Álit

I.

Hinn 27. ágúst 1999 leitaði A til mín vegna úrskurðar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 28. desember 1998 þar sem staðfestur var úrskurður fangelsismálastofnunar um greiðslu sakarkostnaðar vegna dóms yfir honum í opinberu máli. Lýtur kvörtun A nánar tiltekið að því að kostnaður vegna geðrannsóknar skuli talinn hluti sakarkostnaðar sem honum væri gert að greiða.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 24. október 2000.

II.

Atvik málsins eru þau að A var með dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 30. janúar 1998 í máli nr. S-1011/1997 gert að greiða allan sakarkostnað vegna málsins. Hinn 16. mars 1998 úrskurðaði fangelsismálastofnun um sakarkostnað í máli A og var hann ákvarðaður kr. 356.769. Var þar innifalinn kostnaður að fjárhæð kr. 131.500 vegna geðrannsóknar sem A var látinn sæta við rannsókn málsins. Með bréfi, dags. 30. mars 1998, til fangelsismálastofnunar óskaði A eftir því að fangelsismálastofnun rökstyddi úrskurð sinn um sakarkostnað. Í bréfi hans til stofnunarinnar sagði meðal annars svo:

„Ekki er hægt að fallast á að geðrannsókn falli undir sakarkostnað, þar sem það er ekki á mínu valdi og ekki sakhæft hafi ákæruvaldið verið í vafa um sakhæfi mitt. Þar að auki voru til nægar upplýsingar um sjúkdómsgreiningar varðandi mig. Óskað er eftir afriti af umræddri rannsókn og reikningi. Þar að auki dreg ég í efa að farið hafi verið að settum reglum við framkvæmd á ákveðnum atriðum við þessa geðrannsókn.“

Rökstuðningur fangelsismálastofnunar barst A með bréfi, dags. 21. apríl 1998. Í bréfinu sagði meðal annars svo:

„Þér teljið að geðrannsókn geti ekki fallið undir sakarkostnað. Með dómi héraðsdóms Reykjavíkur uppkveðnum voruð þér dæmdir til að greiða allan sakarkostnað vegna málsins enda segir í 1. mgr. 165. gr. laga um meðferð opinberra mála að ákærði sem sakfelldur er fyrir það brot eða þau brot sem honum eru gefin að sök skuli dæmdur til greiðslu sakarkostnaðar. Í máli nr. 1011/1997 var um að ræða alls 8 ákæruatriði þar sem í öllum tilfellum var ákært fyrir brot á hegningarlögum. Samkvæmt 164. gr. laga um meðferð opinberra mála teljast jafnframt til sakarkostnaðar þóknanir fyrir sérfræðilegar álitsgerðir, mat og skoðun. Fangelsismálastofnun telur geðrannsókn tvímælalaust falla undir slíkar álitsgerðir. Niðurstaða slíkrar rannsóknar getur haft áhrif á hvort sakborningur verði sakfelldur og á refsiákvörðun. Lögreglustjórinn í Reykjavík taldi vafa leika á sakhæfi yðar og mun læknir hafa mælt með að geðrannsókn færi fram. Í forsendum dómsins kemur fram að refsing yðar sé m.a. ákveðin með tilliti til 6. tl. 70. gr. almennra hegningarlaga sem lýtur að því hversu styrkur og einbeittur vilji ákærða hefur verið. Þykir þetta benda til þess að geðrannsókn hafi haft áhrif á refsiákvörðun í máli yðar.“

Með bréfi, dags. 22. júní 1998, kærði A úrskurð fangelsismálastofnunar til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Með bréfi til fangelsismálastofnunar, dags. 7. september 1998, óskaði dóms- og kirkjumálaráðuneytið eftir umsögn stofnunarinnar í tilefni af stjórnsýslukæru A, auk gagna málsins. Umsögn fangelsismálastofnunar ásamt gögnum málsins barst ráðuneytinu 17. september s.á. Með bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 23. nóvember 1998, var A veittur kostur á því að tjá sig um umsögn fangelsismálastofnunar. Ritaði hann ráðuneytinu bréf af því tilefni, dags. 26. nóvember 1998. Í bréfinu kemur meðal annars eftirfarandi fram:

„Ekki er hægt að fallast á það að lögreglustjórinn í Reykjavík geti látið framkvæma slíkar óþarfa læknisrannsóknir með þvílíkum kostnaði, enda stendur í lögum nr. 19/1991 XIX. kafla um sakarkostnað að kostnað sem ákærandi, verjandi eða rannsóknari valda vegna vanrækslu eða skeytingarleysis í starfi sínu, skal ekki dæma ákærða til að greiða. Í dómi héraðsdóms frá 30. jan. 1998 er ekki minnst á umrædda læknisrannsókn, enda stendur í 164. gr. sömu laga að til sakarkostnaðar teljast aðeins óhjákvæmileg útgjöld vegna rannsóknar og málsmeðferðar. Þar af leiðandi get ég ekki sætt mig við úrskurð fangelsismálastofnunar og fer fram á niðurfellingu kostnaðar á umræddri læknisrannsókn.“

