Álit

I.

Hinn 3. júní 1999 leitaði til mín X, héraðsdómslögmaður, fyrir hönd A, og kvartaði yfir úrskurði samgönguráðuneytisins í kjölfar stjórnsýslukæru A. Laut sú kæra að ákvörðun Flugskóla Íslands um að meina honum um að taka próf við skólann.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 26. október 2000.

II.

Málsatvik eru þau að A sótti um að hefja nám til atvinnuflugmanns I. flokks hjá Flugskóla Íslands í janúar 1997. Í fyrstu mun honum hafa verið synjað um skólavist með vísan til þess að hann uppfyllti ekki það skilyrði samkvæmt námsvísi skólans fyrir inngöngu í námið að vera handhafi atvinnuflugmannsskírteinis með blindflugsáritun. Síðar fékk hann þó að hefja nám við skólann. Í apríl hugðist A sækja próf í bóklegum fögum. Var honum þá meinað að taka prófin og var í því sambandi vísað til þess að hann uppfyllti enn ekki skilyrði um inngöngu í námið.

A óskaði eftir rökstuðningi skólastjóra flugskólans fyrir þeirri ákvörðun með bréfi, dags. 17. apríl 1997, og vísaði þar til 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá ítrekaði hann ósk sína um rökstuðning við formann skólanefndar skólans með bréfi, dags. 7. maí 1997. Skriflegt svar flugmálastjóra og formanns skólanefndar Flugskóla Íslands barst eftir að A hafði leitað atbeina umboðsmanns Alþingis. Í bréfi flugmálastjóra til umboðsmanns, dags. 4. júlí 1997, segir eftirfarandi:

„Það er skemmst frá því að segja, að skólanefndin fól skólastjóra að svara umræddri fyrirspurn, sem aftur fól [B] flugstjóra og kennara við skólann afgreiðslu erindisins, enda hafði hann haft umsjón með þessum nemanda. Eins og fram kemur í meðfylgjandi bréfi frá [B] til undirritaðs ákvað hann að ræða málið við [A] fremur en „að fara í ópersónulegar og formlegar bréfaskriftir“.

Í bréfi [B] er gerð grein fyrir því af hverju [A] var ekki heimiluð próftaka í vor. Jafnframt kemur fram í bréfinu að [B] hafði ítrekað rætt málið við [A] og gert honum grein fyrir þeim vanda, sem hann stæði frammi fyrir og reynt eftir föngum að aðstoða hann við að uppfylla settar kröfur. Erindi [A] til Umboðsmanns bendir til þess að [A] hafi ekki viljað una þessari afgreiðslu málsins.

Skólanefnd harmar að kröfum um lögformlega afgreiðslu erindisins var ekki fullnægt til hins ítrasta, þegar það barst nefndinni. Með því að afrit þessa bréfs og bréfs [B] með rökstuðningi skólans er nú sent málsaðila, telur skólanefndin að lögbundinni upplýsingaskyldu hafi verið fullnægt.“

Í bréfi B er fylgdi bréfi flugmálastjóra er ástæðum þess að A var meinað að taka próf í apríl 1997 lýst með svofelldum hætti:

„Um mánaðarmót febrúar og mars s.l. fól [C], skólastjóri Flugskóla Íslands, mér að fylgja eftir því máli, að [A] skilaði inn gögnum sem staðfestu að hann uppfyllti skilyrði um skólavist svo að hægt yrði að innrita hann í skólann, en þeirra skilyrða er getið í grein 2.4. í námsvísi.

Mér var kunnugt um stöðu [A] í skólanum. Honum ásamt þremur öðrum nemendum hafði í upphafi náms verið leyft að setjast á skólabekk án innritunar þar eð þeir áttu mjög skammt í að uppfylla skilyrði þau er námsvísir skólans kveður á um enda var krafist að þeir afhentu þau gögn hið bráðasta, sem og aðrir gerðu.

Í óformlegum samtölum okkar í fyrstu tjáði [A] mér að þetta væri allt að koma, vélin hans að komast í lag og hann kominn með fastan flugkennara þannig að þetta væri einungis spurning um fáeina daga. Áréttaði ég að hann mætti ekki draga öllu lengur að skila inn nefndum gögnum. Í formlegu samtali okkar [A] 19. marz hjó ég fyrst eftir því í hverju vandinn lægi. Tjáði hann mér að auk þeirra vandræða að kennsluflugvél hans ætti í þrálátum bilunum þyrfti hann að ná betri tökum á ýmsum þeim æfingum sem til atvinnuflugprófs eru teknar ásamt því að liðka sig betur í blindflugi áður en hann þreytti próf. Auk þess var sú uppákoma nýorðin að hann uppfyllti ekki lengur grein 2.4.3.1 í reglugerð um skírteini flugliða. Tjáði ég honum að nú væri síðasti séns og að hann yrði ekki síðar en að loknu páskaleyfi að skila inn þessum gögnum, enda þá orðið stutt í próf og örugglega fengi hann ekki að þreyta þau væri hann ekki formlega skráður nemandi. Bauð ég honum að hann mætti leita til mín með verklega kennslu, hvort sem væri í flughermi skólans eða flugvél, og nefndi einnig nöfn annarra kennara skólans ef það mætti létta róður hans. Einnig tjáði ég honum að ef hann vildi fá föður sinn, [D] flugstjóra, til liðs við sig [skyldum] við ræsa flugherminn og setja upp æfingaumhverfi fyrir hann. Til þessa hefur A ekki nýtt sér þau boð.

Með símtali við [A] 4. apríl forvitnaðist ég enn um gang mála og voru þau þá óbreytt. Tjáði ég honum þá að honum yrði ekki heimiluð próftaka eins og málin stæðu, en próf áttu að hefjast þremur dögum síðar. Kynnti ég honum hins vegar rétt sinn til töku prófa þegar hann hefði skilað inn þessum umbeðnu gögnum. Hvatti ég hann engu að síður til að undirbúa sig fyrir próf, þó að staðan væri þessi.

[C] skólastjóri tjáði mér 22. [apríl] að borist hefði bréf frá [A] með beiðni um skýringar á stjórnsýsluákvörðun. Frekar en að fara í ópersónulegar og formlegar bréfaskriftir ákvað ég að ræða við [A] og skýra málið enn einu sinni fyrir honum. Að líkt og aðrir yrði hann að lúta þessum reglum skólans, annað væri ekki sanngjarnt gagnvart núverandi og verðandi nemendum. Tjáði ég honum að vissulega ætti hann rétt á formlegu svari bréflega, en heldur kysi ég að leysa mál þetta með vinsemd enda bréfaskriftir engin lausn. Bað ég hann að láta mig vita ef hann vildi skriflegt svar. Samtal okkar [A] fór fram á kennarastofu skólans 7. maí. Þann 9. maí skrifar [A] yður ítrekaða ósk um skýringu á stjórnsýsluákvörðun.“

Hinn 17. júlí 1997 ritaði lögmaður A skólanefnd Flugskóla Íslands bréf þar sem ítrekuð var sú beiðni að ákvörðun um að synja A um að taka próf við skólann yrði rökstudd. Er svar barst ekki við þessu erindi setti lögmaður A fram þá kröfu í bréfi, dags. 5. september 1997, að honum yrði veitt lokapróf frá skólanum. Ef ekki yrði fallist á þá kröfu var þess óskað að skólanefnd skólans veitti honum einkakennslu svo honum væri unnt að taka próf og ljúka þeim áfanga sem hann hefði undirbúið sig undir í apríl 1997 en til vara að honum yrði endurgreitt skólagjald að fjárhæð 95.000 kr.

