 [...] „... að annast um hreinsun heimalands jarðarinnar vor og haust sem og önnur fjallskil...“, er ekkert í þessu orðalagi sem gefur til kynna að með því sé verið að veita hreppsnefnd heimild til að leggja sérstakan skatt á eigendur eyðijarða, heldur einungis að þeim beri að smala sitt land.

[...]

Í 42. gr. laga nr. 6/1986 segir í 1. málsl. að fjallskilum skuli jafnað niður á fjallskilaskylda aðila í hlutfalli við tölu fjallskilaskylds búpenings. Kemur þetta orðalag heim og saman við 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. fjallskilasamþykktar fyrir Dalasýslu nr. 532/1997, að „fjallskilaskyldur er hver sá, sem á kindur, hvort sem er í heimalöndum eða ekki, og hross á afrétti“. Aðrir eru ekki fjallskilaskyldir, hvorki samkvæmt lögum nr. 6/1986, né fjallskilasamþykkt nr. 532/1997.

Þó svo að orðalag 2. málsl. 42. gr. laga nr. 6/1986 [...] sé tekið upp í 3. mgr. 6. gr. fjallskilasamþykktarinnar, verður að skýra það með hliðsjón af því hverjir eru fjallskilaskyldir í skilningi laga nr. 6/1986 og fjallskilasamþykktar nr. 532/1997. Ekki er um að ræða heimild til almennrar skattlagningar á eigendur jarða, heldur heimild til þess að jafna fjallskilakostnaði á þá sem eru fjallskilaskyldir eftir ákveðnum reglum.

[...]

Ég tel engan vafa leika á því að fjallskilagjald sem hreppsnefnd Dalabyggðar hefur lagt á mig sem eiganda og umráðamann jarðarinnar [X] er ólögmæt skattlagning, sem brýtur í bága við bæði 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar.

[...]

Heimild 40. gr. laga nr. 6/1986 til að undanþiggja fjallskilum fénað (ekki gjaldendur!!) sem gengur í öruggum girðingum eða á eyjum ber ekki að skilja sem heimild til þess að mismuna fasteignareigendum við álagningu fjallskilagjalds eftir því hvort þeir eiga eyðijörð á landi eða í eyjum. Um er að ræða heimild til að undanþiggja fjáreigendur sem eiga sinn fénað í öruggum girðingum eða í eyjum skyldu til þess að gegna fjallskilum (fara í leitir) á þessum afmörkuðu landsvæðum.“

Með úrskurði, dags. 27. ágúst 1998, hafnaði sýslumaðurinn í Búðardal kröfum A og staðfesti álagningu fjallskilagjalds á jörð hans árið 1997. Forsendur sýslumanns eru svohljóðandi:

„Talið er, að frá því landið var fullbyggt snemma á þjóðveldisöld, hafi gilt um það fastar venjur og beinar lagareglur, hvernig háttað skyldi vinnuskyldu í byggðum landsins við göngur og réttir á hverju hausti. Ákvæði landsleigubálks Jónsbókar, sem lögtekin var 1281, giltu um þessi efni fram yfir miðja þessa öld og allt þar til sett voru lög nr. 42/1969, um afréttamálefni, fjallskil o.fl. Eftir að hreppar komu til sögunnar hefur forstaða afréttamála og fjallskilastjórn verið í þeirra höndum og er enn. Frá upphafi hefur fjallskilaskyldan verið tengd búfjáreign og inntu menn hana af hendi með vinnuframlagi við leit og smölun, sem jafnað var niður eftir föstum reglum. Með ofangreindum lögum, nr. 42/1969, var lögfest heimild til að leggja hluta fjallskila á landverð jarða, en sú tilhögun hafði tíðkast í sumum sveitum um nokkurt skeið án beinnar lagaheimildar.

Kostnaður við fjallskil, sem lagður er á búendur og aðra samkvæmt staðfestum fjallskilasamþykktum, rennur í sérstakan sjóð, fjallskilasjóð, sem er óháður sveitarsjóði og er féð einvörðungu notað til að standa straum af kostnaði við göngur og réttir í hverri fjallskiladeild. Er þessum kostnaði jafnað niður eftir því sem nánar greinir í fjallskilasamþykktum deilda hinna ýmsu sýslna og er við það miðað, að endar nái saman. Er allt tillag í þessu efni kallað fjallskil, hvort sem um ræðir vinnuframlag eða peningagreiðslu. Verður eigi talið, að hér sé um skattlagningu að ræða, heldur niðurjöfnun kostnaðar við framkvæmd ákveðins verks í þágu sveitarinnar.

Í 3ju gr. fjallskilasamþykktar fyrir Dalasýslu, sem staðfest var 2. september 1997 af landbúnaðarráðherra samkvæmt lögum nr. 6/1986, og er með því lögmæt heimild til álagningar svo fremi ákvæði hennar brjóti ekki gegn lögunum, eru fyrirmæli um vinnuskyldu þeirra sem fjallskilaskyldir eru samkvæmt 4. gr. Er vinnuskyldan í framkvæmd metin til peningaverðs og verður að borga í peningum sé hún ekki rækt. Í 6. gr. eru fyrirmæli um skyldu ábúenda og forráðamanna eyðijarða til að láta smala heimalönd og í 3ju mgr. segir, að heimilt sé að leggja hluta fjallskilakostnaðar á landverð jarða, að frádregnu verði ræktaðs lands og hlunninda, á fasteignamati hvers tíma. Samkvæmt þessu ber að telja, að eigendur og eða forráðamenn eyðijarða séu fjallskilaskyldir að þessu leyti, þótt ekki verði þeir skyldaðir til vinnuframlags við göngur og réttir, enda ber brýna nauðsyn til, að lönd þessara jarða séu leituð og smöluð eins og önnur. Með tilvísun til 40. gr. laga nr. 6/1986, verður eigi talið, að álagningin brjóti í bága við jafnréttisreglu stjórnarskrár. Eiga ofannefnd ákvæði fjallskilasamþykktarinnar sér beina stoð í nefndum lögum sbr. 38., 39., 40., 41. og 42. grein þeirra.

Þegar þetta er virt sem nú er sagt verður að telja, að umrætt fjallskilagjald sem lagt var á jörðina [X]/[Y] 1997, að fjárhæð kr. 5.680,-, sé lagt á með lögmætum hætti og beri að staðfesta. Er því kröfu kæranda hafnað.“

Með „stjórnsýslukæru“, dags. 7. september 1998, skaut A úrskurði sýslumannsins í Búðardal til landbúnaðarráðuneytisins. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 30. sama mánaðar, var A tilkynnt að ekki væri tilefni til afskipta ráðuneytisins af málinu þar sem úrskurður sýslumanns á grundvelli 45. gr. laga nr. 6/1986, um afréttamálefni, fjallskil o.fl., væri fullnaðarúrskurður um ákvörðun sveitarstjórnar um fjallskil.

Í kvörtun A til umboðsmanns Alþingis, dags. 3. janúar 1999, kemur fram að kvörtunarefnið sé þríþætt. Í fyrsta lagi er kvartað yfir „álagningu fjallskila, þ.e. vinnuskyldu við smölun og greiðslu fjallskilagjalds“ vegna jarðarinnar X í Dalabyggð. Þá er í öðru lagi kvartað yfir þeirri ákvörðun landbúnaðarráðherra frá 2. september 1997 að staðfesta fjallskilasamþykkt fyrir Dalasýslu nr. 532/1997. Loks er í þriðja lagi kvartað yfir meinbugum á lögum nr. 6/1986, um afréttamálefni, fjallskil o.fl., þ.e. að úrskurði hreppsnefndar samkvæmt 45. gr. laganna sé aðeins hægt að skjóta til sýslumanns sem ekki sé æðra stjórnvald í þessu sambandi en hvorki til landbúnaðarráðuneytisins eða sérstakrar kærunefndar.

Í rökstuðningi fyrir þeim þætti kvörtunarinnar sem snýr að álagningu fjallskilagjalds og vinnuskyldu við smölun segir m.a. svo:

„Eins og rakið er í úrskurði sýslumanns mun vinnuskylda manna við göngur og réttir eiga rætur að rekja til landsleigubálks Jónsbókar frá 1281, og réðist vinnuframlag hvers og eins af búfjáreign hans. Ég á hvorki kind né hest. Þau fornu ákvæði um vinnuskyldu fjárlausra eigenda eyðibýla við fjallskil sem þannig hafa verið tekin upp í lög nr. 6/1986 um afréttamálefni, fjallskil o.fl. tel ég á engan hátt samrýmast mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar, sbr. sérstaklega 2. mgr. 68. gr., 71. gr., 72. gr. og 75. gr., auk þess sem ég tel ákvæðin brot á jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar þar sem með þeim er fasteignareigendum mismunað verulega með gjaldtöku sem virðist ráðast af því hversu eignir þeirra liggja vel við ágangi búfjár í eigu annarra, sbr. það að ætla að undanskilja eyjajarðir gjaldtöku.“

III.

Hinn 26. janúar 1999 ritaði ég A bréf og gerði honum grein fyrir því að ég myndi takmarka umfjöllun mína í tilefni af kvörtun hans við þann þátt kvörtunarinnar er lyti að fjallskilum vegna jarðarinnar X. Nánar tiltekið sagði svo í bréfi mínu:

„Vegna annars liðar í kvörtun yðar tek ég fram að samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er það skilyrði þess að kvörtun verði tekin til meðferðar að hún sé borin fram innan árs frá því er stjórnsýslugerningur sá, er um ræðir, var til lykta leiddur. Landbúnaðarráðherra staðfesti fjallskilasamþykkt Dalasýslu 2. september 1997 og hún var birt í því hefti B-deildar Stjórnartíðinda sem komu út 10. september 1997. Framangreindur ársfrestur var því liðinn þegar kvörtun yðar barst mér 7. janúar [1999] og eru því ekki uppfyllt lagaskilyrði til að ég fjalli um þennan þátt kvörtunar yðar. Ég lít svo á að þriðji liður í kvörtun yðar feli í sér ábendingu um meinbugi [á] lögum, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997. Þar teljið þér það vera meinbugi á lögum nr. 6/1986 að úrskurði hreppsnefndar samkvæmt 45. gr. laganna sé aðeins hægt að skjóta til sýslumanns sem þér teljið ekki æðra stjórnvald í þessu sambandi, en hvorki til landbúnaðarráðuneytisins eða sérstakrar kærunefndar. Af þessu tilefni vek ég athygli yðar á því að samkvæmt 1. gr. laga nr. 92/1989, um framkvæmdavald ríkisins í héraði, sbr. breytingu með lögum nr. 15/1998, fara sýslumenn, hver í sínu umdæmi, með stjórnsýslu ríkisins eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um. Í 45. gr. laga nr. 6/1986 er tekið fram að úrskurði hreppsnefndar um fjallskil megi skjóta til sýslumanns og kom sýslumaður þar í stað sýslunefndar með þeirri breytingu sem gerð var með 43. gr. laga nr. 108/1988. Löggjafinn hefur þarna ákveðið að í þessu efni skuli sýslumaður leysa úr stjórnsýslukæru í hlutverki æðra stjórnvalds og verður ekki séð að slíkt feli í sér meinbugi á lögum í merkingu 11. gr. laga nr. 85/1997. Ég mun því ekki taka þetta atriði í kvörtun yðar til frekari athugunar.“

Hinn 26. janúar 1999 ritaði ég hreppsnefnd Dalabyggðar, sýslumanninum í Búðardal og landbúnaðarráðherra bréf í tilefni af þeim þætti kvörtunar A sem beinist að fjallskilum vegna jarðarinnar X.

