Álit

I.

Hinn 20. júlí 1999 leitaði A til mín vegna úrskurðar úrskurðarnefndar almannatrygginga, dags. 7. júlí 1999, þar sem beiðni hennar um styrk til bifreiðakaupa sem næmi 40% af kaupverði bifreiðar var hafnað.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 17. október 2000.

II.

A sótti hinn 7. ágúst 1998 um styrk til kaupa á bifreið til Tryggingastofnunar ríkisins. Í læknisvottorði vegna þeirrar umsóknar, dags. sama dag, kemur fram að A er haldin MS sjúkdómi. Í vottorðinu segir jafnframt eftirfarandi:

„Heilsu [A] hefur hrakað. Hún er alveg bundin við hjólastól og hefur orðið mikil máttminnkun í öllum útlimum frá síðustu umsókn.

[A] hefur fulla örorku og er vinnufærni hennar á alm. markaði engin. Fjárhagur því knappur. [A] þarf á bíl að halda og er það mikilvægur liður í því að hún haldist utan sjúkraheimila.“

Afgreiðslunefnd sem skipuð er til að gera tillögu til tryggingaráðs um úthlutun styrkja, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 170/1987, um þátttöku almannatrygginga í bifreiðakaupum fatlaðra með síðari breytingum, hafði samþykkt að veita A svokallaðan „hærri styrk“ að upphæð kr. 700.000 þegar hún óskaði eftir að henni yrði veittur styrkur sem næmi 40% af verði bifreiðar. Ákvörðun afgreiðslunefndar um að hafna þeirri beiðni var tilkynnt með bréfi, dags. 10. febrúar 1999. Í bréfinu var henni hins vegar bent á að sækja um styrk til kaupa á lyftu í bifreiðina hjá hjálpartækjamiðstöð tryggingastofnunar. Í kæru A, dags. 17. mars 1999, kemur fram að hún hafi sótt um bifreiðastyrk vegna aukinnar fötlunar og vanmáttar í höndum. Bílar sem til greina komi í hennar tilviki séu dýrir og dugi 700.000 króna styrkurinn því skammt. Þá kemur fram að hún telur sér mismunað gagnvart öðrum einstaklingum í svipuðu líkamlegu ástandi sem hafi fengið 40% styrk.

Í greinargerð afgreiðslunefndar í tilefni af kæru A til tryggingaráðs, dags. 2. júní 1999, segir að heimild til úthlutunar slíkra styrkja sem hér um ræðir sé að jafnaði bundin við að umsækjandi þarfnist bifreiðar til að komast í og úr vinnu eða námi. Þar sem kærandi uppfylli ekki þetta skilyrði hafi nefndinni ekki verið unnt að mæla með hærri styrk henni til handa.

Í niðurstöðu úrskurðarnefndar almannatrygginga í málinu vísar nefndin til 11. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð, þar sem mælt er fyrir um heimild til þess að greiða elli- og örorkulífeyrisþega, örorkustyrkþega og umönnunarbótaþega uppbót vegna kaupa á bifreið sem bótaþega er nauðsyn að hafa vegna hreyfihömlunar ef sýnt er að bótaþegi geti ekki komist af án uppbótarinnar. Síðan segir í úrskurðinum:

„Í reglugerð nr. 170/1987 með síðari breytingum eru nánari ákvæði um þátttöku almannatrygginga í bifreiðakaupum fatlaðra. Skv. reglugerðinni eru veittir tvenns konar styrkir „lægri styrkur“ að fjárhæð kr. 235.000 og „hærri styrkur“ að upphæð kr. 700.000. Í ár er heimild til að veita alls 435 slíka styrki. Í 4. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar er veitt undantekningarheimild til úthlutunar styrks allt að 40% af kaupverði bifreiðar, sé um að ræða einstakling sem ekki kemst af án sérútbúinnar og dýrrar bifreiðar vegna fötlunar.

Hér er um undantekningarákvæði að ræða sem einungis er beitt í fáum tilvikum árlega. Svo sem fram kemur í greinargerð afgreiðslunefndar dags. 2. júní 1999 er 40% styrkur að jafnaði bundinn við að umsækjandi þarfnist bifreiðar til að stunda vinnu eða nám.

