Álit

I.

Hinn 14. apríl 1999 leitaði B, héraðsdómslögmaður, til mín fyrir hönd A. Beinist kvörtunin að synjun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 30. júní 1998 á umsókn A um gjafsókn vegna málssóknar hennar á hendur barnaverndarráði og frá 5. október 1998 í tilefni af endurupptökubeiðni, dags. 11. ágúst 1998.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 16. október 2000.

II.

Hinn 6. maí 1998 var óskað eftir gjafsóknarleyfi í máli sem A hugðist höfða á hendur barnaverndarráði Íslands til að fá breytt úrskurði um umgengni hennar við dætur sínar sem eru í varanlegu fóstri. Í beiðni um gjafsókn segir að án gjafsóknar hafi A af fjárhagsástæðum ekki tök á að reka málið fyrir dómi. Jafnframt er tekið fram að um „prinsippmál“ sé að ræða. Málið „[snúist] m.a. um það hvort sú venja, sem skapast [hafi] meðal barnaverndaryfirvalda að úrskurða umgengni milli barna, sem [séu] í varanlegu fóstri, við kynforeldra mjög knappa, eigi við lög að styðjast. Auk þess [varði] þetta verulega félagslega stöðu stefnanda og einkahagi hennar.“

Dóms- og kirkjumálaráðuneytið synjaði beiðninni með bréfi, dags. 30. júní 1998, með vísan til svohljóðandi umsagnar gjafsóknarnefndar, dags. 22. júní s.á.:

„Umsækjandi hyggst höfða mál á hendur Barnaverndarráði Íslands til að fá breytt úrskurði um umgengni hennar við dætur sínar fæddar árið 1990 og 1992. Þær eru í varanlegu fóstri sín hjá hvorum aðilanum. Telur umsækjandi umgengnisréttinn vera svo takmarkaðan að ekki verði við það unað. Einnig heldur hún því fram að hin knappa umgengni sé tilkomin vegna venju sem hafi skapast meðal barnaverndaryfirvalda í slíkum málum og eigi hún ekki lagastoð. Þá varði mál þetta verulega félagslega stöðu hennar og einkahagi. Umsækjandi skildi við föður stúlknanna eftir að þeim var komið í fóstur og er nú gift að nýju og á einn dreng með síðari eiginmanni sínum. Um nánari málsatvik vísast til gagna.

Samkvæmt skattframtali árið 1996 voru tekjur umsækjanda og maka samtals [...] kr. og árið 1997 [...] kr. Eignir voru metnar á [...] kr. í árslok 1997 og skuldir námu [...] kr. Vaxtagjöld voru [...] kr. Eitt barn er á framfæri umsækjanda.

Tilgangur gjafsóknar er að tryggja það að efnalitlir einstaklingar séu ekki af fjárhagsástæðum hindraðir í að leita réttar síns. Umsækjandi þykir ekki uppfylla skilyrði fyrir aðstoð af þessari ástæðu. Málefni varðandi börn snerta gjarnan djúpar tilfinningar foreldra og réttindi þeirra. Þetta þykir þó ekki sjálfkrafa fullnægjandi til að mál falli undir b.lið 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991. Meginreglan er sú að hagsmunir barns skuli ætíð hafðir í fyrirrúmi. Ekki þykir ótvírætt að málsókn þessi þjóni hagsmunum barnanna og efasemdir um ólögmæti ákvörðunar barnaverndaryfirvalda réttlætir ekki ein sér veitingu gjafsóknar. Skilyrði til að mæla með gjafsókn fyrir héraðsdómi þykja ekki vera fyrir hendi samkvæmt a. og b. liðum 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991.“

Í bréfi, dags. 11. ágúst 1998 var óskað eftir endurupptöku málsins. Umsögn gjafsóknarnefndar, dags. 28. september 1998, af því tilefni hljóðar svo:

