Álit

I.

Hinn 15. febrúar 1999 leitaði A, til mín og kvartaði yfir úrskurði menntamálaráðuneytisins þar sem staðfest var ákvörðun skólameistara Framhaldsskólans X um að meina henni að halda áfram námi á sjúkraliðabraut skólans.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 27. október 2000.

II.

A stundaði sjúkraliðanám við Framhaldsskólann X í samtals sjö annir frá janúar 1990 til september 1994. Þá stundaði A nám við Z í eina önn sem hún fékk metið við nám sitt í framhaldsskólanum. Haustið 1994 var A með munnlegri ákvörðun skólameistara framhaldsskólans vísað úr námi sínu á sjúkraliðabraut.

Hinn 8. mars 1996 kærði A framangreinda ákvörðun skólameistarans til menntamálaráðuneytisins. Í tilefni af kæru A leitaði menntamálaráðuneytið umsagnar skólameistara. Þá gaf ráðuneytið A tækifæri til að tjá sig um umsögnina.

Menntamálaráðuneytið tók erindi A til úrlausnar með úrskurði 19. febrúar 1998 og staðfesti ákvörðun skólameistarans. Í úrskurði ráðuneytisins sagði m.a.:

„2. Málsatvik.

[…]

Í upphafi námsferils síns naut [A] stuðnings námsráðgjafa vegna námserfiðleika og kemur fram af hálfu skólayfirvalda að henni hafi verið bent á að brugðið gæti til beggja vona með árangur í sjúkraliðanáminu. Hafi [A] á öllum stigum námsins verið gerð grein fyrir því að hún gæti átt von á að henni tækist ekki að uppfylla kröfur skólans um námsárangur og þar með að hverfa frá námi. Í samkomulagi við [A] hafi verið óskað mats sálfræðings Fræðsluskrifstofu á námsgetulegum forsendum hennar við lok haustannar 1992 og var niðurstaða hans sú að ólíklegt væri að hún gæti uppfyllt námskröfur sem gerðar eru til nemenda á sjúkraliðabraut. Var [A] greint munnlega frá þessari niðurstöðu. Þessum upplýsingum skólayfirvalda hefur [A] ekki andmælt.

Eftir lok vorannar 1994 hafði [A] lokið 61 einingu á 7 önnum við Framhaldsskólann [X] og 13 einingum við [Z]. Ólokið var 17 einingum í bóklegu námi, þar á meðal 5 einingum í Hjúkrunarfræði 305 sem hún hafði fallið í á vorönn 1994. Auk þess var ólokið hluta af verklegu námi.

Um sumarið 1994 hóf [A] verklegt nám við Sjúkrahús [Y]. Er verklega náminu lauk í júlímánuði óskaði [A] eftir því að fá vitnisburð um frammistöðuna í verklega náminu. Að hennar sögn var ekki orðið við þeirri ósk og barst henni ekki vitnisburðurinn fyrr en í septembermánuði. Þessari staðhæfingu hefur ekki verið mótmælt af hálfu skólayfirvalda. Vitnisburður um verklegt nám [A] í blönduðum deildum á sjúkrahúsinu er dagsettur 27. júlí 1994 og er á þá leið að á bráðavöktum hafi hún ekki uppfyllt þær kröfur sem gerðar eru til sjúkraliðanema, sem komnir eru svo langt í námi. Vitnisburður um verklegt nám [A] á öldrunardeildum á árinu 1993 er dagsettur 4. október 1993 og er á þá leið að frammistaða hafi uppfyllt þær kröfur sem gerðar eru.

Skólameistari Framhaldsskólans [X] tilkynnti [A] í samtali á skrifstofu hans í byrjun septembermánaðar 1994 þá endanlegu niðurstöðu sína að hún yrði að hætta námi á sjúkraliðabraut þar sem hún hefði ekki staðist kröfur sem gerðar eru til sjúkraliðanema. Vísaði hann ennfremur til mats sálfræðings Fræðsluskrifstofu og samkomulags við [A] og unnusta hennar um að hún reyndi við námið þó að óvíst væri hvort henni tækist að uppfylla námskröfur. Tók hann fram að ekki væri verið að vísa henni úr skóla heldur frá þessu tiltekna sjúkraliðanámi.

3. Rökstuðningur.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 57/1988 um framhaldsskóla, sem voru í gildi er [A] stundaði nám við Framhaldsskólann [X], var hlutverk framhaldsskóla m.a. að búa nemendur undir störf í atvinnulífinu með sérnámi er veiti starfsréttindi. Sjúkraliðabraut á framhaldsskólastigi (SJ) er ætlað að búa nemendur undir sjúkraliðastörf, en rétt til að starfa sem sjúkraliði hér á landi og kalla sig sjúkraliða hefur sá einn sem til þess hefur fengið leyfi heilbrigðisráðherra, samkvæmt lögum nr. 54/1984 um sjúkraliða. Slíkt leyfi má veita þeim, sem lokið hafa námi frá skóla hér á landi sem heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið viðurkennir, sbr. 1. og 2. gr. laga nr. 58/1984 um sjúkraliða. Sjúkraliðaskóli Íslands, sem áður var rekinn af heilbrigðis- og tryggingarráðuneytinu var formlega lagður niður 1. nóvember 1990 og tók menntamálaráðuneytið við yfirstjórn og rekstri náms sjúkraliða í framhaldsskólum.

Skólameistari stjórnar daglegum rekstri og starfi framhaldsskóla og gætir þess að starfsemi hans sé í samræmi við lög, reglugerðir, námsskrá og gildandi fyrirmæli á hverjum tíma, sbr. 9. gr. laga nr. 57/1988. Hann ber því jafnframt ábyrgð á því að eingöngu útskrifist þeir nemendur skólans sem uppfyllt hafa námskröfur. Skólameistari ber ábyrgð á inntöku nemenda, sbr. 16. gr. s.l.

Samkvæmt ákvæðum VII. kafla laga nr. 57/1988 var námi skipað þannig í framhaldsskólum að námið fór fram á námsbrautum, sem skilgreindar voru eftir markmiðum námsins að því er varðar undirbúning til starfs eða áframhaldandi náms en í námsskrá var kveðið á um markmið náms á hverri námsbraut, námslok svo og um skiptingu námsefnis í brautarkjarna og valgreinar. Námsefni í framhaldsskólum var skipað í skilgreinda námsáfanga, sem metnir voru til eininga eftir umfangi námsefnisins. Um námsáfanga, markmið þeirra, megininntak, umfang og skipan á námsbrautir var kveðið á í námsskrá og þar var einnig mælt fyrir um námsmat, þar með talið próf og vitnisburði. Þar eru tilgreind skilyrði þess að flytjast milli námsáfanga og lágmarkskröfur til þess að standast tiltekin lokapróf. Námi í framhaldsskóla taldist lokið þegar nemandi hafði fullnægt skilgreindum námskröfum þess. Samkvæmt 61. gr. reglugerðar nr. 105/1990 um framhaldsskóla hvíldi meginábyrgð á námsmati á hlutaðeigandi skóla. Í námsskrá handa framhaldsskólum frá 1990 er kveðið á um að námsmat geti farið fram með mismunandi hætti eftir ákvörðun skóla. Það geti verið fólgið í einu prófi í lok námsáfanga og/eða samfelldu mati á vinnu nemandans meðan á námi stendur.

Ákvörðun skólameistara Framhaldsskólans [X] um að vísa [A] frá sjúkraliðanámi telst stjórnsýsluákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem hún varðar rétt [A] til þess að ljúka sjúkraliðanámi við skólann. Bar því skólameistara að gæta málsmeðferðarreglna stjórnsýslulaga við meðferð málsins.