Flugmálastjóri svaraði hinn 12. september 1997 þar sem meðal annars eftirfarandi kom fram:

„Eins og fram kemur í bréfinu til umboðsmanns Alþingis, sem fylgir með þessu bréfi í ljósriti, telur skólanefndin að þar með hafi lögbundinni upplýsingaskyldu vegna þessa máls verið fullnægt. Engar athugasemdir hafa borist frá umboðsmanni Alþingis við [þessum málslokum].

Flugskóli Íslands telur sig hafa staðið við allar skuldbindingar gagnvart [A] eins og fram kemur í þeim skýringum, sem sendar voru umboðsmanni Alþingis og fylgja þessu bréfi. Hvað varðar próftöku [A] þá er ekkert því til fyrirstöðu að hann gangist undir próf í umræddum námsgreinum, þegar hann hefur sannanlega lokið þeim forkröfum, sem gerðar eru fyrir bóklegt námskeið til I. flokks atvinnuflugprófs.“

Lögmaður A kærði ákvörðun flugmálastjórnar/ Flugskóla Íslands í málinu til samgönguráðuneytisins með stjórnsýslukæru, dags. 16. september 1998. Í kærunni voru málsatvik þannig rakin:

„Umbjóðandi minn [A] hóf nám við Flugskóla Íslands í janúar 1997. Þegar hann sótti um inngöngu í skólann fékk hann þær upplýsingar að hann uppfyllti ekki öll gerð skilyrði en þar sem hann vissi að undanþágur hefðu áður verið veittar frá þeim, sótti hann engu að síður um og fékk inngöngu. Umbjóðandi minn sótti námið vel og stóð sig vel í verkefnum og tímum. Að námstíma loknum undirbjó hann sig fyrir lokapróf við skólann eins og aðrir nemendur, en þegar hann mætti í fyrsta prófið var honum meinuð próftaka á þeirri forsendu að hann uppfyllti ekki gerð skilyrði fyrir inngöngu í skólann. Þetta kom umbjóðanda mínum mjög á óvart þ.s. [hann hafði] aldrei fengið upplýsingar um að hann mætti eiga þessa meðferð í vændum, enda hafði skólaumsókn hans verið samþykkt án athugasemda og tekið við greiðslu skólagjalda án fyrirvara.“

Var því farið fram á það að ráðuneytið endurskoðaði framangreinda ákvörðun. Kom fram að sending kærunnar til ráðuneytisins hefði dregist vegna vinnu A í Afríku. Í úrskurði ráðuneytisins sagði eftirfarandi:

„Eftir að hafa lokið bóklegum prófum námskeiðs atvinnuflugmanns með blindflugsáritun í janúar sótti kærandi um að komast í nám atvinnuflugmanns I. flokks, sem hefjast átti 4. febrúar 1997. Umsókn kæranda var hafnað þar sem hann uppfyllti ekki inntökuskilyrði sbr. grein 2.4 í námsvísi Flugskóla Íslands 1997 sem var í gildi á þeim tíma er hér um ræðir. Þrátt fyrir það mun skólastjóri hafa heimilað kæranda að sitja tíma í námskeiði til öflunar Atvinnuflugmannsréttinda I. flokks af tveimur ástæðum. Annars vegar mun hafa fylgt með umsókn kæranda staðfesting flugskóla þess sem kærandi stundaði verklegt nám hjá sem sagði að kærandi myndi ljúka náminu hið bráðasta. Hins vegar fylgdu umsókninni veðurkort frá 20.-22. janúar 1997 sem skýrðu hvers vegna kæranda hafði ekki tekist að ljúka verklegum þáttum til að öðlast réttindi sem atvinnuflugmaður með blindflugsáritun frá því hann lauk bóklegum þætti þess náms og þar til umsóknarfresti til að innritast í nám til atvinnuflugmanns I. flokks lauk. Með öðrum orðum gaf skólastjóri Flugskóla Íslands kæranda kost á því að byrja nám í trausti þess að inntökuskilyrðum yrði fullnægt við fyrsta mögulega tilefni.

Í 1. kafla þágildandi námsvísis Flugskóla Íslands sagði að skólinn starfaði í samræmi við reglur Alþjóðaflugmálastofnunarinnar, ICAO, samtök flugmálastjórna Evrópu, JAA og sérreglur um íslenskar aðstæður. Í 5. kafla námsvísis sagði um bóklegt nám að námsefni til atvinnuflugnáms og aukinna flugréttinda væri skipt í námskeið samkvæmt viðbæti 1 við stofnsamning Alþjóðaflugmálastofnunarinnar (ICAO) og reglur Samtaka flugmálastjórna Evrópu (JAA). Í sömu grein sagði að til þess að geta þreytt próf til tiltekinna flugréttinda þyrfti að ljúka ákveðnum fræðilegum námsskeiðum, auk viðeigandi flugkennslu og flugreynslu.

Undanþága sú sem kæranda var veitt í janúar 1997 og staðfesting skólastjóra dags. 17. apríl 1997 gat engan veginn falið í sér próftökurétt í andstöðu við skýr ákvæði námsvísis. Í köflum 2.4 og 5.2 í námsvísi er krafist þátttöku í fræðilegum námskeiðum auk viðeigandi flugkennslu og flugreynslu. Þegar próftímabil rann upp þann 4. apríl 1997 hafði kærandi ekki enn lokið viðeigandi flugkennslu og flugreynslu sem var skilyrði inngöngu í námskeiðið.

Það er því álit samgönguráðuneytisins að kæranda hafi verið próftaka óheimil þar til hann uppfyllti skilyrði námsvísis um lágmarksundirbúning, þ.e. að vera handhafi atvinnuflugmannsprófs með blindflugsáritun. Ekkert liggur fyrir um það hvort kærandi hafi nú uppfyllt lágmarkskröfur sem gerðar voru sem skilyrði próftökuréttar. Það leiðir því af framansögðu að ekki er unnt að verða við kröfu kæranda um útgáfu lokaprófskírteinis á grundvelli tímasóknar hans og frammistöðu í tímum og/eða á skyndiprófum.

Kærandi gerir jafnframt til vara kröfu um endurgreiðslu á skólagjaldi. Í bréfi [C] skólastjóra Flugskóla Íslands, dags. 17. apríl 1997 var staðfest af hálfu skólans að skólagjöld kr. 95.000 hafi verið greidd.

Í símbréfi frá Flugmálastjórn dags. 14. janúar 1999 kemur það fram að námskeiðagjöld í Flugskóla Íslands hafa verið ákveðin þannig að kostnaður hefur verið áætlaður út frá fjölda umsækjenda. Verð á hverju námskeiði fyrir sig hafi verið ákveðið með hliðsjón af tilkostnaði sem þó var að mestu greiddur með fjárveitingu úr ríkissjóði. Í bréfi lögmanns kæranda kemur það fram, að kærandi „hafi fylgt þeirri dagskrá sem nemendum skólans var sett óaðfinnanlega.“ Það virðist því óumdeilt að kærandi naut þeirrar þjónustu sem skólagjaldi var ætlað að fjármagna að hluta. Það er mat samgönguráðuneytisins að 152. gr., sbr. 34. gr. þágildandi loftferðalaga nr. 34/1964 sbr. reglugerð nr. 344/1990 um skírteini gefin út af Flugmálastjórn feli í sér nægilega lagaheimild til töku skólagjalda sem þjónustugjalda.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Flugmálastjórnar/Flugskóla Íslands sem tilkynnt var í bréfi dags. 12. september 1997 um synjun lokaprófs í námskeiði til réttinda atvinnuflugmanns I. flokks er staðfest.