Í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 28. desember 1998, segir meðal annars svo:

„Samkvæmt 1. mgr. 66. gr. laga um meðferð opinberra mála er rannsókn opinberra mála í höndum lögreglu. Af því leiðir að lögreglu ber að ákvarða hvernig skuli framkvæma rannsókn. Í því sambandi ber að líta til 67. gr. sömu laga um markmið rannsóknar, en þar segir að markmið rannsóknar sé að afla allra nauðsynlegra gagna til þess að ákæranda sé fært að ákveða að henni lokinni hvort sækja skuli mann til sakar, svo og að afla gagna til undirbúnings málsmeðferðar. Í d lið 1. mgr. 71. gr. laga um meðferð opinberra mála segir að rannsökuð skulu þau atriði sem varða sakborning sjálfan, svo sem þroska og heilbrigðisástand, andlegt og líkamlegt. Í ákvæðinu er gerður áskilnaður um að úrskurð dómara þurfi til að láta sakborning sæta geðrannsókn, nema fyrir liggi ótvírætt samþykki sakbornings. Í úrskurði um gæsluvarðhald dags. 28. október 1997 segir að kærði [kærandi í máli þessu] hafi sjálfur samþykkt geðrannsókn sem honum var gert að sæta. Af þessu leiðir, að öllum skilyrðum laga var fullnægt vegna þeirrar geðrannsóknar er gerð var á kæranda. Ákvörðun um framkvæmd slíkrar geðrannsóknar er liður í rannsókn máls og telst því ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og verður þ.a.l. ekki kærð til dómsmálaráðuneytisins.

Í 1. mgr. 165. gr. laga nr. 19/1991 um meðferð opinberra mála segir að ákærði, sem sakfelldur er fyrir það brot eða þau brot sem honum eru gefin að sök, skuli dæma til greiðslu sakarkostnaðar. Í b lið 1. mgr. 164. gr. laga nr. 19/1991 um meðferð opinberra mála segir m.a. um sakarkostnað: „til sakarkostnaðar teljast óhjákvæmileg útgjöld vegna rannsóknar og málsmeðferðar, þar á meðal þóknun fyrir sérfræðilegar álitsgerðir og mat og skoðun [...]“

Í dómsorði héraðsdóms frá 30. janúar 1998 segir að ákærði skuli greiða allan sakarkostnað.

Það leiðir því af lögum og dómi héraðsdóms frá 30. janúar 1998, að kærandi greiði kostnað vegna geðrannsóknar.“

Í kvörtun A til mín, dags. 27. ágúst 1999, kemur eftirfarandi meðal annars fram:

„Kvartað er yfir málsmeðferð á geðrannsókn í sakamáli og sérstaklega um framkvæmd og gjaldtöku í því máli. Ég tel að mínir hagsmunir hafi vikið fyrir óvönduðum vinnubrögðum og græðgi [B, læknis,] í peninga og notaði hann til þess rangfærslur í umræddri skýrslu. Ég tel að þeir aðilar sem komu að þessu máli beri ábyrgð á allri málsmeðferðinni. Einnig tel ég að læknalög, lög um réttindi sjúklinga og siðareglur lækna hafi verið brotin á minn kostnað. Gjaldtaka upp á kr. 131.500. er mjög óeðlileg. Síðan er ég þvingaður með valdbeitingu til að greiða þennan kostnað án þess að hafa fengið tækifæri til að nota minn andmælarétt við málsmeðferð í Héraðsdómi Reykjavíkur.“

Ég ritaði A bréf, dags. 14. september 1999, þar sem eftirfarandi kom meðal annars fram:

„Í erindi yðar til mín er eins og fyrr segir kvartað yfir framkvæmd umræddrar geðrannsóknar, svo sem nánar er rakið í erindinu. Af því tilefni tek ég fram að geðrannsókn, sem framkvæmd er á sakborningi á grundvelli heimildar í d-lið 1. mgr. 71. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, er liður í rannsókn viðkomandi sakamáls. Samkvæmt 75. gr. sömu laga má bera undir dómara ágreining um lögmæti rannsóknarathafna lögreglu eða ákæranda, svo og ágreining um réttindi sakbornings og málsvara hans. Sé slíkt ekki gert leggur dómari í því opinbera máli sem höfðað er í kjölfar rannsóknar mat á það, hvort rannsókn hafi verið hagað í samræmi við lög. Með dómi héraðsdóms Reykjavíkur frá 30. janúar 1998 voruð þér dæmdir í 12 mánaða fangelsi vegna þar tilgreindra afbrota. Samkvæmt b-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, tekur starfssvið umboðsmanns ekki til starfa dómstóla. Sú staðreynd að dómur liggur fyrir í máli yðar leiðir því til þess að lagaskilyrði brestur til þess að umboðsmaður geti lagt mat á hvernig staðið var að rannsókn á málinu.

