Álit

I.

Hinn 19. október 1999 leitaði A, til mín vegna úrskurðar úrskurðarnefndar almannatrygginga, dags. 28. júlí 1999, þar sem staðfest er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um endurkröfu á ofgreiddri uppbót fyrir tímabilið 1. apríl 1998 til 31. maí 1999.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 16. október 2000.

II.

A var örorkulífeyrisþegi og hafði frá 1. maí 1995 fengið greidda uppbót á örorkulífeyri samkvæmt 10. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð. Með bréfi lífeyristryggingadeildar Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 10. október 1997, var henni tilkynnt um að greiðslu uppbótar á lífeyri yrði hætt frá og með 1. nóvember 1997 vegna flutnings hennar til Svíþjóðar, þar sem bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð greiddust eingöngu til þeirra sem væru búsettir hér á landi. Hún fékk hins vegar áfram greiddan grunnlífeyri og tekjutryggingu. A var enn búsett í Svíþjóð þegar hún varð 67 ára í mars 1998. Sótti hún um greiðslu ellilífeyris frá Tryggingastofnun ríkisins 18. febrúar 1998 og fékk frá 1. apríl 1998 greiddan grunnlífeyri, tekjutryggingu og uppbót á lífeyri.

Með bréfi lífeyristryggingasviðs Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 21. maí 1999, var A tilkynnt um ofgreiðslu uppbótar vegna tímabilsins 1. apríl 1998 til 31. maí 1999 og að ofgreidd fjárhæð yrði dregin frá greiðslum til hennar næstu 24 mánuði, sbr. 50. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar. Í greinargerð lífeyristryggingasviðs, dags. 6. júlí 1999, í tilefni af kæru A til tryggingaráðs segir að við afgreiðslu umsóknar hennar um ellilífeyri hafi þau mistök verið gerð að „greiðslur uppbótar sem höfðu áður verið stöðvaðar vegna búsetu hennar erlendis hófust að nýju og bættust við þær greiðslur sem hún hafði fengið eftir flutninginn, þ.e. grunnlífeyri og tekjutryggingu.“ Taldi lífeyristryggingasvið að ekki hafi verið heimilt að greiða A uppbót eftir að hún var flutt úr landi og að henni bæri að endurgreiða þá ofgreiðslu sem átt hefði sér stað til hennar.

Í niðurstöðu úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 28. júlí 1999 vísar nefndin til 1. mgr. 50. gr. laga nr. 117/1993. Síðan segir:

„Kærandi segir fyrirvaralausa skerðingu lágs lífeyris fjárhagslega erfiða. Hins vegar er ágreiningslaust að um ofgreiðslu uppbótar hafi verið að ræða, þar sem kærandi á lögheimili í Svíþjóð og uppbætur greiðast ekki úr landi, sbr. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð. Úrskurðarnefnd staðfestir því ákvörðun lífeyristryggingasviðs Tryggingastofnunar ríkisins um endurkröfu ofgreiddar uppbótar.“

Í kvörtun A til mín er á því byggt að þar sem ofgreiðsla tryggingastofnunar sé tilkomin vegna mistaka starfsmanna stofnunarinnar og þannig alfarið á ábyrgð hennar sé endurkrafa óheimil. Kvörtunin beinist ennfremur að rökstuðningi úrskurðarnefndar almannatrygginga í málinu.

III.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég úrskurðarnefnd almannatrygginga bréf 28. október 1999, sem ítrekað var með bréfum, dags. 21. desember 1999 og 4. febrúar 2000, þar sem þess var óskað að úrskurðarnefndin léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Sérstaklega var óskað eftir því að í skýringum úrskurðarnefndarinnar kæmu fram upplýsingar um þýðingu mistaka starfsmanna stofnunarinnar fyrir beitingu endurkröfuheimildar Tryggingastofnunar ríkisins samkvæmt 1. mgr. 50. gr. laga nr. 117/1993 og afstaða til þess hvort úrlausn nefndarinnar um það atriði í úrskurði hennar uppfyllti kröfu 4. töluliðar 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rökstuðning úrskurða í kærumálum.

Í svarbréfi úrskurðarnefndar almannatrygginga, dags. 4. febrúar 2000, segir meðal annars svo:

„Í máli þessu er óumdeilt að mistök urðu við afgreiðslu hjá Tryggingastofnun ríkisins, sbr. áritun á umsóknareyðublað, þar sem fram kemur að kæranda var ákvörðuð uppbót, þrátt fyrir lögheimili í Svíþjóð, en uppbót greiðist ekki þeim sem lögheimili eiga erlendis, skv. 10. gr. sbr. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð.