Kærandi á ekki rétt á endurgreiðslu skólagjalds sem hann hefur innt af hendi fyrir námskeið til öflunar réttinda, atvinnuflugmanns I. flokks.“

III.

Með bréfi til samgönguráðherra, dags. 11. júní 1999, óskaði ég eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Var þess sérstaklega óskað að ráðuneytið lýsti viðhorfum sínum til þess hvort það skilyrði fyrir próftöku að prófmaður væri á því tímamarki handhafi atvinnuflugmannsskírteinis með blindflugsáritun samrýmdist ákvæðum reglugerðar nr. 344/1990, sbr. einkum kafla 7.2 um próf. Þá var óskað upplýsinga um hvernig staðið var að því að A var veitt undanþága til að sitja námskeið til réttinda atvinnuflugmanns I. flokks og hvort honum hafi þá verið kynnt hvaða skilyrði hann þyrfti að uppfylla til að öðlast próftökurétt.

Svarbréf ráðuneytisins barst mér 31. ágúst 1999. Þar segir eftirfarandi:

„Þess ber fyrst að geta að frá því kvartanda var synjað um próftöku hafa orðið verulegar breytingar á réttarumhverfi flugmála og flugkennslu. Lög nr. 34/1964 um loftferðir hafa verið felld úr gildi með yngri lögum nr. 60/1998 um loftferðir. Flugskóli Íslands hefur nú verið lagður niður og stofnaður nýr skóli, skv. lögum nr. 17/1997 um Flugskóla Íslands hf. og reglugerð nr. 344/1990 hefur verið felld úr gildi með nýrri reglugerð nr. 419/1999 um skírteini útgefin af Flugmálastjórn Íslands.

Eins og áður er getið óskið þér eftir viðhorfi ráðuneytisins til þess hvort það hafi samræmst ákvæðum reglugerðar nr. 344/1990 að setja það sem skilyrði fyrir próftöku að prófmaður væri á því tímamarki handhafi atvinnuflugmanns skírteinis með blindflugsáritun, sbr. einkum kafla 7.2. reglugerðarinnar um próf.

Í 34. gr. þágildandi loftferðalaga nr. 34/1964 sagði m.a. að hvert það loftfar sem notað væri til loftferða samkvæmt lögunum skyldi „hafa áhöfn, svo að tryggilegt sé“. Í lögunum voru ekki frekari ákvæði um fyrirkomulag náms til að öðlast atvinnuflugmannsréttindi, hins vegar var flugmálaráðherra í 2. mgr. falið að setja nánari reglur um áhöfn en það var gert með reglugerð nr. 344/1990 um skírteini gefin út af Flugmálastjórn. Ekki var fjallað nánar um fyrirkomulag náms við Flugskóla Íslands en það er fram kom í 34. gr. þágildandi loftferðalaga og þágildandi reglugerð um skírteini útgefin af Flugmálastjórn. Í reglugerðinni var hins vegar ákvæði um að fyrirkomulag náms við Flugskóla Íslands skyldi fara eftir kennsluáætlun er staðfest hefði verið af Flugmálastjórn Íslands.

Eins og heiti þágildandi reglugerðar gaf til kynna fjallaði hún m.a. um skilyrði fyrir veitingu atvinnuflugmannsskírteina. Ljóst er að kvartandi hefði ekki átt kröfu á slíku skírteini samkvæmt reglugerðinni, þótt hann hefði staðist öll próf er fyrir hann hefðu verið lögð vegna námskeiðsins atvinnuflugmaður I. flokks. Í því sambandi vekur ráðuneytið sérstaka athygli á ákvæði reglugerðarinnar 2.5.1.3. sem sagði um réttindi og reynslu umsækjenda við útgáfu atvinnuflugmannsskírteinis I. flokks /flugvél:

„Umsækjandi skal vera handhafi gilds atvinnuflugmannsskírteinis/flugvél og gildrar blindflugsáritunar/flugvél. Hann skal hafa lokið a.m.k. 1500 klst. fartíma sem flugmaður í flugvélum. Flugmálastjórn ákveður hvort reynsla, sem umsækjandi hefur hlotið undir tilsögn sem flugmaður í flugþjálfa, viðurkenndum af Flugmálastjórn, skuli teljast fullnægjandi sem hluti þessara 1500 klst. Eigi skal meta slíka reynslu til fleiri en 100 klst. og þar af skulu eigi fleiri en 25 klst. vera í flugaðferðaþjálfa eða blindflugsþjálfa.“

Eins og sjá má af þessum orðum var það skýlaus krafa reglugerðarinnar að umsækjandi hefði gilt atvinnuflugmannsskírteini og gilda blindflugsáritun sem kvartandi hafði ekki.

Í ákvæði reglugerðarinnar 7.2.10. sagði að Flugmálastjórn fæli viðurkenndum skólum stjórn bóklegs atvinnuflugnáms og hefði eftirlit með framkvæmd þess. Í greininni sagði jafnframt að námið skyldi stundað samkvæmt staðfestri kennsluáætlun frá Flugmálastjórn. Í samræmi við ákvæði 7.2.10. hafði verið gefinn út staðfestur námsvísir þáverandi Flugskóla Íslands sem dreift var til nemenda. Í 2. kafla námsvísisins sagði undir lið 2.4. um inntökureglur fyrir nám til atvinnuflugmanns I. flokks.

„Umsækjandi sé handhafi atvinnuflugmannsskírteinis með blindflugsáritun, viðurkenndu af Flugmálastjórn Íslands.

Þáverandi Flugskóli Íslands var undir yfirstjórn skólanefndar sem starfaði í umboði samgönguráðherra. Undir skólanefnd starfaði skólastjóri sem bar ábyrgð á starfsemi og þróunarstarfi skólans, innritun nemenda, eignum, fjárreiðum og öðrum rekstri o.s.frv. Þessir aðilar höfðu í umboði samgönguráðherra sett skólanum námsvísi sem staðfestur hafði verið af Flugmálastjórn í samræmi við ákvæði reglugerðarinnar 7.2.10.

Ákvæði reglugerðarinnar útilokaði að nemendur gætu færst upp um stig atvinnuréttinda án þess að þeir hefðu áður lokið nauðsynlegum undanfara sem nánar er skilgreindur í reglugerðinni. Þetta staðfestu allir kaflar þágildandi reglugerðar nr. 344/1990 sem gengu út frá tröppugangi við öflun skírteina útgefinna af Flugmálastjórn. Reglugerð nr. 344/1990 um skírteini útgefin af Flugmálastjórn fjallaði fyrst og fremst um útgáfu skírteina en síður um fyrirkomulag náms við Flugskóla Íslands. Um það hafði verið settur staðfestur námsvísir sem gekk út frá sama tröppugangi í réttindanámi enda var það í samræmi við ákvæði reglugerðarinnar. Af reglugerð og námsvísi mátti því draga þá ályktun að umsækjandi um þátttöku í námskeiði til öflunar efsta stigs flugréttinda, atvinnuflugmannsréttinda I. flokks hefði þurft að hafa tiltekna lágmarksþekkingu á flugi áður en hann gæti aflað sér þeirra réttinda.