Ekki er deilt um efni ákvörðunar skólameistarans. Var og verður því ekki gerð athugasemd við birtingarhátt ákvörðunarinnar, enda þótt meginregla 20. gr. stjórnsýslulaga miði við að íþyngjandi ákvarðanir séu birtar skriflega. Ákvörðun skólameistara var tilkynnt [A] munnlega á fundi skólameistara og hennar í byrjun september 1994. Án andmæla [A] hefur skólameistari Framhaldsskólans [X] upplýst að hann hafi skýrt henni frá á hvaða rökum hann byggði ákvörðun sína. Hins vegar var henni ekki leiðbeint um kæruheimild, hvort hún væri fyrir hendi, kærufresti og hvert beina skyldi kæru.

Samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal bera stjórnsýslukæru fram innan þriggja mánaða frá því að aðila var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun nema lög mæli á annan veg. [A] bar ekki upp erindi sitt við menntamálaráðuneytið fyrr en einu og hálfu ári eftir að skólameistari hafði tilkynnt henni ákvörðun sína. Í 28. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um réttaráhrif þess er kæra berst að liðnum kærufresti. Þar er sett fram sú meginregla að vísa beri kæru frá, ef hún berst að liðnum kærufresti, nema afsakanlegt þyki að kæra hafi ekki borist fyrr og er þá einkum litið til þess hvort mistök stjórnvalds hafi orðið við meðferð málsins. Við birtingu ákvörðunar skólameistara var [A] ekki leiðbeint um kærufrest eða kæruheimild og henni voru þar með ekki veittar þær leiðbeiningar sem henni voru nauðsynlegar til þess að gæta hagsmuna sinna á sem bestan hátt, sbr. [7.] gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Menntamálaráðuneytið bar ekki fyrir sig að kærufrestir væru liðnir er erindi [A] barst ráðuneytinu og verður einnig að líta til þess að óhæfilegur dráttur hefur orðið á afgreiðslu ráðuneytisins eftir að málið var úrskurðarhæft. Því mun ráðuneytið taka mál þetta til efnislegs úrskurðar.

Í 12. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um að stjórnvald skuli vega og meta andstæð sjónarmið og hagsmuni við ákvarðanatöku og ekki fara strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Stjórnvald verður að gæta meðalhófs við beitingu valds síns. Verður nú litið til þess hvort ákvæða þessarar greinar hafi verið gætt.

Á fundi skólameistara og [A] í byrjun september 1994 var henni tilkynnt ákvörðun skólameistara um að hún yrði að hverfa frá námi á sjúkraliðabraut. Rök skólameistara fyrir þessari ákvörðun voru þau að hún hefði ekki staðist kröfur í verklegu námi á Sjúkrahúsi [Y] og hún hefði almennt ekki staðist kröfur sem gerðar eru til sjúkraliðanema. Vísaði hann ennfremur til mats sálfræðings Fræðsluskrifstofu og samkomulags við [A] og unnusta hennar um að hún reyndi við námið þó að óvíst væri hvort henni tækist að uppfylla námskröfur. Tók hann fram að ekki væri verið að vísa henni úr skóla heldur frá þessu tiltekna sjúkraliðanámi.

Samkvæmt námskrá handa framhaldsskólum frá júní 1990 er kveðið á um að námsbrautir skuli skipulagðar þannig að nemandi geti lokið náminu á eðlilegum tíma með því að taka 18 einingar á önn. Varðandi lágmarkskröfur, sem nemandi þarf að uppfylla til þess að geta flust á milli námsanna er kveðið á um að nemandi skuli ljúka 9 einingum hið minnsta til þess að flytjast milli áfanga eða ná fullnægjandi árangri í námi sem svarar til 18 kennslustunda á viku. Skólum er heimilt að víkja frá þessu lágmarki á 1. önn og þeim er einnig heimilt að miða við að nemendur ljúki 18 einingum eða 9 áföngum á hverjum tveimur önnum. Skóla er ekki skylt að endurinnrita nemanda hafi hann fallið á tveimur önnum í röð.

Í námskránni er sjúkraliðanám metið til 85 eininga. Meðalnámstími á sjúkraliðabraut er 6 annir og er þá miðað við að nemendur ljúki að meðaltali u.þ.b. 14 einingum á önn, og er þá ekki tekið tillit til verklegs náms sem nemendur þurfa að stunda til viðbótar framangreindu bóknámi á brautinni í 34 vikur á viðurkenndum sjúkrastofnunum. Að því loknu geta þeir sótt um löggildingu starfsheitis til heilbrigðisráðherra, sbr. lög nr. 58/1984 um sjúkraliða.

Þegar litið er á námsferil [A] sést að henni sóttist námið erfiðlega þrátt fyrir umtalsverðan stuðning af hálfu skólans svo sem gerð er grein fyrir í umsögn skólameistara dags. 7. maí 1996. Á fyrstu og annarri önn lýkur hún 6 einingum á hvorri önn eða samtals 12 einingum, sem eru töluvert færri einingar en tilgreindar eru í námskrá, sem lágmarksfjöldi eininga á fyrstu tveimur námsönnunum og langt undir þeim meðalfjölda eininga, sem námskrá gerir ráð fyrir að lokið sé á hverri önn í sjúkraliðanámi. Framhaldsskólinn [X] veitti henni heimild til þess að halda áfram námi engu að síður. Á næstu fjórum önnum á árunum 1992 til 1993 lauk [A] 10 til 12 einingum á önn, en á vorönn 1994 lauk hún einvörðungu 6 einingum. Eftir 6 anna nám við Framhaldsskólann [X] og nám við [Z] átti [A] þá ólokið áföngum í ÍSL212, ENS202, EFN203/213, STÆ122, HJÚ305 og LOL203 eða 17 einingum auk hluta hins verklega náms.

Í námskránni er sérstaklega vikið að skyldum skóla til þess að taka tillit til einstaklingsmunar nemenda m.a. með því að bjóða upp á undirbúningsnám án eininga, stuðningskennslu eða hægferðir a.m.k. í upphafi náms. Með hliðsjón af upplýsingum skólameistara í umsögn hans dags. 7. maí 1996 um að [A] hafi verið veittir aukatímar og aðstoð við skipulagningu námsins og að þeim upplýsingum hefur ekki verið andmælt af hálfu [A] verður að líta svo á að þessara ákvæða námskrárinnar hafi verið gætt.

Námsferill [A] bendir til þess að hún hafi átt erfitt með að standast námskröfur skólans á sjúkraliðabraut frá upphafi. Á hverri önn sem hún stundar þar nám lýkur hún einingafjölda sem er undir meðallagi og á þremur önnum af sjö lýkur hún einingafjölda sem er undir lágmarkseiningafjölda samkvæmt námskrá. Naut hún af hálfu skólans umtalsverðs stuðnings í námi. Verður að telja að Framhaldsskólinn [X] hafi leitast við í lengstu lög að koma til móts við eindregnar óskir [A] um að stunda nám á sjúkraliðabraut m.a. með því að víkja frá ákvæðum námsskrár um skilyrði þess að flytjast milli námsanna. [A] hefur gagnrýnt að henni hafi ekki verið heimilað að hefja verklegt nám þá um sumarið. [A] stóðst kröfur í verklegu námi á haustönn 1993 og verður að ætla í ljósi forsögu málsins að skólayfirvöld hafi verið tilbúin til þess að láta reyna frekar á verklega hæfni hennar til sjúkraliðastarfa. Bendir námsferill [A] svo og það að hún stóðst ekki kröfur í verklegu námi sumarið 1994 til þess að það mat skólameistara að fullreynt væri að [A] næði þeim námsmarkmiðum sem sett eru, hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum og að skólayfirvöld hafi í raun verið búin að gefa [A] verulegt tækifæri til að standa sig.

