Álit

I.

Hinn 25. júní 1998 kvartaði B, hæstaréttarlögmaður, til umboðsmanns Alþingis fyrir hönd A yfir úrskurði tryggingaráðs þar sem beiðni A um endurupptöku máls hans, sem lauk með úrskurði ráðsins 18. apríl 1997, var synjað.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 17. nóvember 2000.

II.

Málavextir eru þeir að 7. febrúar 1996 slasaðist A við vinnu sína er hann var að sækja vörur í afgreiðslu skipafélags á X. Ætlaði A að ýta fram kassastæðu sem var aftast í flutningabifreið sem hann var að vinna við en áttaði sig ekki á því að kassastæðan stóð á gúmmímottu þannig að kassarnir runnu ekki áfram eins og venja var. Við átakið slitnaði sin í hægri öxl A.

Hinn 9. desember 1996 var tilkynnt um atburðinn sem slys til Tryggingastofnunar ríkisins. Með bréfi, dags. 13. febrúar 1997, hafnaði slysatryggingadeild Tryggingastofnunar ríkisins bótaskyldu þar sem enginn skyndilegur atburður hefði átt sér stað og því væri ekki hægt að meta aðstæður svo að um slys hefði verið að ræða í skilningi almannatryggingalaga nr. 117/1993. Hinn 21. janúar 1997 kærði lögmaður A þessa ákvörðun til tryggingaráðs. Með úrskurði tryggingaráðs, dags. 18. apríl 1997, var bótaskyldu hafnað. Í úrskurðinum segir svo meðal annars:

„Í greinargerð slysatryggingadeildar dags. 13. febrúar 1997 segir:

„Í 22. gr. laga um almannatryggingar nr. 117/1993 kemur fram að slysatryggingar taki til slysa við vinnu, iðnnám, björgunarstörf, hvers konar íþróttaæfingar, íþróttasýningar og íþróttakeppni. Hugtakið slys er ekki skilgreint í lögunum sjálfum. Verður því að fara eftir almennri málvenju og eðli máls. Tryggingaráð hefur skilgreint hugtakið slys sem skyndilegan utanaðkomandi atburð, sbr. úrskurð tryggingaráðs í málinu nr. 150/1996. […]

Ekki verður ráðið af atvikalýsingum í tilkynningu um slys og áverkavottorði að um slys hafi verið að ræða. Öxl [A] virðist hafa gefið sig án þess að tiltekinn skyndilegur utanaðkomandi atburður hafi verið orsökin. Niðurstaða slysatryggingadeildar var því sú að ekki væri um slys að ræða og bótaskylda samkvæmt III. kafla almannatryggingalaga því ekki fyrir hendi.”

Tryggingalæknir segir í greinargerð sinni dags. 4. mars 1997:

„Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum er ekki að sjá að [A] hafi orðið fyrir skyndilegri ákomu. Telja verður að hann hafi haft forskaða, en til að heilbrigð sin slitni þarf mjög mikið átak og þá yfirleitt snöggt.

[…]“

[…]

Það er niðurstaða tryggingaráðs með vísan til greinargerða slysatryggingadeildar og tryggingalæknis, að ekki sé unnt að telja að bótaskylt slys hafi átt sér stað í tilviki [A].“

Með bréfi, dags. 6. júní 1997, óskaði lögmaður A eftir því við slysatryggingadeild Tryggingastofnunar ríkisins að mál hans yrði tekið til skoðunar og afgreiðslu að nýju í ljósi nýrra upplýsinga. Í bréfi þessu sagði meðal annars svo:

„Með úrskurði tryggingaráðs nr. 31/1997 18. apríl s.l., var staðfest ákvörðun slysatryggingadeildar að synja bótaskyldu vegna slyss sem [A] hafði orðið fyrir hinn 7. febrúar 1996.

Í forsendum úrskurðarins er byggt m.a. á greinargerð tryggingalæknis dags. 4. mars 1997. Þar segir að telja verði að hann hafi haft forskaða, en til að heilbrigð sin slitni þarf mjög mikið átak og þá yfirleitt snöggt.