Ráðuneytið svarar því fyrirspurn yðar um hvort það hafi samræmst ákvæðum reglugerðar nr. 344/1990 um skírteini gefin út af Flugmálastjórn að setja það sem skilyrði fyrir próftöku að nemandi væri á því tímamarki handhafi atvinnuflugmanns skírteinis með blindflugsáritun, játandi með vísan til framanritaðs.

Í erindi yðar var einnig óskað upplýsinga um það hvernig staðið var að því að kvartanda var veitt undanþága til að setjast á námskeið til réttinda atvinnuflugmanns I. flokks og hvort honum hafi þá verið kynnt hvaða skilyrði hann þyrfti að uppfylla til að öðlast próftökurétt.

Eins og fram kemur í úrskurði ráðuneytisins var umsókn kvartanda í fyrstu hafnað þar sem hann uppfyllti ekki skilyrði reglugerðar og staðfests námsvísis um að vera handhafi atvinnuflugmannsskírteinis með blindflugsáritun áður en réttinda atvinnuflugmanns I. flokks yrði aflað. Vísað skal til minnisblaða [C] fyrrv. skólastjóra flugskólans, dags. 27. maí 1996 (sic) og [B] umsjónarkennara kvartanda, dags. 30. maí 1997.

Í bréfi [C] til formanns skólanefndar voru ástæður þess að fallið var frá synjuninni raktar. Þar sagði að með umsókn kvartanda hafi fylgt staðfesting þess flugskóla sem hann stundaði verklegt nám hjá um að kvartandi myndi ljúka verklega náminu hið bráðasta. Einnig fylgdu umsókninni veðurathugunarkort frá 20. janúar til að skýra út hvers vegna honum hefði ekki tekist að ljúka verklegum prófum áður en tilskildum umsóknarfresti lyki. Þá sagði í bréfi skólastjórans að vegna þrýstings frá kvartanda hafi verið fallist á að leyfa honum að sitja með meðan á kennslu stæði í því skyni að hann missti sem minnst úr námi og þar sem ljóst var að stutt var í að hann næði í að uppfylla inntökuskilyrði skólans.

Jafnframt kom fram í sama bréfi að þrír nemar sem einnig var synjað um inngöngu í námskeiðið á sömu forsendum og kvartanda var leyft að sitja námskeiðið með sömu skilmálum. Þeir öfluðu sér atvinnuflugmanns skírteinis með blindflugsáritun skömmu eftir að námið hófst eins og krafist hafði verið af skólastjóra. Samkvæmt bréfaskriftum sem fram koma í úrskurði ráðuneytisins var [B] ítrekað falið að aðstoða [A] við að uppfylla inngönguskilyrði í námskeið til öflunar flugréttinda atvinnuflugmanns I. flokks.

Eins og fylgigögn með umsókn kvartanda sýna var honum full ljóst um inngönguskilyrði náms til öflunar atvinnuflugmannsréttinda I. flokks og að hann fullnægði þeim ekki. Af gögnum málsins má enn fremur sjá að öðrum nemendum sem eins var ástatt um var kunnugt um skilmála fyrir því að fá að sitja námskeiðið. Í fyrstu var kvartanda synjað um skólavist en af greiðasemi var honum síðar leyft að hefja nám í námskeiðinu gegn því skilorði að atvinnuflugmanns skírteinis með blindflugsáritun yrði aflað hið fyrsta.

Þegar skýrt ákvæði námsvísis, synjun um skólavist, hegðun annarra nemenda og framangreind minnisblöð eru höfð í huga bendir ekkert til þess að leiðbeiningarskyldu hafi ekki verið sinnt þegar kvartandi var að reyna að fá synjun umsóknar sinnar um nám í námskeiði til öflunar atvinnuflugmanns I. flokks hnekkt.

Í kvörtun er því haldið fram að 7., 9., 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið brotin við málsmeðferð samgönguráðuneytisins, Flugmálastjórnar og Flugskóla Íslands. Samgönguráðuneytið mótmælir þeirri fullyrðingu kvartanda. Því er jafnframt mótmælt að málsmeðferð Flugskóla Íslands/Flugmálastjórnar hafi brotið gegn V. kafla stjórnsýslulaga.

Í kvörtun segir að brotið hafi verið gegn 9. gr. stjórnsýslulaga vegna dráttar á afgreiðslu málsins hjá Flugmálastjórn og ráðuneyti. Samgönguráðuneytið mótmælir þeirri fullyrðingu, því þrátt fyrir ítarlega málsmeðferð var ákvörðun tekin svo fljótt sem unnt var. Í úrskurði ráðuneytisins er saga málsmeðferðarinnar rakin og er óþarfi að endurtaka það hér. Þó er nauðsynlegt að nefna nokkrar dagsetningar í þessu sambandi. Kvartanda var synjað um próftöku þann 7. apríl 1997 en bréfaskriftir hófust í kjölfar þess sem lyktaði með bréfi flugmálastjóra f.h. Flugskóla Íslands til umboðsmanns Alþingis dags. 4. júlí 1997 þar sem rökstuðningur synjunar kom fram. Þann 5. september 1997 lagði kvartandi fram kröfur sem synjað var með bréfi dags. 12. september 1997 af flugmálastjóra f.h. Flugmálastjórnar. Þessi ákvörðun var ekki kærð fyrr en 16. september 1998.

Miðað við framangreindar dagsetningar hefur málsmeðferð frá synjun skólastjóra í maí til skriflegs rökstuðnings stjórnsýsluákvörðunar skólanefndarinnar 4. júlí tekið tvo mánuði. Kvartandi sem naut lögmannsaðstoðar beið hins vegar þrátt fyrir ákvæði 27. gr. sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga í rúmt ár með að kæra úrskurðinn. Í millitíðinni var Flugskóli Íslands lagður niður þannig að rót komst á öll gögn málsins sem torveldaði rannsókn málsins. Eins og sjá má af málsatvikum kom kæra ekki fram innan kærufrests 27. gr. stjórnsýslulaga, það er því ljóst að ráðuneytið átti ekki að sinna erindi kvartanda skv. 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. 28. gr. og seinlæti kvartanda var þó ákveðið að endurskoða ákvörðun stjórnar Flugskóla Íslands ef það mætti verða til þess að koma til móts við aðila málsins. Niðurstaða þeirrar skoðunar var eins og í úrskurði greinir.“

Ég gaf lögmanni A kost á því að gera þær athugasemdir við skýringar samgönguráðuneytisins sem hann teldi ástæðu til með bréfi, dags. 1. september 1999. Svarbréf lögmannsins barst mér 27. s.m.

IV.

1.

Ákvörðun um að meina A að taka próf við Flugskóla Íslands var tekin 7. apríl 1997 og þá tilkynnt honum munnlega. Fór hann fram á að sú ákvörðun yrði rökstudd skriflega með bréfi, dags. 17. apríl 1997. Afrit af svari flugmálastjóra og formanns skólanefndar Flugskóla Íslands, dags. 4. júlí 1997, til umboðsmanns Alþingis var sent A. Var beiðni hans um rökstuðning með þessu svarað.