Í bréfi mínu til hreppsnefndar Dalabyggðar óskaði ég eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að hreppsnefnd skýrði viðhorf sitt til framangreinds liðar í kvörtun A og léti mér í té þau gögn sem legið hefðu til grundvallar álagningu fjallskila á A fyrir árið 1997. Jafnframt óskaði ég sérstaklega eftir skýringum og gögnum um eftirtalin atriði:

„a) Fylgir jörðinni [X] upprekstrarréttur á afrétt eða annað sameiginlegt sumarbeitiland utan „heimalands“ [X] sem fjallskil í Fellsstrandardeild taka til og þá hvaða.

b) Hverjar voru ástæður þess að hreppsnefnd ákvað að nota heimildarákvæði 3. mgr. 6. gr. fjallskilasamþykktar fyrir Dalasýslu til að leggja hluta fjallskilakostnaðar á landverð jarða.

c) Á hverju var ákvörðun hreppsnefndar um skiptingu kostnaðar við fjallskil 1997 milli landverðs og fjárfjölda byggð. Jafnframt er sérstaklega óskað eftir að skýrt verði á hverju talan 88 kr. á kind var byggð sem og kr. 3.014 á dagsverk.

d) Í kvörtun [A] er með sama hætti og í stjórnsýslukæru hans sérstaklega byggt á því að óheimilt sé að leggja fjallskilakostnað á aðra en fjallskilaskylda aðila, sbr. orðalag [1. málsliðar] 42. gr. laga nr. 6/1986, og telur [A] að hann sem eigandi eyðijarðar, þar sem hann hefur ekki sauðfé teljist ekki fjallskilaskyldur. Ég óska því eftir að hreppsnefndin skýri viðhorf sitt til þessa atriðis og þá einnig hvernig sé háttað heimild til að leggja hluta fjallskilakostnaðar samkvæmt 2. málslið 42. gr. laga nr. 6/1986, sbr. 3. mgr. 6. gr. fjallskilasamþykktar Dalasýslu, á þá sem ekki eru fjallskilaskyldir.“

Svar hreppsnefndar Dalabyggðar barst mér með bréfi Inga Tryggvasonar, héraðsdómslögmanns, dags. 12. maí 1999. Þar segir m.a. svo:

„Um lagaheimild fyrir álagningu fjallskila vísast sérstaklega í 41. og 42. gr. laganna. Samkvæmt 42. gr. er heimilt að leggja hluta fjallskilakostnaðar á landverð jarða að frádregnu verði ræktaðs lands og hlunninda, enda séu um það ákvæði í fjallskilasamþykkt, sbr. 3. mgr. 6. gr. fjallskilasamþykktarinnar. Þar sem heimilt er að leggja hluta fjallskilakostnaðar á landverð jarða eru eigendur jarðarinnar [X] fjallskilaskyldir. Álagning fjallskilagjalda á [A] hefur því ótvíræða lagastoð. Þá skal það ítrekað að samkvæmt 42. gr. tilvitnaðra laga er eiganda eyðijarðar skylt að annast um hreinsun heimalands viðkomandi jarðar „sem og önnur fjallskil, eins og byggð væri“.

Varðandi sérstaklega tilgreind atriði í bréfi yðar skal eftirfarandi upplýst:

a) Jörðinni [X] fylgir ekki upprekstrarréttur á afrétt eða annað sameiginlegt sumarbeitiland utan „heimalands“ [X], sem fjallskil í Fellsstrandardeild taka til. Á þessu svæði háttar þannig til að ekki er um land að ræða sem getur strangt til tekið fallið undir skilgreininguna „afréttur“. Þarna er fjalllendi sem menn líta svo á að tilheyri löndum í einkaeign.

b) Tilgangur þess að leggja hluta fjallskilakostnaðar á landverð jarða var sá að fá fleiri aðila til að vinna að framkvæmd fjallskila. En oft hefur verið erfitt að gera fjallskil á viðunandi hátt vegna fámennis og landstærðar. Það skal tekið fram að þessi háttur var ekki hafður á haustið 1998.

c) Við niðurjöfnun fjallskila 1997 var umrætt hlutfall á landverð jarða fyrst lagt á, þ.e. 2%, sbr. heimild í 3. mgr. 6. gr. fjallskilasamþykktar fyrir Dalasýslu. Þess skal getið að á árum áður mun gjarnan hafa verið lagt þannig á að fyrir hvert 100.000 í landverði samkvæmt fasteignamati kæmi eitt dagsverk. Sveitarstjórn ákvað hins vegar í þessu tilfelli að leggja ákveðna prósentu á landverð. Álögð fjallskil á landverð urðu þannig nokkru lægri en þau hefðu orðið ef eldri viðmiðun hefði verið látin gilda.

Eftir að fjallskil höfðu verið lögð á landverð var ákveðið hvað dagsverkið skyldi metið á en við ákvörðun þess er höfð hliðsjón af því hvað marga menn (hvað mörg dagsverk) þarf til að inna fjallskil af hendi. Loks var ákveðið hvað margt sauðfé þyrfti til að fá upp í dagsverkið og þá kemur verð á hverja einingu. Vinni fjallskilaskyldur aðili ekki að fjallskilum greiðir hann álögð fjallskil í peningum. Hvað dagsverk var metið á byggði á því hvað þótti eðlilegt og sanngjarnt á þeim tíma.

d) Eins og fram kemur í upphafi bréfs þessa telur sveitarstjórn Dalabyggðar vafalaust að [A] sé fjallskilaskyldur, sem eigandi jarðarinnar [X]. Álagning fjallskila á [A] tekur mið af því. Ekki er um það að ræða að fjallskil séu lögð á aðila sem ekki er fjallskilaskyldur.

Sveitarstjórn hefur ekki sérstök gögn undir höndum sem skýrt geta ofangreind atriði fyrir utan seðla um álagningu fjallskila. Ekki verður séð að þar sé að finna ítarlegri skýringar en fram hafa komið. Gögn fylgja því ekki bréfi þessu.“

Með bréfi mínu til sýslumannsins í Búðardal, dags. 26. janúar 1999, gaf ég sýslumanni kost á því í samræmi við 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að skýra viðhorf sitt til þess þáttar kvörtunar A sem snýr að fjallskilum vegna jarðarinnar X auk þess sem ég óskaði eftir því með vísan til 7. gr. nefndra laga að mér yrðu afhent ljósrit þeirra gagna sem legið hefðu fyrir sýslumanni við uppkvaðningu úrskurðar hans 27. ágúst 1998. Þá sagði svo í bréfi mínu:

„Í áliti og niðurstöðu úrskurðar yðar, hr. sýslumaður, segir:

„Í 6. gr. eru fyrirmæli um skyldu ábúenda og forráðamanna eyðijarða til að láta smala heimalönd og í 3ju mgr. segir, að heimilt sé að leggja hluta fjallskilakostnaðar á landverð jarða, að frádregnu verði ræktaðs lands og hlunninda, á fasteignamati hvers tíma. Samkvæmt þessu ber að telja, að eigendur og eða forráðamenn eyðijarða séu fjallskilaskyldir að þessu leyti, þótt ekki verði þeir skyldaðir til vinnuframlags við göngur og réttir, enda ber brýna nauðsyn til, að lönd þessara jarða séu leituð og smöluð eins og önnur.“

Vegna þessara tilvitnuðu orða óska ég eftir skýringu yðar á því hvort úrskurður yðar sé byggður á því að af ákvæði 1. mgr. 6. gr. fjallskilasamþykktarinnar um skyldu til að smala heimalönd leiði að eigendur [og/eða] forráðamenn eyðijarða séu fjallskilaskyldir í merkingu 42. gr. laga nr. 6/1986 og því sé heimilt að leggja á hlutdeild í almennum fjallskilakostnaði.“

Svarbréf sýslumannsins í Búðardal, dags. 2. febrúar 1999, barst mér 8. sama mánaðar ásamt ljósritum þeirra gagna sem lágu fyrir sýslumanni við uppkvaðningu úrskurðarins frá 27. ágúst 1998. Í bréfi sýslumanns kemur eftirfarandi fram:

„Viðhorf undirritaðs til fyrsta töluliðar í kvörtun [A] kemur fram í niðurlagi úrskurðarins og er vísað til þess. Rétt er að taka fram varðandi ályktun [A] um merkingu orðalags í setningu neðarlega á bls. 3, þar sem endar „í þágu sveitarinnar“ þá er átt við íbúana í sveitinni, en ekki sveitarfélagið sjálft. Af því leiðir, að úrskurðandi telur fjallskilin ekki vera þjónustugjald, svo sem það hugtak er venjulega skilgreint.

[...]