Nemendum í framhaldsskólum var með 64. gr. reglugerðar um framhaldsskóla nr. 105/1990 veittur réttur til þess að skoða prófúrlausnir sínar í viðurvist kennara eigi síðar en innan þriggja daga frá afhendingu einkunna. Enda þótt reglugerðargrein þessi eigi samkvæmt efni sínu fyrst og fremst við um prófúrlausnir í bóklegum greinum þykir mega beita undirstöðurökum greinarinnar varðandi frammistöðumat í verklegum greinum. Hvorki í frásögn [A] né í umsögn skólameistara kemur fram að mat leiðbeinenda á Sjúkrahúsi [Y] á frammistöðu [A] hafi verið rætt við hana í einstökum atriðum þegar það lá fyrir. Það telst aðfinnsluvert. Hins vegar liggur fyrir að skólameistari hafði ekki vísað [A] úr skóla heldur einvörðungu frá sjúkraliðanámi. Fyrri einingar sem hún hafði áunnið sér í námi hefðu því getað nýst henni í annars konar námi á framhaldsskólastigi sbr. 19. gr. reglugerðar nr. 105/1990 um framhaldsskóla.

Að öllu þessu virtu eru ekki forsendur til þess að gera athugasemdir við þá ákvörðun skólameistara Framhaldsskólans [X] að vísa [A] frá námi á sjúkraliðabraut við Framhaldsskólann [X].“

III.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég menntamálaráðuneytinu bréf, dags. 22. febrúar 1999, og óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Sérstaklega var óskað eftir afriti af stjórnsýslukæru hennar frá 8. mars 1996. Jafnframt óskaði ég eftir því að ráðuneytið útskýrði á hvaða lagagrundvelli sú heimild skólayfirvalda Framhaldsskólans X byggðist að vísa A úr skóla vegna slaks árangurs hennar í námi með hliðsjón af þeim skilyrðum sem fram koma í námsskrá frá júní 1990, þar með talinni reglu a-liðar 2. gr. á bls. 8.

Svar ráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 30. mars 1999. Þar sagði meðal annars:

„Vegna fyrirspurnar yðar er rétt að fram komi að [A] var ekki vísað úr skóla eins og fram kemur í bréfi yðar, heldur var henni vísað frá námi á sjúkraliðabraut Framhaldsskólans [X], þar sem fullreynt þótti að hún stæðist ekki kröfur í verklegu námi og hún hafði almennt ekki staðist kröfur sem gerðar eru til sjúkraliðanema. [A] gat þrátt fyrir það nýtt sér áunnar einingar í annars konar framhaldsnámi.

Þau skilyrði sem fram koma í námskrá fyrir framhaldsskóla og þér vísið til í bréfi yðar varða almennar námsframvindureglur í námskrá handa framhaldsskólum. Eru reglurnar til viðmiðunar við skipulag og starfshætti áfangaskóla sem og annarra framhaldsskóla eftir því sem við verður komið. Skólastjórn hvers skóla ákveður nánar framkvæmd reglnanna og hefur heimild til að víkja frá þeim í einstökum atriðum ef rökstuddar ástæður eru fyrir hendi.

Í 2. tl. a í reglum námskrár handa framhaldsskólum um réttindi og skyldur nemenda er kveðið á um það að nemandi skuli ljúka 9 einingum á önn hið minnsta eða ná fullnægjandi námsárangri sem svarar 18 kennslustundum á viku. Svo sem fram kemur í úrskurði menntamálaráðuneytisins dags. 19. febrúar 1998 og gögnum málsins var námsframvinda [A] ekki með þeim hætti sem áskilið er sbr. framangreint. Í bóknámi sínu við Framhaldsskólann [X] naut [A] heimildarákvæða 2., 3. og 4. málsl. 2. tl. a. framangreinds kafla námskrárinnar, þar sem skólum er heimilað að víkja frá tilgreindum lágmarksnámsárangri.

Í 3. tl. a námskrárinnar segir að leyfa skuli nemanda að endurtaka próf í þeim áfanga sem hann hafi fallið í, ef fallið á áfanganum kemur í veg fyrir að nemandinn geti útskrifast með lokapróf. [A] var ekki gefinn kostur á að endurtaka verklegt nám á Sjúkrahúsi [Y]. Í brautarlýsingu sjúkraliðabrautar segir að að loknu tilskyldu bóklegu námi og 34 vikna starfsþjálfun sæki nemendur um löggildingu á starfsheiti, sjá bls. 11 í námskrá. Á bls. 83 í námskrá eru tilgreindir þeir námsáfangar sem kenndir eru á námsbrautinni og jafngilda þeir alls 85 einingum. Þar segir að til viðbótar námi á brautinni, þ.e. til viðbótar 85 einingum þurfi nemendur að stunda verklegt nám í 34 vikur á viðurkenndum sjúkrastofnunum. Hið verklega nám telst þannig ekki námsáfangi sbr. framangreint heldur starfsþjálfun á vinnustað undir stjórn tilnefndra aðila af hálfu vinnustaðarins í samvinnu við viðkomandi skóla. Miðað er við að verklega námið hefjist við lok bóklegu áfanganna sem boðið er upp á á brautinni.

Með bréfi, dags. 13. apríl 1999, gaf ég A kost á að koma að athugasemdum við framangreint bréf ráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér með bréfi, dags. 28. júní s.á. Þar sagði m.a.:

„[…] Það er rétt sem kemur fram í bréfi menntamálaráðuneytisins að mér var ekki vísað úr skóla, mér var vísað af sjúkraliðabraut. Ég spyr, því er mér vísað af sjúkraliðabraut þegar ég á ekki langt eftir [af náminu]. […] mér fannst ekki hafa verið full reynt á mína námsgetu og ég verð að segja að það er mjög kvalarfullt að fá það framan í sig þegar ég er byrjuð í skólanum að þetta nám sé búið fyrir mig eftir mikla skólagöngu og mikla vinnu. […].“

Ég ritaði menntamálaráðuneytinu bréf, dags. 6. júlí 1999, og óskaði eftir með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið gerði grein fyrir því að hvaða leyti A stóðst ekki þær kröfur sem gerðar eru í a-lið 2. gr. í reglum um réttindi og skyldur nemenda sem er að finna á bls. 8 í námsskrá framhaldsskóla. Einnig óskaði ég eftir nánari rökstuðningi fyrir þeirri afstöðu menntamálaráðuneytisins að ekki hafi verið hægt að gefa A kost á að endurtaka verklegt nám á Sjúkrahúsi Y. Svar ráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 4. nóvember 1999. Í bréfinu kemur meðal annars fram að skólameistari Framhaldsskólans X hafi látið ráðuneytinu í té meðfylgjandi umsögn sem ráðuneytið vænti að veitti mér fullnægjandi upplýsingar um framangreint. Í umsögn skólameistarans sagði meðal annars:

„Við upphaf náms síns á vorönn 1990 lauk [A] alls 6 einingum á fyrstu námsönn sem heimilt er að meta sem fullnægjandi árangur. Eftir eins vetrar (tveggja anna) hlé á námi við skólann framvísar [A] vottorði frá [Z] um fullnægjandi árangur í 7 eininga námi við þann skóla á haustönn 1990 og innritast á ný í Framhaldsskólann [X]. Á haustönn 1991 lauk [A] 6 eininga námi við F[X] og uppfyllti því ekki kröfur námskrárinnar á haustönn 1990 og haustönn 1991. Stjórnendur skólans tóku þó ákvörðun um að veita [A] undanþágu frá þessu ákvæði í samræmi við 2. málsl. reglna um réttindi og skyldur nemenda á bls. 8 í námskrá fyrir framhaldsskóla: „Skólastjórn hvers skóla ákveður nánar framkvæmd reglnanna og hefur heimild til að víkja frá þeim í einstökum atriðum ef rökstuddar ástæður eru fyrir hendi“. Tvær ástæður lágu að baki þessari ákvörðun. Annars vegar góð ástundun og eindreginn vilji [A] þrátt fyrir litla námsgetu og hins vegar umrót og breytingar vegna þess að hún skipti tvisvar um skóla á þessum tíma.

