Álit

I.

Hinn 7. janúar 1999 leitaði til mín A, og kvartaði yfir ákvörðun sýslumannsins á Ísafirði, dags. 13. nóvember 1998, um að synja beiðni hennar frá 3. nóvember 1998 um leyfi til að dvelja í íbúðarhúsinu að X eftir 1. nóvember s.á. Með annarri kvörtun til mín, dags. 31. mars 1999, kvartaði A að auki yfir „ósönnum fréttaflutningi og skæruhernaði“. Þá beinist síðari kvörtun hennar að því að hún var boðuð til yfirheyrslu hjá lögreglunni á Ísafirði og að lögreglustjóri bannaði að póstur til hennar væri borinn út.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 24. október 2000.

II.

Málavextir eru þeir að A festi kaup á húseigninni að X í Hnífsdal af Ísafjarðarbæ hinn 26. júní 1998. Flutti A í framhaldi af því vestur til Ísafjarðar ásamt fjölskyldu sinni. Bjuggu A og sonur hennar í húsinu að X en eiginmaður hennar dvaldi á sjúkrahúsinu á Ísafirði sem langlegusjúklingur. Í kaupsamningi milli A og bæjarstjórnar Ísafjarðar er að finna svohljóðandi ákvæði:

„Fasteignin er á snjóflóðahættusvæði og afsalar kaupandi sér öllum bótarétti, vegna staðsetningar hennar. Jafnframt hvílir á eigninni eftirfarandi kvöð, er fram kemur í bréfi Umhverfisráðuneytis til bæjarstjórans á Ísafirði, dags. 6. júní 1997:

„Að fenginni umsögn Veðurstofu Íslands og Skipulagsstjóra fellst ráðuneytið á tillögu Ísafjarðarbæjar að nýta þau hús sem ekki verða rifin eða flutt af hættusvæði til sumardvalar með þeim skilyrðum að dvöl í þeim sé óheimil á tímabilinu 1. nóvember til 30. apríl.

Frávik frá þessu, hvort sem eru til rýmkunar eða þrengingar, skulu í einstökum tilvikum, eftir aðstæðum ákveðin af lögreglustjóra í samráði við almannavarnanefnd staðarins og Veðurstofu Íslands. Þessum skilyrðum á takmarkaðri nýtingu húsanna ber að þinglýsa.“

Hinn 1. nóvember 1998 ritaði sýslumaðurinn á Ísafirði A bréf þar sem sagði meðal annars svo:

„Vísað er til kaupsamnings, sem dagsettur er hinn 26. júní síðast liðinn. Fram kemur að þér hafið keypt húseignina X í Hnífsdal af Ísafjarðarbæ fyrir kr. [...]. Glöggt kemur fram í tilvitnuðu skjali að húsið er á snjóflóðahættusvæði.

Eftirfarandi kvöð hvílir á fasteigninni samkvæmt bréfi umhverfisráðuneytisins til bæjarstjórans á Ísafirði, dagsettu 6. júní 1997:

[...]

Þér hafið ekki óskað eftir undanþágu frá þinglýstri kvöð.

Lög um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum nr. 49/1997, 13. gr. 1. málsgrein 5. töluliður, og 14. grein fjalla um kaup á húseignum. Um er að ræða varnir gegn ofanflóðum samkvæmt 1. málsgr. 13. gr.

Reglugerð nr. 637/1997 um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum, 2. gr. fjallar um að sveitarstjórn sé heimilt að gera tillögu um kaup eða flutning í stað þess að byggja varnarvirki ef það er talið hagkvæmara til að tryggja öryggi íbúa á hættusvæðum. Í 10. gr. reglugerðarinnar segir: „Nýting og sala þeirra húseigna sem keypt hafa verið samkvæmt reglugerð þessari er háð samþykki umhverfisráðuneytisins.“

Ljóst er að fasteignin [X], Hnífsdal, Ísafjarðarbæ hefur verið keypt í stað þess að byggja varnarvirki, samanber 11. gr. 1. málsgrein laga nr. 49/1997, um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum, samanber einnig 2. gr. 1. málsgr. reglugerðar nr. 637 um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum. Dvöl í húsinu að [X], er samkvæmt kaupsamningi takmörkuð við 1. maí til 31. október ár hvert. Þessi kvöð er byggð á tilvitnuðum lagaákvæðum og reglugerðarákvæðum.

Við uppkaup húsa er verið að koma í veg fyrir að íbúar þeirra, sem búið hafa í þeim fram til þess, búi við þekkta snjóflóðahættu. Þar með er ekki ætlast til þess að almannavarnir hafi sérstakan viðbúnað vegna fyrrum byggðar, sem tekin hefur verið ákvörðun um að flytja með þessum hætti. Öryggi íbúa á hættusvæðum er talið betur tryggt með þessum hætti, að leggja þar niður heils árs byggð.

Ekki hefur verið óskað neins konar undanþágu frá ofangreindu banni. Einn aðili hefur skriflega óskað undanþágu og verið hafnað.

Með vísan til þeirra þinglýstu kvaða sem hvíla á fasteigninni [X], Hnífsdal, tilkynnist yður, að þér verðið ásamt öðrum íbúum að yfirgefa húsið strax, enda er með öllu óheimilt að dveljast í því frá og með deginum í dag að telja til 30. apríl 1999.“

Með bréfi, dags. 3. nóvember 1998, fór A formlega fram á að sýslumaðurinn á Ísafirði veitti henni leyfi til að dvelja í íbúðarhúsinu að X. Í bréfinu sagði m.a. svo:

„Ég undirrituð [...] óska hér með eftir skv. almennum rýmkunarreglum í sambandi við snjóflóðahættusvæði að vera í húsinu að [X] með þeim skilyrðum sem þeim fylgja eða betur ef með þarf. Sjálfsagt er að rýma húsið á stundinni áður en hættuástand skapast og hef ég fulla aðstöðu til þess. Vegna sjúklings á Fjórðungssjúkrahúsi Ísafjarðar og unglings í skóla er mér nauðugur einn kostur, að vera hér kyrr, enda mér ekki andsnúið þar sem blóðið er vestfirskt í botn og grunn. [...]“

Sýslumaðurinn á Ísafirði synjaði beiðninni með bréfi 13. nóvember 1998 en í bréfinu sagði m.a. svo:

„Vísað er til bréfs yðar hinn 3. nóvember síðast liðinn. Umsókn yðar um undanþágu frá þinglýstu ákvæði í kaupsamningi er synjað. Ekki eru skilyrði til þess að veita undanþágu frá banni við dvöl í húsinu 1. nóvember til 30. apríl hvern vetur. Haft var samráð við Veðurstofu Íslands og Almannavarnanefnd Ísafjarðarbæjar áður en ákvörðun var tekin.

Bréf sýslumanns frá 1. nóvember síðast liðnum varðandi bann við dvöl í húsinu að [X], Hnífsdal er því í fullu gildi. Óheimilt er með öllu að dveljast í húsinu framangreint tímabil.”

Í gögnum þeim sem fylgdu fyrri kvörtun A er svarbréf sýslumannsins á Ísafirði til B, íbúa í húsinu að Y í Hnífsdal, dags. 25. nóvember 1998. B hafði farið fram á sambærilega undanþágu og A og fengið synjun. Óskaði hann þess með bréfi til sýslumannsins 21. nóvember 1998 að synjun hans yrði endurskoðuð. Í svarbréfi sýslumannsins á Ísafirði til B sagði m.a. svo:

„[... Með] kaupum Ofanflóðasjóðs á húsum í Teigahverfi var ætlunin að koma í veg fyrir að íbúar húsanna byggju við þekkta snjóflóðahættu. Almannavarnir eiga því ekki að hafa sérstakan viðbúnað vegna þessarar „fyrrum byggðar“ í Hnífsdal. [...]

Það verður að telja ástand, sem ekki er ásættanlegt, að vita af fólki búandi í húsum, sem það keypti fullkomlega vitandi um þá kvöð, að í húsinu mætti ekki dvelja frá 1. nóvember til 30. apríl hvern vetur. [...]