Úrskurðurinn byggir á því, að heimilt sé að leggja á hlutdeild í almennum fjallskilakostnaði á eigendur eða forráðamenn eyðijarða og er þá vísað til 3ju mgr. 6. gr. fjallskilasamþykktarinnar, sem er í samræmi við 2. málslið 42. gr. laga nr. 6/1986. Tilvitnunin í 1. mgr. 6. gr. fjallskilasamþykktarinnar er eins konar inngangur rökstuðnings niðurstöðu, en ekki það sem hún hvílir aðallega á. Mér er ljóst, að þetta er ekki skýrt og afdráttarlaust svar, en eftir upprifjun er þetta það sem fram kemur.“

Í bréfi mínu til landbúnaðarráðherra, dags. 26. janúar 1999, gat ég þess að þótt ársfrestur samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, hefði verið liðinn þegar kvörtun A barst mér 7. janúar 1999, vegna þess þáttar kvörtunarinnar er beindist að staðfestingu landbúnaðarráðuneytisins á fjallskilasamþykkt fyrir Dalasýslu nr. 532/1997, og landbúnaðarráðuneytið hefði ekki úrskurðað í málinu sem æðra stjórnvald, teldi ég engu að síður rétt að gefa ráðuneytinu kost á að skýra viðhorf sitt til þess þáttar kvörtunar A er sneri að fjallskilum vegna jarðar hans. Auk þess sagði svo í bréfi mínu:

„Ég óska jafnframt eftir því að ráðuneyti yðar, hr. landbúnaðarráðherra, geri grein fyrir því, hvort við staðfestingu 3. mgr. 6. gr. fjallskilasamþykktar fyrir Dalasýslu nr. 532/1997 hafi af hálfu ráðuneytisins verið byggt á því að heimild 2. málsliðar 42. gr. laga nr. 6/1986, um afréttamálefni, fjallskil o.fl., fæli í sér skattlagningarheimild eða heimild til töku þjónustugjalds. Telji ráðuneytið að lagaheimildin feli í sér skattlagningarheimild er óskað eftir að ráðuneytið skýri viðhorf sitt til þess með hvaða hætti heimildin uppfylli ákvæði 40. og 77. gr. stjórnarskrár [lýðveldisins] Íslands, nr. 33/1944, sbr. stjórnarskipunarlög nr. 97/1995. Sé það hins vegar afstaða ráðuneytisins að 2. málsliður 42. gr. laga nr. 6/1986 veiti heimild til töku þjónustugjalds, er óskað eftir að ráðuneytið skýri viðhorf sitt til [þess] á hvaða grundvelli lagaheimildin heimili að leggja hluta fjallskilakostnaðar á landverð jarðar í því tilviki þegar eigandi eyðijarðarinnar á engan bústofn, en sinnir sjálfur smölun á heimalandi eyðijarðarinnar. Jafnframt er í þessu tilviki óskað eftir að ráðuneytið skýri viðhorf sitt til þess á hvern hátt ákvæði eins og 3. mgr. 6. gr. fjallskilasamþykktar Dalasýslu nr. 532/1997 uppfyllir reglur um þjónustugjöld, sbr. til hliðsjónar dóma Hæstaréttar Íslands, uppkveðna 13. maí 1998, mál nr. 173/1998 [H 1998:1800], og 5. nóvember 1998, mál nr. 50/1998 [H 1998:3460].“

Svar landbúnaðarráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 25. mars 1999. Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins kemur fram að ákvæði 42. gr. laga nr. 6/1986, um afréttamálefni, fjallskil o.fl., sé tekið óbreytt úr eldri lögum nr. 42/1969 um sama efni. Í bréfi ráðuneytisins er aðdragandi þeirrar lagasetningar rakinn og gerð grein fyrir lögskýringargögnum með umræddum ákvæðum. Að svo búnu segir í bréfi ráðuneytisins:

„[Samkvæmt] framansögðu má ljóst vera að ákvæði 2. málsl. 42. gr. núgildandi laga um afréttamálefni, fjallskil o.fl. verður ekki túlkað með þeim hætti að skyldubundin þátttaka í fjallskilum, þ.e.a.s. framlög í peningum, sé bundin við búfjáreign, heldur þvert á móti að heimilt er að ákveða í fjallskilasamþykkt að hluta fjallskilakostnaðar sé jafnað niður á eigendur jarða í sama hreppi, óháð búfjáreign jarðareiganda. Kemur þetta að auki skýrt fram í lögskýringargögnum, sbr. sérstaklega athugasemdir hinnar ráðherraskipuðu nefndar um 42. og 46. gr. frumvarps þess sem nefndin samdi [...] og tilvísun á þingskjölum til heimildaröflunar þeirrar nefndar og birtingu á almennum athugasemdum nefndarinnar með því frumvarpi sem lagt var fyrir Alþingi (þingskjal nr. 21, 89. löggjafarþing). Ráðuneytið vekur sérstaka athygli á því að af samhengi athugasemda nefndarinnar við 42. og 46. gr. má sjá að tillaga nefndarinnar um að veita heimild til að leggja hluta kostnaðar á landverð studdist m.a. við fornar venjur í einstökum héruðum, auk þess sem tillagan var einnig sett fram vegna eyðijarða. Í frumvarpi nefndarinnar var miðað við að einungis væri um að ræða þær jarðir sem hefðu upprekstrarrétt, en í því frumvarpi sem lagt var fram á Alþingi var fallið frá þeirri takmörkun og heimildin ákveðin í samræmi við fornar venjur, sbr. ennfremur 2. málsl. 42. gr. núgildandi laga um afréttamál, fjallskil o.fl. [Samkvæmt] 42. gr. núgildandi laga eru allir eigendur fjallskilaskylds búpenings skyldir til að taka þátt í fjallskilum með framlögum í peningum. Þá er heimilt að skylda jarðeigendur til þátttöku í hluta fjallskilakostnaðar. Geta ákvæði 38. gr. og 1. og 2. málsl. 39. gr. núgildandi laga um afréttamálefni, fjallskil o.fl. ekki leitt til neins konar takmörkunar í þessu efni, enda kveða 38. gr. og 1. og 2. málsl. 39. gr. laganna á um þátttöku búfjáreigenda og jarðeiganda í fjallskilum með vinnuframlagi en 42. gr. á við um framlög sömu aðila í peningum vegna þess kostnaðar sem af fjallskilum leiða. Þá má ljóst vera að heimild sveitarstjórnar til að skylda alla þá sem hafa lögbýli til ábúðar (bændur) til þátttöku í fjallskilum með vinnuframlagi, óháð búfjáreign, styðst með ótvíræðum hætti við 1. og 2. málsl. 39. gr. núgildandi laga um afréttamál, fjallskil o.fl. nr. 6/1986, sbr. ennfremur frumvarp það sem varð að lögum nr. 42/1969 [...].

[Samkvæmt] almennum reglum verða fjallskilasamþykktir að vera í samræmi við lög og verða ákvæði í fjallskilasamþykktum að víkja fyrir settum lögum. Í fjallskilasamþykktir má ekki setja nein fyrirmæli sem eru gagnstæð lögum. Í 3. mgr. 6. gr. fjallskilasamþykktar fyrir Dalasýslu nr. 532/1997 segir: „Hreppsnefnd er heimilt að leggja hluta fjallskilakostnaðar á landverð jarða að frádregnu verði ræktaðs lands og hlunninda, samkvæmt fasteignamati á hverjum tíma.“ Er ákvæðið í samræmi við 2. málsl. 42. gr. laga nr. 6/1986 um afréttamálefni, fjallskil o.fl. og hefur því fullkomna lagastoð. Við staðfestingu ráðuneytisins á 3. mgr. 6. gr. fjallskilasamþykktar fyrir Dalasýslu nr. 532/1997 var á því byggt að málsgreinin væri í samræmi við lög um afréttamálefni, fjallskil o.fl. og því ekki gagnstæð lögum. Þegar af þessum sökum var ekki tekin afstaða til þess hvort 2. málsl. 42. gr. fæli í sér heimild til töku þjónustugjalds eða skatts, enda ekki á valdsviði framkvæmdarvaldsins að víkja settum lögum til hliðar. Vegna fyrirspurnar yðar upplýsir ráðuneytið þó um það álit sitt að álagning fjallskilagjalda á grundvelli 2. málsl. 42. gr. laga nr. 6/1986 feli í sér töku þjónustugjalds, sbr. eftirfarandi:

Heimild 2. málsl. 42. gr. laga um afréttamálefni, fjallskil o.fl. felur í sér heimild til niðurjöfnunar kostnaðar sem hlýst af ákveðnum framkvæmdum og er fjallskilagjöldum ekki varið til annarra og óskyldra verkefna. Hér er því ekki um almenna tekjuöflun ríkis eða sveitarfélags að ræða eins og gildir um skatta, heldur það að fjallskilagjöld á landeigendur eru látin standa að hluta til undir tiltekinni afmarkaðri framkvæmd. Ráðuneytið bendir á að það fyrirkomulag að láta þjónustugjöld standa undir starfsemi í heild sinni, það er að skipta kostnaði niður á gjaldendur, hefur verið talið lögmætt af dómstólum. Skal vegna þess vísað til Hæstaréttardóms sem kveðinn var upp 13. maí 1998 í málinu nr. 173/1998 [...]. Í því máli var talið að þeim aðila sem gjald heimti bæri að miða heildargjaldtöku sína við kostnað sem af tilteknum rekstri leiddi. Þá má ennfremur benda á dóm Héraðsdóms Reykjavíkur sem kveðinn var upp [25. mars 1999] í málinu nr. E-228/1998 [...]. Niðurstaða héraðsdóms í nefndu máli var að sú tilhögun að láta þjónustugjöld standa undir starfsemi [X] væri bæði lögmæt og í samræmi við stjórnarskrá. Vegna fyrirspurnar yðar um afstöðu ráðuneytisins til dóms Hæstaréttar sem kveðinn var upp 5. nóvember 1998 í málinu nr. 50/1998 [...] bendir ráðuneytið á að í niðurstöðu dómsins kemur það fram að telja verði að löggjafinn hafi ætlað eftirlitsgjaldi til Lyfjaeftirlits ríkisins að vera þjónustugjald. Þá sé ljóst að samkvæmt lyfjalögum nái starfsemi Lyfjaeftirlits ríkisins til ýmissa annarra atriða en að hafa eftirlit með gjaldendum en þeim hafi þó allt að einu verið gert að bera allan kostnað af rekstri Lyfjaeftirlitsins með gjöldum sínum. Var talið að m.a. vegna þessa skorti á bein tengsl milli skyldu til að greiða eftirlitsgjaldið og fjárhæð þess annars vegar og hins vegar þeirrar þjónustu sem Lyfjaeftirlit ríkisins veitir hverjum gjaldanda. Í því tilviki sem hér um ræðir stendur gjaldtakan einungis undir tiltekinni afmarkaðri framkvæmd, fjallskilum, og einungis að hluta til. Með fjallskilagjöldum er ekki verið að láta gjaldendur bera kostnað af öðru en fjallskilunum.

Ráðuneytið áréttar að lokum að í því tilviki sem hér um ræðir er heimildin til gjaldtökunnar ákveðin með lögum og þá er gjaldstofninn ennfremur ákveðinn í lögum, þ.e.a.s. landverð jarða. Almenni löggjafinn hefur kveðið á um að heimilt sé að leggja hluta fjallskilakostnaðar á landeigendur, óháð búfjáreign, og hefur löggjafinn því ákveðið að það geti að hluta til verið jarðeigendum í hag að lönd í sveitarfélaginu séu smöluð, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 5. mars 1998 í málinu nr. 310/1997, [...]. [Samkvæmt] því og öðru framansögðu verður að telja að álagning fjallskilagjalda á grundvelli 2. málsl. 42. gr. laga um afréttamálefni, fjallskil o.fl. nr. 6/1986 sé í fullu samræmi við þær reglur sem gilda um þjónustugjöld.“

Með bréfum, dags. 16. febrúar, 30. mars og 18. maí 1999, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf hreppsnefndar Dalabyggðar, sýslumannsins í Búðardal og landbúnaðarráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér 2. júní 1999 með bréfi, dags. 29. maí s.á. Að því er snertir bréf sýslumannsins í Búðardal eru eftirfarandi athugasemdir gerðar af hálfu A:

„Ef álagt fjallskilagjald er hvorki skattur né þjónustugjald, hvað er það þá? Sú skýring að gjaldið sé innheimt í þágu íbúanna í sveitinni en ekki sveitarfélagsins sjálfs er ónákvæm, því það er ekki í þágu fjárlausra íbúa sveitarinnar eða þeirra sem búa í eyjum og þéttbýli. Nákvæmara væri að segja það innheimt í þágu sumra íbúa sveitarinnar, nánar þeirra sem eiga þar sauðfé, enda rennur gjaldið ekki í sveitarsjóð heldur í fjallskilasjóð viðkomandi fjallskiladeildar.

