Álit

I. Kvörtun.

Hinn 18. desember 1991 bar A h.f., fram þá kvörtun, að stjórn Samábyrgðar Íslands á fiskiskipum hefði ekki efnt skuldbindingar sínar gagnvart félaginu um greiðslu bóta úr Aldurslagasjóði fiskiskipa fyrir fiskiskipið X, áður en eignir sjóðsins voru afhentar Hagræðingarsjóði sjávarútvegsins í byrjun árs 1991, sbr. 2. tl. 3. gr. laga nr. 40/1990 um Hagræðingarsjóð sjávarútvegsins, sbr. nú lög nr. 65/1992.

II. Málavextir.

Samkvæmt gögnum málsins eru málavextir þeir, að 4. desember 1990 óskaði A h.f. eftir bótum úr Aldurslagasjóði fiskiskipa til þess að taka fiskiskipið X úr rekstri og eyða því. Óskaði félagið jafnframt eftir því að ekki þyrfti að eyða skipinu, fyrr en gengið hefði verið frá kaupum á nýju fiskiskipi. Hinn 21. desember 1990 samþykkti stjórn Samábyrgðar Íslands á fiskiskipum umsókn A h.f. með tilvísun til laga og reglugerðar um Aldurslagasjóð fiskiskipa. Var það skilyrði sett fyrir greiðslu bótanna, að bol skipsins yrði eytt fyrir 1. febrúar 1991. Á fundi stjórnar Samábyrgðar Íslands á fiskiskipum 11. janúar 1991 var eftirfarandi samþykkt:

"2. Samþykkt var að samþykktar bætur til eftirgreindra skipa falli niður, ef skilyrðum þeim sem eigendum hefur verið tilkynnt bréflega um, verði ekki fullnægt, og skipin tekin varanlega úr rekstri fyrir 31. janúar 1991.

Skipin eru:

[X]

..."

Í janúar 1991 óskaði A h.f. eftir því við heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, að gefinn yrði lengri frestur til þess að taka skipið varanlega úr rekstri, svo að ljúka mætti veiðiferð, sem skipið fór í 26. janúar 1991. Í bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra til Samábyrgðar Íslands á fiskiskipum 14. febrúar 1991 er tekið fram, að ráðherra geti "... fyrir sitt leyti fallist á að eiganda skipsins verði veittur frestur þar til þessari veiðiferð er lokið og skipið verði þá tekið varanlega úr rekstri". X mun hafa komið úr umræddri veiðiferð 18. febrúar 1991.

Hinn 8. apríl 1991 ritaði heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið Samábyrgð Íslands á fiskiskipum svohljóðandi bréf:

"Vísað er til ákvörðunar frá 21.12.1990 um að veita [X] úreldingarstyrk að upphæð 16,632 milljónir þrátt fyrir skilyrði, sem sett voru um að skipið yrði tekið varanlega úr rekstri fyrir þann 1. febrúar sbr. fundargerð Aldurslagasjóðs dags. 11.01.1991.

Í ljósi þeirra viðræðna sem áttu sér stað milli eigenda [X], stjórnar Úreldingarsjóðs og ráðuneytisins telur ráðuneytið að það beri að greiða [X] bætur frá Aldurslagasjóði og að stjórn Aldurslagasjóðs geri stjórn Hagræðingarsjóðs grein fyrir því að við uppgjör á Aldurslagasjóði og við skil á sjóðnum til Hagræðingarsjóðs hafi láðst að taka fram þær skuldbindingar sem útistandandi voru vegna [X]."

Í svarbréfi Samábyrgðar Íslands á fiskiskipum 10. apríl 1991 segir meðal annars:

"Þar sem nokkurs misskilnings virðist gæta varðandi mál þetta þykir nauðsynlegt að geta eftirfarandi:

Á fundi stjórnar Aldurslagasjóðs þann 21. nóvember 1990 var fjallað um umsókn eigenda ms. [X] og samþykkt að gefa umsækjanda kost á bótum að fjárhæð kr. 16.632.000,-. Samþykktin var bundin þeim skilyrðum að skipið yrði tekið úr rekstri fyrir 1. febrúar 1991 og var vísað til laga og reglugerðar um Aldurslagasjóð fiskiskipa sbr. bréf til umsækjanda dags. 21.12.1990, sem hér fylgir í ljósriti.

Á fundi stjórnar Samábyrgðarinnar þann 11. janúar 1991, sbr. meðfylgjandi fundargerð, var samþykkt að hefðu eigendur eftirtalinna skipa

[X]

...

ekki staðið við framangreind skilyrði og tekið skip sín varanlega úr rekstri fyrir 31. janúar 1991, væru samþykktar bætur úr gildi fallnar, enda var lokauppgjör og skil Aldurslagasjóðs fiskiskipa til Hagræðingarsjóðs sjávarútvegsins miðað við þann dag og lög um Aldurslagasjóð fiskiskipa úr gildi numin þann 31. desember 1990.