„[…] Umsækjandi upplýsir nú að hún sé barnshafandi og vænti fæðingar um miðjan nóvember nk. og allt bendi til að hún muni hafa tvö börn á framfæri sínu þegar mál hennar verði rekið fyrir dómi. Þá vísar umsækjandi til lífeyrisútreiknings [X], endurskoðanda, þar sem fram komi að heildarráðstöfunartekjur hennar séu [...] kr. á mánuði. Telur umsækjandi vera fram komin ný rök fyrir veitingu gjafsóknar á grundvelli a. liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991. Þá andmælir umsækjandi rökstuðningi í umsögn Gjafsóknarnefndar varðandi b. lið sömu lagagreinar. Bendir umsækjandi á að eigi liggi fyrir gögn í málinu sem bendi til þess að hagsmunum barns hennar, sem deilan snýst um, sé best gætt með jafn takmarkaðri umgengni sem raun ber vitni. Þá telur umsækjandi að það kunni að hafa villt um fyrir Gjafsóknarnefnd að í uppkasti að stefnu sé gerð krafa um að dómurinn ákveði umgengni á ákveðinn veg, eins og það er orðað. Telur umsækjandi að svo virðist, að málatilbúnaði hennar hafi ekki verið komið nægilega skýrt til skila í gjafsóknarumsókn en hann byggi fyrst og fremst á því að barnaverndaryfirvöld beiti verklagsreglum í starfi sínu, sem vart samrýmist lögum landsins og alþjóðasamningum sem Ísland sé aðili að. Upplýsir umsækjandi að sú málsástæða verði höfð uppi að málsmeðferð barnaverndaryfirvalda standist hvorki stjórnarskrá né Mannréttindasáttmála Evrópu. Um nánari rökstuðning umsækjanda fyrir endurupptökubeiðni sinni er vísað til bréfs lögmanns hennar dags. 11. ágúst 1998 og fylgigagna.

Samkvæmt skattframtölum umsækjanda námu samanlagðar tekjur hennar og maka samtals [...] kr. árið 1996 og [...] kr. árið 1997. Eignir voru taldar nema [...] kr. í árslok 1997 og skuldir [...]. Vaxtagjöld árið 1997 námu [...] kr. Nú er upplýst að umsækjandi er barnshafandi og muni innan tíðar hafa tvö börn á framfæri sínu, en ekki eitt eins og gengið var út frá í fyrri umsögn.

Í ljósi framkominna upplýsinga um breytta fjölskylduhagi umsækjanda þykir rétt að gjafsóknarbeiðni hennar verði tekin til meðferðar á nýjan leik til mats á því hvort hún uppfylli skilyrði a. liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, sbr. einnig 1. tl. 1. mgr. 24. gr. laga nr. 37/1993. Ítrekað er að tilgangur gjafsóknar er að tryggja það að efnalitlir einstaklingar séu ekki af fjárhagsástæðum hindraðir í að leita réttar síns fyrir dómi. Fela lagaheimildir um gjafsókn í sér undantekningu frá þeirri meginreglu að einstaklingar kosti málaferli sín sjálfir. Gjafsókn á grundvelli a. liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 verður ekki veitt, nema efnahag umsækjanda sé þannig háttað að kostnaður af gæslu hagsmuna hans í máli yrði honum fyrirsjáanlega ofviða. Við mat á efnahag má eftir því sem við á taka tillit til eigna og tekna maka. Af orðalagi ákvæðisins, forsögu þess og tilgangi er ljóst að heimild til að veita gjafsókn á grundvelli efnahags eru settar þröngar skorður. Samanlagðar tekjur umsækjanda og maka námu rúmum [...] kr. á mánuði árið 1998. Tekjur þeirra eru vel yfir skattleysismörkum. Það er mat Gjafsóknarnefndar, með hliðsjón af tekjum umsækjanda og maka, framfærslubyrði og öðrum aðstæðum, að kostnaður af gæslu hagsmuna hennar í dómsmáli á hendur Barnaverndaráði Íslands verði henni ekki fyrirsjáanlega ofviða. Umsækjandi hefur rökstutt endurupptöku varðandi niðurstöðu Gjafsóknarnefndar um b. lið 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 með almennum tilvísunum til þess að málsmeðferðarreglur barnaverndaryfirvalda brjóti í bága við stjórnarskrá, lög landsins og mannréttindaákvæði. Ekki hefur verið sýnt fram á að ákvörðun Gjafsóknarnefndar að þessu leyti hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum eða atvik hafi breyst verulega frá því ákvörðun var tekin, eins og skilyrt er í 24. gr. laga nr. 37/1993. Telur Gjafsóknarnefnd ekki tilefni til endurupptöku um þennan þátt málsins og ítrekar fyrri rökstuðning. Gjafsóknarnefnd þykir þó rétt að taka fram, að gjafsókn verður ekki veitt á grundvelli nefnds b. liðar nema í brýnum undantekningartilvikum. Vísar nefndin þar til orðalags ákvæðisins, forsögu og tilgangs gjafsóknarákvæða sem að nokkru er lýst hér að framan. Fyrri afstaða nefndarinnar er því ítrekuð. Ekki er mælt með gjafsókn.”