Þar sem gjaldið er ekki innheimt til almennrar tekjuöflunar sveitarsjóðs getur það ekki verið skattur og hlýtur því að teljast þjónustugjald. Þetta þjónustugjald er á hinn bóginn sérstakt að því leytinu að stjórnvaldið sem innheimtir gjaldið lætur sjálft enga þjónustu í té, heldur eru það fjáreigendur sem þjónusta sjálfa sig með því að smala fé sínu til rétta að hausti.

1. mgr. 6. gr. fjallskilasamþykktarinnar kveður á um að allir búendur hreppsins og umráðamenn eyðijarða skuli smala heimalönd sín á hausti og hafa fé sitt í vörslu fram yfir leit. Ég álít að greinina beri að skýra svo að einungis sé átt við þá umráðamenn eyðijarða sem eru fjáreigendur en ekki fjárlausa eigendur eyðijarða. M.ö.o. átt er við þá umráðamenn eyðijarða sem eru fjárbændur á aðliggjandi jörðum við eyðijarðir eða hafa heimild eigenda eyðijarða til að beita fé sínu þar.

Einnig álít ég að túlka beri 6. greinina þannig að hún eigi aðeins við um heimalönd jarða, en ekki afrétti og aðra sumarbeitihaga þar sem fjallskilum skal jafnað niður á fjallskilaskylda aðila í hlutfalli við tölu fjallskilaskylds búpenings eins og segir í 42. gr. laga nr. 6/1986.

Allar götur frá lögtöku Jónsbókar árið 1281 hefur fjallskilaskyldan verið tengd búfjáreign, en ekki eignarhaldi á landi, og segir svo í 49. kap. landsleigubálks: „Hverr maðr, er sauði á, skal ganga eitt sinn á fjall, ok um landeign sína hvert sinn, er lögrétt skal vera,...“ Með lögum nr. 42/1969 er 49. kap. landsleigubálks felldur niður, og fyrst þá er fjáreigendum heimilað að inna fjallskilaskylduna af hendi með öðrum hætti en með vinnuframlagi, sem fólst í því að umreikna vinnuframlagið til peninga. Vinnuframlag hvers fjáreiganda er ákveðið í samræmi við hlutfallslega búfjáreign hans miðað við heildarfjölda fjár í viðkomandi fjallskiladeild.

Bindingu fjallskilaskyldunnar við búfjáreign má annars sjá víða í lögum nr. 6/1986, s.s. í 2. málsl. 38. gr. og 1. mgr. 40. gr. auk 42. gr.“

Í bréfi sínu gerði A m.a. eftirfarandi athugasemdir við bréf landbúnaðarráðuneytisins frá 25. mars 1999:

„Gjaldendur verða oftast að sæta því að greiða þjónustugjald, sem nemur þeirri fjárhæð, sem almennt kostar að veita viðkomandi þjónustu. Þeir sem þjónustugjald greiða gera svo vegna þess að þeir eru að fá einhverja þjónustu á móti. Þannig háttar ekki í mínu tilfelli, ég fæ enga þjónustu, þvert á móti inni ég af hendi þjónustu með því að smala mitt heimaland, án þess að fá greiðslu fyrir.

Sú þjónusta sem greiðsla fjallskilagjalds á að standa undir er smölun fjár af fjalli og til réttar, til þess að þeir sem féð eiga geti leitt það til slátrunar eða sett það á eftir atvikum.

Varðandi bréf ráðuneytisins að öðru leyti vil ég segja að mér þykir það gegna furðu að ráðuneytið skuli nefna til sögunnar sem lögskýringargagn drög að frumvarpi til laga sem aldrei var lagt fyrir Alþingi, og var unnið 8-11 árum áður en nýtt og gjörbreytt frumvarp var lagt fram sem varð að lögum nr. 42/1969. Það er einnig rangt sem segir í bréfi ráðuneytisins að forn venja hafi verið fyrir því að leggja hluta fjallskilagjalds á landverð. Þvert á móti stendur hin forna venja Jónsbókar til þess að fjallskil séu innt af hendi með vinnuframlagi, og aðeins þeirra, sem sauði eiga, samanber það sem segir í athugasemdum með 41. gr. fyrrgreinds frumvarps [...].

Þó heimild sé fyrir hendi í lögum til að leggja hluta fjallskilakostnaðar á landverð, getur sú heimild aðeins verið nýtt gagnvart þeim landeigendum sem búfé eiga og njóta þeirrar þjónustu sem greitt er fyrir. [...].“

Loks er í bréfi A vikið að bréfi Inga Tryggvasonar, héraðsdómslögmanns, fyrir hönd hreppsnefndar Dalabyggðar. Segir m.a. svo um það í bréfi A:

„a) Í svari við þessum lið kemur fram að í Fellsstrandarfjallskiladeild eru engir afréttir, allt land þ.m.t. fjallendi er litið svo á að tilheyri löndum í einkaeign. Það búfé sem kann að ganga í mínu landi er því ágangsfé annarra sem gengur í mínu heimalandi heimildarlaust nema ég samþykki það sérstaklega.

Í ljósi þessa sýnist mér hæpið að það samræmist mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar að skylda mig til vinnu fyrir aðra á mínu eigin landi, líkt og leiða má líkur að, að gert sé með ákvæðum 2. málsl. 1. mgr. 39. gr., 1. málsl. 41. gr. og 42. gr. laga nr. 6/1986.

Ég tel jafnframt að fyrst svo háttar að engir eru afréttir heldur einungis heimalönd, í mínu tilfelli á [X], þá sé 42. gr. laga nr. 6/1986 ekki fullnægjandi lagaheimild til að leggja á mig sérstakt fjallskilagjald.

b) Það getur tæpast talist lögmætur tilgangur fyrir álagningu hluta fjallskilakostnaðar á landverð jarða, að þeir sem þann atvinnurekstur stunda sem sauðfjárrækt nefnist verði sér með þeim hætti úti um ódýrt vinnuafl, sem aukinheldur er skyldað til að greiða með sér.

c) Ekki verður séð að aðferð sú við niðurjöfnun fjallskilanna sem notuð var fái staðist. Kostnaðurinn við fjallskilin er ekki reiknaður út fyrr en að búið er að leggja gjald á landverð jarða. Að leggja þjónustugjald á þá sem engrar þjónustu njóta eftir því hvað óskilgreindum aðilum þótti eðlilegt og sanngjarnt fær að sjálfsögðu engan veginn staðist.

Að mínu mati er þetta gjald hvorki eðlilegt né sanngjarnt.“

Í niðurlagi bréfs síns tekur A eftirfarandi fram varðandi svör sýslumannsins í Búðardal, landbúnaðarráðuneytisins og hreppsnefndar Dalabyggðar:

„Samkvæmt ofangreindum bréfum þessara aðila virðast þeir allir vera á þeirri skoðun að fjallskilagjaldið sé ekki skattur heldur þjónustugjald. Ég er sammála þeirri skoðun. Um þjónustugjöld gilda þær almennu reglur að þau mega ekki vera hærri en nemur tilkostnaðinum við að inna þjónustuna af hendi og að þeir sem þjónustunnar njóta greiði samsvarandi fyrir. Þeir sem ekki njóta þjónustunnar greiði ekki.“

IV.

Um afréttamálefni og fjallskil voru upphaflega sett heildarlög hér á landi árið 1969, sbr. lög nr. 42/1969, um afréttamálefni, fjallskil o.fl. Fyrir gildistöku þeirra laga hafði við framkvæmd afréttamála og fjallskila að mestu verið stuðst við dreifð ákvæði í Landsleigubálki Jónsbókar og Réttarbót Eiríks konungs frá 1294 og áður var reglur um þetta efni að finna í lögum þjóðveldisins. Nokkrar breytingar voru gerðar á lögum nr. 42/1969, síðast með lögum nr. 33/1985. Var meginmál þeirra laga og laga nr. 43/1976 og 10/1983 fellt inn í lög nr. 42/1969 og þau endurútgefin sem lög nr. 6/1986, um afréttamálefni, fjallskil o.fl., sem nú gilda með áorðnum breytingum.

Aðdragandi að setningu laga nr. 42/1969, um afréttamálefni, fjallskil o.fl., var sá að landbúnaðarráðherra skipaði árið 1958 nefnd þriggja manna „til að endurskoða ákvæði laga um notkun afrétta, upprekstrarrétt, fjallskil, ágang búfjár o.fl.“, og var nefndin skipuð samkvæmt tilmælum Búnaðarþings 1957. Starfi nefndarinnar lauk með samningu frumvarps til laga um afréttamálefni, fjallskil o.fl. sem ásamt meðfylgjandi greinargerð var lagt fyrir Búnaðarþing 1962 sem ályktaði að leggja til við landbúnaðarráðuneytið að frumvarpið yrði sent sýslunefndum og bæjarstjórnum til athugunar og umsagnar. Eftir að umsagnir höfðu borist frá sýslunefndum og bæjarstjórnum kom málið til kasta Búnaðarþings 1966 sem ályktaði að fela stjórn Búnaðarþings Íslands að skipa þriggja manna nefnd til að endurskoða frumvarp hinnar ráðherraskipuðu nefndar með tilliti til þeirra umsagna og athugasemda sem borist hefðu frá sýslunefndum og bæjarstjórnum. Að þeirri endurskoðun lokinni var breytt frumvarp sent landbúnaðarráðuneytinu (Alþt. 1968, A-deild, bls. 302-303). Í almennum athugasemdum við frumvarp það, sem lagt var fyrir Alþingi á 89. löggjafarþingi 1968 og varð að lögum nr. 42/1969, er gerð svofelld grein fyrir breytingum nefndar Búnaðarfélagsins:

„Breytingar ýmsar gerði nefndin á frumvarpinu. [...] Nefndin gerði sér far um að stytta frumvarpið svo sem fært þótti, þó eigi svo að á skorti, að nægilega skýrt væri að orði kveðið. Efnisbreytingar eru nokkrar, orðalagsbreytingar margar og flestar til styttingar.“ (Alþt. 1968, A-deild, bls. 303.)