Svar við erindi um endurskoðun ákvörðunar þeirrar, sem tilkynnt var yður með bréfi hinn 13. nóvember síðast liðinn er á þá lund, að til þess að verða við beiðni yðar skortir undirritaðan heimildir. Lög nr. 49/1997, 13. og 14. gr., samanber reglugerð nr. 637/1997, 2. og 10. gr. ásamt áðurnefndri kvöð eru skýr í þessum efnum. Lagastoð skortir til að verða við erindinu. [...]

Fleiri undanþágur verða mjög ólíklega veittar á þessum vetri og tæpast framvegis. Enda er kvöðin, sem bannar dvöl í „uppkaupahúsum“ í Súðavík og í Hnífsdal alveg skýr. Verð húsanna, sem var mjög lágt við endursölu, hefur greinilega tekið mið af takmarkaðri notkun.“

Í kvörtun sinni kveður A sýslumanninn á Ísafirði hafa kannað afstöðu almannavarnanefndar bæjarins og Veðurstofu Íslands til beiðni hennar með símtölum við starfsmann Veðurstofu Íslands og einstaka nefndarmenn í almannavarnanefnd. Telur hún að ofangreindir aðilar hafi í raun og veru ekki tekið beiðni hennar til umfjöllunar og að fyrirmæla kvaðarinnar hafi ekki verið gætt að þessu leyti.

Hinn 1. mars 1999 mætti A til yfirheyrslu hjá rannsóknardeild lögreglunnar á Ísafirði samkvæmt boðun. Fram kemur í upplýsingaskýrslu lögreglufulltrúa að A hafi verið kynnt að henni bæri ekki skylda til að svara þeim spurningum er vörðuðu „[hugsanleg] brot hennar á lögum og tilh. reglugerðum. Hins vegar [hafi henni verið kynnt] að ætluð brot [væru] ekki refsiverð“. Tilefni yfirheyrslunnar var að spyrja A um hvort hún og fjölskyldu hennar hefðu dvalið í húsinu að X í Hnífsdal frá 1. nóvember 1998.

III.

Hinn 8. febrúar 1999 ritaði ég umhverfisráðuneytinu bréf þar sem tekið var fram að í kaupsamningi A og bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar væri vitnað til bréfs ráðuneytisins, dags. 6. júní 1997, til bæjarstjórans á Ísafirði. Vísaði ég til þess að í nefndu bréfi ráðuneytisins væri vitnað til umsagna Veðurstofu Íslands og skipulagsstjóra og tillögu Ísafjarðarbæjar. Sökum þessa, og í tilefni af kvörtun A, óskaði ég þess með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti mér í té hinar tilvitnuðu umsagnir og tillögur og önnur þau gögn sem það kynni að hafa aflað og lágu fyrir við ritun bréfs þess 6. júní 1997. Með svarbréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 23. mars 1999, bárust mér bréf bæjarstjóra Ísafjarðarbæjar til ráðuneytisins, dags. 16. maí 1997, umsagnir Skipulags ríkisins og Veðurstofu Íslands báðar dagsettar 21. maí 1997.

Með bréfi, dags. 4. júní 1999, óskaði ég eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að sýslumaðurinn á Ísafirði skýrði viðhorf sitt til fyrri kvörtunar A til mín og léti mér í té gögn málsins. Óskaði ég sérstaklega eftir upplýsingum um hvort Ísafjarðarbær hefði kynnt honum að samið hefði verið um eða til stæði að semja um að fela honum sem lögreglustjóra „í einstökum tilvikum og eftir aðstæðum að ákveða rýmkun eða þrengingu á banni við dvöl í húsinu [að X] á tímabilinu 1. nóvember til 30. apríl, og þá í samráði við almannavarnanefnd og Veðurstofu Íslands“. Hafi svo verið óskaði ég eftir upplýsingum um hver hafi verið viðbrögð hans af því í tilefni. Í bréfinu sagði síðan svo:

„Í bréfi yðar til [A], dags. 13. nóvember 1998, segir að ekki séu skilyrði til þess að veita undanþágu frá banni við dvöl í húsinu 1. nóvember til 30. apríl hvern vetur. Ekki kemur þar fram á hverju þessi niðurstaða er byggð. Meðal þeirra gagna sem fylgdu kvörtun [A] er ljósrit af svarbréfi yðar til [B], dags. 25. nóvember 1998, en þar segir m.a.:

„Svar við erindi um endurskoðun ákvörðunar þeirrar, sem tilkynnt var yður með bréfi hinn 13. nóvember síðast liðinn er á þá lund, að til þess að verða við beiðni yðar skortir undirritaðan heimildir. Lög nr. 49/1997, 13. og 14. gr., samanber reglugerð nr. 637/1997, 2. og 10. gr. ásamt áðurnefndri kvöð eru skýr í þessum efnum. Lagastoð skortir til að verða við erindinu.”

Þar sem ekki kemur fram í bréfi yðar til [A], dags. 13. nóvember 1998, á hverju áðurgreind niðurstaða er byggð óska ég eftir upplýsingum yðar um, hvort sú niðurstaða hafi verið byggð á sömu sjónarmiðum og þér lýsið í framangreindri tilvísun úr svarbréfi til [B], og ef svo er óska ég eftir að þér gerið nánari grein fyrir því sjónarmiði yðar að lagastoð skorti til að verða við erindinu.“

Í tilefni af þeim hluta síðari kvörtunar A, dags. 31. mars 1999, er laut að boðun hennar til yfirheyrslu hjá sýslumanninum á Ísafirði og meintu banni hans við því að póstur væri borinn út til hennar, ritaði ég sýslumanninum annað bréf, dags. 15. júní 1999. Óskaði ég þess, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, að upplýst yrði hvort hann hefði bannað að póstur væri borinn út til A á lögheimili hennar X, Ísafirði. Ef svo væri var þess óskað að greint yrði frá því hver hefði verið ástæða þess, hversu lengi bannið hefði staðið og á hvaða lagagrundvelli sú ákvörðun hefði verið byggð. Þá óskaði ég þess að upplýst yrði hvert hefði verið tilefni þess að A var boðuð til yfirheyrslu og á hvaða lagaheimild sú ákvörðun hefði byggst.

Mér bárust svör sýslumannsins á Ísafirði við ofangreindum bréfum mínum með bréfi, dags. 16. ágúst 1999. Í bréfinu sagði meðal annars svo:

„Við fyrri fyrirspurninni er aðeins eitt svar. Sýslumaður bannaði ekki útburð á pósti til [A]. Sýslumaðurinn á Ísafirði tekur ekki ákvarðanir um útburð á pósti.

Síðari fyrirspurnin varðar skýrslutöku hjá lögreglu hinn 1. marz síðast liðinn. Samkvæmt lögum nr. 94/1962, 7. gr. fara lögreglustjórar með stjórn almannavarna hver í sínu umdæmi.

[A] var boðuð í framhaldi bréfaskipta í nóvember 1998 vegna ákvæða í kaupsamningi um [X], Hnífsdal, dagsettum 26. júní 1998. Þar kemur fram ákvæði sem skýlaust bannar dvöl í húsinu frá 1. nóvember til 30. apríl hvern vetur.

Ákvæði þessi eru sett samkvæmt lögum nr. 49/1997 og reglugerð nr. 637/1997. Vísað er um nánari tilvitnanir í ákvæði laga og reglugerðar til bréfs sýslumanns til [A] 1. nóvember 1998. Með bréfi þessu fylgir ljósrit af bréfinu, sem [A] var boðsent hinn 1. nóvember 1998. Þann dag tók gildi bann við dvöl í húsinu. Ekki var því ástæða til afskipta lögreglustjóra fyrr.

Hinn 2. nóvember 1998 kl. 15:00 kom [A] til fundar við sýslumann. Henni var gerð grein fyrir skilyrðum og á hvaða ákvæðum laga og reglugerðar þau byggðust. Jafnframt var henni gerð grein fyrir því með hvaða hætti hún gæti sótt um undanþágu. Um leið var ítrekað að slíkt ætti einungis við í einstökum tilvikum.