Í bréfi, dags. 5. október 1998, tilkynnti dóms- og kirkjumálaráðuneytið um að ekki yrði orðið við beiðni A, sbr. 4. mgr. 125. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991, en samkvæmt ákvæðinu verður gjafsókn því aðeins veitt að gjafsóknarnefnd mæli með því.

Í kvörtuninni til mín kemur fram að í máli því sem til standi að höfða verði meðal annars á því byggt að barnaverndarráð hafi ekki rökstutt með fullnægjandi hætti hvers vegna víkja bæri frá meginreglu 3. mgr. 33. gr. barnaverndarlaga nr. 58/1992. Þá segir í kvörtuninni:

„Alkunna er að Barnaverndarráð takmarkar umgengni nánast ætíð með þeim hætti sem hér er gert þegar Barnaverndarráð telur aðstæður vera eins og lýst er í meðfylgjandi úrskurði (tengsl barns við fósturforeldra). Með þessu hefur Barnaverndarráð tekið fram fyrir hendur á löggjafanum, að mati umbjóðanda míns, og þar með lögin í sínar hendur. Á þessum sjónarmiðum verður málsókn m.a. reist. Mál þetta varðar því alla sem eins stendur á um, sem er ótiltekinn fjöldi fólks.

Gjafsóknarnefnd virðist hafa fallið í sömu gryfjuna með því að fara að leggja mat á það hvort það sé börnunum fyrir bestu að dæmt verði í málinu lögum samkvæmt. Meginatriðið er að gjafsóknarnefnd hefur ekki stutt niðurstöðu sína tækum rökum.“

III.

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf 7. maí 1999. Í bréfinu vísaði ég til álita umboðsmanns Alþingis frá 25. nóvember 1993 í máli nr. 753/1993 og frá 16. desember 1998 í máli nr. 2156/1997. Óskaði ég þess, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið gerði grein fyrir því hvort það teldi að rökstuðningur þess í máli A og þá eftir atvikum umsögn gjafsóknarnefndar um hvort uppfyllt væru efnisskilyrði a-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, hafi fullnægt kröfum 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá var þess sérstaklega óskað að ráðuneytið gerði grein fyrir því hvernig efnisákvæði b-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 hefði verið túlkað í framkvæmd og þá einkum hvaða sjónarmið hefðu verið lögð til grundvallar við beitingu þess. Að lokum var þess óskað að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til þess hvort það teldi að sjónarmið þau sem lögð væru til grundvallar í umsögn gjafsóknarnefndar í máli A um mat nefndarinnar á efnisskilyrðum b-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, hefðu verið lögmæt og málefnaleg.

Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 4. október 1999, vísar ráðuneytið til svohljóðandi umsagnar gjafsóknarnefndar, dags. 1. september 1999:

„Gjafsóknarnefnd hóf störf 1. júlí 1992 í kjölfar setningar nýrra laga um meðferð einkamála í héraði nr. 91/1991. Á fyrstu starfsmánuðum nefndarinnar voru umsagnir hennar knappar en fljótlega og fyrir gildistöku laga nr. 37/1993 tók nefndin upp það verklag sem hún hefur fylgt síðan og gert umboðsmanni Alþingis ítrekað grein fyrir. Í umsögnum er gerð grein fyrir málavöxtum, rökstuðningi umsækjanda og tekjum og efnahag hans o.fl. Niðurstaða hefur síðan verið rökstudd eftir bestu getu, eins og umsóknir hafa gefið tilefni til, sér í lagi þegar nefndin hefur mælt gegn umsóknum. Fyrsta kvörtun til umboðsmanns Alþingis yfir störfum nefndarinnar var vegna máls sem afgreitt var áður en nefndin mótaði sér það verklag sem hún hefur síðan starfað eftir, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 25. nóvember 1993. Nokkrar kvartanir hafa síðan borist umboðsmanni Alþingis varðandi tekjuviðmið, túlkun á b. lið 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 o.fl. Almennt má segja að umboðsmaður Alþingis hafi fallist á það verklag og þau sjónarmið sem gjafsóknarnefnd hefur lagt til grundvallar í störfum sínum. Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 16. desember 1998 er gjafsóknarnefnd hins vegar gagnrýnd fyrir ónógan rökstuðning í umsögn sem reyndar varðaði endurupptöku máls. Að gefnu tilefni skal tekið fram að gjafsóknarnefnd hefur tekið öll álit umboðsmanns Alþingis varðandi störf nefndarinnar til skoðunar og leitast við að haga störfum sínum í samræmi við þær kröfur sem þar koma fram.

Hvað varðar mál [A] telur nefndin sig hafa hagað mati sínu á tekjum og efnahag og rökstuðningi með þeim hætti sem talið hefur verið ásættanlegt. Í umsögninni er gerð grein fyrir því að tekjur umsækjanda og maka hafi numið samtals [...] krónum árið 1996 og [...] krónum árið 1997, sem er umtalsvert umfram skattleysismörk. Einnig er gerð grein fyrir eignum, skuldum og vaxtagjöldum. Í umsögninni er síðan fjallað um tilgang gjafsóknar og það mat nefndarinnar að efnahagur umsækjanda uppfylli ekki skilyrði aðstoðar af þessari ástæðu. Hér er um hefðbundinn rökstuðning að ræða sem umboðsmaður Alþingis hefur ekki gert athugasemdir við í svipuðum kvörtunarmálum.

Gjafsóknarnefnd hefur áður í tilefni af kvörtunum til umboðsmanns Alþingis gert grein fyrir sjónarmiðum sínum um túlkun á efnisákvæðum b-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, sbr. einnig grein Atla Gíslasonar, hrl., í 4. tbl. XLVII árg. Úlfljóts 1994. Þessi túlkunarsjónarmið hafa til þessa verið talin fullnægjandi. Rökstuðning gjafsóknarnefndar í máli [A] varðandi b-lið 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 verður þó að mati nefndarinnar einnig að skoða í ljósi mjög takmarkaðs rökstuðnings umsækjanda í umsókn lögmanns hennar, dags. 6. maí 1998. Gildir reyndar hið sama um rökstuðning í umsókn hennar um gjafsókn á grundvelli a-liðar 1. mgr. sömu lagagreinar.

Til frekari skýringa er vísað til álita umboðsmanns Alþingis einkum þó í máli frá 25. nóvember 1993, 16. febrúar 1995, 29. mars 1995 og 15. júlí 1999. Ennfremur er vísað til umsagnar gjafsóknarnefndar um þessar kvartanir sem og aðrar. […].“

Athugasemdir B, héraðsdómslögmanns, fyrir hönd A, bárust mér með bréfi, dags. 15. október 1999. Í bréfinu er ítrekað að í beiðni um gjafsókn og endurupptöku málsins sé á því byggt að venja sem skapast hafi hjá barnaverndar-yfirvöldum stangist á við lagafyrirmæli. Ólögmætum verklagsreglum að þessu leyti sé beitt í öllum málum um umgengni kynforeldra við börn sín sem ráðstafað hafi verið í varanlegt fóstur. Gjafsóknarnefnd hafi ekki rökstutt synjun um gjafsókn á grundvelli b-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 með tilliti til þessa.