Í frumvarpi því, er varð að lögum nr. 42/1969, er almenn greinargerð hinnar ráðherraskipuðu nefndar birt sem fylgiskjal ásamt breytingartillögum búfjárræktarnefndar við upphaflega frumvarpið (Alþt. 1968, A-deild, bls. 308-316). Þá eru athugasemdir ráðherraskipuðu nefndarinnar við einstök ákvæði í hinu eldra frumvarpi teknar upp við tilgreindar greinar í frumvarpi því sem lagt var fyrir Alþingi og þær aðgreindar með tilvitnunarmerkjum, sbr. t.d. athugasemdir við 2. gr. frumvarpsins.

Í I. kafla laga nr. 6/1986 er fjallað um stjórn fjallskilamála. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laganna er hver sýsla fjallskilaumdæmi er skiptist í fjallskiladeildir eftir hreppum, nema héraðsnefnd hafi fallist á aðra skiptingu, sbr. 42. gr. laga nr. 108/1988. Hefur héraðsnefnd á hendi yfirstjórn allra afrétta- og fjallskilamála í sínu umdæmi en hreppsnefnd eða bæjarstjórn annast stjórn og framkvæmd þeirra í hverri fjallskiladeild, sbr. 2. gr. laganna. Þar sem tvö eða fleiri sveitarfélög eru ein fjallskiladeild hafa sveitarstjórnir þeirra í sameiningu á hendi stjórn og framkvæmd fjallskilamála í því upprekstrarfélagi eftir því sem nánar er ákveðið í fjallskilasamþykkt eða af héraðsnefnd.

Um fjallskilasamþykktir sveitarfélaga eru almenn ákvæði í 3. gr. laga nr. 6/1986. Segir í 1. mgr. greinarinnar að í fjallskilasamþykkt, er héraðsnefnd setur, skuli kveðið á um réttindi manna og skyldur að því er varðar afnot afrétta og annarra sameiginlegra sumarbeitilanda, fjallskil, smalanir heimalanda vor og haust svo og um öll önnur atriði er að framkvæmd fjallskila lúta. Fjallskilasamþykkt tekur ekki gildi fyrr en staðfest hefur verið af ráðuneyti því sem fer með landbúnaðarmál, enda komi ákvæði hennar eigi í bága við lögin, sbr. 2. mgr. 3. gr. þeirra.

Ákvæði um afrétti og notkun þeirra eru í II. kafla laga nr. 6/1986. Samkvæmt 4. gr. laganna skiptist land sem fjallskilaframkvæmd tekur til í afrétti og heimalönd. Þar sem almenningar (óbyggðir) þurfa hreinsunar við tekur og fjallskilaframkvæmd til þeirra eftir því sem þörf krefur og nánar er fyrir mælt í lögunum. Það skulu vera afréttir sem að fornu hafa verið, sbr. upphaf 5. gr. laganna. Þó getur héraðsnefnd ákveðið nýja afrétti eftir tillögum hreppsnefndar og með samþykki landeiganda og enn fremur geta hreppsnefndir með samþykki héraðsnefndar breytt takmörkum afrétta og lagt til þeirra land sem þær hafa full umráð yfir. Ekki verður afréttarland þótt í einkaeign sé gert að heimalandi nema samþykki héraðsnefndar komi til. Frekari ákvæði um notkun afrétta, þ. á m. um upprekstrarrétt, eru í 6. - 14. gr. laga nr. 6/1986 og er m.a. tekið fram í 12. gr. laganna að séu beitilönd einstakra jarða notuð til upprekstrar eða sem sameiginlegur bithagi með líkum hætti og afréttir skuli reglum laganna um afrétti beitt um þau eftir því sem við getur átt og nánar er fyrir mælt í fjallskilasamþykkt.

Í V. kafla laga nr. 6/1986 eru fyrirmæli um göngur og réttir. Er kveðið á um í 36. gr. laganna að í fjallskilasamþykkt skuli vera ákvæði um vorsmölun heimalanda og afrétta. Á hvern afrétt skal gera tvennar almennar leitir hið fæsta á hverju hausti og skal í fjallskilasamþykkt kveða nánar á um leitir á hverjum afrétti, sbr. 37. gr. laganna. Um skyldu manna til þátttöku í fjallskilum, þ.e. smölun lands sem fjallskilaframkvæmd tekur til, eru ákvæði í 38. - 41. gr. laga nr. 6/1986. Eru þau svohljóðandi:

„38. gr.

Öllum, sem búfé hafa undir höndum, sem fjallskilaskylt er, ber að taka þátt í göngum og hreinsun heimalanda samkvæmt fyrirmælum þessara laga og eftir því og á þann hátt, er sveitarstjórn mælir fyrir um á hverjum stað. Húsbændur skulu inna af höndum fjallskil fyrir heimamenn sína, nema sveitarstjórn leggi þau á þá sérstaklega.

39. gr.

Hver bóndi er skyldur að smala heimaland sitt á hausti samhliða leitum, ef sveitarstjórn mælir svo fyrir. Sama gildir um eigendur eyðibýla, þó að þeir eigi þar ekki fjárvon. Hlýði umráðamaður lands ekki fyrirmælum sveitarstjórnar, ber honum að greiða smölunarkostnað eftir mati sveitarstjórnar. Ekki verður umráðamaður lands þó krafinn um þátttöku í smölunarkostnaði, sé honum meinað að nota land sitt til sumarbeitar eða leigja það samkvæmt 8. gr. eða vegna búfjárveikivarna.

Í fjallskilasamþykkt skal ákveða nánar, hvað skuli vera aðalleitir, er ákvæði þessi taka til.

40. gr.

Sveitarstjórn eða umboðsmaður hennar (fjallskilastjóri) skipar fyrir um reglulegar afréttargöngur og aðrar leitir samkvæmt fjallskilasamþykkt, sbr. 33. og 35. gr. Undanþiggja má fjallskilum að einhverju eða öllu leyti fénað, sem gengur í öruggum girðingum eða á eyjum.

Í fjallskilasamþykkt má ákveða, að haustsmölun heimalanda verði metin til aðalfjallskila að meira eða minna leyti, eftir því sem til hagar á hverjum stað.

41. gr.

Nú er jörð í eyði og land hennar ekki lagt til afréttar viðkomandi hrepps með samningum, og er þá eiganda eða umboðsmanni hans skylt að annast um hreinsun heimalands jarðarinnar vor og haust sem og önnur fjallskil, eins og byggð væri. Nú fellur sveitarfélag eða verulegur hluti þess úr byggð, og skal þá viðkomandi sýslunefnd sjá um, að fjallskil séu framkvæmd á eyðilöndum. Kostnaður við þau skiptist þannig, að eigendur bera 1/2, hreppar þeir, er fjárvon eiga í löndunum, 1/4 og ríkið 1/4.

[...]“

Framangreind ákvæði eru óbreytt frá lögum nr. 42/1969, um afréttamálefni, fjallskil o.fl. Í frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 42/1969, voru ákvæði 38. og 39. gr. þó orðuð með öðrum hætti, sbr. 37. og 38. gr. frumvarpsins sem hljóðuðu svo:

„37. gr.

Hver sá, sem jörð hefur til ábúðar eða umráða, svo og hver, sem hefur undir höndum búfé, er fjallskilaframkvæmd tekur til, er skyldur að taka þátt í afréttarfjallskilum, eftir því og á þann hátt, sem sveitarstjórn skipar fyrir um, hvort heldur um er að ræða framlög í vinnu eða peningum. Er hver húsbóndi skyldur að inna fjallskil af hendi fyrir heimamenn sína, nema hreppsnefnd leggi á þá sérstök fjallskil.

38. gr.

Hver bóndi eða landráðandi er skyldur að smala heimaland sitt á haustum, svo oft sem sveitarstjórn fyrirskipar, og það eins, þótt hann eigi þar ekki fjárvon sjálfur.

Vanræki einhver þessa skyldu, ber sveitarstjórn að sjá um, að landið sé smalað, og skal eigandi eða umráðamaður jarðar greiða kostnað þann, er af því leiðir, eftir mati sveitarstjórnar.“

Í athugasemdum við 38. gr. frumvarpsins kom fram að greinin þarfnaðist ekki skýringa (Alþt. 1968, A-deild, bls. 305). Við 37. gr. frumvarpsins voru hins vegar gerðar eftirfarandi athugasemdir:

„Hér er kveðið svo á, að fjallskilaskyldir séu eigi aðeins þeir, er búpening hafa undir höndum, heldur og hver sá, er ábúð hefur eða umráðarétt jarðar. Er það ákvæði sett með sérstöku tilliti til einstakra eyðijarða svo og hins, að sums staðar er venja að jafna nokkrum hluta fjallskilakostnaðar niður á landverð jarða, sbr. 41. gr.“ (Alþt. 1968, A-deild, bls. 305.)

Endanlegt orðalag framangreindra ákvæða 37. og 38. gr. frumvarpsins kom fram með breytingartillögu landbúnaðarnefndar (Alþt. 1968, A-deild, bls. 1384-1386). Í nefndaráliti sem fylgdi breytingartillögunni er ekki sérstaklega vikið að breytingum á nefndum greinum frumvarpsins (Alþt. 1968, A-deild, bls. 1384). Í ræðu framsögumanns landbúnaðarnefndar, sem mælti fyrir breytingartillögunni, er hins vegar gerð eftirfarandi grein fyrir þeim:

„Við 37. gr. er orðalagsbreyting, sem ekki veldur neinni efnisbreytingu, ef samþ. verður. Þá er einnig breyting við 38. gr., og er það sama um hana að segja, að öðru leyti en því, að lagt er til, að ákvæði 8. gr., sem fjalla um það að skylda eigendur eyðilanda til að kosta smalanir, nái ekki til þeirra eyðilanda, þar sem svo standi á, að eigendum sé meinað að nota þau vegna ákvæða annarra gr. og einnig vegna þess, að búfjárveikivarnir banni þeim hreinlega að nota sín lönd, enda séu um þetta nánari ákvæði í fjallskilasamþykkt.“ (Alþt. 1968, B-deild, dálkur 941.)

Um kostnað af fjallskilum er svohljóðandi ákvæði í 42. gr. laga nr. 6/1986:

„Fjallskilum í afréttum og öðrum sumarbeitarhögum skal jafnað niður á fjallskilaskylda aðila í hlutfalli við tölu fjallskilaskylds búpenings. Heimilt er þó að leggja hluta fjallskilakostnaðar á landverð jarða að frádregnu verði ræktaðs lands og hlunninda, enda séu um það ákvæði í fjallskilasamþykkt.“

Í frumvarpi því, er varð að lögum nr. 42/1969, var samsvarandi ákvæði orðað með öðrum hætti, sbr. 41. gr. frumvarpsins. Var greinin svohljóðandi:

„Fjallskilum, hvort sem eru á afrétti, sameiginlegum sumarhögum eða heimalöndum, sbr. 39. gr., skal jafnað niður á fjallskilaskylda aðila í hlutfalli við tölu fjallskilaskylds búpenings og landverð jarða, hlunnindi ekki meðtalin.