Er [A] sýndi heilsugæslulækni sínum úrskurð tryggingaráðs, rifjaðist upp fyrir lækninum að í dagbókum Heilsugæslustöðvarinnar á [X] var getið um meiðsl á hægri öxl [A] 18. júlí 1992.

Verður að telja líklegt að hér sé kominn forskaði sá sem tryggingalæknir getur um í greinargerð sinni.

[...].“

Meiðsl þau sem getið er um í bréfinu eru rakin til þess er A slasaðist um borð í skipinu X þar sem hann vann sem matsveinn. Hinn 18. júlí 1992 er skráð í skipsdagbók að A hafi hrasað í eldhúsinu með pott og meitt sig í öxlinni. Hann hafi kvartað undan verk og roði sést. Ekki var hins vegar tilkynnt um slys þetta til Tryggingastofnunar ríkisins fyrr en á árinu 1997, sbr. eyðublað fyrir tilkynningu um slys á sjómanni, dags. 18. júlí 1997. Í svarbréfi slysatryggingadeildar, dags. 9. desember 1997, sagði svo:

„[...]

Í 23. gr. laga um almannatryggingar nr. 117/1993 kemur fram að verði slys sem ætla megi bótaskylt samkvæmt lögunum skuli tilkynna um slysið tafarlaust og í síðasta lagi innan árs frá því slysið bar að höndum. Í 2. mgr. 23. gr. segir þó m.a.:

„Tryggingaráð getur þó ákveðið að greiða bætur þó að lengri tími líði ef atvik eru svo ljós að drátturinn torveldar ekki gagnaöflun um atriði er máli skipta.“

Á fundi tryggingaráðs þann 27. september 1991 var eftirfarandi samþykkt:

„Tryggingaráð samþykkir að almennt skuli ekki fallið frá fyrningarfresti í slysamálum sem eldri eru en 10 ára þegar þau eru tilkynnt til Tryggingastofnunar. Jafnframt að fyrir liggi öll nauðsynleg gögn um tjónsatburð ásamt læknisfræðilegu mati á orsakasambandi.“

Umrætt slys varð þann 18. júlí 1992. Tilkynning um slysið barst Tryggingastofnun 30. júlí 1997, fimm árum eftir slys. Málið hefur verið til athugunar hjá slysatryggingadeild og læknadeild og varð niðurstaðan sú, eins og málið er vaxið, að ekki sé unnt að meta orsakasamband þessa slyss og núverandi einkenna. Ekki verður séð að tengsl séu milli slyssins og atburðar er átti sér stað 7. febrúar 1996 og fjallað er um í úrskurði tryggingaráðs frá 18. apríl 1997. Slysatryggingadeild er því ekki unnt að mæla með því við tryggingaráð að fallið verði frá fyrningu í málinu.“

Þessari ákvörðun slysatryggingadeildar skaut lögmaður A til tryggingaráðs með kæru, dags. 10. mars 1998. Í kærunni segir:

„[...]

Málavextir eru þeir að [A] var að ýta stæðu af kössum í flutningabíl sem hann var að hlaða.

Hafði hann staflað kössunum aftast í bílinn og hugðist ýta stæðunni framar. Það kom [A] á óvart að stæðan var á gúmmímottu og hið snögga átak hans leiddi til þess að sinar í hægri öxl slitnuðu.

Þetta var tilkynnt sem vinnuslys til Tryggingastofnunar ríkisins 9. desember 1996.

Slysatryggingadeild neitaði bótaskyldu.

Málið gekk til úrskurðar Tryggingaráðs sem úrskurðaði að synja skyldi bótaskyldu vegna meints vinnuslyss [A].

Forsendur niðurstöðunnar virðist vera það álit [D] tryggingalæknis í bréfi 4. mars 1997 „að telja verði að hann hafi haft forskaða, en til þess að heilbrigð sin slitni þarf mjög mikið átak og þá yfirleitt snöggt“.

[A] ræddi þetta við heilsugæslulækni sinn og rifjaðist þá upp fyrir hinum síðarnefnda, að hann hafði séð í dagálum Heilsugæslustöðvarinnar á [X] að [A] hefði meiðst á öxl árið 1992.