Á vorönn 1994 náði [A] hins vegar ekki fullnægjandi árangri nema í 6 einingum og var því enn fallin á önn. Engin ákvörðun hafði verið tekin um undanþágu í þessu tilviki þegar í ljós kom að [A] hafði ekki staðist verklegt nám á Sjúkrahúsi [Y]. Í námskránni eru ákvæði um að hámarkslengd fjögurra ára náms skuli vera 11 annir og tveggja ára náms 7 annir. Í báðum tilvikum er gert ráð fyrir þriggja anna fráviki frá meðalnámstíma. Þó hvergi sé sérstaklega getið um hámarkslengd náms með meðalnámstíma sex annir eins og brautarlýsing sjúkraliðabrautar segir til um þá er eðlilegt að setja mörkin við þriggja anna frávik á þeirri braut eins og á öðrum brautum. Þegar [A] hvarf frá námi lá fyrir að hún hafði stundað það í átta annir og átti eftir 21 einingu ef engin undanþága fengist vegna vorannar 1994 en 17 einingar ef henni yrði veitt undanþága á grundvelli áður nefndra heimildarákvæða í námskrá. Það var alveg ljóst að [A] gæti ekki lokið 17 einingum á önn en hún hafði mest lokið 12 einingum á einni önn þ.m.t. ein eining fyrir skólasókn. Þannig lá fyrir að skólavist hennar yrði enn í uppnámi eftir næstu önn og með öllu óljóst um frekari undanþágur þegar í ljós kom að hún hafði ekki staðist verklegt nám á Sjúkrahúsi [Y].

[…] Í námskrá framhaldsskóla segir í brautalýsingu sjúkraliðabrautar bls. 83: „Til viðbótar námi á brautinni þurfa nemendur að stunda verklegt nám í 34 vikur á viðurkenndum sjúkrastofnunum og geta að því loknu sótt um löggildingu starfsheitis til heilbrigðis- og tryggingaráðherra. Til að hefja verknámið þurfa nemendur að vera orðnir 18 ára.“ Stjórnendur skólans töldu að ekki bæri að líta á verklegt nám í 34 vikur á sama hátt og afmarkaða bóknámsáfanga námsbrautarinnar og því giltu ekki reglur um endurtekningu námsáfanga í þessari starfsþjálfun á vinnustað. Úrskurður umsjónarmanna með verklegri þjálfun væri endanleg niðurstaða um að [A] gæti ekki staðið undir þeim kröfum um hæfni og ábyrgð sem starf sjúkraliða krefst. Þessi staða hefur ekki komið upp í skólanum fyrr og þegar leitað var álits ráðuneytis þá var skilningur þess sá sami.

Að teknu tilliti til allra þátta sem vörðuðu námsframvindu og frammistöðu [A] var það niðurstaða skólameistara að hin takmarkaða námsgeta hennar og verkleg hæfni uppfyllti ekki þær kröfur sem gerðar eru til starfs sjúkraliða.“

Með bréfi, dags. 8. nóvember 1999, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf menntamálaráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér 10. janúar 2000.

IV.

1.

Haustið 1994 var A tilkynnt með munnlegri ákvörðun skólameistara Framhaldsskólans X að henni væri vísað úr námi sínu á sjúkraliðabraut skólans. Þessi ákvörðun skólameistara var kæranleg til menntamálaráðuneytisins á grundvelli hinnar almennu reglu 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 enda ákvörðun sem fellur undir gildissvið stjórnsýslulaga samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna. Í 1. mgr. 27. gr. laganna kemur fram að kæra skuli borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun nema lög mæli á annan veg.

Í 28. gr. stjórnsýslulaga segir eftirfarandi:

„Hafi kæra borist að liðnum kærufresti skal vísa henni frá, nema:

1) afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr, eða

2) veigamiklar ástæður mæla með því að kæran verði tekin til meðferðar.

Kæru skal þó ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var tilkynnt aðila.“

Í athugasemdum við 27. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum koma fram ástæður þess að lögfest voru ákvæði um almennan kærufrest. Þar segir eftirfarandi:

„Til þess að skapa festu í stjórnsýsluframkvæmd og koma í veg fyrir að verið sé að kæra gömul mál, sem erfitt getur verið að upplýsa, er lagt til að tekinn verði í lög almennur kærufrestur. Markmiðið með kærufrestinum er að stuðla að því að stjórnsýslumál séu til lykta leidd svo fljótt sem unnt er. Telji aðili rétt að kæra ákvörðun ber honum að gera það án ástæðulauss dráttar.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3307.)

A kærði ákvörðun skólameistara til menntamálaráðuneytisins 8. mars 1996. Ekki verður annað séð en að um eitt og hálft ár hafi þá verið liðið frá því umrædd ákvörðun var tilkynnt A. Samkvæmt skýru orðalagi 2. mgr. 28. gr. laganna bar ráðuneytinu því að vísa stjórnsýslukærunni frá en ekki er gert ráð fyrir að afsakanlegar ástæður geti réttlætt frávik frá ákvæðinu. Ákvæðið gerir þannig ekki ráð fyrir að t.d. skortur á leiðbeiningum um kæruheimild leiði til þess að vikið verði frá umræddum ársfresti.

Þótt menntamálaráðuneytinu hafi samkvæmt framansögðu ekki verið unnt að taka erindi A til umfjöllunar sem stjórnsýslukæru samkvæmt stjórnsýslulögum verður ekki talið að því hafi verið óheimilt að taka málið til skoðunar í ljósi stjórnarfarslegrar stöðu ráðherra samkvæmt 14. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. einnig 9. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, en þar segir að ráðuneyti hafi eftirlit með starfrækslu stofnana sem undir það ber. Erindi til ráðuneytis, sem felur í sér beiðni um endurskoðun ákvörðunar lægra setts stjórnvalds, en berst að liðnum kærufresti, getur gefið ráðuneytinu tilefni til efnislegrar athugunar á því á grundvelli eftirlitsheimildar ráðuneytis með lægra settu stjórnvaldi. Í kjölfar slíkrar athugunar kann ráðuneytinu að vera unnt að beita ákveðnum úrræðum telji það að málið gefi tilefni til þess. Aðstæður kunna til dæmis að vera með þeim hætti að ráðuneytið telji rétt að beina því til lægra setts stjórnvalds að endurupptaka málið á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga eða óskráðra reglna, sbr. ummæli í athugasemdum við 24. gr. í frumvarpi til stjórnsýslulaga. (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3304.) Í því sambandi skal bent á að ákvæði 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga um tímafresti við endurupptöku máls eru rýmri en tímafrestir samkvæmt 27. og 28. gr. laganna. Ákvæði 2. mgr. 24. gr. laganna er svohljóðandi:

„Eftir að þrír mánuðir eru liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun skv. 1. tölul. 1. mgr., eða aðila var eða mátti vera kunnugt um breytingu á atvikum þeim sem ákvörðun skv. 2. tölul. 1. mgr. var byggð á, verður beiðni um endurupptöku máls þó ekki tekin til greina, nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins. Mál verður þó ekki tekið upp að nýju ef ár er liðið frá fyrrgreindum tímamörkum nema veigamiklar ástæður mæli með því.“

Aðstæður geta líka verið þær að ráðuneytið telji rétt að beina því til lægra setts stjórnvalds að það afturkalli ákvörðun sína, sbr. 25. gr. stjórnsýslulaga. Tekið skal fram að ekki eru sérstök ákvæði í stjórnsýslulögum um tímafresti við afturköllun stjórnvaldsákvörðunar.