Um niðurjöfnun fjallskilakostnaðar skulu nánari fyrirmæli sett í fjallskilasamþykkt.“

Í athugasemdum við framangreint ákvæði í frumvarpinu sagði svo:

„Sú mun algengust venja, að almennum fjallskilakostnaði sé jafnað niður eftir tölu fjallskilaskylds búpenings. Þó er sums staðar nokkrum hluta fjallskilakostnaðar jafnað niður á landverð jarða. Þykir rétt að lögfesta heimildarákvæði þar um.“ (Alþt. 1968, A-deild, bls. 306.)

Ákvæðið komst í núverandi horf með breytingartillögu landbúnaðarnefndar (Alþt. 1968, A-deild, bls. 1384-1386). Í ræðu framsögumanns nefndarinnar segir svo um breytingu á því:

„Við 41. gr. er sú breyting ein að efni til, að frv. gerir ráð fyrir, að fjallskil séu lögð jöfnum höndum á fjallskilaskylt fé og landverð jarða, eftir því sem nánar sé kveðið á í fjallskilasamþykkt. Víðast hvar hefur þessi háttur verið hafður á að leggja bæði á landverðið og féð þennan kostnað, en sums staðar og líklega víðar er eingöngu lagt á féð. Við gerum ráð fyrir því, að það verði leyft að leggja að nokkru leyti fjallskilakostnað á landverðið, þó ekki nema á hið eiginlega beitiland, ekki á hlunnindi eða ræktun.“ (Alþt. 1968, B-deild, dálkur 941.)

Í upphaflegu frumvarpi hinnar ráðherraskipuðu nefndar um endurskoðun lagaákvæða um afréttamálefni, sem áður er getið, voru ákvæði um kostnað af fjallskilum aftur á móti svohljóðandi, sbr. 46. gr. frumvarpsins:

„Fjallskilum, hvort sem eru afréttarfjallskil eða fjallskil vegna smölunar annarra sameiginlegra sumarbeitilanda eða heimalanda, þar sem það á við, sbr. 44. gr., skal jafnað niður á fjallskilaskylda aðila í hlutfalli við tölu búfjár þeirra eftir því sem nánar er fyrir mælt í fjallskilasamþykkt. Þó má í fjallskilasamþykkt eða með lögmætri sveitarsamþykkt gera þessi frávik frá þeirri reglu:

a) að undanskilja fjallskilaskyldu að nokkru eða öllu leyti það fé, sem geymt er sumarlangt í eyjum eða í fjárheldum girðingum að dómi hreppsnefndar.

b) að jafna nokkrum hluta fjallskila niður á landverð jarða í fjallskiladeildinni, þeirra, er upprekstrarrétt hafa, og tekur þá sú ákvörðun einnig til eyðijarða, nema heimaland þeirra hafi verið lagt til almenns afréttar í hreppnum.

Um niðurjöfnun fjallskilakostnaðar skulu annars nánari fyrirmæli sett í fjallskilasamþykkt.“

Í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð með frumvarpi nefndarinnar segir m.a. svo:

„Það mun algengast hér á landi, að almennum fjallskilakostnaði sé jafnað niður eftir tölu búpenings þeirra, sem fjallskilaskyldum eiga að gegna. Þó er í nokkrum héruðum venja að jafna hluta fjallskila á landverð jarða. Þykir því rétt að heimila að setja ákvæði um slíkt í fjallskilasamþykkt, eða með lögmætri sveitasamþykkt [...].“

Samkvæmt 1. mgr. 43. gr. laga nr. 6/1986 ritar hver fjallskiladeild gerðabók og færir sérstakt bókhald. Skal fjallskilareikningur endurskoðaður á sama hátt og sveitarsjóðsreikningur. Fjallskil skulu innt af hendi í vinnu, eftir því sem þörf krefur og við verður komið, ella goldin í peningum eftir mati sveitarstjórnar, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Samkvæmt 3. mgr. 43. gr. er heimilt að jafna þeim kostnaði fjallskilasjóðs, sem ekki verður inntur af hendi með skylduvinnu og óvissar tekjur sjóðsins hrökkva ekki fyrir, niður eftir fyrirmælum 42. gr. Vanræki maður án lögmætra ástæðna að inna fjallskil af hendi skal hann gjalda sekt í fjallskilasjóð eftir ákvörðun hreppsnefndar eða bæjarstjórnar, sbr. nánar 44. gr. laganna. Í 45. gr. laganna er kveðið á um kæruheimildir þess sem telur sér gerð of mikil fjallskil og í 46. gr. mælt fyrir um heimild sveitarstjórnar til að ákveða að sérstakir kostnaðarliðir sem af fjallskilum stafa greiðist úr sveitarsjóði.

Um fjallskil í Dalasýslu hefur á grundvelli laga nr. 6/1986 verið sett fjallskilasamþykkt fyrir Dalasýslu nr. 532/1997 sem staðfest var í landbúnaðarráðuneytinu 2. september 1997. Í II. kafla fjallskilasamþykktarinnar eru ákvæði um „afrétti og önnur leitarlönd“. Þau ákvæði samþykktarinnar sem einkum hafa þýðingu í máli því sem hér er til umfjöllunar eru í 2., 3., 4. og 6. gr. hennar. Eru þau svohljóðandi:

„2. gr.

Land sem fjallskilaframkvæmd tekur til, eru beitilönd þau sem nytjuð eru sem sumarhagar fyrir sauðfé. Þó er hreppsnefnd heimilt að ákveða annað.

3. gr.

Alla þá menn í hverjum hreppi, sem skyldir eru til skv. 4. gr. að gera fjallskil, skal hreppsnefnd kveðja til þess skriflega á ári hverju með nægum fyrirvara. Í slíkum fjallskilaboðum skal taka fram, hvaða fjallskil hver og einn eigi að inna af hendi, á hvaða svæði hver skuli ganga, hvernig fjallskilum skuli haga, [...] og sérhvað annað er að fjallleitum lýtur.

[...]

4. gr.

Fjallskilaskyldur er hver sá, sem á kindur, hvort sem er í heimalöndum eða ekki, og hross á afrétti. Hreppsnefndin skal meta allan fjallskilakostnað leitarmanna til peningaverðs, og ber að jafna því gjaldi niður á alla þá, er fjallskilaskyldir eru. Nefnist sú upphæð fjallskilasjóður. Skal jafnt gjald lagt á hvert hross, þar sem þeim er smalað til réttar sem á 5 sauðkindur.

Hreppsnefnd á rétt á því, að hver sem fjallskilaskyldur er, leggi menn til leita, ef þörf krefur. Reki menn fénað sinn í aðra hreppa til sumargöngu, eða hafi fé sitt í girðingu yfir sumarið, er hreppsnefnd heimilt að færa niður fjallskilakostnað að nokkru. Full fjallskil greiðast af fé því sem utanhreppsmenn reka til sumargöngu í hreppinn. Húsráðendur skulu inna af hendi fjallskil fyrir heimafólk sitt.

Tekjum fjallskilasjóðs skal varið til að greiða kostnað við fjallskil á hausti, gæslukostnað á úrtíningsfé o.fl., eftir ákvörðun hreppsnefndar. Tekjur fjallskilasjóðs hafa lögtaksrétt.

[...]

6. gr.

Allir búendur hreppsins, svo og umráðamenn eyðijarða, eru skildir að láta smala heimalönd sín á hausti, þegar sveitarstjórn mælir svo fyrir, og hafa fé sitt í vörslu fram yfir leit. Allt ókunnugt fé, er finnast kann, nái til réttar áður en réttarstarf hefst. Búendur skulu flytja fé til réttar.

Nú sinnir umráðamaður jarðar ekki smölunarskyldu sinni, getur þá hreppsnefnd látið smala landið á hans kostnað.

Hreppsnefnd er heimilt að leggja hluta fjallskilakostnaðar á landverð jarða að frádregnu verði ræktaðs lands og hlunninda, samkvæmt fasteignamati á hverjum tíma.“

V.

Kvörtun A beinist í fyrsta lagi að því að honum sé gert að taka þátt í fjallskilum innan Dalasýslu með því að hann sé skyldaður til að smala eigið land, þ.e. land jarðarinnar X, án þess að hann sé með sauðfé eða hross á jörðinni eða þar sé búseta. Í kvörtun A kemur fram að hann telji „þau fornu ákvæði um vinnuskyldu fjárlausra eigenda eyðibýla við fjallskil sem [...] hafa verið tekin upp í lög nr. 6/1986“ á engan hátt samrýmast mannréttindaákvæðum stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, með síðari breytingum. Vísar A sérstaklega til 2. mgr. 68. gr., 71. gr., 72. gr. og 75. gr. stjórnarskrárinnar í því sambandi. Í bréfi A til mín frá 29. maí 1999 kemur enn fremur fram að hann telji „hæpið að það samræmist mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar að skylda [hann] til vinnu fyrir aðra á [sínu] eigin landi“, eins og þar segir.

Í 39. og 41. gr. laga nr. 6/1986, um afréttamálefni, fjallskil o. fl., er kveðið á um að eigendum eyðijarða sem annarra jarða sé skylt að smala og hreinsa heimalönd sín vor og haust, þó að þeir eigi þar ekki fjárvon. Skylda 39. gr. um smölun á hausti samhliða leitum er þó háð því að sveitarstjórn mæli svo fyrir. Ákvæði þessi fela í sér kvöð sem lögð er á eigendur fasteigna af þessu tagi, þ.e. alla eigendur jarða. Ég tel að af samanburði við eldri rétt á þessu sviði megi ráða að þessi kvöð er tilkomin frá þeim tíma að eigendum jarða var ekki tiltækur sá kostur að girða lönd sín fjárheldum girðingum. Þá er til þess að líta að með þessari kvöð var yfirfært á eigendur jarða það samfélagslega verkefni, meðal annars frá sjónarmiði dýraverndar, að sjá til þess að allur búfénaður kæmist í hendur eigenda sinna vor og haust til þess að kostur væri á að koma fénaði til beitar á viðeigandi stað og tryggja honum nauðsynlega fóðrun af hálfu eigenda eða framvísa honum sem óskilafé. Fleiri sjónarmið mætti hér tiltaka eins og nauðsyn þess að tryggja samræmda framkvæmd þessara mála samhliða leitum og skilaréttum. Þá þarf eigandi ekki að líða umferð óviðkomandi um land hans við slíka smalamennsku nema að hann láti hjá líða að sinna þessari skyldu sinni. Lagaheimildin um skyldu eigenda jarða til að smala eigið land sitt, þótt þeir eigi þar ekki fjárvon, er skýr og hefur lengi verið í lögum.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögunum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Skal hann gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Aftur á móti er almennt ekki í verkahring umboðsmanns Alþingis að fjalla um og gera athugasemdir við lagasetningu Alþingis, sbr. a-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997 þar sem fram kemur að starfssvið umboðsmanns tekur ekki til starfa Alþingis og stofnana þess. Umboðsmaður hefur þó samkvæmt 11. gr. sömu laga heimild til að tilkynna Alþingi ef hann verður þess var að meinbugir séu á gildandi lögum, en ekki er gert ráð fyrir því að hægt sé að kvarta beinlínis til umboðsmanns á grundvelli þessa ákvæðis heldur getur umboðsmaður Alþingis að eigin frumkvæði ákveðið að nýta heimild þá sem honum er veitt í nefndri 11. gr. laga nr. 85/1997. Það er niðurstaða mín að athugasemdir í kvörtun A um stjórnskipulegt gildi þeirra ákvæða laga nr. 6/1986, um afréttamálefni, fjallskil o.fl., er mæla fyrir um skyldu manna til að smala heimalönd jarða sinna, gefi ekki tilefni til umfjöllunar á þessum grundvelli af minni hálfu. Samkvæmt framansögðu verður ekki fjallað frekar um þennan þátt kvörtunar A í áliti þessu.