Samkvæmt framansögðu eru ekki lagaskilyrði til að ég fjalli frekar um þann lið kvörtunar yðar er lýtur að framkvæmd geðrannsóknar. [...]

Í erindi yðar kemur fram að þér teljið að læknalög, lög um réttindi sjúklinga og siðareglur lækna hafi verið brotin á yður. Ég skil kvörtun yðar svo að hér sé af yðar hálfu verið að vísa til þess, sem fram kemur í bréfum yðar til landlæknisembættisins frá 15. júní sl. og ríkisspítala frá 11. ágúst sl., sem fylgdu kvörtuninni, en í bréfum þessum er því haldið fram að geðlæknir sá er framkvæmdi geðrannsókn á yður hafi í heimildarleysi skráð upplýsingar úr sjúkraskrám yðar í skýrslu þá, sem tekin var saman um rannsóknina. Þá virðist þessi þáttur kvörtunarinnar einnig lúta að fjárhæð þóknunar geðlæknisins vegna framkvæmdar umræddrar geðrannsóknar.

Samkvæmt 5. mgr. 3. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, sinnir landlæknir kvörtunum og kærum, er varða samskipti almennings og heilbrigðisþjónustunnar. Er heimilt að vísa ágreiningsmálum til sérstakrar nefndar um ágreiningsmál, eins og rakið er í ákvæðinu. Fyrir liggur að með bréfi til landlæknis, dags. 15. júní sl., beinduð þér erindi til embættisins vegna „[meints misferlis geðlæknis] varðandi framkvæmd og gjaldtöku á geðrannsókn“. Hefur það erindi ekki hlotið afgreiðslu af hálfu landlæknis eftir því sem fram er komið í málinu.

Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, verður ekki kvartað til umboðsmanns fyrr en æðra stjórnvald hefur fellt úrskurð sinn í máli, ef skjóta má máli til æðra stjórnvalds. Samkvæmt því og þar sem ofangreint kvörtunarefni yðar er til meðferðar hjá landlækni er ekki tilefni til þess að ég hafi afskipti af því að svo stöddu. Ég vek athygli yðar á því að ef þér ákveðið að fenginni niðurstöðu landlæknis að leita til nefndar um ágreiningsmál vegna þessa kvörtunarefnis og þér teljið niðurstöðu nefndarinnar ófullnægjandi er yður heimilt að leita til mín á ný. [...]

Kvörtun yðar til mín lýtur að öðru leyti að úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 28. desember 1998, þar sem staðfestur var úrskurður fangelsismálastofnunar frá 16. mars s.á. um greiðslu sakarkostnaðar í máli ákæruvaldsins gegn yður, sem dæmt var með dómi héraðsdóms Reykjavíkur frá 30. janúar 1998. Er yfir því kvartað af yðar hálfu að kostnaður vegna geðrannsóknar að fjárhæð 131.500 kr. samkvæmt reikningi geðlæknis skuli talinn til sakarkostnaðar. Vegna þessa þáttar í kvörtun yðar hef ég í dag ritað dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf það, er hjálagt fylgir í ljósriti.“

III.

Með bréfi, dags. 14. september 1999, til dóms- og kirkjumálaráðherra óskaði ég eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til þess þáttar kvörtunar A sem snýr að úrskurði ráðuneytisins frá 28. desember 1998 um ákvörðun sakarkostnaðar. Sérstaklega óskaði ég eftir að ráðuneytið gerði grein fyrir því hvort það teldi að fangelsismálastofnun hefði borið að gefa A kost á að tjá sig um ákvörðun fjárhæðar sakarkostnaðar áður en stofnunin úrskurðaði um kostnaðinn þann 16. mars 1998, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Svar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 2. nóvember 1999, en þar segir meðal annars svo:



„Með bréfi, dags. 18. október 1999, fór ráðuneytið þess á leit við Fangelsismálastofnun, að hún léti ráðuneytinu í té umsögn sína vegna ofangreinds máls. Hin umbeðna umsögn hefur nú borist og sendist hún hjálögð í ljósriti.