Með bréfi 3. nóv ’98 óskaði [A] „eftir samkvæmt almennum rýmkunarreglum í sambandi við snjóflóðahættusvæði, að vera í húsinu að [X] með þeim skilyrðum sem þeim fylgja eða betur ef með þarf.“ En athygli hennar hafði einmitt verið sérstaklega vakin á því, að undanþágur væru bundnar við einstök tilvik og sérstakar aðstæður.

Með bréfi sýslumanns 13. nóvember 1998 var erindinu synjað. Haft var samráð við Veðurstofu, samanber bréf hennar, dagsett 10.11.1998 og alla nefndarmenn almannavarnanefndar Ísafjarðarbæjar.

Hinn 25. nóvember 1998 var lögregla beðin að kanna hvort búið væri í þremur húsum. Neitað hafði verið um undanþágu til búsetu í þeim öllum.

Hinn 29. og 31. desember 1998 og 1. janúar 1999 var athugað með búsetu í tveimur húsum. Enginn reyndist vera í húsinu að [X], Hnífsdal.

Sýslumaður taldi að þar með hefði verið kannað, að orðrómur þess efnis að búið væri í húsinu þrátt fyrir bann ætti ekki við rök að styðjast. Fjölmiðlar sýndu búsetu í nefndu húsi mikinn áhuga. [A] kom fram í fréttaþætti Stöðvar 2, kl. 22:30 hinn 24. febrúar 1999 og lýsti því þar að sýslumaðurinn á Ísafirði hefði gefið „grænt ljós um dvöl í húsinu“. Sú fullyrðing hennar var og er alröng.

Sýslumaður er yfirmaður almannavarna í umdæmi sínu. Dagana 18. til 20. febrúar var verið að rýma hús, og Teigahverfi í Hnífsdal hefði verið rýmt að teknu tilliti til aðstæðna hefði ekki verið búið að ganga svo frá að þar ætti enginn að dveljast að vetrarlagi. Sú ákvörðun var tekin af umhverfisráðuneyti og bæjarstjórn á Ísafirði.

Sérstök athygli er vakin á því, að Veðurstofa gefur rýmingarfyrirmæli, ekki almannavarnanefnd eða lögreglustjóri. Almannavarnanefnd annast framkvæmd undir stjórn lögreglustjóra. Þó ekki liggi refsing við því að óhlýðnast þinglýstri kvöð í kaupsamningi eða margítrekuðum fyrirmælum lögreglustjóra þess efnis að eftir kvöðinni skuli farið, samanber bréf 1. nóvember 1998, hníga öll rök að því frá sjónarmiði almannavarna, að svo sé gert. Ella er verið að binda lögreglu og slökkvilið, auk björgunarsveita við óvissu um búsetu og hugsanleg björgunarstörf.

Þess má geta hér til fróðleiks [að] 21. febrúar 1999 féll snjóflóð sem náði niður í svokallað Teigahverfi. Flóð þetta náði að bílskúr í hverfinu og fór yfir grunna húsa, sem höfðu verið fjarlægð.

Á grundvelli 7. gr. laga nr. 94/1962 bar sýslumanni, sem gegnir starfi lögreglustjóra, sem yfirstjórnanda almannavarna í umdæmi sínu, að tryggja öryggi fólks, þar með talið að fylgja eftir þeirri ákvörðun yfirvalda, umhverfisráðuneytis og bæjarstjórnar að ekki yrði dvalið í nefndu húsi. Minnt er á ákvæði 1. gr. tilvitnaðra laga í þessu sambandi. Almannavarnanefnd Ísafjarðarbæjar hélt sérstakan fund um málefni er varða dvöl í húsum í Teigahverfi í Hnífsdal hinn 28. janúar 1999.

[…]

Fyrst og fremst var byggt á 1. gr. laga, sbr. 7. gr. laga nr. 94/1962 og kvöðinni í kaupsamningi 1998. Sú kvöð hefur stoð í lögum nr. 49/1997, 13. og 14. gr. og reglugerð 637/1997, 2. og 10. gr.

Athygli […] er vakin á því, að fá úrræði eru tiltæk til þess að halda uppi banninu, en vísað er til 1. gr., 2. málsgr., a., b., i.f., e., f. og g., laga nr. 90/1996.“

Í tilefni af athugun minni á kvörtun A ritaði ég einnig Ísafjarðarbæ bréf, dags. 4. júní 1999, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um eftirfarandi atriði:

„1) […].

2) Með hvaða hætti var [A] kynnt áður en kaupsamningur um eignina var undirritaður hvaða reglur, og þá einnig heimild til rýmkunar eða þrengingar, ættu að gilda um dvalartíma í húsinu. Jafnframt óska ég eftir upplýsingum um hvort bæjarstjórn og bæjarstjóra var á þeim tíma sem gengið var frá kaupsamningi við [A] um eignina kunnugt um að hún ætlaði að flytja til Ísafjarðar og veikindi eiginmanns hennar.

3) Var sýslumanninum á Ísafirði sérstaklega kynnt það af hálfu bæjarstjórnar að bærinn ætlaði eða hefði samið um það í kaupsamningi um eignina að [X] að hann ætti í einstökum tilvikum og eftir aðstæðum að ákveða rýmkun eða þrengingu á banni við dvöl í húsinu á tímabilinu 1. nóvember til 30. apríl, og þá í samráði við almannavarnanefnd og Veðurstofu Íslands. Hver voru viðbrögð sýslumanns af því tilefni.“

Mér bárust skýringar og svör Ísafjarðarbæjar með bréfi, dags. 30. júní 1999. Í bréfinu segir meðal annars svo:

„1. […].

2. [A] og umboðsmanni hennar [C] var frá upphafi gerð ljós sú kvöð um búsetu, sem var á húseigninni [X], Hnífsdal. Það kom fram í viðræðum er [C] var að kanna þessi mál fyrir [A].

Kauptilboð í eignina var ekki hærra en raun ber vitni vegna þessara kvaða og staðsetningar eignarinnar, það var öllum ljóst.

Jafnframt kemur þessi kvöð fram í kaupsamningi dagsettum 26. júní 1998 og sérstaklega á það bent við undirritun hans.

Bæjastjóra voru ljós veikindi eiginmanns [A] og var það tekið fram af hálfu umboðsmanns hennar, að þau væru þess eðlis, að í raun breytti engu hvar þau byggju, þar sem hann væri bundinn vistun á sjúkrahúsi. Jafnframt kom fram að [A] væri að flytja hingað vestur til að vera nær sínum ættingjum og yrði ekki í vandræðum með gistingu.

3. Sýslumanni á Ísafirði voru búsetukvaðir seldra uppkaupahúsa í Hnífsdal fyllilega ljósar og því til staðfestu skal þess getið, að við fyrstu sölu eignar, er ekki var hægt að flytja burt frá snjóflóðahættusvæðinu, benti hann á að í kaupsamning og afsal bæri að setja þá kvöð um búsetu er fram kemur í bréfi umhverfisráðuneytis og henni bæri að þinglýsa.“

Með bréfi til A, dags. 24. ágúst 1999, gaf ég henni kost á því að gera athugasemdir við ofangreind bréf Ísafjarðarbæjar, dags. 30. júní s.á., og bréf sýslumannsins á Ísafirði, dags. 16. ágúst s.á., af því tilefni. Svarbréf hennar barst mér 2. september 1999.