IV.

Hinn 28. febrúar 2000 voru kveðnir upp tveir dómar í héraðsdómi Reykjavíkur í þeim málum sem eru tilefni beiðni A um gjafsókn. Var það niðurstaða dómsins að barnaverndaryfirvöld hefðu við meðferð málanna „ekki gætt þeirrar ótvíræðu lagaskyldu að afla þeirra gagna sem nauðsynleg [væru] til að komast [mætti] að raun um hverjir [væru] raunverulegir hagsmunir“ barnanna í þessum málum. Voru úrskurðir barnaverndarráðs því felldir úr gildi.

V.

1.

Um gjafsókn er fjallað í XX. kafla laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Samkvæmt 1. mgr. 126. gr. laganna verður gjafsókn:

„[…] aðeins veitt ef málstaður umsækjanda gefur nægilegt tilefni til málshöfðunar eða málsvarnar og öðru hvoru eftirfarandi skilyrða er að auki fullnægt:

a. að efnahag umsækjanda sé þannig háttað að kostnaður af gæslu hagsmuna hans í máli yrði honum fyrirsjáanlega ofviða, en við mat á efnahag hans má eftir því sem á við einnig taka tillit til eigna og tekna maka hans eða sambýlismanns […]

b. að úrlausn máls hafi verulega almenna þýðingu eða varði verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einkahagi umsækjanda.“

Samkvæmt 2. mgr. 125. gr. laga nr. 91/1991 skal gjafsóknarnefnd veita umsögn um beiðni um gjafsókn. Í 3. mgr. sömu greinar er mælt fyrir um það hvernig umsókn um gjafsókn skuli úr garði gerð. Henni skulu fylgja gögn eftir þörfum og rökstyðja skal að skilyrðum fyrir gjafsókn sé fullnægt. Samkvæmt 4. mgr. greinarinnar veitir dómsmálaráðherra gjafsókn eftir umsókn aðila en tekið er fram að hún verði „því aðeins veitt að gjafsóknarnefnd mæli með því“.

Samkvæmt framansögðu metur gjafsóknarnefnd hvort skilyrðum 126. gr. fyrir gjafsókn er fullnægt og er neikvæð niðurstaða nefndarinnar bindandi fyrir dóms- og kirkjumálaráðherra. Í lokamálslið 2. mgr. 125. gr. laga nr. 91/1991, sbr. 4. gr. laga nr. 38/1994, um breyting á þeim lögum, er að finna heimild til handa dómsmálaráðherra til að setja nánari reglur í reglugerð um starfshætti gjafsóknarnefndar þar á meðal um viðmiðunarmörk í mati hennar á skilyrðum fyrir gjafsókn samkvæmt a-lið 1. mgr. 126. gr. laganna. Reglugerð hér um var gefin út af dóms- og kirkjumálaráðherra 21. janúar 2000 og hún birt í B-deild Stjórnartíðinda 10. febrúar sama ár sem reglugerð nr. 69/2000.

Ég tel rétt að minna hér á álit umboðsmanns Alþingis frá 25. nóvember 1993 í máli nr. 753/1993 þar sem meðal annars var fjallað um skilyrði upphafsmálsliðar ákvæðisins um tilefni málshöfðunar. Með vísan til þess að tilgangur lagaákvæða um gjafsókn er að tryggja að réttindi einstaklinga glatist ekki sökum lítilla efna og með hliðsjón af 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994, taldi umboðsmaður að ekki yrði beitt þröngri túlkun við mat á þessu skilyrði laganna. Að öðru leyti reyndi í hverju máli, eftir því sem atvik þess gæfu tilefni til, á vægi þeirra sjónarmiða sem lögum samkvæmt ættu að koma til athugunar.