Með tilliti til framanritaðs telur stjórn Samábyrgðar Íslands á fiskiskipum sig bresta heimild til að hafa frekari afskipti af máli þessu."

Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið ritaði Samábyrgð Íslands á fiskiskipum á ný bréf 26. apríl 1991. Þar segir meðal annars:

"Í lok janúar sl. leituðu eigendur [X] til ráðuneytisins og óskuðu eftir því að fá lengri frest en skipið hafði látið úr höfn í síðustu veiðiferð 26. janúar sl. eða stuttu áður er fresturinn rann út. Ráðuneytið féllst á þessa ósk fyrir sitt leyti og beindi þeim tilmælum til eigenda að þeir ræddu við stjórnarmenn í Samábyrgð Íslands um málið og fengju vilyrði þeirra fyrir lengri fresti. Vísast hér til bréfs ráðuneytisins til Samábyrgðarinnar frá 14. febr. sl. Skipið kom til hafnar um miðjan febrúar að lokinni söluferð.

Í framhaldi af viðræðum, sem áttu sér stað milli eigenda skipsins, stjórnar Samábyrgðarinnar og ráðuneytisins var það skoðun ráðuneytisins, að fallist hefði verið á lengri frest sbr. ofanritað.

Með lögum nr. 40/1990 um Hagræðingarsjóð sjávarútvegsins, sem tóku gildi 1. jan. sl., voru ákvæði 2. kafla laga nr. 37/1978, um Samábyrgð Íslands á fiskiskipum felld úr gildi en hlutverk sjóðsins og eignir færðar til Hagræðingarsjóðs og þar með undir yfirstjórn sjávarútvegsráðherra. Hinn 1. febr. sl. sendi Samábyrgðin sjávarútvegsráðuneytinu ársreikninga Aldurslagasjóðs fyrir árið 1990, sem jafnframt var lokareikningur sjóðsins, ásamt upplýsingum um, að skv. ákvæðum laga nr. 40/1990, væri skuldbindingum sjóðsins lokið og að öll mál, sem tengdust rekstri sjóðsins og úthlutun bóta úr honum endanlega afgreidd. Vitneskju um þetta uppgjör fékk ráðuneyti ekki fyrr en síðar og í tilefni þess ritaði ráðuneytið Samábyrgðinni bréf 8. þ.m., þar sem ráðuneytið lýsir þeirri skoðun að greiða beri eigendum skipsins bætur frá Aldurslagasjóði og sjóðsstjórn geri stjórn Hagræðingarsjóðs grein fyrir því að við skil á sjóðnum hafi láðst að taka fram þær skuldbindingar, sem útistandandi voru vegna [X]. Með bréfi 10. þ.m. svarar Samábyrgðin erindi þessu og telur sig bresta heimild til að hafa frekari afskipti af málinu, enda væri búið að afhenda fjármunina Hagræðingarsjóði.

Það er skoðun ráðuneytisins að eigendum [X] hafi verið gefið vilyrði fyrir því, að þeir mættu ljúka umræddri veiðiferð án þess að bætur féllu niður og ritaði ráðuneytið Samábyrgðinni áðurgreint bréf í trausti þess. Ekki komu fram neinar athugasemdir við bréf ráðuneytisins frá 14. febr. sl.

Samkvæmt upplýsingum sjávarútvegsráðuneytisins getur það engin afskipti haft af máli þessu, auk þess sem breytt lög gera ekki ráð fyrir því, að Hagræðingarsjóður geti veitt úreldingarstyrki nema tryggt sé, að ekki komi til nýtt skip í fiskiskipaflotann í stað hins úrelta, sbr. nánar 7. gr. reglug. nr. 156/1991. Er því úr vöndu að ráða.

Með skírskotun til ofanritaðs fer ráðuneytið þess á leit að eigendum [X] verði greiddar umræddar bætur þegar í stað á vegum Samábyrgðarinnar og að Hagræðingarsjóði verði gerð grein fyrir stöðu málsins og uppgjör leiðrétt með hliðsjón af því. Það er skoðun ráðuneytisins að kosta verði kapps um að leysa þetta mál eftir færum leiðum.

Að gefnu tilefni tekur ráðuneytið fram að stjórn Samábyrgðarinnar gerði ráðuneytinu ekki grein fyrir skilum á Aldurslagasjóði til Hagræðingarsjóðs eins og eðlilegt hefði verið, heldur eingöngu sjávarútvegsráðuneytinu, sem þó fer ekki með stjórn Hagræðingarsjóðs. Hefði slíkt verið gert hefði málið ekki borið að með þessum hætti."

Með bréfi 4. júní 1991 sendi Samábyrgð Íslands á fiskiskipum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu ársreikning Aldurslagasjóðs fyrir árið 1990, ásamt bréfum löggilts endurskoðanda sjóðsins frá 1. febrúar 1991 til sjávarútvegsráðuneytisins og stjórnar Aldurslagasjóðs. Í bréfi endurskoðandans til sjávarútvegsráðuneytisins segir meðal annars:

"Samkvæmt ákvæðum laga nr. 40/1990 er skuldbindingum sjóðsins lokið og hafa öll mál sem tengst hafa rekstri sjóðsins og úthlutun bóta úr honum verið endanlega afgreidd."