Hinn 1. október 1999 barst mér afrit af bréfi A, dags. 16. september s.á., til bæjarráðs Ísafjarðar þar sem hún óskaði eftir að bærinn keypti til baka húseignina X Jafnframt barst mér ljósrit af bréfi bæjarstjóra Ísafjarðarbæjar, dags. 21. september 1999, til A þar sem greint var frá því að bæjarráð hefði falið bæjarstjóra að ræða við A og leita álits Ofanflóðasjóðs í málinu. Með bréfi, dags. 6. október 1999, til bæjarstjórnar Ísafjarðar tók ég fram að athugun mín á kvörtun A beindist meðal annars að því hvert væri efni þess ákvæðis kaupsamningsins frá 26. júní 1998 sem fjallar um frávik frá banni við dvöl í húsinu á tilteknum tíma og hvernig staðið var að samningsgerðinni. Minnti ég á að kvörtun A lyti í reynd að því að meðferð sýslumannsins á umræddri beiðni hennar girti fyrir að hún gæti haft þau afnot af húsinu sem hún teldi sig hafa gengið út frá við kaupin. Með tilliti til þessa tók ég fram að þar sem fram kæmi í bréfi bæjarstjóra, dags. 21. september 1999, til A að bæjarráðið hefði falið honum að ræða við hana um ósk hennar um að bærinn keypti húsið, teldi ég rétt að bíða um stund með frekari athuganir mínar á kvörtun hennar. Óskaði ég hins vegar eftir því að bæjarstjórnin gerði mér grein fyrir gangi þeirra viðræðna og þar með stöðu þeirra á þeim tíma sem bréf mitt var ritað og niðurstöðu málsins þegar hún lægi fyrir.

Hinn 22. október 1999 barst mér svarbréf bæjarstjóra Ísafjarðarbæjar við ofangreindu bréfi mínu. Í bréfinu kemur fram að á fundi bæjarráðs 18. október s.á. hafi verið lagt fram bréf mitt, dags. 6. október 1999. Þá er tekið fram að staða málsins væri sú að álit Ofanflóðasjóðs á ósk A um að bærinn keypti húseignina til baka lægi ekki fyrir. Þá hefði bæjarstjórinn átt í viðræðum við A og lagt fram þá hugmynd að hún auglýsti húsið til sölu. Að lokum er tekið fram í bréfinu að „vart [megi] vænta þess að bæjarstjórn Ísafjarðarbæjar hafi hug á kaupum eignarinnar, þar sem það [hafi] verið stefna, að selja öll uppkaupahús í Hnífsdal, sem og á Flateyri“.

Hinn 12. nóvember 1999 barst mér síðan afrit af bréfi bæjarstjóra Ísafjarðarbæjar til A, dags. 11. s.m. Í bréfinu er tekið fram að á fundi bæjarráðs 8. nóvember 1999 hafi verið lagt fram bréf umhverfisráðuneytisins, dags. 26. október s.á., varðandi kaup á X. Í svari ráðuneytisins komi fram að það geri ekki athugasemdir við að ofangreind fasteign gangi kaupum og sölum svo fremi sem „kvöðum um takmarkaða búsetu í húsinu verði viðhaldið og þinglýst“, sbr. bréf ráðuneytisins 6. júní 1997. Að lokum er í bréfinu vitnað til „[afgreiðslu] bæjarráðs“ á beiðni hennar þar sem fram kemur að bæjarráðið hafni erindi hennar. Þá sé í afgreiðslunni jafnframt bent á að Ísafjarðarbær hafi ekki kaupskyldu á X og sé því eiganda heimilt að selja fasteignina á frjálsum markaði að uppfylltum ofangreindum skilmálum.

IV.

1.

Áður er rakið að A leitaði til mín með tvær kvartanir, hin fyrri dags. 7. janúar 1999 og hin síðari 31. mars s.á. Hinn 15. júní 1999 ritaði ég A bréf þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að vegna ákvæða 1. mgr. 3. gr. og 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, skorti lagaskilyrði til þess að ég gæti tekið efnislega afstöðu til þess hluta síðari kvörtunar hennar sem lyti að „ósönnum fréttaflutningi og skæruhernaði“, sbr. 1. mgr. 10. gr. sömu laga.

Samkvæmt framangreindu hef ég ákveðið að fjalla í þessu áliti bæði um efni fyrri kvörtunar A, dags. 7. janúar 1999, og þess hluta síðari kvörtunar hennar, dags. 31. mars 1999, sem snýr að yfirheyrslu hennar hjá lögreglunni á Ísafirði og meintu banni hans við því að póstur væri borinn út til heimilis A að X í Hnífsdal.

2.

Með kaupsamningi, dags. 26. júní 1998, keypti A fasteignina að X í Hnífsdal af Ísafjarðarbæ fyrir kr. [...]. Í kaupsamningnum segir meðal annars að á eigninni hvíli „eftirfarandi kvöð, er fram [komi] í bréfi Umhverfisráðuneytis til bæjarstjórans á Ísafirði, dags. 6. júní 1997“:

„Að fenginni umsögn Veðurstofu Íslands og Skipulagsstjóra fellst ráðuneytið á tillögu Ísafjarðarbæjar að nýta þau hús sem ekki verða rifin eða flutt af hættusvæði til sumardvalar með þeim skilyrðum að dvöl í þeim sé óheimil á tímabilinu 1. nóvember til 30. apríl. Frávik frá þessu, hvort sem eru til rýmkunar eða þrengingar, skulu í einstökum tilvikum, eftir aðstæðum ákveðin af lögreglustjóra í samráði við almannavarnanefnd staðarins og Veðurstofu Íslands. Þessum skilyrðum á takmarkaðri nýtingu húsanna ber að þinglýsa.“

Í fyrri kvörtun A kemur fram að hún hafi í upphafi horfið frá því að kaupa húseignina að X í Hnífsdal. Þegar hún hafi hins vegar fengið fréttir um að ákveðið hefði verið að „rýmka“ reglur um nýtingu húsa á svæðinu og að reglurnar ættu að vera þær að búa mætti í húsinu meðan að „lítill sem enginn snjór væri og veður ekki mjög válynd“ hafi hún hins vegar gert tilboð í húsið eins og nánar er lýst í kvörtun hennar.

Þegar Ísafjarðarbær tók endanlega ákvörðun, að fengnu samþykki umhverfisráðuneytisins, um hvernig haga skyldi nýtingu húsa á hættusvæðinu í Hnífsdal sumarið 1997 höfðu tekið gildi lög nr. 49/1997, um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum. Samkvæmt síðari málsl. 17. gr. laganna féllu þá úr gildi eldri lög um sama efni nr. 28/1985, með síðari breytingum.

Af atvikum málsins má ráða að Ísafjarðarbær gerði tillögu til Ofanflóðasjóðs um kaup á tilteknum húseignum í Hnífsdal á grundvelli 11. gr. laga nr. 49/1997, sbr. samhljóða ákvæði í 2. mgr. 7. gr. eldri laga nr. 28/1985 með síðari breytingum. Voru þær síðan keyptar í samráði við Ofanflóðasjóð á grundvelli ákvæða 2. mgr. 11. gr. og 1. og 2. tölul 2. mgr. 9. gr. laga nr. 49/1997. Ísafjarðarbær varð eigandi húseignanna þegar samið hafði verið um kaup þeirra af fyrri eigendum, sbr. 3. mgr. 11. gr. sömu laga. Í lok þess ákvæðis segir að nýting þeirra húsa sem sveitarfélag hefur eignast með þessum hætti sé háð samþykki ráðherra. Rétt er að taka fram að þetta fyrirkomulag laga nr. 49/1997 er áréttað í reglugerð nr. 637/1997, um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum, sem sett er af umhverfisráðherra.

Áður en Ísafjarðarbær tók ákvörðun um nýtingu og sölu fasteignanna í Hnífsdal leitaði bæjarstjórnin eftir samþykki umhverfisráðuneytisins eins og henni var skylt samkvæmt lokamálslið 3. mgr. 11. gr. laga nr. 49/1997, sbr. 10. gr. reglugerðar nr. 637/1997. Sökum þessa og að virtum gögnum málsins tók ég fram í bréfi til umhverfisráðuneytisins, dags. 8. febrúar 1999, að í kaupsamningi á milli A og Ísafjarðarbæjar væri vitnað til bréfs ráðuneytisins til bæjarstjórans á Ísafirði, dags. 6. júní 1997. Þá tók ég fram að í bréfinu væri einnig vísað til umsagna Veðurstofu Íslands og skipulagsstjóra og tillögu Ísafjarðarbæjar. Óskaði ég þess með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti mér í té umræddar umsagnir og tillögur ásamt öðrum þeim gögnum sem ráðuneytið kynni að hafa aflað og lágu fyrir við ritun bréfs þess 6. júní 1997. Umbeðin gögn bárust mér með bréfi ráðuneytisins, dags. 23. mars 1999.