VI.

Kvörtun A beinist í öðru lagi að því að honum sé gert að greiða fjallskilagjald vegna jarðarinnar X, þótt hann hvorki eigi né haldi sauðfé eða hross á jörðinni.

Samkvæmt lögum nr. 6/1986, um afréttamálefni, fjallskil o.fl., fara sveitarfélög með afrétta- og fjallskilamál innan umdæma sinna eftir því og á þann hátt sem nánar er fyrir mælt í lögunum. Fjallskilamálefni eru því meðal lögbundinna verkefna sveitarfélaga, sbr. og 11. tölul. 6. mgr. 6. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 þar sem fram kom að landbúnaðarmál, þ. á m. fjallskilamál, væru meðal verkefna sveitarfélaga. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. núgildandi sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 er sveitarfélögum skylt að annast þau verkefni sem þeim eru falin í lögum.

Samkvæmt 42. gr. laga nr. 6/1986 skal fjallskilum í afréttum og öðrum sumarbeitarhögum jafnað niður á fjallskilaskylda aðila í hlutfalli við tölu fjallskilaskylds búpenings. Heimilt er þó að leggja hluta fjallskilakostnaðar á landverð jarða að frádregnu verði ræktaðs lands og hlunninda, enda séu um það ákvæði í fjallskilasamþykkt. Framangreind ákvæði kveða á um tiltekna niðurjöfnun kostnaðar sem leiðir af fjallskilum, sem samkvæmt framansögðu eru meðal lögbundinna verkefna sveitarfélaga, og er niðurjöfnunin bundin við þann kostnað. Ákvæðin heimila því töku gjalds til að standa straum af fjallskilakostnaði og má gjaldtaka á grundvelli þeirra því ekki vera umfram kostnað af fjallskilum hverju sinni. Er því ekki um að ræða almenna tekjuöflun sveitarfélaga. Samkvæmt þessu verður að ganga út frá því að tilgangur löggjafans hafi verið að heimila töku þjónustugjalds en ekki að kveða á um skattheimtu, eins og þessi hugtök hafa venjulega verið skilgreind í íslenskum rétti. Er raunar ekki ágreiningur um það í þessu máli, sbr. m.a. bréf A til mín frá 29. maí 1999.

Ákvæði 42. gr. laga nr. 6/1986 kveða á um tvenns konar niðurjöfnun fjallskilakostnaðar. Annars vegar er hin skyldubundna niðurjöfnun samkvæmt fyrri málslið greinarinnar, þ.e. að fjallskilum skuli jafnað niður á fjallskilaskylda aðila í hlutfalli við tölu fjallskilaskylds búpenings. Hins vegar er valkvætt úrræði sem unnt er að beita samhliða niðurjöfnun eftir búfjáreign, þ.e. að leggja hluta fjallskilakostnaðar á landverð jarða með tilteknum hætti, og verður þá að kveða á um heimild til slíks í fjallskilasamþykkt. Fjallskilakostnaði verður samkvæmt þessu einungis jafnað niður á landverð jarða samhliða niðurjöfnun eftir búfjáreign samkvæmt fyrri málslið 42. gr. laganna. Skal fjallskilakostnaði því ávallt jafnað niður í hlutfalli við tölu fjallskilaskylds búpenings en heimilt er þó að leggja hluta þess kostnaðar á landverð jarða. Kostnaðinum verður þannig aldrei að öllu leyti jafnað niður á landverð jarða.

Samkvæmt framansögðu verður að mínu áliti að virða heimild til álagningar fjallskilagjalds á landverð jarða samkvæmt síðari málslið 42. gr. laga nr. 6/1986 sem undantekningu frá hinni almennu niðurjöfnun fjallskilakostnaðar samkvæmt fyrri málslið greinarinnar.

Af hálfu A er því haldið fram að lagaheimild skorti til álagningar fjallskilagjalds á hann sem eiganda jarðarinnar X í Dalabyggð þar sem hann hafi ekki búfé undir höndum og sé því ekki fjallskilaskyldur í merkingu laga nr. 6/1986 og fjallskilasamþykktar fyrir Dalasýslu nr. 532/1997. A telur að skilja beri heimild hreppsnefndar samkvæmt 3. mgr. 6. gr. samþykktarinnar, sbr. síðari málslið 42. gr. laga nr. 6/1986, til að leggja hluta fjallskilakostnaðar á landverð jarða svo að hún eigi aðeins við um þá eigendur eyðijarða sem hafa búfé undir höndum, þ.e. séu fjallskilaskyldir samkvæmt lögum nr. 6/1986 og samþykktinni.

Í lögum nr. 6/1986 er ekki skilgreint hverjir séu fjallskilaskyldir í merkingu laganna og er raunar rætt jöfnum höndum um fjallskilaskylda aðila og fjallskilaskylt búfé í lögunum, sbr. 38. og 42. gr. þeirra. Ég tel að af ákvæðum V. kafla laga nr. 6/1986 í heild sinni og almennri málvenju verði að skýra orðin „fjallskilaskylda aðila“ svo að þar sé átt við þá aðila sem eiga og/eða halda búfénað sem þeim er skylt samkvæmt lögum eða viðkomandi fjallskilasamþykkt að reka í afrétt eða önnur sameiginleg beitilönd sem fjallskilaframkvæmd tekur til. Ljóst er að A taldist á þeim tíma sem hér um ræðir ekki í hópi „fjallskilaskyldra aðila“ í Dalabyggð. Eftir stendur þá að leysa úr því hvort Dalabyggð hafi samt sem áður á grundvelli síðari málsliðar 42. gr. laga nr. 6/1986 og 3. mgr. 6. gr. fjallskilasamþykktar fyrir Dalasýslu nr. 532/1997 verið heimilt að leggja hluta fjallskilakostnaðar Dalabyggðar á landverð X að frádregnu verði ræktaðs lands og hlunninda og gera A að greiða þá fjárhæð.

Ég tel rétt að taka fram að hér verður samkvæmt lögunum að gera greinarmun á því hvort um er að ræða smölunarkostnað sem til fellur vegna þess að eigandi jarðar hlýðir ekki fyrirmælum sveitarstjórnar um að smala heimaland sitt eða hvort um er að ræða kostnað við fjallskil „í afréttum og öðrum sumarbeitihögum“. Heimildin í síðari málslið 42. gr. laga nr. 6/1986 fjallar eingöngu um kostnað vegna síðara tilviksins.

Eins og tekið er fram í upphafsorðum 42. gr. laga nr. 6/1986 tekur sú heimild til þess að jafna niður fjallskilum í afréttum og öðrum sumarbeitarhögum. Í 7. og 8. gr. laganna er fjallað um upprekstrarrétt á afrétt, þ.e. réttinn til að nota afréttarland, og síðan segir í 12. gr. laganna:

„Nú eru beitilönd einstakra jarða notuð til upprekstrar eða sem sameiginlegur bithagi með líkum hætti og afréttir, og skal þá reglum laga þessara um afrétti beitt um þau eftir því, sem við getur átt og nánar er fyrir mælt í fjallskilasamþykkt.“

Samkvæmt 7. gr. laganna eiga allir búfjáreigendur, sem landsafnot hafa í hreppi eða á félagssvæði fjallskiladeildar, upprekstrarrétt á afrétt hrepps eða annars upprekstrarfélags. Í framkvæmd hefur þetta ákvæði verið skýrt svo að í þeim tilvikum þar sem skilyrði upprekstrarréttarins um búfjáreign er ekki uppfyllt af hálfu jarðareigenda sé þetta geymdur réttur, ef svo má að orði komast. Rétturinn verði virkur þegar stofnað er til búfjárhalds á jörðinni.

Í bréfi lögmanns hreppsnefndar Dalabyggðar til mín, dags. 12. maí 1999, og í tilefni af sérstakri fyrirspurn minni, kemur fram að jörðinni X fylgi ekki upprekstrarréttur á afrétt eða annað sameiginlegt sumarbeitiland utan „heimalands“ jarðarinnar sem fjallskil í hlutaðeigandi fjallskiladeild taka til. Samkvæmt þessu verður að leggja til grundvallar að jörðinni X hafi á þeim tíma sem hér skiptir máli aðeins fylgt réttur til að nota eigið „heimaland“ til búfjárbeitar, en um smölun á því heimalandi og kostnaði við hana fer eftir reglum 39. og 41. gr. laga nr. 6/1986. Ég tek fram fram vegna þessa að í bréf sem A ritaði hreppsnefnd Dalabyggðar, dags. 23. desember 1997, kvaðst hann eigi víkjast undan því „að smala heimaland X að hausti, nú frekar en endranær, og fullnægja þar með þeirri lagaskyldu“.