Er hér kominn forskaði sá sem tryggingalæknirinn talar um í greinargerð sinni.

Var nú send tilkynning um slys þetta til slysatryggingadeildar ásamt gögnum, með beiðni um að mál [A] yrði tekið til skoðunar að nýju.

Eftir fjögurra mánaða yfirlegu synjaði slysatryggingadeild erindinu.

Rökin fyrir synjunni eru þau eins og málið sé vaxið, sé ekki unnt að meta orsakasamband þessa slyss og núverandi einkenna. Þá verði ekki séð að tengsl séu milli slyssins og atburðar sem átti sér stað 7. febrúar 1996 og fjallað er um í úrskurði Tryggingaráðs frá 18. apríl 1997.

[A] var sjómaður er slysið varð í júlí 1992. Hann leitaði læknis er hann kom í land. Hann var deyfður með nálastungum og fékk svo verkjalyf sem hann tók inn þangað til hann gafst upp á því magans vegna.

[A] er harður af sér og var ekki síkvartandi við lækni sinn og virðist það koma niður á honum nú.

Í bréfi [C] læknis til Tryggingaráðs dagsett 15. september 1997 segir hann, að hann sé sammála áliti [D] í bréfi 4. mars 1997.

Telur hann að forskaði hljóti að hafa verið til staðar í axlarhólknum.

Segir hann svo að læknisfræðilega séð hljóti óvæntur atburður eins og slit á sin að teljast slys.

Ég vek athygli á því sem segir á bls. 163 í bókinni Apley´s System of Orthopaedics and Fractures um rotator cuff tears, en ljósrit úr bók þessari er til hjá Tryggingaráði.

Verður ekki betur séð en áverki sá sem [A] fékk 1992 falli að lýsingu þeirri sem er að finna á bls. 163 í tilvitnuðu riti og að telja megi að hann hafi slitið axlarhólkinn að hluta árið 1992 og svo alveg 1996. Hann hafi í júlí 1992 lagt grunninn að afleiðingum slyssins 1996.

Fæ ég heldur ekki séð að þessi skoðun stangist á við álit [C].

Hér sé því um að ræða tvö vinnuslys með þriggja og hálfs árs millibili.

Hljóta því yfirgnæfandi líkur að vera til þess að afleiðingar slysanna beggja tengjast.

Eru báðir fyrrgreindir læknar og sammála um að ástand [A] nú sé afleiðing af tveimur slysum.

Er þess því hér með óskað að Tryggingaráð taki mál hans til skoðunar að nýju í ljósi þessara tveggja slysa og breyti ákvörðun slysatryggingadeildar.“

Erindi þetta var tekið fyrir á fundi tryggingaráðs 15. maí 1998 og lögmanni A tilkynnt um niðurstöðu ráðsins með bréfi, dags. 11. júní 1998. Í því segir meðal annars svo:

„Með úrskurði nr. 31/1997 uppkveðnum 18. apríl 1997 hafnaði tryggingaráð bótaskyldu vegna meints vinnuslyss 7. febrúar 1996. Rök synjunar voru að [A] hafði haft forskaða, öxl virtist hafa gefið sig án þess að skyndilegur utanaðkomandi atburður hafi verið orsökin. Um slys hafði því ekki verið að ræða og bótaskylda samkvæmt III. kafla laga nr. 117/1993 um almannatryggingar því ekki fyrir hendi.

[...]

Samkvæmt 1. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á aðili rétt á því að mál hans sé tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun stjórnvalds hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik.

Í bréfi dags. 10. mars 1998 er staðfest að um forskaða í öxl hafi verið að ræða. Engar upplýsingar eru í bréfinu sem styðja að skyndilegur, utanaðkomandi atburður hafi valdið meiðslum [A]. Því liggja engar þær upplýsingar fyrir að skilyrði tilvitnaðrar lagagreinar til endurupptöku máls nr. 31/1997 séu fyrir hendi. Beiðni um endurupptöku er hafnað.