Fyrir liggur að [A] stundar ekki nám eða vinnu og að mati úrskurðarnefndar hefur ekki með læknisfræðilegum gögnum verið gerð nægilega grein fyrir því að [A] komist ekki af án sérútbúinnar og dýrrar bifreiðar vegna fötlunar, sbr. skilyrði 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 170/1987.

Það er því niðurstaða úrskurðarnefndar að ekki sé unnt að verða við beiðni [A].“

Í kvörtun A til mín mótmælir hún því að ekki hafi verið gerð nægilega grein fyrir þörf hennar á umræddri bifreið með læknisfræðilegum gögnum. Hafi frekari gagna verið þörf hafi úrskurðarnefndinni borið að afla þeirra. Þá telur hún að niðurstaða nefndarinnar byggist ekki á jafnræðisreglum eða málefnalegum rökum.

III.

Ég ritaði úrskurðarnefnd almannatrygginga bréf 26. júlí 1999 þar sem þess var óskað að úrskurðarnefndin léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Sérstaklega var þess óskað að nefndin gerði mér grein fyrir eftirtöldum atriðum:

1. Hvaða könnun hafi farið fram af hálfu nefndarinnar á þörf A fyrir sérútbúna bifreið og hvort nefndin telji könnun sína á þessu hafa uppfyllt skilyrði 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 8. mgr. 7. gr. a laga nr. 117/1993, um almannatryggingar með síðari breytingum.

2. Hversu oft styrkur samkvæmt 4. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar hafi verið veittur hingað til og hvaða forsendur hafi legið til grundvallar þeim styrkveitingum.

3. Hvað úrskurðarefndin hafi aðhafst í því skyni að kanna hvort einstaklingum í „áþekku líkamlegu ásigkomulagi“ og A hafi verið veittur 40% styrkur. Var óskað gagna þar um.

4. Lagagrundvelli þeirrar kröfu að „40% styrkur [sé] að jafnaði bundinn við að umsækjandi þarfnist bifreiðar til að stunda vinnu eða nám.“

Ég ritaði heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra bréf sama dag þar sem þess var meðal annars óskað, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans skýrði til hvaða tilvika ákvæðum annars vegar 1. tölul. 1. mgr. og hins vegar 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 170/1987, um þátttöku almannatrygginga í bifreiðakaupum fatlaðra, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 239/1999, væri ætlað að taka. Svarbréf heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins barst mér 22. nóvember 1999. Í bréfinu vísar ráðuneytið til svohljóðandi bréfs Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 16. nóvember 1999:

„[…] Hér [1. tölul. 1. mgr. 5. gr.] er um að ræða svokallaða hærri styrki nú að fjárhæð 1.000.000. Í ákvæðinu kemur fram að þessir styrkir séu veittir þeim sem eru bundnir hjólastól, nota hækjur, spelkur eða gervilimi o.þ.h. Hér er því um mjög hreyfihamlaða einstaklinga að ræða sem þurfa fyrirferðarmikil hjálpartæki og þurfa á stórri og/eða sérútbúinni bifreið að halda. Samkvæmt vinnureglum afgreiðslunefndar er jafnframt gerð sú krafa að umsækjandi hafi ökuréttindi og aki bifreiðinni sjálfur.

Hins vegar er um að ræða svokallaða 50% styrki sem veittir eru samkvæmt 4. mgr. [5. gr.] reglugerðarinnar. Eins og fram kemur í ákvæðinu greiðast þeir til einstaklinga sem ekki komast af án sérútbúinna og dýrra bifreiða vegna hreyfihömlunar. Samkvæmt vinnureglum afgreiðslunefndar þarf hreyfihömlun umsækjanda að vera það mikil að hún leiði til hjólastólsnotkunar. Þá er jafnframt gerð sú krafa að umsækjandi þarfnist bifreiðarinnar til að komast til og frá vinnu eða námi.“

Svarbréf úrskurðarnefndar almannatrygginga, dags. 28. október 1999, hljóðar svo:

„1. Í umsókn [A] um styrk til bifreiðakaupa dags. 7. ágúst 1998 kemur fram að umsækjandi getur ekki ekið bíl án sérstakra breytinga á búnaði hans. Fram kemur í læknisvottorði dags. 7. ágúst 1998 að mikil máttarminnkun hafi orðið í útlimum. Nefndin telur það liggja fyrir að [A] þurfi á sérútbúinni bifreið að halda. Hins vegar telur nefndin áhöld um að [A] komist ekki af án sérútbúinnar og dýrrar bifreiðar vegna fötlunar, sbr. skilyrði 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 170/1987. Við mat á því ræður úrslitum að hún stundar hvorki nám eða vinnu.