Af mistökum þessum leiddi að ofgreiddar voru bætur til kæranda að fjárhæð kr. [...]

Á umsóknareyðublaði Tryggingastofnunar er 50. gr. laga nr. 117/1993 tekin upp orðrétt, en hún varðar endurkröfurétt Tryggingastofnunar á ofgreiddum bótum. Í framhaldi af lagagreininni segir orðrétt á eyðublaðinu, með dekktu letri:

„Með undirskrift minni veiti ég einnig heimild til endurgreiðslu út af bankareikningi mínum, ef ofgreitt hefur verið inn á reikninginn frá Tryggingastofnun.“

Undir þetta ritar kærandi í Nässjö þann 18. febrúar 1998.

Ofgreiðsla verður því aðeins að ekki liggi fyrir réttar upplýsingar eða að mistök verði við afgreiðslu, svo sem var í þessu máli. Kæranda má vera slíkt ljóst þegar hún undirritar umsókn og veitir jafnframt með undirskrift sinni heimild til endurgreiðslu af bankareikningi sínum verði um ofgreiðslu inn á hann að ræða. Kærandi hefur líklega verið í góðri trú er hún tók við uppbótargreiðslunum, en telja verður það andstætt reglum að hún hagnist vegna mistaka starfsmanns Tryggingastofnunar. Úrskurðarnefndin telur að kærandi geti ekki byggt rétt á mistökum annarra.“

Athugasemdir A vegna framangreinds bréfs úrskurðarnefndarinnar bárust mér í bréfi, dags. 23. febrúar 2000.

IV.

Í 1. mgr. 50. gr. laga nr. 117/1993 segir að hafi bótaþega verið greiddar hærri bætur en honum bar samkvæmt lögum um almannatryggingar eigi tryggingastofnunin endurkröfurétt á hendur honum eftir almennum reglum. Upphæðina megi draga frá bótum sem bótaþegi kynni að öðlast rétt til síðar.

Í 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kveðið á um form og efni úrskurða í kærumálum. Um rökstuðning vísar 4. töluliður ákvæðisins til 22. gr. laganna sem geymir þær lágmarkskröfur sem gerðar eru til rökstuðnings stjórnvaldsákvarðana. Samkvæmt 22. gr. skal í rökstuðningi vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Þá skal þegar ástæða er til einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.

Af athugasemdum með frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 má ráða að rökstuðningur stjórnvaldsákvörðunar skuli að jafnaði vera stuttur en þó það greinargóður að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hans hefur orðið sú sem raun varð á. Þar kemur jafnframt fram að meiri kröfur verði að gera til rökstuðnings fyrir úrskurðum í kærumálum og að rétt sé að rökstyðja ítarlega ákvarðanir sem eru mjög íþyngjandi. (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3303.)

Um málsatvik segir í greinargerð lífeyristryggingasviðs tryggingastofnunar að gerð hafi verið mistök við afgreiðslu umsóknar A og hún því fengið greidda uppbót sem hún hafi ekki átt rétt á samkvæmt lögum um almannatryggingar. Í úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga segir um þetta atriði að ágreiningslaust sé að um ofgreiðslu uppbótar hafi verið að ræða, sbr. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð. Úrskurðarnefndin staðfesti því ákvörðun lífeyristryggingasviðs um endurkröfu ofgreiddar uppbótar. Í bréfi úrskurðarnefndarinnar til mín, dags. 4. febrúar 2000, er vísað til þess að A hafi ritað undir heimild til endurgreiðslu af bankareikningi hennar og hún geti ekki byggt rétt á mistökum annarra.

Ákvæði 1. mgr. 50. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, er tekið upp í úrskurðinn en hann geymir að öðru leyti ekki greinargerð fyrir réttarreglum um endurkröfurétt. Eins og rakið er í áliti umboðsmanns Alþingis frá 27. ágúst 1998 í máli nr. 2146/1997 felur ákvæði 1. mgr. 50. gr. ekki í sér sjálfstæða efnisreglu um endurkröfurétt heldur vísar um það til almennra reglna. Almennar reglur um endurkröfu ofgreidds fjár eru ekki í settum lögum. Þær byggjast á öðrum heimildum, meðal annars úrlausnum dómstóla. Ég tel því að tilgreining á 1. mgr. 50. gr. laga nr. 117/1993 einni sér feli ekki í sér lýsingu á þeim reglum. Er það niðurstaða mín að úrskurðarnefnd almannatrygginga hafi í því máli sem hér er fjallað um borið að gera grein fyrir þeim reglum sem við áttu og hvernig þeim væri beitt með tilliti til atvika málsins, þ. á m. hvaða þýðingu mistök starfsmanna tryggingastofnunar hefðu í því sambandi.