Niðurstaða:

Beiðni um endurupptöku máls nr. 31/1997 er hafnað.“

Kvörtun lögmanns A barst umboðsmanni Alþingis 25. júní 1998. Þar er kvörtunarefninu lýst svo:

„Umbjóðandi minn, [A], telur að hann hafi lent í tveimur vinnuslysum með þriggja og hálfs árs millibili. Áverkar á líkama hans vegna beggja þessara slysa sé á sama stað, hægri öxl.

Álit lækna Tryggingastofnunar ríkisins og ummæli þeirra styðji það að um slys hafi verið að ræða í síðara tilfellinu.

Telur umbjóðandi minn að Tryggingaráð beiti of þröngri túlkun á 22. gr. l. nr. 117/1993 um almannatryggingar.

Þá telur umbjóðandi minn að skilyrði til endurupptöku máls nr. 31/1997 séu fyrir hendi, þar sem nú liggi fyrir upplýsingar um að forskaði sá sem umbjóðandi minn hlaut varð einnig í vinnuslysi.

Er þess óskað að þér takið mál þetta til athugunar og látið álit yðar í ljós.“

III.

Með bréfi, dags. 26. júní 1998, óskaði umboðsmaður Alþingis eftir því við tryggingaráð, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að það skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti í té gögn málsins. Hinn 16. júlí 1998 bárust umboðsmanni Alþingis gögn málsins. Með bréfi, dags. 23. júlí 1998, ítrekaði umboðsmaður Alþingis ósk sína um að tryggingaráð skýrði viðhorf sitt til framkominnar kvörtunar. Svar tryggingaráðs barst umboðsmanni Alþingis 1. september 1998. Segir þar meðal annars svo:

„Nýjar upplýsingar kæranda um forskaða vegna meiðsla árið 1992 breyta ekki niðurstöðu kærumálsins þar sem tryggingaráð taldi að eiginlegt slys hefði ekki átt sér stað árið 1996 heldur hefði verið um álagsmeiðsl að ræða sem að líkindum yrðu rakin til forskaða.“

Með bréfi, dags. 3. september 1998, gaf umboðsmaður Alþingis lögmanni A kost á að koma fram athugasemdum við svar tryggingaráðs. Athugasemdir lögmannsins bárust umboðsmanni Alþingis 5. október 1998. Þar kemur meðal annars eftirfarandi fram:

„Umkvartanir mínar eru bæði vegna þess að T.R. túlkar lögin um almannatryggingar of þröngt og synjar um endurupptöku málsins vegna þessa og að T.R. neitar að viðurkenna atburð þann sem varð 18. júlí 1992 sem vinnuslys þar sem ekki sé orsakasamband milli þess atburðar og núverandi einkenna. Virðist sú niðurstaða fara í bága við álit lækna stofnunarinnar.“

IV.

1.

Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, skal bera kvörtun fram innan árs frá því stjórnsýslugerningur sá sem um ræðir var til lykta leiddur. Kvörtun B, hæstaréttarlögmanns, f.h. A, barst umboðsmanni Alþingis 25. júní 1998. Með vísan til framangreinds ákvæðis laga nr. 85/1997 brestur lagaskilyrði til þess að ég geti fjallað sérstaklega um úrskurð tryggingaráðs frá 18. apríl 1997. Í áliti þessu kemur því eingöngu til skoðunar úrskurður ráðsins frá 11. júní 1998 en þar fjallaði tryggingaráð um erindi lögmanns A, dags. 10. mars 1998. Í erindinu óskaði lögmaðurinn eftir að tryggingaráð tæki mál A til skoðunar að nýju í ljósi nýrra upplýsinga um að hann hefði orðið fyrir öðru „slysi“ á hægri öxl 18. júlí 1992. Jafnframt óskaði lögmaðurinn eftir því að tryggingaráð breytti ákvörðun slysatryggingadeildar Tryggingastofnunar ríkisins sem hafði hafnað beiðni lögmannsins á þeim grundvelli að deildin mælti ekki með því að fallið yrði frá fyrningu vegna fyrra atviksins.

2.