2. Meðfylgjandi er yfirlit styrkveitinga skv. 4. mgr. 5. gr. rg. nr. 170/1987 frá árinu 1994 til ársins 1999. Forsendur þeirra úthlutana voru að umsækjandi þarfnist bifreiðar til að komast til og frá vinnu eða námi auk alvarlegrar fötlunar.

3. ÚrAl dró ekki í efa þau ummæli [A] að nokkrum einstaklingum í áþekku líkamlegu ásigkomulagi og hún, hafi verið veittur 40% styrkur í ár. Þar sem hins vegar lá fyrir sú viðmiðunarregla að einungis væri veittur styrkur skv. 4. mgr. 5. gr. tilvitnaðrar reglugerðar til fólks sem stundar vinnu eða nám, var ekki talin þörf á að kanna þetta atriði frekar.

4. Hvorki í almannatryggingalögum né í reglugerðum er það skilyrði sett að 40% styrkur sé að jafnaði bundinn við að umsækjandi þarfnist bifreiðar til að stunda vinnu eða nám. Hins vegar lá fyrir að TR hafði sett sér vinnureglur sem m.a. fólu í sér það skilyrði. Það er mat ÚrAl, að TR hafi bæði verið rétt og skylt að setja sér vinnureglur og að þær hafi verið reistar á málefnalegum sjónarmiðum og stuðlað að festu og jafnræði í afgreiðslu nefndarinnar. Að mati ÚrAl er heimild til setningar vinnureglna rýmri en ella í ljósi þess að ákv. 5. gr. rg. 170/1987 um greiðslu allt að 40% styrks er heimildarákvæði, þar sem heimilt er en ekki skylt að veita styrkinn að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Loks verður ekki framhjá því litið, að mun fleiri umsóknir um bifreiðastyrki berast frá hreyfihömluðu fólki en unnt er að verða við. Nauðsyn krefur því að settar séu reglur um frekari skilyrði styrkveitingar.“

Athugasemdir A vegna bréfs heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins bárust mér 2. desember 1999. Athugasemdir hennar vegna bréfs úrskurðarnefndar almannatrygginga koma fram í bréfi, dags. 12. nóvember 1999. Þar segir meðal annars að henni sé nauðsynlegt að hafa sérútbúna bifreið „t.d. til að komast í þjálfun, sem [hún verði] helst að fara í daglega til að hamla gegn enn meiri örkumlun, einnig til að forðast félagslega einangrun.“ Þá telur hún mat á því hvað teljist nám og vinna óljóst og vekur í því sambandi athygli á því að hún hafi tekið að sér launalaus verkefni og stundað söngnám í fjögur ár.

IV.

1.

Í 11. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð, er heimild til að greiða tilteknum bótaþegum almannatrygginga uppbót vegna bifreiðakaupa. Ákvæðið hljóðar svo:

„Heimilt er að greiða til elli- og örorkulífeyrisþega, örorkustyrkþega og umönnunarbótaþega uppbót vegna kaupa á bifreið sem bótaþega er nauðsyn að hafa vegna hreyfihömlunar ef sýnt er að bótaþegi geti ekki komist af án uppbótarinnar.

Sama gildir um rekstur bifreiðar eigi í hlut elli- eða örorkulífeyrisþegi og örorkustyrkþegar.“

Í reglugerð nr. 170/1987, um þátttöku almannatrygginga í bifreiðakaupum fatlaðra, með síðari breytingum, eru nánari ákvæði um þátttöku almannatrygginga í bifreiðakaupum fatlaðra. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar er Tryggingastofnun ríkisins heimilt að greiða hreyfihömluðum svokallaða lægri styrki en hærri styrki þeim sem nota hjólastóla, hækjur, spelkur og gervilimi, eða önnur hjálpartæki. Samkvæmt 4. mgr. 5. gr., sbr. 5. gr. reglugerðar nr. 429/1987, var „þó heimilt að greiða styrk allt að 40% af kaupverði bifreiðar sé um að ræða einstakling, sem ekki kemst af án sérbúinnar og dýrrar bifreiðar vegna fötlunar.“ Samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 239/1999, um breytingu á reglugerð nr. 170/1987, sem öðlaðist gildi 1. maí 1999, er nú heimilt að greiða síðast nefndan styrk allt að 50% af kaupverði bifreiðar.