Í fyrrgreindu bréfi yðar frá 14. september 1999 kemur fram, að [A] telji að ekki skuli telja kostnað vegna geðrannsóknar, sem hann gekkst undir, til sakarkostnaðar. Um þennan lið kvörtunar [A] hefur dóms- og kirkjumálaráðuneytið þegar fjallað og vísast í því sambandi til fyrrgreinds úrskurðar ráðuneytisins frá 28. desember 1998, þar sem staðfestur var úrskurður Fangelsismálastofnunar frá 16. mars 1998, um það að kærandi skyldi greiða kostnað af geðrannsókninni. Var þessi niðurstaða m.a. rökstudd með vísan til ákvæðis b.-liðar 164. gr. laga nr. 19/1991 um meðferð opinberra mála, þar sem kveðið er á um það, að til sakarkostnaðar teljist óhjákvæmileg útgjöld vegna rannsóknar máls og meðferðar þess, þar á meðal kostnaður við sérfræðilegar álitsgerðir, mats- og skoðunargerðir. Eins og hér háttar, verður umræddur kostnaður talinn falla undir tilvitnað lagaákvæði.

Um svör við því, hvort Fangelsismálastofnun hafi borið að gefa [A] kost á að tjá sig, um ákvörðun sakarkostnaðar, áður en stofnunin úrskurðaði um kostnaðinn þann 16. mars 1999, þykir mega vísa til áðurnefndrar umsagnar Fangelsismálastofnunar, dags. 27. október sl.”

Í umsögn fangelsismálastofnunar, dags. 27. október 1999, sem vísað er til í ofangreindu bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, segir meðal annars svo:

„Skv. 3. mgr. 168. gr. laga um meðferð opinberra mála nr. 19/1991 kveður Fangelsismálastofnun upp úrskurð um sakarkostnað. Í ákvæðinu er ekki sérstaklega gert ráð fyrir að dæmdur maður eigi kost á að koma að sérstökum andmælum áður en úrskurður stofnunarinnar er kveðinn upp.

Í refsimálum bera sakfelldir menn ekki kostnað sem til verður í réttarvörslukerfinu, s.s. vegna skýrslugerða, uppdrátta, myndatöku, o.fl. hjá lögreglu. Hins vegar þarf lögreglan iðulega að afla upplýsinga, skýrslna og álitsgerða hjá öðrum aðilum í því skyni að rannsaka og upplýsa nægilega tiltekið opinbert mál, eins og gert var í þessu máli. Gögnin voru nauðsynleg til þess að málið yrði nægilega upplýst fyrir ákæruvaldið til þess að geta tekið afstöðu til höfðunar opinbers máls.

Fangelsismálastofnun hefur ekki talið þörf á að bjóða aðila sérstaklega upp á að koma á framfæri sínum sjónarmiðum um sakarkostnað málsins áður en úrskurðað er um hann og helgast það af fleiri en einni ástæðu. Um andmælarétt er fjallað í 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þar kemur fram að ekki þurfi að gæta hans ef afstaða viðkomandi og rök fyrir henni liggur í gögnum málsins eða slíkt er augljóslega óþarft. Í því máli sem hér um ræðir lá fyrir samþykki aðila um geðrannsókn

Ákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga hafa verið skýrð þannig að meginreglan um andmælarétt sé, að aðili verði sjálfur að hafa frumkvæði að því að kynna sér gögn og tjá sig um mál. Frá þessu eru tvær undantekningar. Sú fyrri nær til þess er mál byrjar að frumkvæði annars en aðila sjálfs og hann veit ekki að mál hans er til meðferðar, enda liggi afstaða hans og rök fyrir henni ekki fyrir í gögnum málsins eða talið verði augljóslega óþarft að veita viðkomandi færi á að tjá sig. Hin undantekningin nær til þess er aðila er ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafa bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins, nema augljóslega verði talið óþarft að veita honum færi á að tjá sig. Ef þessar undantekningar eiga við ber almennt að veita aðila færi á að tjá sig áður en ákvörðun er tekin í máli, en annars virðist það óþarft.

Gögn um sakarkostnað eru almennt meðal gagna refsimálsins sjálfs sem rekið hefur verið fyrir dómstóli og ákærða kynnt þau eða verið gefinn kostur á að kynna sér þau með framlagningu þeirra á dómþingi, við þingfestingu eða síðar. Þar getur aðili haft uppi andmæli varðandi sakarkostnað, bæði heildarfjárhæð sem og einstaka þætti, hvort heldur er á æðra eða lægra dómstigi. Því er ljóst að ekki þarf að kynna honum þau frekar. Einnig má dómþola vera ljóst að eftir að dómur hefur verið kveðinn upp í máli hans þá á stjórnsýsluaðili, þ.e. Fangelsismálastofnun eftir að úrskurða um sakarkostnaðinn, fyrir utan þann sakarkostnað sem talinn er upp í dómsorði ef einhver hefur verið, en dómþoli getur komið að andmælum til stofnunarinnar þar til úrskurður hefur verið kveðinn upp. Einnig er rétt að minna á að dómþoli hefur annað hvort haft verjanda eða notið leiðbeininga dómara sem ólöglærður maður. Dómþola má því vera ljóst á hvaða gögnum verði byggt á við ákvörðun úrskurðar því yfirleitt er um sömu gögn að ræða og lögð hafa verið fram í dómi. Það stendur því dómþola nær að koma á framfæri sjónarmiðum sínum til Fangelsismálastofnunar heldur en að stofnunin eigi frumkvæði að því að dómþoli neyti andmælaréttar síns áður en úrskurður er kveðinn upp.