Kveðið er á um skilyrði fyrir endurupptöku stjórnsýslumáls í 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. mgr. greinarinnar kemur fram að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin, sbr. 1. og 2. tölul. þessarar málsgreinar. Í athugasemdum við 24. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, segir meðal annars svo:

„Rétt er að taka fram að aðili máls getur að sjálfsögðu átt rétt til endurupptöku máls í fleiri tilvikum en þessum tveimur, ýmist á grundvelli lögfestra reglna eða óskráðra, […].“ (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3305.)

Samkvæmt framansögðu er ljóst að ekki er hægt að gagnálykta frá 24. gr. stjórnsýslulaga um skyldu stjórnvalda til að taka mál upp að nýju. Stjórnvöldum kann að vera skylt að endurupptaka mál á grundvelli ólögfestra reglna eins og fram kemur í tilvitnaðri athugasemd úr greinargerð með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum. Þannig kunna rökstuddar vísbendingar um verulega annmarka á málsmeðferð stjórnvalds að leiða til þess að því sé skylt að taka mál upp að nýju. Ég tel að hið sama eigi við um þau tilvik þegar ákvörðun kann að hafa byggst á röngum lagagrundvelli, sbr. álit mitt frá 7. apríl 2000 í máli nr. 2370/1998.

Með bréfi, dags. 6. júní 1997, óskaði lögmaður A eftir því við slysatryggingadeild Tryggingastofnunar ríkisins að mál hans yrði tekið til skoðunar að nýju í ljósi upplýsinga sem ekki lágu fyrir þegar fyrri úrskurður ráðsins 18. apríl 1997 gekk. Slysatryggingadeild Tryggingastofnunar ríkisins synjaði beiðni lögmanns A um endurupptöku. Skaut hann þá þeirri ákvörðun til tryggingaráðs með kæru, dags. 10. mars 1998. Í þeirri kæru, sem tekin er upp orðrétt í kafla II. hér að framan, er meðal annars rakin atvik að baki „slysi“ sem átti sér stað á árinu 1992 þegar A var sjómaður. Kemur fram að eftir að fyrir lá úrskurður tryggingaráðs 18. apríl 1997 hafi A rætt við heilsugæslulækni sinn og hafi þá rifjast upp fyrir lækninum að hann hefði séð í „[...] dagálum Heilsugæslustöðvarinnar á [X] að [A] hefði meiðst á öxl árið 1992“.

Í úrskurði tryggingaráðs, dags. 11. júní 1998, þar sem synjað var beiðni A um endurupptöku á fyrri úrskurði ráðsins, er vísað til stjórnsýslukæru lögmanns A frá 10. mars 1998 og tekið fram að með kærunni sé „[...] staðfest að um forskaða í öxl hafi verið að ræða“. Þá kemur fram að engar upplýsingar séu í kærunni sem styðji að „skyndilegur, utanaðkomandi atburður hafi valdið meiðslum [A]“.

Úrskurður tryggingaráðs í máli A 18. apríl 1997 var alfarið byggður á greinargerðum slysatryggingadeildar og tryggingalæknis. Þau atvik, sem lögð voru til grundvallar af hálfu ráðsins í úrskurði sínum, voru þau að A hefði verið að sækja vörur í afgreiðslu skipafélags á X. Ætlaði hann að ýta fram kassastæðu sem var aftast í flutningabifreið sem hann var að vinna við en áttaði sig ekki á því að kassastæðan stóð á gúmmímottu þannig að kassarnir runnu ekki áfram eins og venja var. Við átakið slasaðist A á hægri öxl. Í greinargerð tryggingalæknis, sem úrskurður tryggingaráðs 18. apríl 1997 var byggður á, var ekki tekin afstaða til þess hvort það að kassastæðan rann ekki fram eftir pallinum þegar A ýtti við henni hafi leitt til þess að óvenju mikið álag myndaðist á handleggi hans. Ekki verður heldur séð að tryggingaráð hafi gert reka að því að afla læknisfræðilegs mats um það atriði. Ég tel rétt að benda á að nú liggur fyrir nánari lýsing á atvikum að baki umræddu atviki. Í dómi Hæstaréttar í máli A gegn vátryggjanda bifreiðar þeirrar sem hann vann við er atvikið gerðist, uppkveðnum 15. júní 2000 í máli nr. 50/2000, kemur fram að A hélt á þremur þungum kössum og ætlaði að ýta með þeim kassastæðunni framar á pall umræddrar bifreiðar.