Með bréfi, dags. 5. september 1997, til flugmálastjórnar og skólanefndar Flugskóla Íslands fór lögmaður A fram á endurskoðun þeirrar ákvörðunar sem að framan greinir og setti fram ákveðnar kröfur í því sambandi. Þessum kröfum var hafnað með bréfi flugmálastjóra, dags. 12. september 1997. Fól það í sér synjun á endurupptöku máls samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga.

Ákvörðun um að meina A um að taka próf við Flugskóla Íslands var kæranleg til samgönguráðuneytis samkvæmt gr. 8.2 í reglugerð nr. 344/1990 og hinni almennu reglu 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 enda tel ég að líta verði á hana sem ákvörðun sem falli undir gildissvið stjórnsýslulaga samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna. Í 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að kæra skuli borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun nema lög mæli á annan veg. Þegar aðili fer fram á rökstuðning samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga hefst kærufrestur ekki fyrr en rökstuðningur hefur verið kynntur honum, sbr. 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga. Því hófst kærufrestur í málinu þegar rökstuðningur sá sem fram kom í bréfi flugmálastjóra, dags. 4. júlí 1997, var kynntur A. Sá kærufrestur rofnaði er lögmaður hans óskaði eftir endurupptöku málsins með bréfi, dags. 5. september 1997, en hélt áfram að líða að nýju er flugmálastjóri hafnaði þeirri beiðni með bréfi, dags. 12. september s.á. Ekki liggur þó fyrir hvenær það bréf barst A og lögmanni hans.

Í 28. gr. stjórnsýslulaga segir eftirfarandi:

„Hafi kæra borist að liðnum kærufresti skal vísa henni frá, nema:

1. afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr, eða

2. veigamiklar ástæður mæla með því að kæran verði tekin til meðferðar.

Kæru skal þó ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var tilkynnt aðila.“

Í athugasemdum við 27. gr. frumvarpsins er varð að stjórnsýslulögum koma fram ástæður þess að lögfest voru ákvæði um almennan kærufrest. Þar segir eftirfarandi:

„Til þess að skapa festu í stjórnsýsluframkvæmd og koma í veg fyrir að verið sé að kæra gömul mál, sem erfitt getur verið að upplýsa, er lagt til að tekinn verði í lög almennur kærufrestur. Markmiðið með kærufrestinum er að stuðla að því að stjórnsýslumál séu til lykta leidd svo fljótt sem unnt er. Telji aðili rétt að kæra ákvörðun ber honum að gera það án ástæðulauss dráttar.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3307.)

Stjórnsýslukæra A til samgönguráðuneytisins er dagsett 16. september 1998 og barst ráðuneytinu 18. september s.á. Var þá þriggja mánaða kærufrestur samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga liðinn. Ennfremur verður ekki annað séð en að meira en ár hafi þá verið liðið frá því að ákvörðun var tilkynnt A. Samkvæmt skýru orðalagi 2. mgr. 28. gr. laganna bar því ráðuneytinu að vísa stjórnsýslukærunni frá en ekki er gert ráð fyrir að afsakanlegar ástæður geti réttlætt frávik frá því ákvæði.

Þótt samgönguráðuneytinu hafi samkvæmt framansögðu ekki verið unnt að taka erindi A til umfjöllunar sem stjórnsýslukæru samkvæmt stjórnsýslulögum verður að mínu áliti ekki talið að því hafi verið óheimilt að taka málið til skoðunar í ljósi stjórnarfarslegrar stöðu ráðherra samkvæmt 14. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. einnig 9. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, en þar segir að ráðuneyti hafi eftirlit með starfrækslu stofnana sem undir það ber. Erindi til ráðuneytis, sem felur í sér beiðni um endurskoðun ákvörðunar lægra setts stjórnvalds, en berst að liðnum kærufresti, getur gefið ráðuneytinu tilefni til efnislegrar athugunar á því á grundvelli eftirlitsheimildar ráðuneytis með lægra settu stjórnvaldi. Í kjölfar slíkrar athugunar kann ráðuneytinu að vera unnt að beita ákveðnum úrræðum telji það málið gefa tilefni til þess. Aðstæður kunna til dæmis að vera með þeim hætti að ráðuneytið telji rétt að beina því til lægra setts stjórnvalds að endurupptaka mál á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga. Í því sambandi skal bent á að ákvæði 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga um tímafresti við endurupptöku máls eru rýmri en tímafrestir samkvæmt 27. og 28. gr. laganna. Ákvæði 2. mgr. 24. gr. laganna er svohljóðandi:

„Eftir að þrír mánuðir eru liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun skv. 1. tölul. 1. mgr., eða aðila var eða mátti vera kunnugt um breytingu á atvikum þeim sem sem ákvörðun skv. 2. tölul. 1. mgr. var byggð á, verður beiðni um endurupptöku máls þó ekki tekin til greina, nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins. Mál verður þó ekki tekið upp að nýju ef ár er liðið frá fyrrgreindum tímamörkum nema veigamiklar ástæður mæli með því.“

Aðstæður geta líka verið þær að ráðuneytið telji rétt að beina því til lægra setts stjórnvalds að það afturkalli ákvörðun sína, sbr. 25. gr. stjórnsýslulaga. Tekið skal fram að ekki eru sérstök ákvæði í stjórnsýslulögum um tímafresti við afturköllun stjórnvaldsákvörðunar. Þá verður að hafa í huga að í eftirlits- og yfirstjórnarheimild felst að ráðuneyti getur sjálft tekið ákvörðun um nauðsynlegar ráðstafanir til að bæta úr því sem aflaga kann að hafa farið í starfi lægra setts stjórnvalds t.d. ef þörf er á slíku til að forða tjóni.

Með hliðsjón af framangreindu og því að ráðuneytið taldi rétt að fjalla efnislega um erindi lögmanns A þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga takmarkast umfjöllun mín í áliti þessu fyrst og fremst við það hvort ráðuneytinu hafi verið rétt að beita einhverjum þeim úrræðum sem að framan greinir.

2.

Þegar atvik máls þessa áttu sér stað voru í gildi lög nr. 34/1964, um loftferðir. Í IV. kafla þeirra laga var mælt fyrir um áhafnir loftfara. Kom fram í 34. gr. laganna að við hvert það loftfar sem notað er til loftferða samkvæmt þeim lögum skyldi hafa áhöfn svo tryggilegt væri. Bar flugmálaráðherra að setja nánari reglur þar um. Samkvæmt 36. gr. laganna ákvað flugmálaráðherra hverjum skilyrðum flugverjar skyldu fullnægja um ríkisfang, aldur, líkamlegt og andlegt hæfi, reglusemi, menntun og þjálfun. Þá sagði í 37. gr. laganna að flugmálastjórn gæfi út skírteini flugstjóra og þeirra annarra flugverja sem flugmálaráðherra kvæði á um enda leiddi sá er í hlut á sönnur að því að hann fullnægði skilyrðum til að rækja starfann.