Þá getur aðili komið að andmælum hjá Fangelsismálastofnun eftir að úrskurður hefur verið kveðinn upp og er unnt að athuga þau sérstaklega. Einnig getur dómþoli komið að andmælum sínum gagnvart þeim aðila sem með innheimtu fer, og skylt væri að taka tillit til. Þá hefur dómþoli ávallt rétt á að skjóta úrskurði stofnunarinnar til æðra stjórnvalds. Því má telja að málsmeðferð og þau dóms- og stjórnsýslustig sem sakarkostnaður getur fengið umfjöllum á tryggi betur en almennt gerist réttarstöðu dómþola ásamt réttlátri og sanngjarni niðurstöðu.

Með hliðsjón af ofangreindu telur Fangelsismálastofnun sig hafa farið að einu og öllu að ákvæðum stjórnsýslulaga við vinnslu og uppkvaðningu sakarkostnaðarúrskurðar skv. 3. mgr. 168. gr. laga um meðferð opinberra mála nr. 19/1991, einnig sem stofnunin hafi í máli þessu fylgt áralangri og athugasemdalausri stjórnsýsluvenju.“

Með bréfi, dags. 8. nóvember 1999, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við svarbréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og bárust mér þær með bréfi, dags. 11. nóvember 1999.

Með bréfi, dags. 31. mars sl., vakti ég athygli dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á áliti umboðsmanns Alþingis frá 8. janúar 1998 í máli nr. 2063/1997 er fjallaði um úrskurð ráðuneytisins um fjárhæð sakarkostnaðar. Í því máli taldi umboðsmaður að fangelsismálastofnun hefði borið „í samræmi við þágildandi grundvallarreglur stjórnsýsluréttar, að gefa [C] kost á að tjá sig, áður en nefnd ákvörðun var tekin, sbr. nú 13. gr. stjórnsýslulaga“. Þar kemur fram að ákvæði stjórnsýslulaga gildi „fullum fetum“ um þessar ákvarðanir eftir gildistöku laganna. Óskaði ég eftir því með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997 að ráðuneytið upplýsti hvort það hefði, áður en lagður var úrskurður á kæru A, kannað hvort honum hefði við meðferð málsins fyrir héraðsdómi verið kynnt öll gögn sem lágu til grundvallar úrskurði fangelsismálastofnunar og með hvaða hætti honum var gefinn kostur á að tjá sig um efni þeirra. Svar ráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 22. maí sl., og segir þar meðal annars svo:

„Úrskurður ráðuneytisins í máli [A] er dags. 29. desember 1998. Þar sem sá starfsmaður ráðuneytisins sem fór með málið er horfinn til annarra starfa verður ekki fullyrt hvort kannað hafi verið hvort [A] hafi verið kynnt fyrir dómi þau gögn sem lágu til grundvallar úrskurði fangelsismálastofnunar áður en lagður var úrskurður á málið. Að athuguðu máli skal hins vegar upplýst að aflað hefur verið upplýsinga um það hjá héraðsdómi Reykjavíkur, að [A] var við meðferð málsins fyrir dómi kynnt þau gögn sem lágu til grundvallar úrskurði fangelsismálastofnunar, þ.e. gögn sem lutu að geðrannsókn, þ.á.m. reikningur vegna geðrannsóknar, en þau voru lögð fram í málinu sem dómskjal. Honum var þannig gefinn kostur á að kynna sér þau og gat hann því þar haft uppi andmæli við kostnaðinn.“

Með bréfi, dags. 26. maí 2000, gaf ég A færi á að gera athugasemdir við ofangreint bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og bárust mér athugasemdir hans með bréfi, dags. 2. júní sl,. Þar segir meðal annars svo:

„Með bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. þ. 22. Maí s.l. er upplýst að reikningur vegna umræddrar geðrannsóknar hafi legið frammi sem dómskjal í málinu. Um þennan þátt málsins er enginn ágreiningur. Í umræddu máli var mikill fjöldi málsgagna, og taldi ég ekki ástæðu til þess að fara ítarlega yfir öll gögnin, enda höfðu hvorki dómari, ákærandi, rannsóknari eða verjandi minn á orði að mér bæri að greiða þennan kostnað.“