Þá verður að hafa í huga að í eftirlits- og yfirstjórnarheimild felst að ráðuneyti getur sjálft tekið ákvörðun um nauðsynlegar ráðstafanir til að bæta úr því sem aflaga kann að hafa farið í starfi lægra setts stjórnvalds, t.d. ef þörf er á slíku til að forða tjóni.

Með hliðsjón af framangreindu og því að ráðuneytið taldi rétt að fjalla um kæru A þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga takmarkast umfjöllun mín í áliti þessu fyrst og fremst við það hvort ráðuneytinu hafi verið rétt að gera ráðstafanir í samræmi við þau úrræði sem að framan greinir.

2.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 57/1988, um framhaldsskóla, sem voru í gildi þegar atvik þessa máls áttu sér stað, taka lögin til náms á framhaldsskólastigi er tekur við af skyldunámsstigi og allt til háskólastigs, sbr. 2. gr. laga nr. 55/1974, um skólakerfi. Framhaldsskólar er samnefni þeirra skóla sem falla undir lögin en þeir eru menntaskólar, fjölbrautaskólar, iðnfræðsluskólar og skólar sem veita sérhæft nám á framhaldsskólastigi. Lögin eiga því við um Framhaldsskólann X.

Hlutverk framhaldsskóla er tiltekið í 2. gr. laganna. Þar kemur m.a. fram að það sé að búa nemendur undir líf og starf í lýðræðissamfélagi með því að skapa skilyrði til náms og þroska við allra hæfi og búa nemendur undir störf í atvinnulífinu með sérnámi sem veiti starfsréttindi. Samkvæmt 5. gr. fer menntamálaráðuneytið með yfirstjórn þeirra mála er lögin taka til og annast námsskrárgerð, kennslueftirlit og ráðgjöf um þróunarstörf er snerta framhaldsskóla. Skólameistari stjórnar daglegum rekstri og starfi framhaldsskóla og gætir þess að starfsemi hans sé í samræmi við lög, reglugerðir, námsskrá og önnur gildandi fyrirmæli á hverjum tíma, sbr. 1. mgr. 9. gr. laganna.

Samkvæmt 1. mgr. 17. gr. laganna skal nám í framhaldsskóla fara fram á námsbrautum sem skilgreindar eru eftir markmiðum námsins að því er varðar undirbúning til starfa eða áframhaldandi náms. Stefnt skal að því að nemendur eigi völ á námsefni og kennslu í samræmi við þarfir sínar og óskir. Í 2. mgr. sömu greinar kemur meðal annars fram að í námsskrá skuli kveða á um markmið náms á hverri námsbraut, námslok, svo og um skiptingu námsefnis í brautarkjarna og valgreinar. Samkvæmt 20. gr. skal um námsáfanga, markmið þeirra, megininntak, umfang og skipan á námsbrautir ákveðið í námsskrá sem menntamálaráðuneytið setur. Sé verkþjálfun liður í námsáfanga skal hún metin til eininga í námsskrá. Í 21. gr. er tekið fram að í námsskrá skuli mælt fyrir um námsmat, þar með talið próf og vitnisburðir. Þar skulu tilgreind skilyrði til þess að flytjast milli áfanga og lágmarkskröfur til þess að standast tiltekin lokapróf. Í námsskrá skulu birtar reglur um rétt nemenda til að sjá prófúrlausnir sínar og hvernig nám skal metið þegar nemendur flytjast milli skóla.

Á grundvelli laga nr. 57/1988 setti menntamálaráðherra reglugerð nr. 105/1990, um framhaldsskóla. Samkvæmt 1. gr. hennar tekur reglugerðin til náms á framhaldsskólastigi sem fer fram í menntaskólum, fjölbrautaskólum, iðnfræðsluskólum, framhaldsdeildum grunnskóla og sérskólum sem ekki starfa samkvæmt sérstökum lögum. Í 2. gr. kemur fram að hlutverk framhaldsskóla sé að búa nemendur undir líf og starf í lýðræðissamfélagi og veita þeim almenna menntun sem nýtist bæði í starfi og tómstundum. Skal skólinn því m.a. stuðla að alhliða þroska nemenda með því að veita þeim viðfangsefni við hæfi hvers og eins, búa nemendur undir sérhæfð og/eða almenn störf í atvinnulífinu, þjálfa nemendur í að vinna með öðrum og taka tillit til annarra, veita nemendum þekkingu og þjálfun sem auðveldar þeim að taka sjálfstæða afstöðu til manna og málefna, þjálfa nemendur í öguðum og sjálfstæðum vinnubrögðum og stuðla að því að nemendur öðlist skilning á samfélagi í sífelldri þróun og veita þeim þjálfun og þekkingu til virkrar þátttöku í því. Samkvæmt 4. gr. fer menntmálaráðuneytið með yfirstjórn framhaldsskóla. Ráðuneytið skal samkvæmt 1. mgr. 5. gr. gefa út námsskrá fyrir framhaldsskóla og er hún meginviðmiðun skóla við skipulagningu náms og kennslu. Í 2. mgr. sömu greinar kemur fram að í námsskrá séu skilgreind almenn markmið náms í framhaldsskóla, markmið einstakra námsbrauta, svo og markmið einstakra námsgreina, auk ákvæða um námsmat. Samkvæmt 3. mgr. skal sérhver skóli gefa út námsvísi/skólanámsskrá á grundvelli þessarar námsskrár þar sem gerð er grein fyrir námsframboði og kennsluháttum hlutaðeigandi skóla. Námsvísa/skólanámsskrá skal leggja fyrir ráðuneytið til staðfestingar.

Samkvæmt 22. gr. tilvitnaðrar reglugerðar setur menntamálaráðherra eða skipar skólameistara við framhaldsskóla að fengnum tillögum skólanefndar. Skal skólameistari meðal annars bera ábyrgð á starfsemi skólans, menntunar- og uppeldishlutverki skólans, sjá um að lögum, reglugerðum og námsskrá sé framfylgt og hafa yfirumsjón með starfi kennara, nemenda og annarra starfsmanna skólans og fylgjast með því að þeir ræki skyldur sínar og njóti þeirra réttinda sem þeim ber. Í 52. gr. reglugerðarinnar kemur meðal annars fram að námsframboð og starf í framhaldsskólum skuli vera þannig að sérhver nemandi eigi völ á námi og kennslu í sem bestu samræmi við óskir hans, þarfir og þroska. Því skal í þessu skyni innan framhaldsskólans skipulagt mislangt nám, bóklegt og verklegt, sem farið getur fram í skóla eingöngu eða bæði í skóla og atvinnulífi. Er námi lokið þegar skilgreindum kröfum þess er fullnægt. Í námsskrá skal kveðið nánar á um markmið og lok náms, þar á meðal um einingafjölda til lokaprófa. Í 57. gr. er kveðið á um það að námsefni framhaldsskóla skuli skipað í námsáfanga sem skilgreindir eru í námsskrá. Í áfangalýsingu skal koma fram markmið, inntak í megindráttum og hvaða kröfur nemandinn þarf að uppfylla til þess að hann teljist hafa lokið áfanganum með fullnægjandi árangri. Samkvæmt 61. gr. hvílir meginábyrgð á námsmati á hlutaðeigandi skóla sem byggir á markmiðum náms og kennslu.

Þegar atvik þessa máls áttu sér stað var í gildi námsskrá handa framhaldsskólum sem gefin var út af menntamálaráðuneytinu í júní 1990 á grundvelli framangreindra heimilda. Á bls. 83 í námsskránni er meðal annars kveðið á um markmið náms og einstakra námsgreina á sjúkraliðabraut. Þá kemur fram að meðalnámstími á brautinni sé 6 annir og að námið sé metið til 85 eininga. Ekki er sérstaklega kveðið á um hámarksnámstíma sjúkraliðanáms. Tekið er fram að skilyrði fyrir því að geta sótt um löggildingu starfsheitis til heilbrigðis- og tryggingaráðherra sé að nemendur hafi stundað verklegt nám í 34 vikur á viðurkenndum sjúkrastofnunum til viðbótar náminu á brautinni. Af e-lið 2. gr. á bls. 8 í námsskránni má hins vegar draga þá ályktun að sjúkraliðanám skuli taka 9 annir mest.