Í áliti mínu frá 23. júlí 1999 í máli nr. 2511/1998 rakti ég forsögu heimilda laga um almannatryggingar til greiðslu styrkja vegna bifeiðakaupa fatlaðra. Taldi ég að ráðið yrði af lögskýringargögnum með lögum nr. 54/1987, um breytingu á lögum nr. 67/1971, um almannatryggingar, með síðari breytingum, að vilji löggjafans hefði staðið til þess að veita hærri styrk til bifreiðakaupa í þeim tilvikum þar sem hreyfihömlun valdi því að styrkþega sé aðeins völ á dýrari bifreið en almennt gerist og bæta styrkþega með því upp þann kostnaðarauka á innkaupsverði bifreiðar sem af fötlun hans leiddi. Taldi ég því að 5. gr. reglugerðar nr. 170/1987 hefði næga lagastoð og að heimilt hefði verið að mæla fyrir um það í reglugerðinni að mjög hreyfihamlað fólk sem notaði hjólastóla, hækjur, spelkur eða gervilimi eða önnur hjálpartæki, ættu rétt á hærri styrkjum til bifreiðakaupa enda skapaði fötlunin þörf fyrir stærri og/eða sérútbúna bifreið.

Í skýringum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins frá 22. nóvember 1999, sbr. bréf tryggingastofnunar frá 16. nóvember 1999, er gerð grein fyrir framkvæmd úthlutunar framangreindra „hærri styrkja“ annars vegar og styrkja samkvæmt 4. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar hins vegar. Þar segir að fyrrnefndu styrkirnir séu veittir mjög hreyfihömluðum einstaklingum sem notist við fyrirferðarmikil hjálpartæki og „þurfi“ á stórri og/eða dýrri bifreið að halda. Styrkir samkvæmt 4. mgr. séu hins vegar veittir einstaklingum sem „ekki komist af án“ sérútbúinna og dýrra bifreiða vegna hreyfihömlunar. Með hliðsjón af orðalagi 1. og 4. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar „komist ekki af án“ og framangreindum skýringum tel ég ljóst að ákvæði 4. mgr. sé ætlað að mæta enn frekari kostnaði sem leiðir af þörf fyrir stærri og/eða sérútbúinn bíl vegna fötlunar. Með vísan til þess sem fram kemur í áðurnefndu áliti mínu frá 23. júlí 1999 um kostnaðarauka sem leiðir af fötlun og tilgang styrkja til bifreiðakaupa tel ég að einnig hafi verið heimilt að mæla fyrir um styrk til bifreiðakaupa til einstaklinga sem þurfa að mæta enn frekari kostnaði vegna fötlunar á þann hátt sem gert er í 4. mgr. 5. gr. umræddrar reglugerðar.

2.

Í máli því sem hér um ræðir er þörf A fyrir sérútbúna bifreið viðurkennd og var henni veittur hinn svokallaði „hærri styrkur“ samkvæmt 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 170/1987. Álitaefnið snýst hins vegar um það hvort hún uppfylli skilyrði til þess að geta fengið styrk samkvæmt 4. mgr. sömu greinar. Synjun úrskurðarnefndar almannatrygginga í málinu er á því byggð að skilyrði 4. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar, þ.e. að umsækjandi komist ekki af án sérútbúinnar og dýrrar bifreiðar vegna hreyfihömlunar, sé ekki uppfyllt í máli A. Við mat á því skilyrði leggur nefndin til grundvallar þá viðmiðunarreglu tryggingastofnunar að styrkur samkvæmt ákvæðinu verði aðeins veittur fólki sem stundar vinnu eða nám. Þeir sem ekki stunda vinnu eða nám eru samkvæmt framansögðu taldir komast af án slíkrar bifreiðar og koma því ekki til greina við úthlutun „40% styrkja”.