Með bréfi, dags. 27. júní 2000, óskaði ég þess að ríkissaksóknari upplýsti hvort yfirlit samkvæmt 2. mgr. 168. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, hefði verið lagt fram í máli A. Svar ríkissaksóknara barst mér með bréfi, dags. 5. júlí 2000. Þar segir meðal annars svo:

„Ríkissaksóknari hefur, í samskiptum við lögreglustjóra, lagt áherslu á að sakarkostnaðaryfirlit ásamt kostnaðarreikningum í ljósriti fylgi málum hvort sem þau eru send ríkissaksóknara eða viðkomandi héraðsdómi. Í framkvæmd hefur hins vegar nokkuð borið á því að látið sé nægja að skipa sakarkostnaðarreikningum meðal rannsóknargagna máls. Sérstakt yfirlit hefur þá ekki verið gert.

Í máli því sem um ræðir í fyrirspurn yðar hefur sakarkostnaðaryfirlit ekki verið gert en ljósrit af sakarkostnaðarreikningum lagt með öðrum gögnum. Með fylgir ljósrit af sakarkostnaðarreikningum í gögnum málsins sem lögð voru fyrir héraðsdóm.

Vegna erindis yðar og eftir athugun á framkvæmd fyrirmæla 2. mgr. 168. gr. laga nr. 19, 1991 þótti ástæða til að minna lögreglustjóra á fyrirmæli lagaákvæðisins.“

IV.

1.

Úrskurður fangelsismálastofnunar um fjárhæð sakarkostnaðar í máli A, sbr. 3. mgr. 168. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, telst stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. álit umboðsmanns Alþingis 8. janúar 1998 í máli nr. 2063/1997.

Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Samkvæmt 2. mgr. 168. gr. laga nr. 19/1991 skulu þeir sem fara með rannsókn máls taka saman yfirlit yfir þau útgjöld sem þeir hafa haft af málinu og telst til sakarkostnaðar. Skal það yfirlit fylgja málinu. Í bréfi ríkissaksóknara til mín, dags. 5. júlí sl., kemur fram að í máli A var slíkt kostnaðaryfirlit ekki gert en ljósrit af „sakarkostnaðarreikningum“ lagt fram með öðrum gögnum málsins. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, kemur fram að ákvæði sem mælir fyrir um skyldu til gerðar sérstaks sakarkostnaðaryfirlits hefði leitt af því að dómari færi ekki lengur með rannsókn máls. (Alþt. 1989-1990, A-deild, bls. 3887.) Samkvæmt 3. málsl. 2. mgr. 168. gr. laganna gerir dómari að lokum heildarreikning sakarkostnaðar eftir yfirliti þessu að viðbættum þeim kostnaði sem fallið hefur á við málsmeðferðina.

Það má ráða af framangreindu að lög gera ráð fyrir skyldu ákæruvaldsins til að leggja fram yfirlit um sakarkostnað fyrir dómi meðal annars í þeim tilgangi að gera dómara grein fyrir þeim kostnaði sem taka skal upp í heildarreikning sem sendur er ríkissaksóknara eftir að dómur hefur verið lagður á málið. Í framlagningu slíks yfirlits felst afstaða ákæruvaldsins til umfangs sakarkostnaðar þegar framlagningin á sér stað. Með því að gera ákæruvaldinu að leggja fram slíkt yfirlit er einnig leitast við að gera sakborningi auðveldara að hafa yfirsýn yfir þann kostnað sem honum kann að vera gert að greiða ef hann er fundinn sekur um þá háttsemi sem honum er gefin að sök, sbr. 1. mgr. 165. gr. laga nr. 19/1991. Framlagning sakarkostnaðaryfirlits getur þannig gefið ákærða, og eftir atvikum verjanda hans, tilefni til að gera athugasemdir fyrir dómi um einstaka kostnaðarliði.

Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 8. janúar 1998 sem vísað er til hér að framan var það niðurstaða umboðsmanns að „án sérstakrar könnunar fangelsismálastofnunar á því, hvernig þessum málum hafi verið háttað hjá dómstólnum, hafi stofnuninni borið, í samræmi við þágildandi grundvallarreglur stjórnsýsluréttar, að gefa [A] kost á að tjá sig, áður en nefnd ákvörðun var tekin, sbr. nú 13. gr. stjórnsýslulaga“.

Í ljósi þeirra sjónarmiða sem ég hef rakið hér að framan tel ég að ef ákæruvaldið sinnir ekki þeirri lagaskyldu að leggja fram yfirlit um sakarkostnað við dómsmeðferð máls veiti það fangelsismálastofnun sérstakt tilefni til að ganga úr skugga um hvort stofnuninni sé ekki skylt að veita dómþola kost á að tjá sig um efni og umfang þess sakarkostnaðar sem fyrirhugað er að úrskurða hann til að greiða, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga.