Með bréfi ráðuneytisins fylgdi bréf Ísafjarðarbæjar, dags. 16. maí 1997, þar sem fram kom að vísað væri til „fyrri viðræðna við ráðuneytið um sölu húseigna í Hnífsdal, sem keyptar [hefðu verið] vegna snjóflóðahættu en undirbúningur að endursölu þeirra [væri] að komast á lokastig“. Þá kom fram að áður en til þess kæmi að húseignirnar í Hnífsdal yrðu auglýstar „til leigu og/eða sölu“ væri óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til málsins. Í svarbréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 6. júní 1997, við þessu bréfi Ísafjarðarbæjar er meðal annars að finna þau skilyrði sem tekin voru orðrétt upp í kaupsamninginn sem gerður var á milli A og bæjarstjórnar Ísafjarðar í tilefni af kaupum hennar á X og vitnað er til hér að framan. Í bréfinu er auk þess vísað til umsagna Skipulags ríkisins og Veðurstofu Íslands, sem báðar eru dagsettar 21. maí 1997. Í umsögn Veðurstofunnar kemur fram að mælt sé með því að ekki verði heimilt að dvelja í nefndum húsum á tímabilinu 1. nóvember til 30. apríl. Sé það hliðstætt því sem gildi um sumarbústaðabyggð Ísfirðinga í Tungudal. Síðan segir í umsögninni:

„Frávik frá þeirri reglu ef aðstæður leyfa verði ákveðin af sýslumanni, enda setji hann nánari reglur um dvöl í húsunum. Hann geti lengt dvalarbannið ef ástæða þykir til.“

Eins og nánar er rakið í kafla III hér að framan ritaði ég bæjarstjórn Ísafjarðar bréf, dags. 4. júní 1999, þar sem meðal annars var óskað eftir upplýsingum um með hvaða hætti A var kynnt áður en umræddur kaupsamningur um X var undirritaður hvaða reglur, og þá einnig heimildir til rýmkunar eða þrengingar, ættu að gilda um dvalartíma í húsinu. Jafnframt óskaði ég upplýsinga um hvort bæjarstjórn og bæjarstjóra hafi á þeim tíma sem gengið var frá kaupsamningi við A um eignina verið kunnugt um að hún ætlaði að flytja til Ísafjarðar ásamt fjölskyldu sinni, meðal annars eiginmanni sem fengið hefði vistun á Fjórðungssjúkrahúsinu á Ísafirði vegna alvarlegra veikinda. Í svarbréfi Ísafjarðarbæjar til mín, dags. 30. júní 1999, kemur meðal annars fram að bæjarstjóra hafi verið kunnugt um fjölskylduhagi A og veikindi eiginmanns hennar. Þá hafi aðilar rætt um þær kvaðir er yrðu samfara kaupum hennar á húseigninni ef af þeim yrði.

Af gögnum málsins má ráða að áður en samningar tókust með A og Ísafjarðarbæ um kaup hennar á húsinu að X í Hnífsdal hafi það legið fyrir að eignin yrði seld með þeim skilyrðum sem fram koma í bréfi umhverfisráðuneytisins til bæjarstjórnarinnar, dags. 6. júní 1997. Voru þessi skilyrði síðan tekin orðrétt upp í kaupsamning aðila 26. júní 1998. Samkvæmt því hafi dvöl í húsinu að X á tímabilinu 1. nóvember til 30. apríl verið háð sérstöku leyfi sýslumannsins á Ísafirði.

Af orðalagi kvaðarinnar og fyrirliggjandi bréfum um aðdraganda hennar verður ráðið að við það hafi verið miðað að bann við dvöl í húsinu frá 1. nóvember til 30. apríl yrði ekki fortakslaust. Orðalag kvaðarinnar í kaupsamningi aðila sýnir að gert var ráð fyrir að til þess gæti komið að veðurfarslegar aðstæður yrðu metnar og frávik gerð frá ofangreindri reglu um bann við dvöl í húsinu yfir vetrartímann ef slíkt þætti ráðlegt. Í samræmi við fyrirmæli umhverfisráðuneytisins í áðurgreindu bréfi þess til Ísafjarðarbæjar 6. júní 1997 skyldi mat á því hvort heimila mætti A og fjölskyldu hennar að vera áfram í húsinu eftir 1. nóvember vera í höndum lögreglustjórans á Ísafirði sem við meðferð slíkra beiðna skyldi hafa samráð við almannavarnanefnd bæjarins og Veðurstofu Íslands. Er einnig kveðið með skýrum hætti á um þetta fyrirkomulag í kaupsamningi A og bæjarstjórnar Ísafjarðar 26. júní 1998.

Enda þótt kvörtun A lúti að athöfnum sýslumannsins á Ísafirði á grundvelli ákvæðis í kaupsamningi á milli hennar og bæjarstjórnar Ísafjarðar tel ég, eins og atvikum er háttað í þessu máli, að vafasamt sé að leggja til grundvallar að einungis einkaréttarleg sjónarmið samningaréttarins, meðal annars um skyldur samningsaðila og túlkun samninga, eigi alfarið við um réttarsamband A og Ísafjarðarbæjar.

Sala bæjarstjórnar Ísafjarðar á húsinu að X í Hnífsdal var liður í framkvæmd sveitarfélagsins á þeim verkefnum sem því er falið með lögum nr. 49/1997, um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum. Áður er rakið að bæjarstjórn Ísafjarðarbæjar hafði á grundvelli 1. mgr. 11. gr. laga nr. 49/1997 ákveðið að hagkvæmara yrði að kaupa húseignir þær sem eru á hættusvæðum í Hnífsdal til að tryggja öryggi fólks gagnvart ofanflóðum. Bæjarstjórnin leitaði síðan samþykkis umhverfisráðuneytisins, sbr. lokamálslið 3. mgr. 11. gr. laga nr. 49/1997, þegar ákveðið var að selja húsin þeim einstaklingum sem sýndu því áhuga. Í skjóli valdheimilda sinna samkvæmt lögum nr. 49/1997, sbr. einkum 2. gr. laganna, og að gættum tilgangi þeirra, sbr. 1. gr., tók umhverfisráðuneytið þá ákvörðun að setja tiltekin skilyrði fyrir því að heimilt væri að selja eignirnar. Komu þessi skilyrði eins og fyrr greinir fram í kaupsamningi aðila 26. júní 1998.

Ég minni á að eins og kaupsamningurinn ber með sér var ákvörðun A um að ganga til samninga um kaup á X byggð á því að jafnan yrðu aðstæður til dvalar í húsinu að vetri til metnar af hálfu sýslumannsins á Ísafirði að höfðu samráði við almannavarnanefnd Ísafjarðar og Veðurstofu Íslands. Yrðu ákvarðanir um rýmkun, eða eftir atvikum þrengingu, á dvalarskilyrði kaupsamningsins teknar á grundvelli slíks mats. Þegar þetta er haft í huga og einkum ofangreind sjónarmið um hlutverk Ísafjarðarbæjar samkvæmt lögum nr. 49/1997 og sérstök atvik þessa máls, meðal annars um fjölskylduhagi A og tilgang búferlaflutninganna vestur á Ísafjörð, sem bæjarstjóranum var vel kunnugt um, tel ég að sveitarfélaginu hafi borið að gæta þess sérstaklega ef skilningur A á efni skilyrðanna fyrir dvöl í húsinu hafi gengið lengra heldur en ráðgert var af hálfu bæjarins. Kemur þar og til að samkvæmt XII. kafla laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, er sveitarfélögum falið að aðstoða íbúa þess að leysa úr bráðum vanda í húsnæðismálum, sbr. einkum 46. gr. laganna. Um var að tefla kaup á íbúðarhúsnæði af sveitarfélaginu þar sem dvöl helming ársins var háð sérstöku leyfi. Ég bendi einnig á að kaup A á húsinu að X fólu í sér töku ákvörðunar af hennar hálfu sem hafði verulega fjárhagslega og félagslega þýðingu fyrir hana og fjölskyldu hennar. Hvað sem þessu líður legg ég áherslu á að þau sjónarmið sem A byggir á í kvörtun sinni til mín eiga sér stoð í skýru orðalagi umræddrar kvaðar í kaupsamningi aðila sem tekin er upp úr bréfi umhverfisráðuneytisins 6. júní 1997.