Ákvæði 1. mgr. 11. gr. laga nr. 118/1993 mælir fyrir um heimild tryggingastofnunar til að greiða m. a. örorkulífeyrisþega styrk til kaupa á bifreið að því tilskildu að hún sé honum nauðsynleg vegna hreyfihömlunar og sýnt sé að hann geti ekki komist af án uppbótarinnar. Um skilyrði greiðslna samkvæmt 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 170/1987 og heimild til að mæla fyrir um misháa styrki hefur verið fjallað í kafla 1 hér að framan. Laga- og reglugerðarákvæðin mæla fyrir um skyldubundið mat þeirra stjórnvalda sem fjalla um rétt til greiðslu styrksins á því hvort aðstæður umsækjanda fullnægja þeim skilyrðum sem þar eru sett. Umboðsmaður Alþingis hefur í fyrri álitum sínum fjallað um þær aðstæður þegar stjórnvöld við skyldubundið mat sitt setja sér vinnureglur til verksparnaðar og til að tryggja samræmi í stjórnsýsluframkvæmd. Talið er að setning slíkra reglna sé heimil að því tilskildu að með beitingu þeirra sé ekki afnumið eða takmarkað verulega það mat sem stjórnvaldi er skylt að beita við úrlausn hvers máls.

Í bréfi úrskurðarnefndar almannatrygginga, dags. 28. október 1999, kemur fram það mat nefndarinnar að „heimild til setningar vinnureglna [sé] rýmri en ella í ljósi þess að ákvæði 5. gr. reglugerðar nr. 170/1987 um greiðslu allt að 40% styrks er heimildarákvæði, þar sem heimilt [sé] en ekki skylt að veita styrkinn að ákveðnum skilyrðum uppfylltum.“

Samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 14. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, skal öllum, sem þess þurfa, tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Í athugasemdum við 14. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 97/1995 kemur fram að gengið sé út frá því að nánari reglur um opinbera aðstoð, þ. á m. félagslega aðstoð, verði settar með lögum en með ákvæðinu sé markaður sá rammi að til þurfi að vera reglur sem tryggi þessa aðstoð. (Alþt. A-deild 1994-1995, bls. 2109-2110). Stjórnarskrárgjafinn hefur samkvæmt framangreindu séð ástæðu til að kveða sérstaklega á um skyldu almenna löggjafans til að mæla fyrir um opinbera fjárhagsaðstoð ríkisins til þeirra sem þess þurfa. Ég minni á að það opinbera kerfi félagslegrar aðstoðar sem lög nr. 118/1993 fjalla um er ætlað að veita landsmönnum fjárhagslegan stuðning í þeim tilvikum þegar aðstæður og atvik í lífi þeirra eru með þeim hætti að atbeina ríkisins er þörf. Löggjafinn hefur þannig ákveðið að í tilteknum tilvikum skuli skatttekjur ríkisins notaðar til að styðja við bakið á þeim sem orðið hafa fyrir áfalli eða upplifa með einhverjum hætti aðstæður sem áhrif hafa á fjárhagslega afkomu þeirra sem lögin taka til. Af þessum sökum tel ég að ef vafi leikur á um val á lögskýringarkostum við túlkun á inntaki slíkra lagaákvæða verði að velja þann skýringarkost sem best samrýmist tilgangi löggjafarinnar í heild sinni, eðlilegri framkvæmd hennar og þeim markmiðum sem henni er ætlað að ná að því gættu að slík túlkun falli að orðalagi ákvæðisins.

Með vísan til þess sem að framan hefur verið rakið tek ég fram að ég tel að það að 11. gr. laga nr. 118/1993 er heimildarákvæði leiði ekki til þess að Tryggingastofnun ríkisins geti á grundvelli verklagsreglna afmarkað þann hóp sem notið getur „40% styrks“ með þrengri hætti en leiðir af skýringu á orðalagi ákvæðisins og ákvæða reglugerðar sem sett hefur verið á grundvelli þess.