Gjafsóknarnefnd fjallaði ekki um skilyrði upphafsmálsliðar 1. mgr. 126. gr. í umsögn sinni til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins en tók hins vegar til skoðunar hvort hin valkvæðu skilyrði a- eða b-liða væru uppfyllt.

2.

Niðurstaða gjafsóknarnefndar í máli A að mæla ekki með gjafsókn þar sem skilyrðum a-liðar eða b-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 væri ekki fullnægt. Að því er fyrra skilyrðið snertir var það mat nefndarinnar að A hefði ekki sýnt fram á að henni væri fyrirsjáanlega ofviða að kosta málsókn með ráðstöfunartekjum sínum. Samkvæmt umsögn gjafsóknarnefndar lagði nefndin þar til grundvallar tekjur hennar og maka hennar á árunum 1996 og 1997 samkvæmt skattframtölum, eignum þeirra og skuldum, vaxtagjöldum og fjölskylduhögum. Í umsögn gjafsóknarnefndar vegna beiðni um endurupptöku málsins tók nefndin þetta atriði til skoðunar á ný með tilliti til breyttra fjölskylduhaga umsækjanda. Með hliðsjón af tekjum A og maka hennar sem nefndin kvað vel yfir skattleysismörkum, framfærslubyrði og öðrum aðstæðum var það mat gjafsóknarnefndar að skilyrði a-liðar 126. gr. laganna væri ekki fullnægt. Vísaði nefndin jafnframt til þess að heimild til gjafsóknar væri undantekning frá þeirri meginreglu að einstaklingar kostuðu málaferli sín sjálfir og gjafsókn á grundvelli umræddrar heimildar væri aðeins veitt að efnahag umsækjanda væri þannig háttað að kostnaður af gæslu hagsmuna hans í máli yrði honum fyrirsjáanlega ofviða.

Umboðsmaður Alþingis hefur í nokkrum málum fjallað um skilyrði a-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, um efnahag umsækjanda, sbr. t.d. álit frá 25. nóvember 1993 í máli nr. 753/1993 og frá 16. desember 1998 í máli nr. 2156/1997. Hefur hann hvorki talið ástæðu til athugasemda við þau sjónarmið sem gjafsóknarnefnd hefur lagt til grundvallar við mat sitt á því hvort umrætt skilyrði um efnahag umsækjanda telst uppfyllt né að gjafsóknarnefnd setji sér viðmið í því sambandi. Umboðsmaður hefur hins vegar áréttað að jafnframt verði að koma til heildstætt mat á aðstæðum í hverju máli fyrir sig og að gjafsóknarnefnd beri í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga að rökstyðja þá niðurstöðu sína að mæla ekki með gjafsókn. Að öðrum kosti lægju ekki fyrir þau sjónarmið sem niðurstaða væri byggð á og dóms- og kirkjumálaráðuneytinu væri því ekki fært að rökstyðja synjun samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga. Er það skoðun mín að þau sjónarmið sem gjafsóknarnefnd lagði til grundvallar í umsögn sinni í máli A séu málefnaleg og eðlilegt hafi verið að gjafsóknarnefnd liti til þeirra við afgreiðslu málsins. Þá tel ég að mál hennar hafi ekki gefið tilefni til frekari rökstuðnings en fram kemur í umsögnum gjafsóknarnefndar um þennan þátt málsins.

3.

Gjafsókn verður, eins og áður segir, meðal annars veitt hafi úrlausn máls verulega almenna þýðingu eða varði verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einkahagi umsækjanda, sbr. b-lið 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991. Umsókn A um gjafsókn á grundvelli þessa ákvæðis var annars vegar studd þeim rökum að málið varðaði verulega félagslega stöðu hennar og einkahagi og hins vegar að „um prinsippmál“ væri að ræða og úrlausn þess hefði því verulega almenna þýðingu. Taldi A að í máli hennar yrði tekist á um hvort sú venja sem hún taldi að hefði skapast hjá barnaverndaryfirvöldum að úrskurða um umgengni barna, sem væru í varanlegu fóstri, við fósturforeldra mjög knappa ætti við lög að styðjast.