Í lok bréfsins er síðan tilkynnt, að eignir Aldurslagasjóðs séu þar með afhentar Hagræðingarsjóði sjávarútvegsins í samræmi við fyrirmæli 3. gr. laga nr. 40/1990.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 24. janúar 1992 óskaði ég eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að Samábyrgð Íslands á fiskiskipum léti mér í té gögn málsins svo og upplýsingar um, hvort og þá með hvaða hætti óskað hefði verið eftir því, að stjórn Samábyrgðarinnar breytti eða viki frá því skilyrði fyrir bótum til handa A h.f. fyrir X, "... að bol skipsins verði eytt fyrir 1. febrúar 1991...", sbr. bréf sjóðsins frá 21. desember 1990. Þá óskaði ég eftir upplýsingum um, ef slík ósk hefði komið fram, hver hefði verið afgreiðsla stjórnarinnar á þeirri umleitan. Í svarbréfi Samábyrgðar Íslands á fiskiskipum frá 11. febrúar 1992 segir:

"Tekið skal fram að starfsmaður Aldurslagasjóðs hafði tilkynnt forsvarsmanni [A] hf. að hann þyrfti ekki fortakslaust að hafa eytt bol skipsins fyrir 1. febrúar 1991. Nóg væri að búið væri fyrir þann dag að leggja skipinu þannig að það hefði verið tekið varanlega úr notkun.

Þann 1. febrúar 1991 var gengið frá ársreikningi Aldurslagasjóðs 1990 (lokareikningi) og hann afhentur [...] stjórnarformanni Hagræðingarsjóðs sjávarútvegsins þann dag, [...] Fyrir lá að skilyrði bótanna til [A] hf. hafði ekki verið fullnægt. Var því skuldbinding vegna þeirra ekki meðal skuldbindinga sjóðsins.

Með þessu hafði Samábyrgðin skilað af sér sjóðnum og hafði ekki frekari afskipti af honum. Tekið skal fram að Samábyrgðin féllst aldrei á frekari breytingar á skilmálum bótanna en að framan greinir."

Athugasemdir A h.f. við framangreint bréf bárust mér með bréfi félagsins 8. apríl 1992.

IV.

Með bréfi 25. júní 1992 óskaði ég eftir upplýsingum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins um það, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987, hvort í bréfi ráðuneytisins frá 26. apríl 1991 hefðu falist bein fyrirmæli til stjórnar Samábyrgðarinnar um greiðslu bóta til A h.f., og ef svo væri, á hvaða lagareglum það hefði verið byggt. Einnig óskaði ég upplýsinga um, hvort ráðuneytið hygðist með einhverjum hætti fylgja síðastgreindu bréfi sínu eftir. Umbeðnar upplýsingar bárust mér með bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins 14. ágúst 1992. Í bréfi ráðuneytisins segir meðal annars:

"Mál þetta snýst um það að með lögum sem heyra undir sjávarútvegsráðherra (lögum um Hagræðingarsjóð sjávarútvegsins nr. 40/1990) var lögum sem heyra undir tryggingamálaráðherra breytt (lögum um Samábyrgð Íslands á fiskiskipum nr. 37/1978). Á engu stigi málsins var tryggingamálaráðuneytinu gerð grein fyrir hvað stæði til. Af þessu leiddi að hinn 14. febrúar 1991 tók tryggingamálaráðuneytið ákvörðun sem byggði á lögum sem búið var að fella úr gildi.

Vegna þessa máls óskar tryggingamálaráðuneytið eftir því að rekja gang þessa máls eins og hann liggur fyrir í skjalasafni ráðuneytisins.

1. Eigendur [X] snéru sér (að því er virðist munnlega því formleg beiðni finnst ekki í skjalasafni ráðuneytisins) til tryggingamálaráðherra snemma árs 1991 og óskuðu eftir því að frestur sá sem stjórn Aldurslagasjóðs hafði gefið þeim til að taka skipið varanlega úr rekstri yrði framlengdur um nokkra daga þannig að unnt yrði að ljúka síðustu veiðiferðinni sem hófst 26. janúar 1991. Stjórn sjóðsins hafði gefið eigendunum frest til 31. janúar 1991. Í ljósi afgreiðslu sambærilegra mála samþykkti tryggingamálaráðherra að lengja frestinn þannig að unnt yrði að ljúka veiðiferð þeirri sem hófst 26. janúar 1991. Þessi ákvörðun var tilkynnt Samábyrgð Íslands á fiskiskipum með bréfi dags. hinn 14. febrúar 1991, [...].

2. Ráðuneytinu bárust engar athugasemdir frá Samábyrgðinni vegna bréfsins frá 14. febrúar 1991. Á þessum tíma hafði ráðuneytið heldur enga tilkynningu fengið um það að Aldurslagasjóður hefði verið afhentur Hagræðingarsjóði sjávarútvegsins hinn 1. febrúar 1991. Tilkynning um það barst ráðuneytinu ekki fyrr en 4. júní 1991, [...].