Í úrskurði tryggingaráðs 18. apríl 1997 var aðeins lagt til grundvallar að „forskaði“ hefði verið fyrir hendi án þess að séð verður að til þeirrar staðhæfingar hafi staðið fullnægjandi upplýsingar eða gögn, en ég legg áherslu á að gögn um atvikið á árinu 1992 lágu ekki fyrir tryggingaráði þegar það lagði úrskurð á mál A 18. apríl 1997. Þegar tryggingaráð tók hins vegar afstöðu til beiðni A um endurupptöku, dags. 10. mars 1998, lágu fyrir upplýsingar um að A hefði meiðst á hægri öxl um borð í skipi í júlí 1992.

Í ljósi þess sem að framan er rakið tel ég að þar sem úrskurður tryggingaráðs 18. apríl 1997 var byggður á þeirri forsendu að A hefði þegar verið skaddaður á hægri öxl er atvikið átti sér stað 7. febrúar 1996, án þess að til þeirrar staðhæfingar hafi legið fullnægjandi gögn á þeim tíma, hafi ráðinu borið á grundvelli 1. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga að endurupptaka mál A í ljósi þeirra nýju upplýsinga sem lágu fyrir í beiðni hans 10. mars 1998. Þá minni ég á að ekki verður að öðru leyti séð að tryggingaráð hafi með fullnægjandi hætti gert reka að því, áður en ráðið lagði úrskurð á mál A 18. apríl 1997, að afla læknisfræðilegra gagna um líkamleg áhrif þess að kassastæðan rann ekki fram eftir pallinum þegar A ýtti við henni. Auk þess tel ég rétt að árétta að nú liggja fyrir ítarlegri upplýsingar um atvik að baki slysinu 7. febrúar 1997 sem tryggingaráð hefur ekki tekið afstöðu til.

3.

Áður er rakið að ekki sé rétt að gagnálykta frá ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga um skyldu stjórnvalda til að taka mál upp að nýju. Stjórnvöldum kunni því að vera skylt að endurupptaka mál á grundvelli ólögfestra reglna, sbr. athugasemdir greinargerðar með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3305.) Eigi þetta meðal annars við um þau tilvik þegar fyrir liggur að ákvörðun hefur byggst á röngum lagagrundvelli.

Ef beiðni um endurupptöku er studd við 1. eða 2. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga og í ljós kemur að stjórnvaldi er skylt að taka mál upp að nýju á þeim grundvelli kunna atvik að vera með þeim hætti að stjórnvaldi sé samkvæmt framangreindu einnig rétt að taka til endurskoðunar að eigin frumkvæði efnislega niðurstöðu sína um skýringu viðeigandi lagareglna sem réðu fyrri úrlausn máls. Geta þar meðal annars komið til nýjar úrlausnir dómstóla eða álit umboðsmanns Alþingis sem gengið hafa eftir að fyrri niðurstaða stjórnvalds um túlkun lagareglu lá fyrir.

Með tilliti til atvika máls A bendi ég á að í áliti mínu frá 31. ágúst 2000 í máli nr. 2516/1998 rakti ég forsögu ákvæðis 22. gr. almannatryggingalaga nr. 117/1993. Þar gerði ég einnig grein fyrir því að hugtakið slys hefði aldrei verið skilgreint í lögum um almannatryggingar né heldur í lögum sem áður giltu um það efni sem ákvæðið fjallar um. Af því leiddi samkvæmt lögskýringargögnum að skilgreining hugtaksins yrði ráðin af skilgreiningu á því í lögum og réttarframkvæmd á hverjum tíma enda sé það eyðuákvæði. Í því efni bæri að líta til réttarþróunar í íslenskum og norrænum rétti. Yrði þó ekki hvikað frá því skilyrði sem fram komi í 22. gr. almannatryggingalaga að orsakasamband væri á milli framkvæmdar á starfi tjónþolans og meiðsla hans. Skal um þessi atriði að öðru leyti, og niðurstöðu mína að því er tekur til skilgreiningar á umræddu hugtaki, vísað til umfjöllunar í framangreindu áliti mínu, sbr. kafla IV.2 til og með IV.6.