Vegna þessa þáttar gjafsóknarbeiðni A segir í umsögn gjafsóknarnefndar, dags. 22. júní 1998, að málefni varðandi börn snerti gjarnan djúpar tilfinningar foreldra og réttindi þeirra. Þetta þyki þó ekki sjálfkrafa fullnægjandi til að mál falli undir b-lið 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991. Meginreglan sé sú að hagsmunir barns skuli ætíð hafðir í fyrirrúmi. Þá segir að ekki þyki ótvírætt að málsóknin þjóni hagsmunum barnanna og efasemdir um „ólögmæti“ ákvörðunar barnaverndaryfirvalda réttlæti ekki einar sér veitingu gjafsóknar. Í skýringum gjafsóknarnefndar, dags. 1. september 1999, í tilefni af fyrirspurn minni frá 7. maí 1999 um túlkun umrædds ákvæðis vísaði nefndin til skýringa sinna til umboðsmanns Alþingis í öðrum málum og til tímaritsgreinar Atla Gíslasonar, hæstaréttarlögmanns í 4. tbl. Úlfljóts á árinu 1994. Þá segir að rökstuðning nefndarinnar í máli A verði einnig að skoða í ljósi mjög takmarkaðs rökstuðnings umsækjanda í beiðni um gjafsókn.

Úrlausn um skilyrði 126. gr. laga nr. 91/1991 er falið dóms- og kirkjumálaráðherra sem getur þó aðeins orðið við slíkri beiðni að gjafsóknarnefnd samþykki hana, sbr. 4. mgr. 125. gr. laganna. Þegar löggjafinn eftirlætur stjórnvöldum mat um það hvort skilyrði eru uppfyllt felur það í sér skyldu til að leggja sjálfstætt mat á hvert mál þar sem öll málefnaleg sjónarmið sem máli skipta við matið koma til athugunar. Stjórnvöld skulu síðan greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og skal rökstuðningur vera það greinargóður að aðili geti skilið hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3303.) Um kröfur til rökstuðnings gjafsóknarnefndar í umsögn til dóms- og kirkjumálaráðherra vísast til kafla 2 hér að framan.

Rökstuðningur A fyrir því að mál hennar hefði almenna þýðingu í skilningi b-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 var eins og áður segir á því byggður að barnaverndaryfirvöld hefðu tekið ákvörðun um takmarkaða umgengni á grundvelli verklagsreglna sem ekki samrýmdust „lögum landsins og alþjóðasamningum er Ísland er aðili að.“ Framkvæmdin væri nánast ætíð með þessum hætti og varðaði málið því öll slík mál hjá barnaverndaryfirvöldum. Ég fæ ekki séð að rökstuðningur í umsögn gjafsóknarnefndar í tilefni af umsókn A taki til þess efnisatriðis ákvæðisins sem hér um ræðir. Er því þannig í raun látið ósvarað hvort úrslit máls A gætu með þeim hætti sem hún byggir á verið fordæmi við úrlausn sambærilegra mála og því haft almenna þýðingu í skilningi b-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991. Tel ég í öllu falli að gjafsóknarnefnd hafi ekki með viðhlítandi hætti gert grein fyrir þeim sjónarmiðum sem réðu niðurstöðu hennar að þessu leyti. Við þetta bætist að gjafsóknarnefnd hefur að mínum dómi ekki tekið afstöðu til þess hvort það mál sem umsókn A um gjafsókn tók til varðaði verulega miklu fyrir félagslega stöðu hennar eða einkahagi. Þannig gerir nefndin hvorki grein fyrir þeim sjónarmiðum sem hún leggur til grundvallar við mat á því hvort og þá við hvaða aðstæður þetta skilyrði gjafsóknar telst uppfyllt né hvernig þeim var beitt í máli A.