3. Enn ritar tryggingamálaráðherra Samábyrgðinni 8. apríl 1991, [...]. Í bréfinu kemur fram að á þessum tíma hefur ráðuneytið fengið vitneskju um að búið er að afhenda Hagræðingarsjóði eignir Aldurslagasjóðs. Í bréfinu fer tryggingamálaráðherra fram á það við stjórn Aldurslagasjóðs að hún geri Hagræðingarsjóði grein fyrir að Aldurslagasjóður hafi verið búinn að skuldbinda sig til að greiða eigendum [X] bætur en láðst hafi að taka tillit til þessara skuldbindinga er skil voru gerð á eignum sjóðsins til Hagræðingarsjóðs.

4. Þessu bréfi svarar formaður stjórnar Samábyrgðar Íslands á fiskiskipum hinn 10. apríl 1991, [...]. Þar kemur fram að stjórnin telur sig bresta heimild til frekari afskipta af málinu þar sem lokauppgjör og skil Aldurslagasjóðs fiskiskipa til Hagræðingarsjóðs sjávarútvegsins höfðu miðast við 31. janúar 1991. Á fundi stjórnar Samábyrgðarinnar 11. janúar 1991 hefði verið ákveðið að ef eigendur [X] og raunar fleiri skipa hefðu ekki tekið skip sín varanlega úr rekstri fyrir 31. janúar 1991 væru samþykktar bætur úr gildi fallnar. Ekki kemur fram í bréfinu hvort þessi ákvörðun stjórnarinnar hafi verið formlega tilkynnt eigendum [X].

5. Hinn 26. apríl 1991 ritar tryggingamálaráðherra enn bréf til Samábyrgðar Íslands á fiskiskipum, [...]. Þar kemur fram að tryggingamálaráðuneytinu var ókunnugt um að búið væri með lögum að leggja Aldurslagasjóð niður er tryggingamálaráðherra féllst á lengingu frests til handa eigendum [X] hinn 14. febrúar 1991. Þar kemur fram að ráðuneytið taldi að eigendum [X] hafi verið gefið vilyrði af hálfu stjórnenda Aldurslagasjóðs fyrir lengingu frestsins og á því hafi ákvörðun ráðuneytisins frá 14. febrúar byggst. Sömuleiðis er á það bent að engar athugasemdir komu frá Aldurslagasjóði við þetta bréf ráðuneytisins og að skil Aldurslagasjóðs til Hagræðingarsjóðs hefðu eingöngu verið tilkynnt sjávarútvegsráðuneytinu en ekki tryggingamálaráðuneytinu.

6. Með bréfi dags. 4. júní 1991 tilkynnir Samábyrgð Íslands á fiskiskipum tryggingamálaráðuneytinu að starfsemi Aldurslagasjóðs hafi formlega lokið 31. desember 1990, [...]. Bréfinu fylgdu bréf [...] löggilts endurskoðanda dags. 1. febrúar 1991 til annars vegar stjórnar Aldurslagasjóðs og hins vegar sjávarútvegsráðuneytisins, [...]

7. Þegar í ljós kom að búið var að breyta lögum á verksviði tryggingamálaráðuneytisins með lögum á vegum sjávarútvegsráðuneytisins var haft samband við skrifstofustjóra forsætisráðuneytisins og ritara ríkisstjórnarinnar til að gera grein fyrir hvað gerst hafði. Þá hafði raunar fyrir algjöra tilviljun annað svipað tilvik uppgötvast. Í því tilviki var búið með lögum sem heyra undir viðskiptaráðherra að breyta a.m.k. þremur lögum á verksviði heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins. Skrifstofustjóri forsætisráðuneytisins brást skjótt við þessa ábendingu. Í framhaldi þessa mun hafa verið ákveðið að er ráðherrar kynntu lagafrumvörp sín í ríkisstjórn þá skyldu þeir vekja sérstaka athygli á því ef frumvörpin breyttu lögum á verksviði annarra ráðherra. Mistök af því tagi sem umrædd kvörtun fjallar um ættu því ekki að þurfa að endurtaka sig."

Athugasemdir A h.f. við bréf heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins bárust mér með bréfi félagsins 9. september 1992. Þar segir meðal annars:

"Kjarni málsins og það sem meginmáli skiptir er, að í ársbyrjun 1991 fékk [A] hf. leyfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra til þess að [X] mætti ljúka veiðiferð þeirri er skipið lagði í þann 26. janúar 1991, án þess að bætur úr Aldurslagasjóði vegna úreldingar skipsins féllu niður, þrátt fyrir að skipið yrði ekki tekið úr varanlegum rekstri fyrir 1. febrúar 1991, eins og áður hafði verið áskilið af hálfu Aldurslagasjóðs. Framangreint var staðfest í bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins dags. 14. janúar 1991, svo og í síðari bréfum ráðuneytisins er lögð hafa verið fram í máli þessu.