Eins og áður greinir verður að skýra 42. gr. laga nr. 6/1986 þannig að hún heimili aðeins að jafna niður þeirri vinnu og kostnaði sem verður við fjallskil í afréttum og öðrum sumarbeitarhögum sem eigendum er ekki gert skylt að smala á grundvelli þess að um heimaland sé að ræða. Þá verður að líta á 42. gr. laga nr. 6/1986 sem heimild til töku þjónustugjalds hvort sem gjaldið er innt af hendi með vinnu eða peningagreiðslu. Það má því orða það svo að þjónustan sem þarna er verið að greiða fyrir felist í því að nota þau beitilönd sem falla undir fjallskilin og smölun þeirra. Ég tel jafnframt ekki hægt að útiloka að sú aðstaða að eigandi jarðar eigi þess kost að nota slíkan upprekstrarrétt á viðkomandi land, komi til þess að búfjárhald verði tekið upp á jörðinni, leiði til þess að hann sé greiðsluskyldur. Er þá byggt á því að hann eigi val um það hvort hann nýtir umrædda þjónustu. Af framangreindu leiðir að ég tel að greiðsluskylda samkvæmt síðari málslið 42. gr. laga nr. 6/1986 sé ekki bundin við þá sem teljast fjallskilaskyldir. Með tilliti til þess lagagrundvallar að um þjónustugjald er að ræða tel ég að skýra verði heimildina í síðari málslið 42. gr. þannig að henni verði aðeins beitt gagnvart eigendum þeirra jarða sem nota eða eiga með framangreindum hætti kost á að nýta það land sem fjallskilin taka til.

Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum verður ekki séð að A hafi sem eigandi jarðarinnar X átt þess kost árið 1997 að nota til búfjárbeitar nein þau lönd þar sem kostnaður við sameiginleg fjallskil í Fellsstrandardeild eða Dalabyggð féll til. Það er því niðurstaða mín að hreppsnefnd Dalabyggðar hafi ekki á grundvelli 42. gr. laga nr. 6/1986 verið heimilt að krefja eiganda jarðarinnar X um fjallskilagjald að fjárhæð 5.680 kr. Þar af leiðandi tel ég að úrskurður sýslumannsins í Búðardal frá 27. ágúst 1998 hafi ekki verið byggður á réttum lagagrundvelli.

VII.

Niðurstaða mín hér að framan er byggð á túlkun á 42. gr. laga nr. 6/1986. Af því leiðir að ákvæði 3. mgr. 6. gr. fjallskilasamþykktar fyrir Dalasýslu nr. 532/1997 breyta henni ekki. Ég tel hins vegar rétt að vekja athygli á því að í nefndu ákvæði fjallskilasamþykktarinnar er farin sú leið að segja einungis að hreppsnefnd sé heimilt að leggja hluta fjallskilakostnaðar á landverð jarða að frádregnu verði ræktaðs lands og hlunninda samkvæmt fasteignamati á hverjum tíma. Er þetta nánast samhljóða texti og fram kemur í síðari málslið 42. gr. laga nr. 6/1986 með þeirri breytingu að tekið er fram að miða skuli við fasteignamat. Ákvæði þetta er tekið upp í þá grein fjallskilasamþykktarinnar sem að öðru leyti fjallar um skyldu búenda og umráðamanna eyðijarða til að smala heimalönd sín á hausti, þegar sveitarstjórn mælir svo fyrir, og sinni umráðamaður jarðar ekki smölunarskyldu geti sveitarstjórn látið smala landið á hans kostnað. Almennu ákvæðin um niðurjöfnun fjallskilakostnaðar eru í 4. gr. samþykktarinnar.

Samkvæmt lokaorðum síðari málsliðar 42. gr. laga nr. 6/1986 er heimildin til að leggja hluta fjallskilakostnaðar á landverð jarða háð því að ákvæði séu þar um í fjallskilasamþykkt. Í kafla IV hér að framan er lýst ákvæðum 3. gr. laga nr. 6/1986 en þar kemur fram að héraðsnefnd skuli setja fjallskilasamþykkt en hún öðlist ekki gildi fyrr en ráðuneyti það sem fer með landbúnaðarmál hefur staðfest hana enda komi ákvæði hennar eigi í bág við lög nr. 6/1986. Þá var jafnframt gerð grein fyrir því að framkvæmd fjallskilamála væri meðal verkefna sveitarfélaga.

Almennt verður að líta svo á að ákvæði sem mæla fyrir um samþykki eða staðfestingu á ákvörðunum, reglum eða áætlunum annars aðila feli í sér skyldu fyrir viðkomandi stjórnvald til endurskoðunar eða eftirlits með lögmæti hlutaðeigandi gernings, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 17. nóvember 1994 í máli nr. 818/1993 (SUA 1994, bls. 104), 13. mars 1995 í máli nr. 1041/1994 (SUA 1995, bls. 407) og 30. desember 1999 í málum nr. 2584 og 2585/1998. Samkvæmt 4. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 skulu sveitarfélög hafa sjálfstæða tekjustofna og sjálfsforræði á gjaldskrá eigin fyrirtækja og stofnana til þess að mæta kostnaði við framkvæmd þeirra verkefna sem þau annast. Með tilliti til þessa ákvæðis verður landbúnaðarráðherra við staðfestingu á fjallskilasamþykkt, þar sem tekin eru upp ákvæði um að leggja hluta fjallskilakostnaðar á landverð jarða, meðal annars að gæta þess að ákvæðin feli í sér fullnægjandi útfærslu á gjaldtökuheimildinni þannig að hún sé í samræmi við lög og grundvallarreglur stjórnsýsluréttar. Í því felst meðal annars að gjaldtakan sé ekki umfram kostnað hlutaðeigandi fjallskiladeildar við þau fjallskil sem gjaldtakan á að mæta. Þá þarf að gæta þess að samþykktirnar hafi að geyma meginreglur um hvernig gjaldið skuli ákvarðað þannig að hver aðili eigi þess kost að kanna hvort það gjald sem honum er gert að greiða sé í samræmi við heimildina og jafnræðis sé gætt milli greiðenda gjaldsins.

Því hefur áður verið lýst að af síðari málslið 42. gr. laga nr. 6/1986 leiðir að aðeins er heimilt að leggja hluta fjallskilakostnaðar á landverð jarða, enda séu ákvæði þar um í fjallskilasamþykkt. Niðurjöfnun fjallskilakostnaðar með þessum hætti felur í sér undantekningu frá því að fjallskilakostnaði sé jafnað niður á fjallskilaskylda aðila í hlutfalli við tölu fjallskilaskylds búpenings. Í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef lýst hér að framan tel ég að það uppfylli ekki þær kröfur sem gera verði til útfærslu á gjaldtökuheimildinni að taka einungis upp í fjallskilasamþykkt ákvæði um að heimilt sé að leggja hluta fjallskilakostnaðar á landverð jarða að frádregnu verði ræktaðs lands og hlunninda, og í því efni skuli miðað við fasteignamat. Í ákvæðum fjallskilasamþykktarinnar þarf að koma fram að hvaða marki, þ.e. hversu mikinn hluta fjallskilakostnaðar, er heimilt að leggja á landverð jarða og hvernig honum skuli jafnað niður á einstakar jarðir.

Samkvæmt framsögðu er það niðurstaða mín að ákvæði 3. mgr. 6. gr. fjallskilasamþykktar fyrir Dalasýslu nr. 532/1997 sé ekki í samræmi við þær kröfur sem gera verði til útfærslu á gjaldtökuheimild sem tekin er upp í fjallskilasamþykkt á grundvelli síðari málsliðar 42. gr. laga nr. 6/1986, um afréttamálefni, fjallskil o.fl. Hef ég því ákveðið, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að vekja athygli hreppsnefndar Dalabyggðar, héraðsnefndar Dalasýslu og landbúnaðarráðherra á þessu og er þeim því sent þetta álit mitt.

VIII.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að hreppsnefnd Dalabyggðar hafi verið óheimilt að krefja A, sem eiganda jarðarinnar X í Dalabyggð, um greiðslu fjallskilagjalds samkvæmt 42. gr. laga nr. 6/1986, um afréttamálaefni, fjallskil o.fl. Var úrskurður sýslumanns í Búðardal frá 27. ágúst 1998 því ekki byggður á réttum lagagrundvelli. Eru það tilmæli mín til sýslumannsins í Búðardal að hann taki mál þetta til meðferðar að nýju og hagi úrlausn þess í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í áliti þessu. Það er jafnframt niðurstaða mín að ákvæði 3. mgr. 6. gr. fjallskilasamþykktar fyrir Dalasýslu nr. 532/1997 sé ekki í samræmi við þær kröfur sem gera verði til útfærslu á gjaldtökuheimild sem tekin er upp í fjallskilasamþykkt á grundvelli síðari málsliðar 42. gr. laga nr. 6/1986. Er álit þetta því sent hreppsnefnd Dalabyggðar, héraðsnefnd Dalasýslu og landbúnaðarráðherra, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

IX.

Í tilefni af áliti mínu sendi sveitarstjórn Dalabyggðar mér bréf, dags. 23. október 2000, þar sem gerð var grein fyrir viðbrögðum hennar. Í bréfinu segir meðal annars svo:

„Á fundi sveitarstjórnar Dalabyggðar þann 17. október s.l. var álit umboðsmanns Alþingis dags. 12. september s.l. varðandi kvörtun [A], sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, tekið til afgreiðslu. Eftirfarandi afgreiðsla sveitarstjórnar var færð til bókar:

Dalabyggð hefur borist álit umboðsmanns Alþingis frá 12. september 2000 vegna kvörtunar [A] varðandi álagningu fjallskilagjalda. Sveitarstjórn tekur fram að hún telur að hún hafi farið í einu og öllu að lögum við álagningu fjallskilagjalda enda fór álagningin fram samkvæmt fjallskilasamþykkt sem hefur verið staðfest af landbúnaðarráðherra. Sveitarstjórn telur hins vegar rétt að bregðast við áliti umboðsmanns með þeim hætti að breyta fjallskilasamþykkt fyrir Dalasýslu eins og umboðsmaður mælist til þannig að ekki leiki vafi á því að heimilt sé að leggja hluta fjallskilakostnaðar á landverð jarða. Sveitarstjórn felur sveitarstjóra og lögmanni sveitarfélagsins að gera tillögu að nýrri fjallskilasamþykkt fyrir Dalasýslu og leggja fyrir sameiginlegan fund sveitarstjórna í sýslunni.“

Í framhaldi af fundi mínum með sveitarstjóra og tveimur sveitarstjórnarmönnum Dalabyggðar barst mér bréf sveitarstjórnar Dalabyggðar 22. desember 2000. Í bréfinu segir meðal annars svo:

„Á fundi sveitarstjórnar Dalabyggðar þann 21. desember s.l. var álit umboðsmanns Alþingis dags. 12. september 2000, vegna kvörtunar [A], er áður var á dagskrá sveitarstjórnar þann 17. október 2000, tekið fyrir að nýju. Eftirfarandi afgreiðsla var færð til bókar:

Vísað er til álits umboðsmanns Alþingis frá 12. september 2000. Eftir nánari skoðun telur sveitarstjórn Dalabyggðar rétt að taka málið fyrir að nýju og er hér með felld úr gildi bókun sveitarstjórnar varðandi málið frá 17. október sl. Sveitarstjórn Dalabyggðar samþykkir samhljóða að hlíta áliti umboðsmanns Alþingis dags. 12. september 2000.“