Ég tel að við afgreiðslu umsókna þar sem reynir á hvort skilyrði 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 170/1987 eru uppfyllt þurfi í hverju tilviki að kanna hvort fötlun umsækjanda sé með þeim hætti að hann komist ekki af án sérútbúinnar og dýrrar bifreiðar. Tel ég að við slíkt mat komi ekki aðeins til álita í hverjum tilgangi bifreiðin er notuð, þ.e. akstur til tiltekinna staða. Þar hljóti t.d. einnig að koma til skoðunar hvernig bifreið viðkomandi ræður við að koma sér fyrir í og stjórna með tilliti til fötlunar hans. Að mínum dómi er því ekki heimilt að synja umsóknum hreyfihamlaðra einstaklinga eingöngu með vísan til vinnureglu þess efnis að hann stundi ekki vinnu eða nám heldur þurfi að kanna í hverju tilviki hver áhrif fötlun hefur á hreyfigetu og hvaða sérútbúnaðar hún krefst. Ég tel því að vinnuregla sem mælir fyrir um að aðeins þeir sem stunda nám eða vinnu komi til álita við úthlutun styrkja samkvæmt 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 170/1987 takmarki það mat sem reglugerðin gerir ráð fyrir. Er það því skoðun mín að umrædd vinnuregla hafi ekki leyst úrskurðarnefnd almannatrygginga frá þeirri skyldu sinni að fjalla um umsókn A með tilliti til ákvæða reglugerðarinnar og leysa úr því á sjálfstæðan hátt hvort skilyrði hennar teldust uppfyllt.

3.

Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð, gilda ákvæði laga um almannatryggingar um bætur félagslegrar aðstoðar eftir því sem við á, m.a. um kærurétt til úrskurðarnefndar almannatrygginga. Samkvæmt 7. gr. laga nr. 117/1993, sbr. 2. gr. laga nr. 60/1999, er hlutverk úrskurðarnefndarinnar að skera sjálfstætt úr ágreiningi um grundvöll, skilyrði eða upphæð bóta samkvæmt lögunum. Nær sú endurskoðun jafnt til túlkunar á fyrirmælum laganna og ákvarðana er byggjast á öðrum atriðum, svo sem læknisfræðilegu mati.

Umsókn A um styrk til bifreiðakaupa fylgdi læknisvottorð þar sem lýst er líkamlegu ástandi hennar og mikilvægi þess að hún hafi bifreið til umráða, meðal annars til að halda henni utan sjúkrastofnana, sbr. kafla II hér að framan. Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar vegna umsóknar A um „40% styrk“ segir að það sé mat nefndarinnar að ekki hafi með læknisfræðilegum gögnum verið gerð nægilega grein fyrir því að hún komist ekki af án sérútbúinnar og dýrrar bifreiðar. Í skýringum nefndarinnar frá 28. október 1999 segir að A þurfi vegna mikillar máttarminnkunar á sérútbúinni bifreið að halda en að nefndin telji áhöld um að skilyrði fyrir umræddum styrk séu fyrir hendi. Ekki er að sjá að A hafi verið skoðuð af læknum stofnunarinnar í tilefni af umsókn hennar eða aflað hafi verið nýrra gagna við meðferð úrskurðarnefndarinnar á kæru hennar. Þá er ekki að sjá að úrskurðarnefndin hafi óskað eftir því við A að hún legði fram nýtt læknisvottorð til stuðnings umsókn sinni.

Af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 leiðir að stjórnvaldi ber skylda til að sjá til þess að eigin frumkvæði að atvik máls séu nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Þá felst í leiðbeiningarskyldu stjórnvalds sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga að þegar stjórnsýslumál byrjar að frumkvæði málsaðila og hann leggur ekki fram þau gögn og upplýsingar sem sanngjarnt þykir að ætlast til að hann leggi fram ber stjórnvaldi að tilkynna honum um hvaða gögn skorti og hvaða afleiðingar slíkt getur haft.

Með hliðsjón af framansögðu tel ég að kæra A og upplýsingar í fyrirliggjandi læknisvottorði hafi gefið úrskurðarnefnd almannatrygginga tilefni til að taka afstöðu til þarfar hennar fyrir sérútbúna bifreið í skilningi 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 170/1987 með tilliti til líkamlegs ástands hennar. Hafi nefndin talið að mat yrði ekki byggt á þeim upplýsingum sem til staðar voru í málinu tel ég að henni hafi borið að afla frekari upplýsinga um heilsufar A í því skyni að tryggja að þetta atriði væri nægilega upplýst áður en hún kvað upp úrskurð í málinu. Í þessum tilgangi hefði ráðið getað nýtt heimild sína samkvæmt 4. mgr. 7. gr. a laga nr. 117/1993, sbr. 2. gr. laga nr. 60/1999, til þess að kveðja sér til ráðuneytis aðila með læknisfræðilega sérþekkingu.