Ekki er hægt að ætlast til þess að forsvarsmenn [A] hf. gerðu sér grein fyrir því að ráðherra kynni að hafa brostið vald til þess að gefa umrætt loforð með hliðsjón af lögum nr. 40, 1990, þar sem það var ekki ljóst ráðuneytinu sjálfu.

Þá vekur furðu, að þrátt fyrir að stjórn Samábyrgðar Íslands á fiskiskipum telji sig bresta heimild til þess að hafa afskipti af máli [A] hf. eftir 1. janúar 1991 vegna framangreindrar lagabreytingar, er haldinn stjórnarfundur þann 11. janúar 1991 og ráðið til lykta málefnum er heyrðu undur Aldurslagasjóð, bætur samþykktar og bætur felldar niður ef ákveðnum skilyrðum yrði ekki fullnægt, m.a. hvað varðar [X].

Hvað sem öðru líður er ljóst, að sú ákvörðun forsvarsmanna [A] hf. að senda skipið í umrædda söluferð, byggðist alfarið á loforði heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra að skipið mætti ljúka veiðiferðinni án þess að bætur féllu niður. Þar sem um svo mikla hagsmuni er að tefla, hefði skipið skilyrðislaust verið tekið úr varanlegum rekstri fyrir 1. febrúar 1991 hefði loforð ráðherra ekki legið fyrir."

V.

1.

Hinn 23. nóvember 1992 ritaði ég A h.f. bréf, þar sem ég taldi þörf á því að félagið upplýsti, hvenær það hefði snúið sér til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins og með hvaða hætti það hefði verið gert. Þá taldi ég einnig rétt, að félagið léti mér í té upplýsingar um, hvenær og með hvaða hætti félaginu hefði fyrst verið tilkynnt um það, að ráðuneytið hefði samþykkt að lengja frest þann, sem félaginu hefði verið gefinn til þess að taka skipið úr rekstri. Umbeðnar upplýsingar bárust mér með bréfi A h.f. 15. mars 1993. Þar segir:

"Um það nákvæmlega hvaða dag janúarmánaðar 1991 haft var munnlegt samband við heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra man ég ekki, en hitt er ljóst, að það var all nokkru áður en [X] fór í síðustu veiðiferð sína þann 26. janúar, enda ljóst, að hefði samþykki ráðherra ekki legið fyrir, hefði skipið ekki verið sent í umrædda veiðiferð. Er þetta augljóst þegar litið er til þeirra hagsmuna sem í veði voru, með því að bætur úr Aldurslagasjóði skyldu nema kr. 16.632.000,00, en veiðiferð sú sem hér um ræðir hefur skilað útgerðinni u.þ.b. tveim til þrem milljónum króna. Samþykki sitt fyrir því að lengja frest þann er gefinn hafði verið til þess að taka skipið úr varanlegum rekstri gaf ráðherra strax þegar haft var samband við hann og ítrekaði síðar í bréfum þeim er yður hafa verið send.

Því til stuðnings að fyrir hafi legið munnlegt samþykki ráðherra, vitna ég til meðfylgjandi minnisblaðs [...], þáverandi aðstoðarmanns ráðherra. Í minnisblaðinu kemur fram að [...] hafði símasamband við, [...] einn eigenda [X] og [...] hjá Samábyrgðinni þann 23. janúar. Eins og fram kemur í minnisblaðinu gerði [aðstoðarmaður ráðherra] [einum eiganda X] grein fyrir afstöðu ráðherra, sem síðan var ítrekuð í bréfum ráðherra til Samábyrgðarinnar, dags. 14.4. og 26.4.1991, þ.e. að ráðherra hefði fallist á að lengja frest þann sem [A] hf. hefði til þess að taka skipið úr varanlegum rekstri, til þess að ljúka mætti margumræddri veiðiferð.

Með vísan til framangreinds lá afstaða ráðherra þegar fyrir þann 23. janúar 1991.

Þess má að lokum geta, eins og fram hefur komið í máli þessu, sbr. bréf [A] hf., dags. 4.12.1990 til Aldurslagasjóðs, að fyrirtækið var að festa kaup á nýjum togara í stað [X] og fór þess þ.a.l. á leit, að ekki þyrfti að eyða skipinu fyrr en gengið hefði verið frá kaupum á hinu nýja skipi. Dróst nokkuð að hægt væri að ganga frá þessum kaupum. Vegna þessa var [A] hf. mikið í mun að [X] gæti lokið umræddri veiðiferð þar eð skipinu hafði í nóvember 1990 verið úthlutaður söludagur í Bremenhafen þann 13.2., sbr. meðfylgjandi ljósrit bréfs Aflamiðlunar.

Í þessu sambandi er rétt að vísa til bréfs er barst [A] hf. á telefaxi þann 1.12.1992, en þar koma fram bollaleggingar um að sé heimild til löndunar ekki nýtt geti viðkomandi útgerð ekki vænst þess að umsóknir frá henni séu metnar til jafns við umsóknir frá þeim útgerðum sem ávallt nýta sínar heimildir."