Með 36. gr. loftferðalaga var ráðherra falið vald til þess að takmarka atvinnuréttindi í þágu flugöryggis með setningu stjórnvaldsfyrirmæla. Var það gert með reglugerð nr. 344/1990, um skírteini gefin út af Flugmálastjórn, sem var í gildi þegar A var meinað að taka þau próf sem um er deilt í máli þessu. Í 2. kafla þeirrar reglugerðar voru reglur um skírteini og áritanir flugmanna. Í gr. 2.1.1.3 sagði eftirfarandi:

„Áður en umsækjanda er veitt flugskírteini eða áritun skal hann standast þær kröfur um aldur, þekkingu, reynslu, flugnám, færni, heilbrigði, reglusemi og ríkisfang sem tilgreindar eru fyrir viðeigandi skírteini eða áritun.“

Þá sagði að umsækjandi flugskírteinis eða áritunar skyldi sýna fram á hæfni sína og þekkingu eins og tilgreint væri fyrir viðeigandi skírteini eða áritun. Væri það gert með prófum, bóklegum og/eða verklegum, þ.m.t. hæfnisprófum (PFT) hjá prófdómurum Flugmálastjórnar eða hjá aðilum sem tilnefndir hefðu verið eða samþykktir af Flugmálastjórn. Í næstu köflum var síðan fjallað um einstaka flokka skírteina og þar koma fram þær kröfur sem gera skyldi til aldurs, þekkingar, reynslu, flugnáms, færni, heilbrigðis, reglusemi og ríkisfangs umsækjenda. Um atvinnuflugmannsskírteini I. flokks/flugvél voru ákvæði í gr. 2.5 í reglugerðinni. Í gr. 2.5.1.2 var gerð sú krafa að umsækjandi um slíkt skírteini sannaði þekkingu sína á tilteknum sviðum með bóklegu prófi hjá Flugmálastjórn eða á annan hátt sem hún viðurkenndi. Þá var í gr. 2.5.1.3. mælt fyrir um að umsækjandi skyldi vera handhafi gilds atvinnuflugmannsskírteinis/flugvél og gildrar blindflugsáritunar/flugvél auk þess að hafa lokið ákveðnum fjölda fartíma í flugvél sem flugmaður. Að lokum kom fram í gr. 2.5.1.4 að umsækjandi skyldi hafa stundað hjá kennara það flugnám sem krafist væri til útgáfu atvinnuflugmannsskírteinis/flugvél og til útgáfu blindflugsáritunar/flugvél.

Almenn ákvæði um próf voru í gr. 7.2 í reglugerðinni. Þar kom fram að öll próf og athuganir á hæfni og færni samkvæmt reglugerðinni skyldu fara fram undir umsjón Flugmálastjórnar eða eftirlitsmanna og/eða prófdómenda, sem hún skipaði. Samkvæmt gr. 7.2.2 skyldi umsækjandi standast kröfur þær sem gerðar væru um heilbrigði og læknisskoðun áður en hann þreytti próf. Í greininni var síðan mælt fyrir um kröfur um árangur í prófum o.fl. Eina ákvæðið í reglugerðinni um atvinnuflugnám var gr. 7.2.10. Eftir að 2. gr. reglugerðar nr. 71/1996 breytti ákvæði þessu hljóðaði það svo:

„Flugmálastjórn fær viðurkenndum skólum stjórn bóklegs atvinnuflugnáms og hefur eftirlit með framkvæmd þess. Námið skal stundað samkvæmt kennsluáætlun staðfestri af Flugmálastjórn. Rétt til bóklegs atvinnuflugnáms hefur hver sá, sem náð hefur 17 ára aldri, lokið bóklegu og verklegu einkaflugnámi og er handhafi einkaflugmannsskírteinis. Flugskóli sá sem hið bóklega nám annast, skal áður en nám hefst, sannreyna að umsækjandi hafi nægilega kunnáttu í ensku, stærðfræði og eðlisfræði til þess að geta skilið það námsefni sem kennt er.“

Í málinu liggur fyrir námsvísir Flugskóla Íslands fyrir árið 1997. Í úrskurði ráðuneytisins og skýringum þess til mín kemur fram að þar sé um að ræða kennsluáætlun sem staðfest hefur verið af flugmálastjórn, sbr. framangreint ákvæði reglugerðar nr. 344/1990. Í 2. kafla námsvísis koma fram inntökuskilyrði í skólann. Sérstök inntökuskilyrði giltu um nám til atvinnuflugmanns I. flokks, sbr. ákvæði 2.4, en þar var gerð krafa um að umsækjandi væri handhafi atvinnuflugmannsskírteinis með blindflugsáritun, viðurkenndu af Flugmálastjórn Íslands. Í kafla 3 kom ennfremur fram að nemandi skyldi ljúka hverri námsgrein með fullnægjandi árangri að mati skólans og að hverju námskeiði lyki með lokaprófi eða námsmati. Þá sagði í gr. 5.2 í námsvísi að til þess að geta þreytt próf til tiltekinna flugréttinda þyrfti að ljúka ákveðnum fræðilegum námsskeiðum auk viðeigandi flugkennslu og flugreynslu.

Á þeim tíma sem A var meinað að taka próf við Flugskóla Íslands var einnig í gildi reglugerð nr. 502/1979, um flugskóla. Kom fram í 1. gr. þeirrar reglugerðar að flugskóli væri skóli sem starfaði í samræmi við reglugerðina og gæfi nemendum sínum kost á bóklegu og verklegu einkaflugmannsnámi og annaðist ennfremur flugkennslu til frekari réttindaauka flugmanna. Í 17. gr. reglugerðarinnar sagði að þegar nemandi væri að áliti skólans tilbúinn til prófs skyldi yfirkennari eða staðgengill hans kalla til prófdómara.

3.

Með því að óska eftir því að taka framangreind próf vildi A sanna þekkingu sína á þeim sviðum sem mælt er fyrir um í gr. 2.5.1.2 í reglugerð nr. 344/1990. Óumdeilt er hins vegar að A uppfyllti á þeim tíma ekki skilyrði gr. 2.5.1.3 í reglugerðinni. Ekki er hins vegar ljóst hvort hann uppfyllti þá skilyrði reglugerðarinnar í gr. 2.5.1.4.

Ákvæði gr. 2.5 mælir ekki fyrir um nauðsyn þess að umsækjandi um atvinnuflugmannsskírteini I. flokks uppfylli það skilyrði gr. 2.5.1.3 í reglugerðinni að vera handhafi atvinnuflugmannsskírteinis með blindflugsáritun áður en hann uppfyllir kröfur um þekkingu og menntun sem fram koma í gr. 2.5.1.2. Kröfu um slíkt er heldur ekki unnt að leiða af öðrum ákvæðum reglugerðarinnar, þ.m.t. VII. kafla hennar sem fjallar meðal annars um form umsóknar um skírteini eða áritun til Flugmálastjórnar, hvaða gögn skuli fylgja umsókn auk þess sem þar eru almenn ákvæði um próf og athuganir á hæfni og færni samkvæmt reglugerðinni, sbr. gr. 7.2. Eina skilyrðið sem reglugerðin mælir fyrir um að umsækjendur skuli uppfylla áður en þeir þreyta próf til að sanna þekkingu sína er að þá skuli þeir hafa staðist þær kröfur sem gerðar eru um heilbrigði og læknisskoðun samkvæmt VI. kafla hennar, sbr. gr. 7.2.2.