Af gögnum málsins liggur fyrir að lagaskyldu um framlagningu sakarkostnaðaryfirlits var ekki sinnt í máli A. Þá verður ráðið af bréfaskiptum í tilefni máls þessa, sem rakin eru í köflum II. – IV. hér að framan, að fangelsismálastofnun kannaði ekki sérstaklega hvernig þessu atriði hafði að öðru leyti verið háttað við dómsmeðferð í máli A. Samkvæmt þessu er það niðurstaða mín að fangelsismálastofnun hafi samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga borið að veita A færi á því að gera athugasemdir við sakarkostnaðarreikninga í máli hans áður en heildarreikningur var úrskurðaður af stofnuninni. Ég legg áherslu á að eins og atvikum var háttað í þessu máli var fangelsismálastofnun ekki fært að fullyrða að afstaða A og rök lægju fyrir í gögnum málsins eða að það hefði verið augljóslega óþarft að veita honum kost á að tjá sig áður en stofnunin úrskurðaði í málinu.

2.

Samkvæmt 1. mgr. 164. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, eins og sú grein hljóðaði fyrir breytingar þær sem gerðar voru á henni með 35. gr. laga nr. 36/1999, töldust til sakarkostnaðar óhjákvæmileg útgjöld vegna rannsóknar og málsmeðferðar, þar á meðal „þóknun fyrir sérfræðilegar álitsgerðir“, sbr. b-lið greinarinnar.

Með úrskurði Héraðsdóms Reykjavíkur 28. október 1997 var A gert að sæta geðrannsókn í tilefni af rannsókn ætlaðra brota hans gegn almennum hegningarlögum nr. 19/1940, en í forsendum úrskurðarins kemur fram að hann hafi samþykkt að sæta geðrannsókn. Því máli lauk síðan með dómi héraðsdóms 30. janúar 1998 í máli nr. S-1011/1997. Í þeim dómi er vísað til geðrannsóknar þeirrar er A var látinn sæta og tekið er fram að við ákvörðun refsingar sé meðal annars litið til 6. tl. 1. mgr. 70. gr. almennra hegningarlaga.

Samkvæmt úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 28. desember 1998 var það mat þess að kostnaður vegna þóknunar fyrir sérfræðilegar álitsgerðir, mat og skoðun falli undir tilvitnað orðalag 164. gr. laga nr. 19/1991. Þar með falli kostnaður við umrædda geðrannsókn í máli A undir lagaákvæðið um sakarkostnað. Er sú skoðun ráðuneytisins ítrekuð í skýringum þess frá 2. nóvember 1999. Verður að telja þá niðurstöðu í samræmi við umrætt ákvæði laga nr. 19/1991.

Samkvæmt upphafsákvæði 1. mgr. 168. gr. laga nr. 19/1991 skal í dómi eða úrskurði, ef máli lýkur án dóms, almennt kveða á um skyldu ákærða til að greiða sakarkostnað án ákvörðunar fjárhæðar. Það er því verkefni fangelsismálastofnunar að úrskurða um fjárhæð þá sem dómþola er gert að greiða sem sakarkostnað þó með þeim fyrirvara að dómari hafi ekki sérstaklega ákveðið einstaka liði eins og þóknun skipaðs verjanda.

Í kæru A til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins kom fram að hann teldi sig ekki eiga að greiða kostnað af umræddri geðrannsókn. Að fenginni umsögn fangelsismálastofnunar gaf ráðuneytið A kost á að tjá sig um umsögnina. Í athugasemdum sínum ítrekaði A andmæli sín við því að honum væri gert að greiða þennan kostnað og í bréfi hans, dags. 26. nóvember 1998, sagði að „[ekki væri] hægt að fallast á það að lögreglustjórinn í Reykjavík [gæti] framkvæmt slíkar óþarfa læknisrannsóknir með þvílíkum kostnaði, enda [stæði] í lögum nr. 19/1991 XIX kafla um sakarkostnað að kostnað sem ákærandi, verjandi eða rannsóknari valda vegna vanrækslu eða skeytingarleysis í starfi sínu, [skuli] ekki dæma ákærða til að greiða“. Síðan segir í ofangreindu bréfi A til ráðuneytisins að í „dómi héraðsdóms frá 30. jan. 1998 [sé] ekki minnst á umrædda læknisrannsókn, enda [standi] í 164. gr. sömu laga að til sakarkostnaðar [teljist] aðeins óhjákvæmileg útgjöld vegna rannsóknar og málsmeðferðar. Þar af leiðandi [geti hann] ekki sætt [sig] við úrskurð fangelsismálastofnunar og fer [hann því] fram á niðurfellingu kostnaðar af umræddri læknisrannsókn“.