2.

Í bréfi til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins 23. nóvember 1992 óskaði ég eftir því, að ráðuneytið gerði grein fyrir afstöðu sinni til eftirtalinna atriða, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987:

"1. Var litið svo á, að ákvörðun stjórnar Samábyrgðar Íslands á fiskiskipum um greiðslu bóta úr Aldurslagasjóði yrði almennt skotið til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins?

2. Hefur heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið í gildistíð II. kafla laga nr. 37/1978 um Samábyrgð Íslands á fiskiskipum úrskurðað í málefnum Aldurslagasjóðs, sem stjórn Samábyrgðar Íslands á fiskiskipum hafði fjallað um skv. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 37/1978?"

Skýringar heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins bárust mér með bréfi ráðuneytisins 7. apríl 1993. Þar segir:

"Ráðuneytið vísar til bréfa dags. 23. nóvember 1992, 15. febrúar og 26. mars 1993 þar sem óskað er frekari upplýsinga ráðuneytisins vegna kvörtunar [A] h.f. Óskað er svara ráðuneytisins við tveimur spurningum.

[...]

Ráðuneytið hefur með ítarlegri skoðun á skjalasafni sínu kannað samskipti þess og Samábyrgðar Íslands á fiskiskipum f.h. Aldurslagasjóðs vegna umræddrar kæru. Sú skoðun hefur leitt í ljós að oftlega hefur álits ráðuneytisins verið leitað á því hvað teldist fullnægjandi förgun á fiskiskipi sbr. lokamálsgr. 9. gr. laga nr. 37/1978. Ráðuneytið sendir hér með ljósrit þessara samskipta. Af þeim má sjá að það er ýmist Samábyrgðin sem leitar álits ráðuneytisins eða útgerðaraðili skips. Engin dæmi finnast um að til ráðuneytisins hafi verið skotið ákvörðun um frest til förgunar líkt og gerðist í því máli sem kvartað er yfir til umboðsmanns.

Vegna spurninga umboðsmanns er rétt að taka fram að litið hefur verið svo á að almennt mætti skjóta [til] ráðherra tryggingamála ákvörðunum stjórnar Samábyrgðar Íslands hvort sem þær varða Aldurslagasjóð eða önnur álitaefni, enda er stjórnin að meirihluta til skipuð af ráðherra, sbr. 3. gr. laganna. Á þetta hefur hins vegar aldrei reynt með formlegum hætti nema í umræddu kvörtunarmáli. Varðandi síðari spurninguna er ljóst að ráðherra hefur oftlega veitt stjórn Samábyrgðarinnar umsögn í málum er snerta Aldurslagasjóð, [...]. Um formlega úrskurði hefur þó aldrei verið að ræða.

Ráðuneytið væntir þess að ofangreindar upplýsingar nægi en er að sjálfsögðu reiðubúið til að veita umboðsmanni frekari upplýsingar ef þörf krefur.

Ráðuneytið biðst velvirðingar á þeim mikla drætti sem orðið hefur á að svara viðbótarfyrirspurn umboðsmanns vegna þessa máls."

Með bréfi 14. apríl 1993 gaf ég A h.f. kost á að senda mér athugasemdir sínar í tilefni af bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins. Athugasemdir A h.f. bárust mér síðan með bréfi félagsins 16. júní 1993.

VI.

Löggjöf um Samábyrgð Íslands á fiskiskipum er að rekja allt aftur til laga nr. 54/1909 um stofnun vátryggingarfjelags fyrir fiskiskip. Átti landsstjórnin að gangast fyrir því, að á stofn yrði sett vátryggingarfélag með gagnkvæmri ábyrgð og skyldi félagið nefnast Samábyrgð Íslands á fiskiskipum.

Með lögum nr. 24/1958, um viðauka við lög nr. 23 27. júní 1921, um vátryggingarfélag fyrir fiskiskip, var svo fyrir mælt, að allir eigendur tréskipa af tiltekinni gerð væru skyldir til að vátryggja þau hjá Samábyrgð Íslands á fiskiskipum gegn skemmdum af bráðafúa. Upp frá þessu voru bráðafúatryggingar sérstök deild í Samábyrgðinni með sjálfstæðum fjárhag og sérgreindu reikningshaldi eða allt þar til Aldurslagasjóður fiskiskipa var stofnsettur með lögum nr. 37/1978 um Samábyrgð Íslands á fiskiskipum.