Í reglunum um réttindi og skyldur nemenda á bls. 8 í námsskránni er meðal annars fjallað um námsmat í framhaldsskólum. Í inngangi að þessum reglum er sérstaklega tekið fram að reglurnar séu til „viðmiðunar við skipulag og starfshætti áfangaskóla“. Þá kemur fram að nánari framkvæmd reglnanna sé í höndum skólastjórnar hvers skóla og að hún hafi „heimild til að víkja frá þeim í einstökum atriðum ef rökstuddar ástæður eru fyrir hendi“. Er 2. gr. svohljóðandi:

„2. a. Nemandi skal ljúka 9 einingum á önn hið minnsta eða ná fullnægjandi námsárangri í því sem svarar 18 kennslustundum á viku. Skólum er heimilt að víkja frá þessu lágmarki á 1. önn. Skólum er einnig heimilt að miða við að nemendur ljúki 18 einingum eða 9 áföngum á hverjum tveimur önnum. Skóla er ekki skylt að endurinnrita nemanda hafi hann fallið á tveimur önnum í röð.

b. Falli nemandi á önn er heimilt að láta þá áfanga standa þar sem hann hefur fengið einkunnina 7 eða hærra.

[…]

d. Nemanda er heimilt að þreyta próf þrívegis í sama áfanga.

e. Reglulegt nám til stúdentsprófs skal taka 11 annir mest og reglulegt tveggja ára nám 7 annir mest.“

Á bls. 9 í námsskránni er kafli um námsvísa skóla. Þar kemur fram að hverjum skóla beri að gefa út skólanámsvísi sem byggi á námsskrá handa framhaldsskólum og fá hann staðfestan af menntamálaráðuneytinu áður en hann er gefinn út. Þar á meðal annars að koma fram hvernig skipulagi skólans sé háttað, svo og þau atriði úr námsskrá handa framhaldsskólum sem eiga við skólastarfið á framhaldsskólastigi í heild auk réttinda og skyldna nemenda í viðkomandi skóla.

Í málinu liggur fyrir að ákvörðun skólameistara Framhaldsskólans X um að víkja A af sjúkraliðabraut skólans var byggð á ákvæðum námsskrárinnar en ekki námsvísi skólans.

3.

Í úrskurði menntamálaráðuneytisins kemur fram að skólameistari hafi metið það svo að A uppfyllti ekki þær kröfur sem gerðar eru á sjúkraliðabraut skólans þrátt fyrir að hún hafi ekki verið búin að fullnýta sér svigrúm það sem er í námsskrá handa framhaldsskólum hvað varðar hámarksnámstíma. Telur ráðuneytið að mat skólameistara hafi verið lögmætt. Í úrskurðinum segir meðal annars:

„[…] Bendir námsferill [A] svo og það að hún stóðst ekki kröfur í verklegu námi sumarið 1994 til þess að það mat skólameistara að fullreynt væri að [A] næði þeim námsmarkmiðum sem sett eru, hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum og að skólayfirvöld hafi í raun verið búin að gefa [A] verulegt tækifæri til að standa sig“.

Í umsögn skólameistara sem fylgdi svari ráðuneytisins við fyrirspurn minni til þess, dags. 18. október 1999, tekur skólameistari eftirfarandi fram:

„[…] Þegar [A] hvarf frá námi lá fyrir að hún hafði stundað það í átta annir og átti eftir 21 einingu ef engin undanþága fengist vegna vorannar 1994 en 17 einingar ef henni yrði veitt undanþága á grundvelli áður nefndra heimildarákvæða í námskrá. Það var alveg ljóst að [A] gæti ekki lokið 17 einingum á önn en hún hafði mest lokið 12 einingum á einni önn þ.m.t. ein eining fyrir skólasókn. Þannig lá fyrir að skólavist hennar yrði enn í uppnámi eftir næstu önn og með öllu óljóst um frekari undanþágur þegar í ljós kom að hún hafði ekki staðist verklegt nám á Sjúkrahúsi [Y].

[…]

Að teknu tilliti til allra þátta sem vörðuðu námsframvindu og frammistöðu [A] var það niðurstaða skólameistara að hin takmarkaða námsgeta hennar og verkleg hæfni uppfyllti ekki þær kröfur sem gerðar eru til starfs sjúkraliða“.

Eins og áður er getið eru valdheimildir skólameistara markaðar í 9. gr. laga nr. 57/1988 og 22. gr. reglugerðar nr. 105/1990. Samkvæmt þessum ákvæðum skal skólameistari gæta þess að starfsemi skóla sé í samræmi við lög, reglugerðir og námsskrá. Skólameistari ber auk þess ábyrgð á daglegum rekstri skólans og starfsemi hans. Ekki er kveðið á um heimild skólameistara til að koma að námsmati nemenda skólans. Samkvæmt 61. gr. framangreindrar reglugerðar hvílir meginábyrgð á námsmati á hlutaðeigandi skóla og byggir það á markmiðum náms og kennslu. Í samræmi við þetta segir á bls. 4 í námsskrá handa framhaldsskólum að námsgeta nemanda byggist á námsmati sem ákveðið hefur verið af viðkomandi skóla.

Ein af grundvallarreglum íslensks réttar er að stjórnsýslan er bundin af lögum. Hefur þessi regla verið nefnd lögmætisreglan. Í reglunni felst nánar að ákvarðanir stjórnvalda verða að vera í samræmi við lög og þær verða að eiga sér viðhlítandi stoð í lögum. Af henni leiðir að stjórnvöld geta ekki tekið matskennda stjórnvaldsákvörðun sem er íþyngjandi fyrir borgarann nema hafa til þess heimild í lögum. Í framangreindum réttarheimildum er ekki kveðið á um heimild skólameistara til töku matskenndrar stjórnvaldsákvörðunar. Hefur skólameistari því ekki heimild til að meta námsgetu einstakra nemenda út frá þeim námsmarkmiðum sem sett eru í námsskrá.

Samkvæmt námsskrá hefur nemandi ákveðið svigrúm til þess að uppfylla skyldur sínar samkvæmt reglum skóla og námsskrár. Nemanda er þannig heimilt að ljúka námi sem er að öllu jöfnu 6 annir á 9 önnum, sbr. e-lið 2. gr. á bls. 8 í námsskránni. Er það því nemandans að uppfylla þessar kröfur námsskrárinnar en ekki skólameistara að meta það í einstökum tilvikum hvort nemandinn muni hugsanlega standast þær. Breytir engu þótt mat sálfræðinga styðji þessa niðurstöðu skólameistara. Slíkt mat verður eins og kom fram hér að framan að hafa heimild í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum sem sett eru á grundvelli þeirra. Þá hefur skólameistari að sama skapi enga heimild til að meta með hliðsjón af frammistöðu viðkomandi nemanda í skóla hvort nemandi uppfylli þær kröfur sem gerðar eru almennt til starfa sjúkraliða.

Í úrskurði menntamálaráðuneytisins, dags. 19. febrúar 1998, er rakið að ákvörðun skólameistara um að vísa A úr námi á sjúkraliðabraut Framhaldsskólans X var einnig á því byggð að hún hafði fengið neikvæða umsögn í verklega hluta námsins haustið 1994. Fram kemur í úrskurðinum að sú staðreynd að A stóðst ekki kröfur í verklegu námi sumarið 1994 hafi bent til þess að það „mat skólameistara að fullreynt væri að [hún] næði þeim námsmarkmiðum sem sett [væru], hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum [...]“.