Í staðfestri kennsluáætlun skal kveðið á um hvernig stunda eigi viðkomandi nám, sbr. gr. 7.2.10. Ekki eru frekari leiðbeiningar í greininni um hvað skuli koma fram í slíkri kennsluáætlun. Flugskóli Íslands starfaði undir yfirstjórn sérstakrar skólanefndar í umboði samgönguráðherra eins og fram kemur í skýringum samgönguráðuneytisins til mín. Kennsluáætlun skólans, er hlotið hafði staðfestingu flugmálastjórnar, voru stjórnvaldsfyrirmæli sem fylgja bar við kennslu og nám í skólanum.

Í gr. 7.2.10 í reglugerð nr. 344/1990 sagði að rétt til bóklegs atvinnuflugnáms hefði hver sá sem náð hefði 17 ára aldri, lokið stúdentsprófi eða sambærilegu námi, bóklegu og verklegu einkaflugnámi og væri handhafi einkaflugmannsskírteinis. Með þessu voru gerðar almennar kröfur til þeirra sem sóttust eftir því að fá að stunda atvinnuflugnám. Atvinnuflugnámi var samkvæmt staðfestri kennsluáætlun hins vegar skipt í tvö stig í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 344/1990 um skiptingu atvinnuflugmannsskírteina á flugvél í atvinnuflugmannsskírteini/flugvél og atvinnuflugmannsskírteini I. flokks/flugvél. Engin ákvæði voru í reglugerð nr. 344/1990 um inntökuskilyrði í einstaka hluta atvinnuflugnáms. Af inntökuskilyrði gr. 2.4 í staðfestri kennsluáætlun leiddi hins vegar að nauðsynlegt var að nemendur, sem hæfu nám til atvinnuflugmanns I. flokks, yrðu að hafa uppfyllt öll skilyrði þess að geta fengið útgefið atvinnuflugmannsskírteini með blindflugsáritun og vera handahafar slíks skírteinis.

Á fundum er ég átti með flugmálastjóra og starfsmanni flugmálastjórnar vegna þessa máls, hinn 17. og 24. október sl., var af hálfu flugmálastjóra gerð grein fyrir ástæðum þess að umrætt skilyrði var sett í kennsluáætlun skólans. Kom þar meðal annars fram að með þessu hefði verið tryggt að nemendur í atvinnuflugnámi I. flokks hefðu ákveðna flugreynslu meðal annars í blindflugi. Hefði það verið talið rétt með tilliti til þeirrar bóklegu þekkingar sem nemendum væri ætlað að tileinka sér á þessu stigi atvinnuflugnámsins að krefjast slíkrar reynslu.

Ég tel að unnt hafi verið að setja almenn fyrirmæli í kennsluáætlun flugskólans um tilhögun og skipulag atvinnuflugnáms meðal annars um það hvaða kröfur gera skyldi til nemenda áður en þeir færðust milli stiga í því námi. Þær kröfur máttu þó ekki fara í bága við ákvæði laga eða reglugerðar ráðherra eða byggjast á ómálefnalegum sjónarmiðum. Er það niðurstaða mín að sú krafa sem gerð var í gr. 2.4 í kennsluáætlun skólans fyrir árið 1997 hafi ekki farið í bága við lög nr. 34/1964, um loftferðir, eða reglugerð nr. 344/1990 enda aðeins mælt fyrir um almenn inntökuskilyrði í atvinnuflugnám í gr. 7.2.10 í reglugerð nr. 344/1990. Sjónarmið um þörf á skipulegum kennsluháttum voru talin réttlæta að krafa væri gerð um nauðsynlega flugreynslu nemenda í atvinnuflugnámi I. flokks með tilliti til þeirrar bóklegu þekkingar sem þeim var ætlað að tileinka sér á því stigi. Ég álít ekki ástæðu til að hagga því mati og tel að skilyrði gr. 2.4 í kennsluáætlun hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum. Með vísan til þessa tel ég ekki ástæðu til athugasemda við þá kröfu sem gerð var í kennsluáætlun flugskólans fyrir árið 1997 til undirbúnings nemenda í atvinnuflugnám I. flokks.

4.

Í bréfi skólastjóra flugskólans til flugmálastjóra, dags. 27. maí 1997, segir eftirfarandi:

„Vegna þrýstings frá [A] var fallist á að leyfa honum að sitja með meðan á kennslu stæði í því skyni að hann missti sem minnst úr námi og þar sem ljóst var að stutt var í að hann næði í að uppfylla inntökuskilyrði skólans. Hinir þrír sem eftir voru fréttu strax að [A] hefði verið leyft að sitja á viðkomandi námskeiði og óskuðu sömu réttinda og hann hefði fengið. Var þá 2 aukaborðum bætt í stofuna svo allir sætu við sama borð. Þessir þrír nemendur fengu atvinnuflugmannsskírteini með blindflugsáritun stuttu eftir að námið hófst. Margoft meðan á námskeiðinu stóð gaf [A] í skyn að þetta væri að koma hjá honum.“

Í greinargerð B, kennara við skólann, sem vitnað var til í kafla II. hér að framan, kom ennfremur fram að A hefði, ásamt þremur öðrum, verið leyft að setjast á skólabekk „án innritunar“. Átti kennslan að hefjast 4. febrúar 1997. Um mánaðarmótin febrúar/mars mun B hafa áréttað að hann mætti ekki draga það öllu lengur að skila inn gögnum sem staðfestu að hann uppfyllti skilyrði til innritunar. Samkvæmt framangreindu bréfi kom fram í samtali B við A 19. mars s.á. að hann yrði ekki síðar en fyrir páskaleyfi að skila inn umbeðnum gögnum enda þá orðið stutt í próf „og örugglega fengi hann ekki að þreyta þau væri hann ekki formlega skráður nemandi“. Þá kemur fram að í símtali B við A hinn 4. apríl s.á. hafi B forvitnast um gang mála hjá A og voru þau þá óbreytt. Hafi hann þá tjáð A að honum yrði ekki heimiluð próftaka eins og málin stæðu.

Af því sem að framan er rakið tel ég upplýst að A hafi ekki verið formlega innritaður í skólann en fengið leyfi til þess að sitja tíma í námi til atvinnuflugmannsréttinda I. flokks. Var síðan fyrirhugað að hann innritaðist í námið er hann uppfyllti inntökuskilyrði samkvæmt gr. 2.4 í námsvísi og nyti þá allra hefðbundinna réttinda nemenda er stunduðu það nám.