Af úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 28. desember 1998 í máli A verður ekki séð að það hafi fjallað efnislega um andmæli hans um fjárhæð umrædds reiknings vegna geðheilbrigðisrannsóknar, sem hann ítrekaði í ofangreindu svarbréfi sínu til ráðuneytisins, dags. 26. nóvember 1998, í tilefni af umsögn fangelsismálastofnunar. Sökum þessa tek ég fram að við meðferð máls þess sem lauk með áðurnefndu áliti umboðsmanns Alþingis 8. janúar 1998 kom fram sú skoðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í bréfi þess til málsaðila, dags. 7. mars 1997, að ráðuneytið hefði „endurskoðunarvald sem stjórnvald á æðra stigi og þar með úrskurðarvald um einstaka málskostnaðarliði [...]“. Í ljósi þessa og þeirra lagareglna um gilda um úrskurðarvald fangelsismálastofnunar samkvæmt XIX. kafla laga nr. 19/1991, og stjórnsýslulegs sambands stofnunarinnar og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, tel ég að ráðuneytinu hafi borið að taka afstöðu til athugasemda A um fjárhæð umrædds reiknings vegna geðheilbrigðisrannsóknar í máli hans. Ég minni á að stjórnvöldum er ekki fortakslaust skylt að taka öll þau atriði og sjónarmið sem aðili hefur fært fram til rökstuddrar úrlausnar. Þau verða þó jafnan að taka afstöðu til atriða sem aðilar færa fram og varða málið og geta haft þýðingu við úrlausn þess. Samkvæmt þessu tel ég að rökstuðningur dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í úrskurði þess 28. desember 1999 hafi samkvæmt framangreindu ekki verið í samræmi við 4. tl. 31. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 1. mgr. 22. gr. laganna, enda bar ráðuneytinu að taka afstöðu til athugasemda A um fjárhæð umrædds reiknings sem var einn megingrundvöllur kæru hans. Þá minni ég að almennt verður að gera ríkar kröfur til málsmeðferðar æðra stjórnvalds við meðferð kærumála.

Ég tek fram að ef ráðuneytið taldi að stjórnsýslukæra A og skýringar hans í bréfi, dags. 26. nóvember 1998, væru ekki nægjanlega skýrar um þau atriði sem hann byggði á bar ráðuneytinu að leiðbeina honum um nánari framsetningu kröfugerðar hans, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, en rétt er að benda hér á álit umboðsmanns Alþingis 8. júní 1993 í máli nr. 735/1992. Í þessu efni tel ég einnig rétt að minna á að almennt verða ekki gerðar sérstakar kröfur til forms stjórnsýslukæra í ólögfestum tilvikum, sbr. athugasemdir greinargerðar með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum. Í athugasemdunum er einnig almennt við það miðað, að því er efni kæru varðar, að nægilegt sé að aðili tjái æðra settu stjórnvaldi að hann sé óánægður með viðkomandi ákvörðun. Þurfi því eftir atvikum að koma til þess að æðra stjórnvald inni aðila nánar eftir kröfum hans og rökum, svo og um aðrar upplýsingar og gögn er málið varða. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3306.)

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt því sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að fangelsismálastofnun hafi, eins og atvikum var háttað í þessu máli, borið að veita A færi á að koma að athugasemdum sínum áður en stofnunin kvað upp úrskurði í máli hans, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Þá er það niðurstaða mín að rökstuðningur dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í úrskurð þess 28. desember 1998 hafi ekki verið í samræmi við 4. tl. 31. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 1. mgr. 22. gr. laganna.

Í ljósi þeirra annmarka sem samkvæmt framangreindu voru á meðferð máls A hjá stjórnvöldum beini ég þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það taki mál hans til endurskoðunar komi fram ósk þess efnis frá honum og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin hafa verið í þessu áliti.

VI.

Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 1. febrúar 2001, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni. Í svari ráðuneytisins, dags. 18. febrúar 2001, segir meðal annars svo:

„Með bréfi, dags. 28. nóvember sl., leitaði [A] til ráðuneytisins á ný vegna ofangreinds máls. Var honum tilkynnt með bréfi ráðuneytisins, dags. 14. desember sl., að mál hans yrði tekið til skoðunar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti yðar. Jafnframt að honum yrði tilkynnt um niðurstöður þeirrar skoðunar um leið [og] hún lægi fyrir. Frekari gögn í málinu bárust frá [A] með bréfi, dags. 8. janúar sl. Hefur mál hans því verið tekið til meðferðar á ný en niðurstaða í því liggur ekki fyrir.“