Með lögum nr. 37/1978 var komið á fót Aldurslagasjóði fiskiskipa, sem skyldi yfirtaka allar eignir og skuldbindingar Bráðafúadeildar Samábyrgðarinnar, sbr. 8. gr. laganna. Skyldi Samábyrgðin framvegis annast rekstur Aldurslagasjóðs í stað þess að hafa með höndum bráðafúatryggingu á tréskipum (Alþt. 1977, A-deild, bls. 2069). Tilgangur Aldurslagasjóðs var aðallega að greiða fyrir því, með bótagreiðslum, að gömul og óhentug skip yrðu tekin úr notkun og eyðilögð, sbr. 7. gr. laganna. Allir eigendur skipa af tiltekinni stærð og gerð skyldu vera aðilar að sjóðnum og greiða árgjald til hans, sbr. nánar 10. gr. laganna. Ráðherra gat einnig ákveðið, að Tryggingasjóður fiskiskipa legði Aldurslagasjóði fé, sbr. 11. gr. Bætur úr sjóðnum skyldu ákveðnar af stjórn Samábyrgðarinnar, sbr. nánar 9. gr. laganna, en reikningar Aldurslagasjóðs skyldu endurskoðaðir af löggiltum endurskoðanda, sem ráðherra skipaði, sbr. 13. gr. Öllum fjárhæðum, er greindi í II. kafla laganna, skyldi ráðherra geta breytt, en kafli þessi fjallaði um Aldurslagasjóð. Nánari reglur um starfsemi sjóðsins gat ráðherra einnig sett, sbr. 14. gr.

Með lögum nr. 40/1990 um Hagræðingarsjóð sjávarútvegsins voru felld úr gildi ákvæði II. kafla laga nr. 37/1978 um Samábyrgð Íslands á fiskiskipum, er fjallaði, eins og áður greinir, um Aldurslagasjóð fiskiskipa. Samkvæmt 13. gr. laga nr. 40/1990 öðluðust lögin gildi 1. janúar 1991. Í 3. gr. laganna er tekið fram, að stofnfé Hagræðingarsjóðs skuli m.a. vera "eignir Aldurslagasjóðs fiskiskipa".

VII. Álit umboðsmanns Alþingis.

Í áliti mínu, dags. 5. október 1993, fjallaði ég annars vegar, um stjórnsýslusamband aldurslagasjóðs og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins og hins vegar um þau skilyrði er sett höfðu verið fyrir bótarétti A. Sagði svo um þessa þætti í álitinu:

"Ég tel ekki ástæðu til að fjalla hér um það álitaefni, hvernig tengslum Samábyrgðar Íslands á fiskiskipum og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins sé almennt háttað að lögum. Vegna kvörtunar þeirrar, sem hér er til athugunar, verður við það látið sitja að gera grein fyrir sambandi ráðuneytisins og Aldurslagasjóðs, svo sem því var skipað samkvæmt lögum nr. 37/1978, áður en þeim var breytt með lögum nr. 40/1990, svo sem áður hefur verið lýst.

Samkvæmt 9. tölul. 7. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 96/1969, fer heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið með hvers konar tryggingar og vátryggingarstarfsemi. Það hefur því farið með það vald, sem ráðherra var fengið í lögum nr. 37/1978 til afskipta af Aldurslagasjóði.

Eins og rakið er í VI. kafla hér að framan, var mælt fyrir í II. kafla laga nr. 37/1978 um ýmsar ákvarðanir ráðherra um málefni Aldurslagasjóðs. Til sjóðsins var stofnað með lögum og honum lagt þar til ákveðið stofnfé. Tekjur sjóðsins voru meðal annars gjöld, sem ákveðin voru af ráðherra. Í 18. gr. laganna var ráðherra fengið vald til að setja nánari reglur um starfsemi sjóðsins. Ekki var gert ráð fyrir því að Samábyrgðin hefði annað hlutverk en að annast rekstur Aldurslagasjóðs, sbr. g-lið 1. mgr. 2. gr. laganna. Í lögum nr. 37/1978 var ekki kveðið á um það, að Aldurslagasjóður væri sjálfstæður og að ákvörðunum stjórnar Samábyrgðar um málefni Aldurslagasjóðs yrði eigi skotið til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra. Ummæli þar að lútandi er heldur ekki að finna í lögskýringargögnum.

Það er niðurstaða mín á grundvelli ofangreindra lagafyrirmæla og hinnar óskráðu grundvallarreglu um heimild til kæru ákvörðunar til æðra stjórnvalds, að um málefni Aldurslagasjóðs hafi þau tengsl verið á milli heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra og stjórnar Samábyrgðarinnar, sem almennt eru á milli æðra og lægra setts stjórnvalds. Var því heimilt að skjóta ákvörðun stjórnarinnar til úrskurðar heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra.

VIII.

Eins og áður hefur verið greint frá, samþykkti stjórn Samábyrgðar Íslands á fiskiskipum hinn 21. desember 1990 að verða við umsókn A h.f. um bætur úr Aldurslagasjóði, en setti það að skilyrði fyrir bótum, að bol skipsins yrði eytt fyrir 1. febrúar 1991. A h.f. hafði þannig öðlast skilorðsbundinn bótarétt, áður en lög nr. 40/1990 tóku gildi og Aldurslagasjóður var lagður niður.