Í úrskurði samgönguráðuneytisins segir að undanþága sú sem kæranda var veitt í janúar 1997 og staðfesting skólastjóra, dags. 17. apríl s.á., hafi ekki falið í sér próftökurétt í andstöðu við skýr ákvæði námsvísis. Er þar vísað til ákvæðis gr. 2.4 og gr. 5.2 í námsvísi. Byggir þessi ályktun á þeirri forsendu að umsækjandi um skírteini sem flugmálastjórn gefur út skyldi áður en hann sannaði þekkingu sína með bóklegu prófi hjá Flugmálastjórn eða á annan hátt sem hún viðurkenndi hafa lokið námi samkvæmt staðfestri kennsluáætlun, sbr. gr. 7.2.10 í reglugerð nr. 344/1990. Í þeirri reglugerð er hins vegar ekki kveðið skýrlega á um að slíkt nám sé nauðsynlegur undirbúningur fyrir þau próf sem mælt er fyrir um í reglugerðinni. Af nokkrum ákvæðum hennar verður þó sú ályktun dregin að til þess hafi verið ætlast. Vísa ég þar meðal annars til d-liðar gr. 7.1.1 þar sem fram kemur að umsókn um skírteini eða áritun skuli fylgja greinargerð um „fræðilega og verklega menntun umsækjanda, sem hann hefur aflað sér til þess að öðlast skírteini það sem hann sækir um […]“. Ennfremur bendi ég á gr. 7.2.9 er fjallar um þá aðstöðu þegar umsækjandi hefur stundað nám við viðurkenndan erlendan skóla eða stofnun og lokið þaðan prófi. Skal umsækjandi þá ekki aðeins senda Flugmálastjórn öll prófskírteini sín heldur einnig gögn um námsefni og námstíma. Er Flugmálastjórn þá heimilt að athuguðu máli að veita skírteini eða áritun án þess að umsækjandi sanni þekkingu sína með prófi „enda hafi námið verið fyllilega sambærilegt við nám á Íslandi, m.a. að því er varðar námsefni og námstíma, að mati Flugmálastjórnar“. Að öðrum kosti getur Flugmálastjórn krafist þess samkvæmt ákvæðinu að umsækjandi sanni þátttöku sína í námi með vottorði og þekkingu með prófi í þeim greinum er þurfa þykir. Þá vísa ég ennfremur til 17. gr. reglugerðar nr. 503/1979, um flugskóla, sem getið er í kafla IV.2 hér að framan. Með hliðsjón af þessu tel ég að ákvæði reglugerðar nr. 344/1990 verði að túlka þannig að viðurkennt nám hafi verið nauðsynlegur undanfari þess að umsækjandi um einstök flugskírteini gæti sannað þekkingu sína með prófi, sbr. einstakir kaflar reglugerðarinnar. Kemur sú regla og fram í gr. 5.2 í námsvísi Flugskóla Íslands.

Ég tel að leggja verði til grundvallar í máli þessu að A hafi verið veitt heimild til þess að sitja nám til atvinnuflugmannsréttinda I. flokks án innritunar eins og að framan greinir. Var staða hans í skólanum því skilyrt og út frá því gengið að hann nyti ekki fullra réttinda sem nemandi fyrr en hann uppfyllti skilyrði námsvísis til inngöngu í námið. A uppfyllti ekki þetta skilyrði áður en próftímabil í apríl 1997 hófst. Verður því að leggja til grundvallar samkvæmt framansögðu að hann hafi ekki lokið því námi sem tilskilið var áður en hann gat tekið próf samkvæmt gr. 2.5.1.2 í reglugerð nr. 344/1990 þótt hann hafi setið þá tíma sem ætlast var til og leyst öll verkefni á námstíma með fullnægjandi hætti.

Eins og fram kemur í kafla IV.1 hér að framan beinist athugun mín í máli þessu fyrst og fremst að því hvort samgönguráðuneytinu hafi verið rétt að beita einhverjum þeim stjórnunarúrræðum sem ráðuneytið hafði á grundvelli eftirlitsheimilda sinna gagnvart Flugskóla Íslands vegna erindis A. Með hliðsjón af framansögðu tel ég að ekki hafi legið fyrir slíkir efnislegir annmarkar á þeirri ákvörðun að meina A að taka hin umdeildu próf að ráðuneytinu hafi verið rétt að beita þeim úrræðum. Þá verður heldur ekki séð að fyrir ráðuneytinu hafi legið upplýsingar um annmarka á málsmeðferð við ákvarðanatökuna sem leitt hefðu til þess að hún yrði talin ógildanleg. Því tel ég ekki ástæðu til frekari athugasemda við það hvernig ráðuneytið leysti efnislega úr erindi A.

5.

Kvörtun A lýtur að hluta að því að hann hafi átt rétt á endurgreiðslu þess skólagjalds er hann hafði greitt féllist Flugskóli Íslands ekki á að gefa út útskriftarskírteini á grundvelli námsástundunar hans eða árangurs í skyndiprófum. Þessu var synjað í úrskurði ráðuneytisins og vísað til þess að A hafi notið þeirrar þjónustu sem skólagjaldi væri ætlað að fjármagna að hluta og að í 152. gr. þágildandi loftferðalaga nr. 34/1964 hafi falist næg lagaheimild til töku skólagjalda. Í kvörtun A er lagagrundvöllur töku skólagjalds til að standa að hluta undir rekstri Flugskóla Íslands ekki dreginn í efa. Þá tel ég ekki ástæðu til athugasemda við þá afstöðu Flugskóla Íslands og samgönguráðuneytisins að þótt innt hafi verið af hendi greiðsla vegna náms við skólann þá skapi það ekki rétt til endurgreiðslu þótt sú þjónusta sem þar er veitt komi viðkomandi ekki að notum þar sem hann hafi ekki uppfyllt önnur skilyrði sem sett voru en þau sem varða námsárangur.

6.

Samgönguráðuneytinu bar að svara erindi lögmanns A svo fljótt sem unnt væri, sbr. til hliðsjónar 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Leit ráðuneytið svo á að um stjórnsýslukæru væri að ræða og hagaði úrlausn sinni og málsmeðferð með hliðsjón af því. Sendi það flugmálastjóra erindið til umsagnar með bréfi, dags. 23. september 1998. Svar flugmálastjóra, dags. 19. október 1998, barst ráðuneytinu 22. s.m. Úrskurður samgönguráðuneytisins var sendur lögmanni A með bréfi, dags. 21. maí 1999. Umfjöllun ráðuneytisins eftir að umsögn flugmálastjóra barst tók því tæpa sjö mánuði og málsmeðferðartími ráðuneytisins í heild voru rúmir 8 mánuðir.

Á það skal bent í þessu sambandi að ákvæði 9. gr. stjórnsýslulaga miðar fyrst og fremst að því að óþarfa tafir verði ekki á meðferð máls hjá stjórnvöldum. Í bréfi ráðuneytisins til mín koma ekki fram skýringar á því hvers vegna það tók tæpa sjö mánuði að úrskurða í málinu eftir að umsagnar flugmálastjóra hafði verið leitað. Af úrskurði ráðuneytisins má þó ráða að það hafi leitað upplýsinga hjá flugmálastjórn varðandi kröfu A um endurgreiðslu á skólagjaldi í janúar 1999. Þrátt fyrir það má á það fallast að það hafi dregist lengur að svara erindi A en samrýmist getur framangreindu sjónarmiði.

V.

Niðurstaða

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að samgönguráðuneytið hafi ekki átt að fjalla um erindi A sem stjórnsýslukæru, sbr. 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hins vegar var ráðuneytinu unnt að taka málið til athugunar á grundvelli almennra eftirlitsheimilda sinna gagnvart sér lægra settum stjórnvöldum. Ég tel ekki ástæðu til athugasemda við að ráðuneytið beitti ekki einhverjum þeim úrræðum sem því voru tæk vegna erindis A. Þá tel ég ekki ástæðu til athugasemda við þá afstöðu ráðuneytisins að A hafi ekki átt rétt á endurgreiðslu þeirra gjalda sem hann hafði innt af hendi til Flugskóla Íslands vegna náms til atvinnuflugmannsréttinda I. flokks. Að lokum er það niðurstaða mín að það hafi dregist lengur að svara erindi A en samrýmist því sjónarmiði að óþarfa tafir verði ekki á meðferð máls.