Með vísan til framangreinds og þeirra lagasjónarmiða er áður voru rakin um þær kröfur er rökstuðningur í kærumálum verður að uppfylla er það skoðun mín að rökstuðningur úrskurðarnefndar almannatrygginga í máli A hafi ekki fullnægt fyrirmælum 31. gr., sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

V.

Í samræmi við niðurstöðu mín í kafla IV hér að framan eru það tilmæli mín að úrskurðarnefnd almannatrygginga taki mál A til skoðunar á ný, komi fram ósk um það frá henni, og hagi þá meðferð þess í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í áliti þessu.

VI.

Með bréfi til úrskurðarnefndar almannatrygginga, dags. 1. febrúar 2001, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til nefndarinnar á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni. Með svarbréfi nefndarinnar, dags. 7. febrúar 2001, fylgdi afrit af bréfi til A, dags. 4. janúar 2001. Í því bréfi segir meðal annars svo:

„Vegna bréfs [A] dags. 30. október 2000 til Úrskurðarnefndar almannatrygginga og í samræmi við álit umboðsmanns Alþingis dags. 16. október 2000 tók úrskurðarnefndin málið fyrir á ný á fundi sínum 13. desember s.l. Nefndin komst að sömu niðurstöðu og í úrskurði nr. 176/1999. Til viðbótar rökstuðningi sem þar er gerir úrskurðarnefndin eftirfarandi bókun:

„Með lögum um almannatryggingar nr. 117/1993 og lögum um félagslega aðstoð nr. 118/1993 hafa verið sett sérlög til að uppfylla þau markmið sem sett eru með 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins nr. 33/1944 um opinbera aðstoð vegna sjúkleika, örorku ofl. Í lögunum eru talin upp þau tilvik þar sem löggjafinn telur að atbeina ríkisins sé þörf.

Í 11. gr. laga nr. 118/1993 er kveðið á um bifreiðakostnað. Þar segir í 1. mgr.:

„Heimilt er að greiða til elli- og örorkulífeyrisþega, örorkustyrkþega og umönnunarbótaþega uppbót vegna kaupa á bifreið sem bótaþega er nauðsyn að hafa vegna hreyfihömlunar ef sýnt er að bótaþegi geti ekki komist af án uppbótarinnar“.

Í lagaákvæðinu eru tvö efnisskilyrði. Annars vegar að umsækjandi sé hreyfihamlaður og honum nauðsyn að hafa bifreið af þeim sökum og hins vegar að fjárhagsstaða hans sé með þeim hætti að hann komist ekki af án styrksins.

Nefndin lagði sérstakt mat á það á grundvelli fyrirliggjandi gagna hvort umsækjandi uppfyllti skilyrðin. Í nefndinni situr læknir auk tveggja lögmanna og sérfræðiþekking er því til staðar innan nefndarinnar. Það var niðurstaða nefndarinnar að kærandi uppfyllti bæði skilyrðin. Við úrslausn málsins var því óþarft að afla frekari læknisfræðilegra gagna og eiga athugasemdir umboðsmanns hér að lútandi um að ekki hafi verið gætt að rannsóknarreglu stjórnsýslulaga ekki við rök að styðjast.

Í tilvitnuðu lagaákvæði er hvorki kveðið á um fjárhæð uppbótarinnar né frekar um skilyrði bótaréttar en með þeim almenna hætti sem rakinn er. Í reglugerð nr. 170/1987 með síðari breytingum eru nánari ákvæði um þátttöku almannatrygginga í bifreiðakaupum fatlaðra. Reglugerðin er sett með stoð í eldri lögum um almannatryggingar á grundvelli ákvæða í 19. og 39. gr. laga 67/1971. Efnislega er um hliðstætt lagaákvæði að tefla um bifreiðakaupastyrk og í núgildandi lögum og telur nefndin að reglugerðin með síðari breytingum hafi fullt gildi við úrlausn þessa máls. Skv. reglugerðinni eru veittir tvenns konar styrkir „hærri“ og „lægri“ styrkur og er fjöldi þeirra takmarkaður. Samþykkt var að kærandi uppfyllti skilyrði til að fá svokallaðan „hærri styrk“ kr. 700.000,- sbr. 1. mgr. S. gr. reglugerðar nr. 170/1987 með síðari breytingum. Fallist er á með umboðsmanni að ráða megi af lögskýringagögnum með lögum nr. 54/1987 um breytingu á lögum nr. 67/1971 um almannatryggingar, að vilji löggjafans hafi staðið til þess að veita hærri styrk til bifreiðakaupa í þeim tilvikum þar sem hreyfihömlun valdi því að styrkþega sé aðeins völ á dýrari bifreið en almennt gerist og bæta styrkþega með því upp þann kostnaðarauka á innkaupsverði bifreiðar sem af fötlun hans leiddi.