Áður er þess getið að meginábyrgð á námsmati hvíli á hlutaðeigandi skóla og byggir það á markmiðum náms og kennslu. Í námsskrá handa framhaldsskólum kemur fram á bls. 4 að námsmat geti farið fram með mismunandi hætti eftir ákvörðun skóla en nemendum verði að vera tilhögun námsmatsins kunn. Að því er varðar hinn verklega þátt í námi á sjúkraliðabraut kemur fram í námsskránni að nemendum á slíkri braut sé skylt að stunda verklegt nám í 34 vikur á viðurkenndum sjúkrastofnunum til viðbótar námi á brautinni. Geti þeir að því loknu sótt um löggildingu starfsheitis til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra.

Í svarbréfi menntamálaráðuneytisins til mín, dags. 30. mars 1999, kemur fram að í 3. gr. a. í reglum námskrár handa framhaldsskólum um réttindi og skyldur nemenda sé kveðið á um að leyfa skuli nemanda að endurtaka próf í þeim áfanga sem hann hafi fallið í ef fallið á áfanganum kemur í veg fyrir að nemandinn geti útskrifast með lokapróf. Þá er tekið fram að A hafi ekki verið gefinn kostur á að endurtaka verklegt nám á Sjúkrahúsi X, enda teljist verklegt nám ekki „námsáfangi“ í framangreindri merkingu heldur „starfsþjálfun á vinnustað undir stjórn tilnefndra aðila af hálfu vinnustaðarins í samvinnu við viðkomandi skóla“.

Þegar litið er til þeirra ákvæða námsskrár handa framhaldsskólum, sem koma til skoðunar í þessu máli, verður ekki séð að fjallað sé um tilhögun námsmats í verklegu námi á sjúkraliðabraut. Aðeins er kveðið á um að nemandi skuli stunda verklegt nám í 34 vikur á viðurkenndum sjúkrastofnunum. Er þannig ekki kveðið á um réttindi nemenda eða viðbrögð og úrræði skólayfirvalda ef nemandi á sjúkraliðabraut uppfyllir ekki kröfur í verklegu námi á vinnustað að mati tilnefndra aðila á vinnustaðnum.

Af minni hálfu er í sjálfu sér ekki ástæða til að gera athugasemdir við þá niðurstöðu menntamálaráðuneytisins að verklegt nám á sjúkraliðabraut teljist ekki „námsáfangi“ í merkingu 3. gr. a í reglum námsskrárinnar um réttindi og skyldur nemenda eins og reglur um þetta nám voru á þessum tíma. Ég minni hins vegar á að í lokamálslið 20. gr. laga nr. 57/1988 er gert ráð fyrir að verkþjálfun geti verið liður í námsáfanga og í tilviki sjúkraliðanáms er verkþjálfun nauðsynlegur liður í því að umrætt nám nýttist til öflunar starfsréttinda. Ég tel því ekki rétt að leggja til grundvallar að skortur á skýrum reglum um námsmat verklegs náms á sjúkraliðabraut eigi að leiða til þess að nemandi eigi minni réttindi en endranær þegar hann hefur ekki staðist kröfur í tilteknum námsáfanga. Þvert á móti tel ég að þar sem skólayfirvöld höfðu ekki gert reka að því að setja skýrar reglur um námsmat í verklegu námi á sjúkraliðabraut hafi skólameistara ekki verið heimilt að byggja á því í ákvörðun sinni, um að vísa A úr náminu, að hún hefði hlotið neikvæða umsögn í starfsþjálfun sinni á Sjúkrahúsinu X. Ég minni á að í umræddri námskrá handa framhaldsskólum er sérstaklega tekið fram á bls. 4 að nemendum verði að vera tilhögun námsmatsins kunn, enda verður ekki séð að nemendum gefist annars raunhæfur kostur á að sannreyna réttindi sín og skyldur í náminu. Samkvæmt framangreindu get ég ekki fallist á það með menntamálamálaráðuneytinu, sbr. úrskurð þess 19. febrúar 1998, að það hafi verið „málefnalegt“ af hálfu skólameistarans að byggja á framangreindum sjónarmiðum við þá ákvörðun að vísa A frá námi.

Samkvæmt námsskrá á nemandi á sjúkraliðabraut að hafa lokið bóklegu námi og 34 vikna verklegu námi á viðurkenndri sjúkrastofnun til þess að geta sótt um löggildingu starfsheitis til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra. Af þessum sökum, og með tilliti til þess að reglur um mat á einstökum þáttum náms, hvort sem um bóklegan eða verklegan þátt er að ræða, verða að vera skýrar og glöggar, meðal annars í ljósi framangreindra sjónarmiða um réttaröryggi nemenda, tel ég rétt að vekja athygli menntamálaráðuneytisins á því að þörf er á að settar séu sérstakar reglur um námsmat verklegs náms á sjúkraliðabraut.

Í máli þessu liggur fyrir að skólameistari var ekki að synja A um endurinnritun í skólann sem slíkan heldur synja henni um endurinnritun á þessa tilteknu braut. Hvorki í lögum nr. 57/1988 né reglugerð nr. 105/1990 er kveðið á um heimild skólameistara eða skóla til að meina nemanda að halda áfram námi sínu á þeirri námsbraut sem hann hefur lagt stund á eða skylda hann til þess að skipta um námsbraut. Slíka heimild skóla eða skólameistara til handa er ekki heldur að finna í námsskrá handa framhaldsskólum. Í námsskránni eru hins vegar settar skorður við endurinnritun í skóla, sbr. ákvæði e-liðar 2. gr. á bls. 8 í námsskránni sem áður er getið. Er það skoðun mín að slík íþyngjandi ákvörðun, að vísa nemanda af tiltekinni braut, verði að eiga sér skýra stoð í reglum námsskrár.

Að framansögðu athuguðu er það niðurstaða mín að ákvörðun skólameistara Framhaldsskólans X, um að meina A að halda áfram námi sínu á sjúkraliðabraut skólans, hafi verið ólögmæt. Með hliðsjón af framangreindu og því að menntamálaráðuneytið fjallaði efnislega um fyrrnefnda ákvörðun skólameistara er það skoðun mín að menntamálaráðuneytinu hafi verið rétt að gera nauðsynlegar ráðstafanir til að hin ólögmæta ákvörðun skólameistara yrði felld úr gildi.

4.

Stjórnsýslukæra A barst menntamálaráðuneytinu 8. mars 1996. Ráðuneytið ritaði skólameistara Framhaldsskólans X, dags. 26. apríl 1996, og óskaði eftir umsögn um kæruna. Ráðuneytinu barst umsögn skólameistara með bréfi, dags. 7. maí s.á. Í kjölfar þess gaf ráðuneytið A kost á að tjá sig um umsögn skólameistara með bréfi, dags. 14. maí 1996. A sendi athugasemdir sínar með bréfi, dags. 31. maí 1996.

Samkvæmt 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skulu ákvarðanir í málum teknar svo fljótt sem unnt er. Samkvæmt 3. mgr. sömu greinar ber að skýra aðila máls frá því þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast. Skal þá upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Menntamálaráðuneytið sendi A bréf, dags. 28. febrúar 1997, þar sem fram kom að ráðuneytinu þætti miður hversu afgreiðsla málsins hefði dregist en ástæðan var sögð vera „efni málsins og fjöldi mála sem eru til umfjöllunar“. Var tekið fram að ráðuneytið ætlaði að niðurstaða gæti legið fyrir innan tíðar. Þessi tilkynning ráðuneytisins var send A níu mánuðum eftir að umsagnir og athugasemdir höfðu borist ráðuneytinu. Bar ráðuneytinu að senda tilkynningu um tafir á afgreiðslu málsins svo sem áskilið er í 1. málsl. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Þegar fyrirsjáanlegt var að afgreiðsla málsins myndi dragast fram yfir það tímamark sem getið er um í framangreindu bréfi menntamálaráðuneytisins bar því á sama lagagrundvelli að beina tilkynningu til A þar um. Samhliða því bar að upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar væri að vænta, sbr. 2. málsl. 3. mgr. tilvitnaðrar lagagreinar. Þetta var ekki gert.