Með vísan til framangreinds tel ég að rannsókn úrskurðarnefndar almannatrygginga í tengslum við kærumál A hafi ekki verið í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

V.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að skort hafi á að lagt væri mat á umsókn A á grundvelli skilyrða 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 170/1987, um þátttöku almannatrygginga í bifreiðakaupum fatlaðra. Það er jafnframt skoðun mín að úrskurðarnefnd almannatrygginga hafi borið að afla frekari upplýsinga um heilsufar hennar í því skyni að tryggja að málið væri nægilega upplýst áður en það tæki afstöðu til umsóknar hennar með tilliti til framangreindra skilyrða. Tel ég því að rannsókn úrskurðarnefndarinnar hafi ekki verið í samræmi við þær kröfur er leiða af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það eru því tilmæli mín til úrskurðarnefndar almannatrygginga að það taki mál A til skoðunar á ný komi fram ósk um það frá henni og hagi þá meðferð þess í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í áliti þessu.

VI.

Með bréfi til úrskurðarnefndar almannatrygginga, dags. 1. febrúar 2001, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til úrskurðarnefndar almannatrygginga á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni. Með svarbréfi nefndarinnar, dags. 7. febrúar 2001, fylgdi afrit af bréfi til A, dags. 4. janúar 2001. Í því bréfi segir meðal annars svo:

„Vegna bréfs [A] dags. 6. nóvember 2000 til Úrskurðarnefndar almannatrygginga og í samræmi við álit umboðsmanns Alþingis dags. 17. október 2000 tók úrskurðarnefndin málið fyrir á ný á fundi sínum 6. desember s.l. Nefndin komst að sömu niðurstöðu og í úrskurði nr. 91/1999. Til viðbótar rökstuðningi sem þar er gerir úrskurðarnefndin eftirfarandi bókun:

„Í 1. mgr. 50. gr. laga nr. 117/1998 segir:

„Nú hafa bótaþega verið greiddar hærri bætur en vera bar samkvæmt lögum þessum og á þá Tryggingastofnunin endurkröfurétt á hendur honum eftir almennum reglum. Má og draga upphæðina frá bótum sem bótaþegi síðar kynni að öðlast rétt til.“

Til áréttingar á endurkröfurétti stofnunarinnar er tilvitnað lagaákvæði tekið orðrétt upp á umsóknareyðublað TR og innrammað. Þá segir orðrétt á eyðublaðinu með feitu letri og í ramma:

„Með undirskrift minni veiti ég einnig heimild til endurgreiðslu út af bankareikningi mínum ef ofgreitt hefur verið inn á reikninginn frá Tryggingastofnun.“

Undir þetta ritar kærandi og hefur því þekkt vel lagaákvæði um endurkröfurétt og veitt sérstaka heimild til frádráttar ef um ofgreiðslu yrði að ræða.

Kærandi fékk bréflega sérstaka tilkynningu um niðurfellingu uppbótar í kjölfar þess að hún flutti til Svíþjóðar. Í bréfinu eru ástæður þessa sérstaklega kynntar, þ.e. að uppbætur greiðist ekki úr landi. Fjárhæðir örorkulífeyris og tengdra bóta annars vegar og ellilífeyris og tengdra bóta hins vegar eru nánast þær sömu. Gat kæranda því ekki dulist að greiðslur til hennar hækkuðu þegar aftur var farið að greiða uppbót á lífeyri. Kæranda mátti vera ljóst að hækkun, var vegna uppbótargreiðslna þar sem tegundir bóta koma fram á greiðsluseðli. Að mati nefndarinnar mátti henni því vera kunnugt um ofgreiðsluna og var hún því ekki í góðri trú er hún tók við greiðslunum.

Í 50. gr. almannatryggingalaga er vísað nánar um endurkröfurétt til almennra reglna en ákvæði þar að lútandi eru ekki í settum lögum. Ágreiningslaust er að ofgreiðslan til kæranda verður alfarið rakin til atvika sem Tryggingastofnun ríkisins ber ábyrgð á. Það vegur hins vegar þyngra að mati nefndarinnar að kærandi vissi eða mátti vita að bótaréttur hennar náði ekki til uppbótar eftir að hún var flutt utan og að hún var ekki í góðri trú er hún tók við uppbótargreiðslunni. Þá styðst endurkröfuréttur Tryggingastofnunar við beint lagaákvæði og var sérstaklega áréttaður á umsóknareyðublaði sem kærandi undirritaði. Úrskurðarnefndin staðfestir því ákvörðun í úrskurði 176/1999.“