Skv. þessu er skilyrði hærri styrks að fötlun hafi skapað þörf fyrir stærri og/eða sérútbúna bifreið.

Framkvæmd TR er í samræmi við þetta þar sem „hærri styrkir“ eru veittir mjög hreyfihömluðu fólki sem notar fyrirferðamikil hjálpartæki eða þarf á stórri og/eða dýrri bifreið að halda.

Ágreiningur í máli þessu lítur hins vegar að því hvort kærandi hafi uppfyllt skilyrði til að fá 40% styrk á grundvelli 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 170/1987, en í ákvæðinu sagði:

„Þá er heimilt að greiða styrk allt að 40% af kaupverði bifreiðar sé um að ræða einstakling sem ekki kemst af án sérútbúinnar og dýrrar bifreiðar vegna hreyfihömlunar“.

Ákvæði þessu var síðar breytt með reglugerð nr. 239/1999, sem öðlaðist gildi l. maí 1999.

Á grundvelli 3. gr. reglugerðar nr. 170/1987 með síðari breytingum er starfandi sérstök afgreiðslunefnd sem hefur það hlutverk að gera tillögur til tryggingaráðs um úthlutun styrkja. Formaður nefndarinnar er læknir og auk hans eiga þar sæti fulltrúi TR og Öryrkjabandalagsins.

Nefndin hefur sett sér verklagsreglur við framkvæmd og afgreiðslu bifreiðakaupastyrkja sem samþykktar voru í tryggingaráði í febrúar sl. en um langt skeið hafði verið farið að reglunum þó þær væru ekki formlega samþykktar. Í 7. gr. er regla að því er varðar veitingu styrkja skv. 3. og 4. mgr. 5. gr. rgl. þess efnis að umsækjandi aki sjálfur og komist ekki af án sérútbúinnar bifreiðar til að komast til og frá vinnu eða skóla.

Úrskurðarnefndin áréttar það álit sitt, að hún telur að heimilt hafi verið að setja vinnureglur til að stuðla að samræmi og jafnrétti við framkvæmd laganna. Telur nefndin að umrædd vinnuregla um að setja í forgang þá sem þurfa á bifreið að halda vegna skóla eða vinnu sé reist á málefnalegum sjónarmiðum og stuðli að festu og jafnræði við úthlutun bifreiðakaupastyrkja. Fyrir liggur vilji löggjafans til að hjálpa hreyfihömluðum að eignast bifreið og veita sérstaka hjálp til þeirra sem þurfa á dýrri bifreiða að halda. Það er hins vegar markað í ofangreindri reglugerð að hvaða marki aðstoðin er og af eðli máls leiðir að aðeins takmarkaður hópur hreyfihamlaðra getur vænst þess að fá styrk skv. 3. mgr. S. gr. reglugerðarinnar enda um undantekningarákvæði að ræða. Nefndin fellst á mikilvægi þess að gera þeim einstaklingum sem geta þrátt fyrri fötlun sína stundað vinnu eða nám kleift að sinna þeim verkefnum. Eðli málsins skv. krefjast þau reglulegrar ástundunar með tilheyrandi ferðum til og frá vinnu. Ekki skal dregið úr mikilvægi þess að hreyfihamlaðir eigi bifreið til að geta sinnt öðru svo sem tómstundum eða þjálfun sér til heilsubótar. Að jafnaði krefst það ekki eins mikillar viðveru og kostur er að nota annars konar þjónustu til að komast á milli svo sem bifreiðaþjónustu fatlaðra. Um vinnureglu er að ræða og þrátt fyrir hana leggur nefndin á það sjálfstætt mat hvort aðstæður umsækjanda séu þess eðlis að jafna megi til þeirra tilvika sem vinnureglan mælir fyrir um eða hvort aðstæður umsækjanda séu svo sérstakar að öðru leyti að hann komist ekki af án bifreiðarinnar. Við mat sitt hefur nefndin ennfremur skoðað þau tilvik þar sem 40% styrkur hefur verið veittur, sérstaklega með tilliti til þess að jafnræðis sé gætt.

4. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar var undantekningarákvæði og í ljósi þess takmarkaða fjármagns sem er til ráðstöfunar til bifreiðakaupa á grundvelli 11. gr. laga nr. 118/1193 skýrir nefndin ákvæðið þröngt.

Með vísan til þessa og rökstuðnings í fyrra úrskurði er umsókn kæranda hafnað.“