3.

Af hálfu A er því haldið fram að sýslumaðurinn á Ísafirði hafi ekki gætt að því að rækja með réttum hætti hið skyldubundna mat sem honum var falið í ákvæðum kaupsamningsins 26. júní 1998.

Í svarbréfi sýslumannsins á Ísafirði til mín, dags. 16. ágúst 1999, er vikið að lagagrundvelli þeirra skilyrða sem fram koma í kaupsamningi aðila 26. júní 1998. Að því er varðar þau fyrirmæli að sýslumaður meti að höfðu samráði við almannavarnanefnd og Veðurstofu Íslands hvort rétt sé að rýmka, eða eftir atvikum að þrengja, skilyrðið um að ekki skuli dvelja í húsinu að X á tímabilinu 1. nóvember til 30. apríl vísar sýslumaðurinn á Ísafirði „fyrst og fremst“ til 1. og 7. gr. laga nr. 94/1962, um almannavarnir. Þá hafi skilyrði kaupsamningsins „stoð í lögum nr. 49/1997, 13. og 14. gr. og reglugerð 637/1997, 2. og 10. gr.“.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 49/1997, um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum, skal fólk flytja eða það flutt brott úr öllu húsnæði á svæði eða svæðum sem tilgreind skulu í viðvörun sem Veðurstofa Íslands gefur út í samræmi við gildandi neyðaráætlun að höfðu samráði við lögreglustjóra og almannavarnarnefnd. Lögreglustjóri og almannavarnarnefnd sjá um að rýma húsnæði samkvæmt framangreindu og er heimilt að beita valdi í því skyni ef þörf krefur, sbr. 2. mgr. 6. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 49/1997 er lögreglustjóra að auki veitt heimild í samráði við almannavarnarnefnd að ákveða að rýma húsnæði vegna hættu á ofanflóðum enda þótt hættuástandi hafi ekki verið lýst yfir samkvæmt 6. gr. og má beita valdi til þess að rýma þannig húsnæði ef þörf krefur. Þá er lögreglustjóra heimilt samkvæmt 2. mgr. sömu greinar, í samráði við almannavarnarnefnd, að banna umferð um tilteknar götur og vegi vegna hættu á ofanflóðum utan svæða sem rýmd hafa verið samkvæmt 6. gr. laganna. Í almennum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 49/1997 kemur fram að „[vegna] ábendinga, einkum frá lögreglustjórum, er ráð fyrir því gert í 7. gr. frumvarpsins að lögreglustjóri geti hvenær sem er, í samráði við almannavarnanefnd, ákveðið að rýma húsnæði þótt hættuástandi hafi ekki verið lýst yfir af hálfu Veðurstofunnar “. (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 2622.)

Með 1. mgr. 8. gr. laga nr. 94/1962, um almannavarnir, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1985, um breyting á lögum nr. 94 29. desember 1962, um almannavarnir er kveðið á um að í hverju lögsagnarumdæmi skuli vera almannavarnanefnd. Samkvæmt 3. mgr. ákvæðisins skulu slíkar nefndir í sýslum meðal annars vera skipaðar lögreglustjóra. Hlutverk almannavarnanefnda er að skipuleggja og annast björgunar- og hjálparstörf vegna hættu eða tjóns sem skapast hefur meðal annars vegna náttúruhamfara, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 9. gr. laganna. Er almannavarnanefndum þannig falin skipulagning og framkvæmd tiltekinna ráðstafana innan umdæma þeirra samkvæmt nánari reglum sem ráðherra setur, sbr. meðal annars reglugerð nr. 107/1969, um skipun hjálparliðs almannavarna. Samkvæmt g-lið 1. mgr. 9. gr. laga nr. 94/1962 er almannavarnanefndum falin skipulagning og framkvæmd undirbúnings og aðstoðar vegna brottflutnings fólks og móttöku fólks af hættusvæði.

Af ákvæðum 6. og 7. gr. laga nr. 49/1997, ofangreindum ákvæðum laga nr. 94/1962 og lögskýringargögnum, tel ég mega ráða að löggjafinn hefur veitt viðkomandi lögreglustjórum, þ.e. sýslumönnum í einstökum lögsagnarumdæmum, og almannavarnanefndum sérstakt hlutverk við framkvæmd forvarnaraðgerða ef hætta þykir á náttúruhamförum. Í ljósi þessa tel ég að ekki sé tilefni til þess að ég geri athugasemdir við að sýslumanninum á Ísafirði hafi verið falið í kaupsamningi A og Ísafjarðarbæjar, með vísan til fyrirmæla umhverfisráðuneytisins í bréfi þess 6. júní 1997 á grundvelli 3. mgr. 11. gr. laga nr. 49/1997, að leggja mat á það í samráði við almannavarnanefnd og Veðurstofu Íslands hvort skilyrði væru til að gera undantekningu frá banni við dvöl í húsinu á tímabilinu 1. nóvember til 30. apríl ár hvert.

Að því virtu hvernig hlutverk lögreglustjóra og almannavarnanefnda er markað í ofangreindum ákvæðum laga nr. 49/1997 og lögum nr. 94/1962, og með tilliti til valdheimilda umhverfisráðuneytisins að því er varðar nýtingu húsa sem keypt hafa verið á grundvelli ákvæða laganna, tel ég að sýslumanninum á Ísafirði hafi borið að líta svo á að honum væri skylt að lögum að leggja efnislegt mat á beiðnir um frávik frá búsetuskilyrðinu í kaupsamningi aðila í ljósi aðstæðna hverju sinni. Ég minni hér á að í svarbréfi bæjarstjórnar Ísafjarðar til mín, dags. 30. júní 1999, kemur fram að sýslumanninum á Ísafirði hafi verið „fyllilega“ ljóst um „búsetukvaðir seldra uppkaupahúsa í Hnífsdal“. Má einnig ráða af svarbréfi sýslumannsins sjálfs til mín, dags. 16. ágúst 1999, að svo hafi verið.

Í bréfi sýslumannsins á Ísafirði til A, dags. 1. nóvember 1998, er vitnað orðrétt til dvalarskilyrðis kaupsamningsins frá 26. júní 1998. Þá er tekið sérstaklega fram að A hafi „ekki óskað [eftir] undanþágu frá þinglýstri kvöð“. Síðan er tekið fram að „[við] uppkaup húsa [hafi verið leitast við] að koma í veg fyrir að íbúar þeirra, sem búið hafa í þeim fram til [þessa], búi við þekkta snjóflóðahættu. Þar með [hafi] ekki [verið] ætlast til þess að almannavarnir [hefðu] sérstakan viðbúnað vegna fyrrum byggðar, sem tekin [hafi] verið ákvörðun um að flytja með þessum hætti. Öryggi íbúa á hættusvæðum [hafi verið] talið betur tryggt með þessum hætti, að leggja þar niður heils árs byggð“. Loks segir í bréfi sýslumannsins að með „vísan til þeirra þinglýstu kvaða sem [hvíli] á fasteigninni [X] Hnífsdal, tilkynnist [A], að [hún] verði ásamt öðrum íbúum að yfirgefa húsið strax, enda [sé] með öllu óheimilt að dveljast í því frá og með [1. nóvember 1998] að telja til 30. apríl 1999“. Í kjölfar þess óskaði A formlega eftir undanþágu með bréfi til sýslumannsins á Ísafirði, dags. 3. nóvember 1998, en með bréfi, dags. 13. nóvember 1998, synjaði sýslumaðurinn, eins og fyrr greinir, beiðni A. Í bréfinu 13. nóvember 1998 kemur meðal annars fram að „ekki [séu] skilyrði til þess að veita undanþágu frá banni við dvöl í húsinu 1. nóvember til 30. apríl hvern vetur. Haft [hafi verið] samráð við Veðurstofu Íslands og Almannavarnefnd Ísafjarðarbæjar áður en ákvörðunin [hafi verið] tekin“. Þá segir loks að „óheimilt [sé] með öllu að dveljast í húsinu framangreint tímabil“.