Þar sem til umrædds bótaréttar A h.f. var stofnað í gildistíð II. kafla laga nr. 37/1978, tel ég, að um bótaréttinn hafi gilt ákvæði nefnds kafla og aðrar reglur eldri laga um hann. Á það bæði við efnisreglur um stofnun og lok þess réttar svo og um stjórnsýslureglur þær, er um Aldurslagasjóð giltu. Í samræmi við það, sem áður segir um tengsl Aldurslagasjóðs og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, tel ég að A h.f. hafi verið rétt að bera upp við ráðuneytið ósk um tilslökun á því skilyrði, sem sett hafði verið fyrir bótum. Málaleitan A h.f. virðist ekki hafa verið í þeim búningi, að ákvörðun stjórnar Samábyrgðarinnar væri berum orðum skotið til úrskurðar ráðuneytisins. Engu að síður fór ekki milli mála og er óumdeilt, að óskað var ákvörðunar ráðuneytisins.

Svar heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins við erindi A h.f. var það, að ráðherra gæti "... fyrir sitt leyti fallist á að eiganda skipsins verði veittur frestur þar til þessari veiðiferð er lokið og skipið verði þá tekið varanlega úr rekstri". Þegar ákvarðanir lægra setts stjórnvalds eru bornar undir æðra stjórnvald til úrlausnar, verður að gera þær kröfur til svara æðra stjórnvalds, að skýrt komi fram, hvort úrlausn þess eigi að binda lægra sett stjórnvald. Svari ráðuneytisins var áfátt að þessu leyti, en engu að síður tel ég, að fyrirsvarsmönnum A h.f. hafi verið rétt að ganga út frá því, að ráðuneytið hefði fallist á þá breytingu á bótaskilyrði, sem fyrirtækið hafði sótt um.

Ég er samkvæmt framansögðu þeirrar skoðunar, að skilyrði fyrir rétti A h.f. til bóta úr Aldurslagasjóði hafi verið breytt með gildum og bindandi hætti með umræddu bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins frá 14. febrúar 1991. Eru það tilmæli mín til ráðuneytisins, að það beiti sér fyrir því, að A h.f. fái úrlausn sinna mála í samræmi við þá niðurstöðu. Ég tel ennfremur rétt að benda á, að gera verður ráð fyrir því, að fyrirsvarsmenn A h.f. hafi treyst því, að með umræddu bréfi ráðuneytisins væri búið að breyta upprunalegu skilyrði fyrir rétti félagsins til bóta úr Aldurslagasjóði. Hvað sem líður heimildum ráðuneytisins eftir gildistöku laga nr. 40/1990 hinn 1. janúar 1991, voru þessi viðbrögð ráðuneytisins til þess fallin að baka því ábyrgð gagnvart A h.f. Loks skal áréttað, að reynist ágreiningur um bætur til A h.f., þá er það álit mitt, að úr honum beri að leysa af gerðardómi í samræmi við 16. gr. laga nr. 37/1978."

IX. Viðbrögð stjórnvalda.

Eftir að ég hafði látið álit mitt í ljós í ofangreindu máli bárust mér afrit bréfa er A h.f. og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið höfðu látið frá sér fara vegna málsins. Kemur þar fram, að lögmaður A h.f. óskaði eftir því 18. október 1993, að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið beitti sér fyrir því, að félagið fengi umræddan styrk til úreldingar fiskiskipsins X. Ráðuneytið fór síðan þess á leit við sjávarútvegsráðuneytið 20. október 1993, að "... Hagræðingarsjóður sjávarútvegsins, sem tók við eignum Aldurslagasjóðs fiskiskipa [greiddi A] h.f þær bætur sem Aldurslagasjóði fiskiskipa hafði lofað fyrir fiskiskipið [X]". Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið upplýsti síðan A h.f. með bréfi 15. nóvember 1993, að sjávarútvegsráðuneytið hefði svarað tilmælum sínum með bréfi 26. október 1993, þar sem komið hefði fram, að ráðuneytið teldi það vera í verkahring stjórnar Hagræðingarsjóðs sjávarútvegsins, að taka afstöðu til einstakra erinda um greiðslu úr sjóðnum. Jafnframt upplýsti heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið, að það hefði sama dag ritað Hagræðingarsjóði sjávarútvegsins og "... farið þess á leit að skuldbindingar Aldurslagasjóðs gagnvart A h.f. verði efndar". Í bréfi er heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið ritaði ríkislögmanni 6. desember 1993 segir meðal annars:

"Ráðuneytið hefur nú skrifað sjávarútvegsráðuneytinu og Hagræðingarsjóði sjávarútvegsins, sem tók við eignum Aldurslagasjóðs. Báðir aðilar telja að Hagræðingarsjóður sjávarútvegsins geti ekki staðið [A] h.f. skil á þeim bótum sem búið var að lofa honum úr Aldurslagasjóði.

Í ljósi stöðu málsins óskar ráðuneytið leiðbeininga embættis ríkislögmanns um næstu skref í máli þessu."

Loks barst mér afrit bréfs lögmanns A h.f. til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 3. febrúar 1994, þar sem staðfest var, að honum hefði borist bréf ráðuneytisins frá 15. nóvember 1993.