Áður er rakin sú niðurstaða mín að tryggingaráði hafi verið skylt á grundvelli 1. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga að endurupptaka mál A sem lauk með úrskurði ráðsins 18. apríl 1997. Af þeim sökum tek ég fram að ef fram kemur beiðni frá A um að málið verði endurupptekið með vísan til þessa álits vek ég athygli á því að við úrlausn málsins þá kann að vera rétt að túlkun tryggingaráðs í úrskurði þess 18. apríl 1997 á ákvæði 22. gr. almannatryggingalaga verði einnig tekin til athugunar að nýju og að teknu tilliti til þeirra sjónarmiða sem rakin eru í áliti mínu frá 31. ágúst sl.

4.

Þá kemur til skoðunar hvort tryggingaráði hafi borið að taka til skoðunar og afgreiðslu, hvort tilefni hafi verið til að falla frá fyrningu í bótamáli vegna slyss þess sem A lenti í 18. júlí 1992 og tilkynnt var til Tryggingastofnunar 18. júlí 1997.

Í VII. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um stjórnsýslukæru. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum sagði meðal annars í athugasemdum um þennan kafla:

„[...] Varðandi efni kæru er almennt gengið út frá því að nægjanlegt sé að aðili tjái æðra stjórnvaldi að hann sé óánægður með ákvörðunina. Á grundvelli leiðbeiningarreglunnar í 7. gr. og rannsóknarreglunnar í 10. gr. ber æðra stjórnvaldi síðan að leiðbeina aðila og ganga úr skugga um hvort hann óski eftir að kæra ákvörðunina. Sé svo er rétt að æðra stjórnvaldið inni aðila eftir upplýsingum um hvaða ákvörðun um sé að ræða, kröfur hans og rök, svo og um aðrar upplýsingar og gögn er málið varða. [...]“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3306.)

Af tilvitnuðu orðalagi verður ráðið að ekki er ætlast til þess að æðra stjórnvöld geri miklar kröfur til forms og efnis stjórnsýslukæru. Sé einhver vafi um efni kærunnar ber viðkomandi stjórnvaldi að afla nánari upplýsinga þar að lútandi hjá aðila.

Ákvæði 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga er svohljóðandi:

„Aðila máls er heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju.“

Í greinargerð með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum segir að „[...] með stjórnsýslukæru [sé] átt við það réttarúrræði að aðili máls eða annar sá sem á kærurétt skjóti stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds sem þá sé skylt að endurskoða ákvörðunina“. (Alþt. A-deild 1992-1993, bls. 3306).

Í 1. mgr. 7. gr. almannatryggingalaga nr. 117/1993, eins og hún hljóðaði er tryggingaráð afgreiddi mál A 11. júní 1998, var mælt fyrir um almenna heimild til málskots til tryggingaráðs risi ágreiningur um grundvöll, skilyrði eða upphæð bóta. Samkvæmt þessu var tryggingaráði skylt að úrskurða um eða endurskoða allar þær ákvarðanir sem kærðar voru til þess og féllu undir úrskurðarvald þess.

Tilkynnt var um slys það er A lenti í 18. júlí 1992 til Tryggingastofnunar ríkisins á þar til gerðu eyðublaði, dags. 18. júlí 1997. Jafnframt ritaði lögmaður A bréf til slysatryggingadeildar, dags. 6. júní 1997, þar sem óskað var eftir því að mál A yrði tekið til skoðunar og afgreiðslu að nýju í ljósi þessara upplýsinga. Í afgreiðslu slysatryggingadeildar, dags. 9. desember 1997, segir að ekki sé unnt að mæla með því við tryggingaráð að fallið verði frá fyrningu í málinu. Í kæru lögmannsins til tryggingaráðs, dags. 10. mars 1998, er samkvæmt þessu óskað að Tryggingaráð taki mál A til skoðunar að nýju í ljósi þessara tveggja slysa og breyti ákvörðun slysatryggingadeildar. Í afgreiðslu tryggingaráðs, dags. 11. júní 1998, er einungis fjallað um beiðni um endurupptöku máls A frá 18. apríl 1997, sbr. kafla IV.2., og henni hafnað.