Af efni framangreindra bréfa sýslumannsins á Ísafirði, dags. 1. nóvember og 13. nóvember 1998, má ráða að lagt var til grundvallar af hálfu hans við töku ákvörðunar um synjun á umsókn A að engar undanþágur yrðu veittar frá hinu almenna dvalarskilyrði kaupsamningsins, þ.e. að dvöl í húsinu yrði alfarið bönnuð frá 1. nóvember til 30. apríl 1998. Ég tel rétt að minna á að í svarbréfi sínu til mín 16. ágúst 1999 kemur fram af hálfu sýslumannsins á Ísafirði að A hafi komið til fundar hjá honum 2. nóvember 1998. Þar hafi henni verið gerð grein fyrir með hvaða hætti hún „gæti sótt um undanþágu. Um leið [hafi verið] ítrekað að slíkt ætti einungis við í einstökum tilvikum“. Þá er rakið í bréfi sýslumannsins að með bréfi, dags. 3. nóvember 1998, hafi A óskað formlega eftir undanþágu, en að „athygli hennar [hafi] einmitt verið sérstaklega vakin á því, að undanþágur væru bundnar við einstök tilvik og sérstakar aðstæður“. Sökum þessa tek ég fram að ósamræmi er að þessu leyti á milli þeirra leiðbeininga sem A voru veittar af hálfu sýslumannsins á Ísafirði í upphafi nóvembermánaðar 1998 og hinnar formlegu niðurstöðu hans um synjun á umsókn hennar. Ef sýslumaður taldi að A hefði átt að miða umsóknina við tiltekið tímabil eða ákveðnar aðstæður bar honum, þegar umsókn hennar barst honum, að leiðbeina henni nánar um þetta atriði ef umsókn hennar var ófullnægjandi að mati hans, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ég minni aftur á að orðalag kvaðarinnar í kaupsamningnum 26. júní 1998 gerði ráð fyrir að mögulegt væri að veita undanþágur frá hinu almenna dvalarskilyrði sem sett hafði verið fram af umhverfisráðuneytinu ef aðstæður gæfu tilefni til. Eins og áður er rakið bar sýslumanninum á Ísafirði að líta svo á að honum væri skylt að meta aðstæður og taka efnislega afstöðu til beiðna um heimildir til rýmkunar á tímabilinu 1. nóvember til 30. apríl. Ég tel að þetta fyrirkomulag, sem kveðið var á um í kaupsamningi aðila 26. júní 1998, hafi í reynd verið að efni til í samræmi við skyldur sýslumanna í einstökum lögsagnarumdæmum samkvæmt ákvæðum laga nr. 49/1997 og laga nr. 94/1962, sem ég rakti hér að framan, eftir að umhverfisráðuneytið ákvað að binda nýtingu húsanna umræddu skilyrði.

Það leiðir af lögmætisreglu stjórnsýsluréttar að þegar löggjafinn, eða ráðherra með heimild í lögum, hefur ákveðið að stjórnvald taki afstöðu til matskenndra álitaefna í því augnamiði að taka ákvarðanir um hvort rétt sé í einstökum tilvikum að veita einstaklingi tiltekin réttindi eða leggja á hann ákveðnar skyldur, er viðkomandi stjórnvaldi óheimilt að afnema eða takmarka verulega þetta skyldubundna mat með því að leggja til grundvallar afdráttarlausa reglu sem tekur til allra tilvika. Með því gengur stjórnvaldið lengra heldur en sú lagaregla, eða eftir atvikum fyrirmæli ráðherra byggð á lagareglu, sem ræður gerðum þess, veitir heimild til. Ég tel í ljósi þess sem að framan er rakið að sýslumaðurinn á Ísafirði hafi, með því að taka alfarið fyrir að undanþágur yrðu veittar til rýmkunar á almennu dvalarskilyrði umhverfisráðuneytisins, sbr. kaupsamning aðila 26. júní 1998, gengið lengra heldur en honum var heimilt samkvæmt skýrum fyrirmælum umhverfisráðuneytisins settum á grundvelli laga nr. 49/1997, sem einnig komu fram í ákvæðum kaupsamningsins sem A treysti með réttu á að yrði fylgt eftir.

Með hliðsjón af því sem ég hef rakið hér að framan er það niðurstaða mín að synjun sýslumannsins á Ísafirði, dags. 13. nóvember 1998, á beiðni A um undanþágu frá almennu dvalarskilyrði kaupsamnings hennar og Ísafjarðabæjar frá 26. júní 1998 hafi ekki verið byggð á lögmætum grundvelli.

4.

Samkvæmt fyrirmælum umhverfisráðuneytisins 6. júní 1997, sbr. kaupsamning aðila 26. júní 1998, bar sýslumanni að leita samráðs við almannavarnanefnd Ísafjarðarbæjar og Veðurstofu Íslands áður en tekin væri afstaða til hugsanlegra undanþága frá hinu almenna dvalarskilyrði. Af gögnum málsins má ráða að sýslumaðurinn á Ísafirði ritaði Veðurstofu Íslands bréf, dags. 3. nóvember 1998, í tilefni af umsókn A sama dag þar sem farið var fram á umsögn Veðurstofunnar til umsóknarinnar. Skrifleg umsögn Veðurstofunnar, dags. 10. nóvember 1998, af því tilefni barst skrifstofu sýslumannsins 11. nóvember 1998. Í svarbréfi sýslumanns til mín, dags. 16. ágúst 1999, kemur síðan fram að hann hafi „haft samráð [við] alla nefndarmenn almannavarnanefndar Ísafjarðarbæjar“. Kemur þetta einnig fram í bréfi sýslumannsins til A, dags. 13. nóvember 1998. Í málinu liggja engin gögn fyrir um afstöðu almannavarnanefndar til umsóknar A.

Fyrirmæli umhverfisráðuneytisins 6. júní 1997, sbr. kaupsamning aðila 26. júní 1998, lögðu þá skyldu á sýslumann að leita samráðs við Veðurstofu Íslands og almannavarnanefnd bæjarins í því skyni að málið yrði nægjanlega upplýst áður en sýslumaður tæki ákvörðun um hvort undanþágur yrðu veittar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég tek fram að lögreglustjórar fara með stjórn almannavarna hver í sínu umdæmi, sbr. 7. gr. laga nr. 94/1962, og eiga því sæti í slíkum nefndum, sbr. 3. mgr. 8. gr. sömu laga. Í ljósi þessa, og eins og atvikum var háttað í þessu máli, tel ég að ekki verði fullyrt að skylt hafi verið af hálfu sýslumannsins á Ísafirði, sem jafnframt er lögreglustjóri umdæmisins, að óska eftir skriflegri umsögn almannavarnanefndar. Bar honum þó í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 að skrá með skriflegum hætti viðbrögð nefndarinnar við umsókn A þannig að þau yrðu aðgengileg ef slík afstaða lá ekki fyrir í fundargerð af fundi almannavarnanefndar þar sem fjallað var um málið. Annmarkar voru því einnig á undirbúningi sýslumannsins og málsmeðferð við töku ákvörðunar 13. nóvember 1998 um synjun á umsókn A um undanþágu.

5.

Í bréfi sýslumannsins á Ísafirði til A, dags. 1. nóvember 1998, kemur fram sú skoðun hans að þegar sveitarfélög hafa tekið þá ákvörðun að kaupa upp hús á snjóflóðahættusvæði samkvæmt ákvæðum laga nr. 49/1997 leiði það til þess að „ekki sé ætlast til að almannavarnir hafi sérstakan viðbúnað vegna [slíkrar] byggðar“. Sökum þessa bendi ég á að enda þótt umhverfisráðuneytinu kunni að hafa verið heimilt á grundvelli laga nr. 49/1997 að setja það fortakslausa skilyrði fyrir kaupum sveitarfélaga á húsum á slíkum hættusvæðum, og eftirfarandi sölu þeirra, að óheimilt væri með öllu að búa í húsunum á tilteknu tímabili yfir vetrarmánuðina, legg ég áherslu á að slík skilyrði voru ekki sett af hálfu ráðuneytisins að því er varðar sölu Ísafjarðarbæjar á „uppkaupahúsunum“ í Hnífsdal. Þar sem ráðuneytið fór hins vegar þá leið að gera kaupendum slíkra húsa, á borð við A, kleift að óska eftir rýmkun á dvalarskilyrðum að vetri til, með því að fela sýslumanni að meta hvort aðstæður réttlæti slíkar undanþágur, tel ég að það fyrirkomulag hafi leitt til þess að sýslumanni og almannavarnarnefnd hafi verið skylt að haga starfi sínu í samræmi við slíkar aðstæður í ljósi þess hvernig hlutverk þeirra er markað í lögum nr. 49/1997 og lögum nr. 94/1962.