Menntamálaráðuneytið tók erindi A til úrlausnar með úrskurði 19. febrúar 1998 eða tæpu ári eftir tilkynningu ráðuneytisins um að niðurstöðu væri að vænta „innan tíðar“ og eftir að umboðsmanni Alþingis hafði borist kvörtun A vegna dráttar ráðuneytisins á svörum. Tók það menntamálaráðuneytið því hátt í tvö ár frá því öll gögn lágu fyrir að afgreiða erindi A. Með hliðsjón af efni erindis A, sem krafðist ekki mikillar gagnaöflunar, og hagsmunum hennar tel ég að þessi málsmeðferð menntamálaráðuneytisins hafi farið í bága við hina almennu málshraðareglu sem fram kemur í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

5.

Um birtingu ákvörðunar og leiðbeiningar í tengslum við hana er fjallað í 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í greininni er ekki mælt fyrir um sérstakan birtingarhátt stjórnvaldsákvarðana. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að framangreindum lögum kemur fram að með tilliti til réttaröryggis verði að telja það eðlilegast að íþyngjandi ákvarðanir séu tilkynntar skriflega þar sem því verði komið við. Þá er bent á að leiðbeiningarskyldan sé bundin við ákvarðanir sem eru tilkynntar skriflega og því gengið út frá því að þær „verði ekki tilkynntar munnlega í ríkari mæli en nú er gert“. (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3300-3301.) Samkvæmt ákvæðinu skal veita leiðbeiningar meðal annars um rétt aðila til þess að fá ákvörðun rökstudda og um stjórnsýslukæru.

Í því máli sem hér er til athugunar taldi menntamálaráðuneytið ekki ástæðu til að gera athugasemd við birtingarhátt ákvörðunar skólameistara þar sem ekki væri deilt um efni ákvörðunarinnar. Tók ráðuneytið fram að það kæmist að þessari niðurstöðu jafnvel þótt meginregla 20. gr. stjórnsýslulaga miðaði við það að íþyngjandi ákvarðanir væru birtar skriflega. Ég er hins vegar þeirrar skoðunar að þar sem um íþyngjandi ákvörðun var að ræða sem varðaði A miklu hafi skólameistara borið að tilkynna A ákvörðunina skriflega með leiðbeiningum um kæruheimild og eftir atvikum um rétt hennar til að fá ákvörðunina rökstudda.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að menntamálaráðuneytið hafi ekki átt að taka erindi A til úrskurðar á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 2. mgr. 28. gr. sömu laga. Hins vegar var ráðuneytinu unnt að taka málið til athugunar á grundvelli almennra eftirlitsheimilda sinna gagnvart lægra settum stjórnvöldum. Þá er það niðurstaða mín að skólameistara Framhaldsskólans X hafi ekki verið heimilt að meina A að halda áfram námi sínu á sjúkraliðabraut skólans. Tel ég að menntamálaráðuneytinu hafi borið að gera nauðsynlegar ráðstafanir til að hin ólögmæta ákvörðun skólameistara yrði felld úr gildi. Þá tel ég rétt að ráðuneytið hlutist til um að framhaldsskólinn setji reglur um námsmat í verklega hluta sjúkraliðanámsins. Að lokum er það niðurstaða mín að málsmeðferð menntamálaráðuneytisins hafi farið í bága við hina almennu málshraðareglu 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Beini ég þeim tilmælum til menntamálaráðuneytisins að það taki mál A til skoðunar að nýju, komi fram ósk um það frá henni, og leitist þá við að rétta hlut hennar.

VI.

Með bréfi til menntamálaráðuneytisins, dags. 1. febrúar 2001, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni. Með svarbréfi ráðuneytisins, dags. 7. febrúar 2001, fylgdi m.a. afrit af bréfi ráðuneytisins til Framhaldsskólans X, dags. sama dag. Í því bréfi segir meðal annars svo:

„[…] beinir menntamálaráðuneytið þeim tilmælum til yðar sem skólameistara Framhaldsskólans [X] að endurupptaka fyrri ákvörðun um að meina [A] að halda áfram námi á sjúkraliðabraut skólans og taka mál hennar til nýrrar meðferðar í ljósi niðurstöðu umboðsmanns alþingis og þeirra forsendna sem hún byggist á […].

Umboðsmaður alþingis telur í áliti sínu rétt að menntamálaráðuneytið hlutist til um að settar verði reglur um námsmat í hinum verklega hluta sjúkraliðanámsins. Námskrárdeild menntamálaráðuneytisins hefur þann þátt málsins til sérstakrar skoðunar.“

Í framhaldi af framangreindu bréfi ráðuneytisins barst mér afrit af bréfi Framhaldsskólans X, dags. 21. febrúar 2001, til A. Í bréfinu segir meðal annars:

„Í samræmi við [álit umboðsmanns] og með vísan til skýrra fyrirmæla ráðuneytis menntamála um að leitast verði við að rétta hlut þinn legg ég til að komið verði á fundi sem fyrst með þér og/eða umboðsmanni þínum og skólayfirvöldum til að ræða mögulegar leiðir til þess. Ég bið þig um að hafa samband við mig til að finna tíma sem hentar fyrir slíkan fund.“

VII.

Í framhaldi af áliti mínu og bréfaskiptum við menntamálaráðuneytið barst mér bréf ráðuneytisins, dags. 8. mars 2002. Þar segir meðal annars svo:

„Menntamálaráðuneytinu hefur borist meðfylgjandi bréf, dags. 22. janúar sl., frá skólameistara Framhaldsskólans [X], þar sem greint er frá afgreiðslu á máli [A] í framhaldi af áliti umboðsmanns Alþingis […]. Ráðuneytið gerir ekki athugasemdir við afgreiðslu skólans á málinu.“

Í bréfi skólameistara Framhaldsskólans X til ráðuneytisins, dags. 22. janúar 2002, segir meðal annars svo:

„Í framhaldi af bréfi, sem [A] var sent 21. febrúar 2001 […] efndi skólameistari til fundar þann 23. febrúar [2001]. Auk hans sátu þann fund fyrrnefnd [A], eiginmaður hennar [B] og [C] sem hefur verið þeim innan handar í þessu máli. Á fundinum var [A] boðið að taka upp þráðinn á ný og freista þess að ljúka námi með því að byrja á því að endurtaka hið verklega nám á [Y].

[A] og talsmenn hennar töldu að aðstæður hennar hefðu breyst svo mjög að ekki væri hægt að nýta sér þetta tilboð skólans. Hún væri orðin tveggja barna móðir og fjölskyldan væri búin að kaupa hús og setjast að á […].

[C] gerði grein fyrir óskum [A] og þeirra aðstandenda hennar að úr því sem komið væri yrði hlutur hennar ekki réttur nema fébætur kæmu til. Skólameistari benti á bréf ráðuneytisins, dags. 8. febrúar 2001, til [C] þar sem fram kemur að ráðuneytið telji engar lagalegar forsendur til þess að hægt sé að fallast á greiðslur fébóta vegna þessa máls.

Hann tók þó að sér að kanna það óformlega í ráðuneytinu hvort einhverjir möguleikar á fébótum væru fyrir hendi í ljósi þeirra aðstæðna sem hér hefur verið lýst og gera [C] svo grein fyrir því. Engin breyting varð á afstöðu ráðuneytisins og tilkynnti skólameistari [C] það símleiðis í áliðnum marsmánuði 2001.“