VI.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að ekki sé tilefni til athugasemda af minni hálfu vegna synjunar dóms-og kirkjumálaráðuneytisins í tilefni af beiðni A um gjafsókn á grundvelli a-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Hins vegar tel ég að skort hafi á að lagt væri mat á skilyrði b-liðar ákvæðisins á grundvelli sjónarmiða sem skiptu máli við ákvörðun um hvort orðið skyldi við beiðni um gjafsókn í málinu og að niðurstaðan væri rökstudd með tilliti til skilyrða ákvæðisins, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eru það því tilmæli mín til dóms-og kirkjumálaráðuneytisins að það taki mál A til endurskoðunar komi fram ósk þess efnis frá henni og hagi þá meðferð þess í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu.

VII.

Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 1. febrúar 2001, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni. Í svari dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 18. febrúar 2001, segir meðal annars svo:

„Með bréfi, dags. 19. október sl., óskaði lögmaður [A] eftir endurupptöku á gjafsóknarbeiðni með vísan til ofangreinds álits yðar. Þar kom fram að lögmaðurinn hygðist freista þess að fá héraðsdóm til að endurupptaka málið til úrskurðar um gjafsóknarlaun. Ráðuneytið óskaði eftir því f.h. gjafsóknarnefndar, með bréfi, dags. 21. desember sl., að nánari grein yrði gerð fyrir því á hvaða lagagrundvelli endurupptökubeiðnin fyrir héraðsdómi væri byggð. Svar barst með bréfi, dags. 3. janúar sl., og er umrædd endurupptökubeiðni enn til meðferðar hjá gjafsóknarnefnd. Það skal upplýst að [A] var veitt gjafsókn fyrir Hæstarétti með vísan til a. og b. liðar 1. mgr. 126. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991.“

VIII.

Í framhaldi af áliti mínu og bréfaskiptum við dóms- og kirkjumálaráðuneytið barst mér afrit af bréfi ráðuneytisins til lögmanns A, dags. 15. mars 2001. Í bréfinu segir meðal annars svo:

„Ráðuneytinu hefur borist umsögn gjafsóknarnefndar, dags. 13. þ.m., þar sem segir:

„[…]

Í héraðsdómi var dæmt í málinu hinn [...]. Niðurstaða var á þá lund að ógildingarkrafa umsækjanda náði fram að ganga. Málskostnaður var felldur niður. Gagnaðili áfrýjaði málinu til Hæstaréttar. Umsækjandi fór fram á gjafsókn fyrir Hæstarétti og hefur hann fengið gjafsókn, sbr. umsögn nr. [...] og [...].

Eins og fyrr greinir hefur umsækjandi farið fram á að gjafsóknarnefndin taki fyrri ákvörðun, um að mæla ekki með gjafsókn fyrir héraðsdómi, til endurskoðunar á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga, sbr. álit umboðsmanns. Lögmaður umsækjanda hyggst óska eftir endurupptöku málsins fyrir héraðsdómi að því er varðar ákvörðun um málskostnað og byggja þá beiðni á ákvæðum 1. mgr. 167. gr. og 1. mgr. 169. gr. laga nr. 91/1991 með lögjöfnun.

Hlutverk gjafsóknarnefndar er að veita umsagnir í málum sem rekin eru fyrir dómstólum. Eftir að mál hefur verið dæmt verður ekki veitt gjafsókn í því og því ekki heimild fyrir gjafsóknarnefnd að fjalla um slíkar gjafsóknarbeiðnir. Tilvitnaðar lagagreinar heimila endurupptöku máls í heild að uppfylltum tilteknum skilyrðum. Endurupptaka máls er háð leyfi Hæstaréttar. Slíkt leyfi hefur ekki verið lagt fram.

Að því virtu eru eigi lagaskilyrði fyrir gjafsóknarnefnd til að mæla með gjafsókn fyrir héraðsdómi.“

Það tilkynnist yður hér með, að með vísan til 4. mgr. 125. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991, er eigi heimilt að verða við beiðni yðar.“