Að lokum bendi ég á að ef sýnt þykir að fyrirkomulag á borð við það sem lagt var til grundvallar við kaup A á X sé harla erfitt í framkvæmd tel ég að Ísafjarðarbæ sé rétt að gera viðeigandi ráðstafanir til þess að tryggt verði að ekki verði tjón á hagsmunum hennar af þessum sökum.

6.

Áður er rakin sú ákvörðun mín að taka einnig til skoðunar þann þátt síðari kvörtunar A, dags. 31. mars 1999, er lýtur að yfirheyrslu hennar hjá rannsóknardeild lögreglunnar á Ísafirði. Þá ákvað ég að taka til skoðunar þá staðhæfingu A í kvörtuninni að sýslumaður hefði bannað útburð á pósti til hennar. Að því er síðarnefnda atriðið varðar minni ég á að í bréfi sýslumannsins á Ísafirði til mín, dags. 16. ágúst 1999, neitar hann með öllu að hafa bannað útburð á pósti til A. Þá tekur hann fram í bréfinu að „ákvarðanir um útburð á pósti“ séu ekki teknar af sýslumanni. Í ljósi þess að ekkert liggur fyrir í málinu um þetta atriði annað en staðhæfing A tel ég ekki tilefni til þess að ég fjalli um það frekar.

Í ofangreindu bréfi sýslumannsins á Ísafirði til mín lýsir hann aðdraganda og tilefni þess að A var boðuð til yfirheyrslu á lögreglustöðinni á Ísafirði 1. mars 1999. Af bréfinu má ráða að hún hafi verið boðuð til yfirheyrslunnar vegna gruns um að hún dveldi ásamt fjölskyldu sinni í húsinu að X andstætt ákvæðum kaupsamnings hennar og Ísafjarðarbæjar 26. júní 1998. Virðist hann vísa til ákvæða laga nr. 94/1962, um almannavarnir, og ákvæða laga nr. 49/1997, um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum, til stuðnings þeirri skoðun hans að til yfirheyrslunnar hafi staðið lagaheimild.

Það leiðir af lögmætisreglu stjórnsýsluréttar að stjórnvald getur almennt ekki krafið borgarana um upplýsingar í formi opinberrar yfirheyrslu nema til þess standi skýr lagaheimild. Sem dæmi má nefna að í þeim tilvikum þegar að lögregla rannsakar grun um að refsivert brot hafi verið framið er rannsóknara með 1. mgr. 69. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, veitt skýr heimild til að taka skýrslur af sakborningi og vitnum. Þá er skattyfirvöldum veitt heimild vegna skatteftirlits til að taka skýrslur af hverjum þeim sem ætla má að geti gefið upplýsingar er máli skipta, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 94. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt.

Áður er rakið að tilgangur yfirheyrslunnar 1. mars 1999 hjá rannsóknardeild lögreglunnar á Ísafirði var að spyrja A um það hvort hún og fjölskylda hennar hefðu dvalið í húsinu að X á tímabilinu 1. nóvember 1998 til 30. apríl 1999. Það er viðurkennt af hálfu sýslumannsins á Ísafirði að A lá ekki undir grun um að hafa framið refsivert brot þegar hún var yfirheyrð á skrifstofu hans 1. mars 1999. Kemur þetta raunar skýrt fram í upphafi upplýsingaskýrslu lögreglufulltrúa sem rituð var í tilefni yfirheyrslunnar. Samkvæmt þessu gat sýslumaðurinn á Ísafirði ekki byggt á heimild 1. mgr. 69. gr. laga nr. 19/1991 til þess að taka skýrslutöku af A á lögreglustöðinni 1. mars 1999. Þá verður ekki séð að öðru leyti að ákvæði laga nr. 49/1997, laga nr. 94/1962, eða annarra laga hafi veitt sýslumanni sjálfstæða heimild til þess að láta A sæta opinberri yfirheyrslu eins og atvikum var háttað í þessu máli. Að framangreindu virtu er það niðurstaða mín að sú ákvörðun sýslumannsins á Ísafirði að láta A sæta yfirheyrslu hinn 1. mars 1999 hafi ekki átt sér stoð í lögum.

Ég tek fram að ef sýslumaðurinn á Ísafirði taldi nauðsynlegt að afla upplýsinga um dvöl íbúa í húsum á hættusvæðinu í Hnífsdal á grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga, með tilliti til hlutverks hans samkvæmt lögum nr. 49/1997 og lögum nr. 94/1962, hefði honum verið fært að lögum að óska eftir tilgreindum upplýsingum frá íbúum hvort sem var skriflega eða munnlega.

V.

Niðurstaða.

Með hliðsjón af því sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að sú ákvörðun sýslumannsins á Ísafirði, dags. 13. nóvember 1998, að hafna beiðni A um undanþágu frá dvalarskilyrði í kaupsamningi hennar og Ísafjarðarbæjar 26. júní 1998 hafi ekki verið byggð á lögmætum forsendum. Þá er það niðurstaða mín að annmarkar hafi verið á undirbúningi og málsmeðferð sýslumannsins við töku ákvörðunar hans 13. nóvember 1998. Loks er það niðurstaða mín að sú ákvörðun sýslumannsins á Ísafirði að láta A sæta yfirheyrslu hjá rannsóknardeild lögreglunnar á Ísafirði 1. mars 1999 hafi ekki átt sér stoð í lögum.

Samkvæmt framangreindu beini ég þeim tilmælum til sýslumannsins á Ísafirði að ef fram kemur ný beiðni frá A um undanþágu á grundvelli kaupsamnings hennar og Ísafjarðarbæjar taki sýslumaður við meðferð þeirrar beiðni mið af þeim sjónarmiðum sem rakin hafa verið í þessu áliti.

Ég minni á þau sjónarmið sem ég rakti hér að framan að ef sýnt þykir að það sé erfiðleikum bundið að framkvæma það samningsbundna fyrirkomulag sem lagt var til grundvallar við kaup A á X samkvæmt kaupsamningi aðila 26. júní 1998 sé rétt og eðlilegt að bæjarstjórn Ísafjarðarbæjar geri viðeigandi ráðstafanir til þess að ekki verði tjón á hagsmunum A af þessum sökum.

VI.

Með bréfi til sýslumannsins á Ísafirði, dags. 1. febrúar 2001, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til hans á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni. Í svari sýslumannsins, dags. 22. mars 2001, segir meðal annars svo:

„Vegna ummæla yðar um ólögmætan undirbúning skal tekið fram að samskipti áttu sér stað með tölvupósti við alla fulltrúa í Almannavarnanefnd Ísafjarðarbæjar utan einn, sem ræddi við sýslumann á skrifstofu hans. Þetta er að vísu aukaatriði í þessu bréfi nú, en rétt að fram komi engu að síður.

Enn sem fyrr skal ítrekað að sýslumaður bannaði ekki útburð pósts að [X] í Hnífsdal. Athugasemd varðandi yfirheyrslu hjá lögreglu hefur verið tekin til skoðunar og mun verða höfð til hliðsjónar framvegis.

Þá er komið að aðalefni bréfs yðar frá 1. febrúar síðast liðnum. [A] hefur ekki leitað til sýslumanns, sem lögreglustjóra, eða Almannavarnanefndar varðandi búsetu eða dvöl að [X] í Hnífsdal eða önnur málefni.“