Líta verður til þess að tilkynnt var um slys það sem A lenti í 18. júlí 1992 til Tryggingastofnunar ríkisins 18. júlí 1997. Þá verður að hafa í huga að slysatryggingadeild neitaði að mæla með því að fallið yrði frá fyrningu og að lögmaður A kærði þá ákvörðun slysatryggingadeildar til tryggingaráðs. Í ljósi þessa tel ég að í kæru lögmannsins hafi ekki einungis falist beiðni um endurupptöku á máli A, sem úrskurðað var 18. apríl 1997, heldur hafi einnig verið kærð sú afstaða slysatryggingadeildar að mæla ekki með að fallið yrði frá fyrningu vegna slyss þess sem A lenti í 18. júlí 1992. Hafi tryggingaráð hins vegar verið í vafa um hvað fælist í kæru lögmannsins bar því, með vísan til þess sem að framan er rakið um efni stjórnsýslukæru, að inna lögmanninn eftir nánari upplýsingum um hvað fælist í kærunni. Samkvæmt þessu og þegar litið er til áðurnefndrar skyldu æðra stjórnvalds til að úrskurða í máli sem kært er til þess tel ég að tryggingaráði hafi borið að taka sérstaklega til úrskurðar hvort tilefni hafi verið til að falla frá fyrningu vegna slyss þess sem A lenti í 18. júlí 1992.

V.

Niðurstaða.

Með hliðsjón af því sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að sú tryggingaráði hafi borið á grundvelli 1. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að endurupptaka mál A, sem lauk með úrskurði ráðsins 18. apríl 1997, samkvæmt beiðni lögmanns hans 10. mars 1998. Samkvæmt þessu er það niðurstaða mín að synjun tryggingaráðs á beiðni A um endurupptöku hafi ekki verið í samræmi við lög. Þá tel ég að tryggingaráði hafi að lögum borið að taka til sérstakrar skoðunar og afgreiðslu hvort tilefni hafi verið til að falla frá fyrningu í bótamáli vegna slyss þess sem A lenti í 18. júlí 1992 og tilkynnt var um til Tryggingastofnunar 18. júlí 1997.

Eftir að úrskurður tryggingaráðs í máli þessu gekk hefur ákvæðum laga nr. 117/1993 verið breytt með lögum nr. 60/1999, er öðluðust gildi 1. júlí 1999. Með þeirri lagabreytingu hefur úrskurðarvald í málum er varða ágreining um grundvöll, skilyrði eða upphæð bóta samkvæmt lögunum verið fært úr höndum tryggingaráðs til sérstakrar úrskurðarnefndar almannatrygginga, sbr. nú 7. gr. laga nr. 117/1993. Lögin kveða hins vegar ekki á um það hvert beina skuli ósk um endurupptöku mála sem úrskurðuð voru af tryggingaráði fyrir gildistöku hinna nýju laga. Það er hins vegar meginregla, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að aðili máls skuli eiga þess kost að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum. Það eru því tilmæli mín til tryggingaráðs að það sjái til þess að mál A verði endurupptekið af til þess bærum aðila, komi fram ósk um það frá honum og að meðferð þess verði þá hagað í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í áliti þessu.

VI.

Með bréfi til tryggingaráðs, dags. 19. febrúar 2001, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til tryggingaráðs á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni. Í svari tryggingaráðs, dags. 6. mars 2001, kemur fram að beiðni B, hæstaréttarlögmanns, fyrir hönd A um endurupptöku málsins hafi verið framsend úrskurðarnefnd almannatrygginga 6. desember 2000.

Samkvæmt upplýsingum frá úrskurðarnefnd almannatrygginga var málið enn í vinnslu þegar skýrslan fór í prentun.

VII.

Í framhaldi af áliti mínu barst mér afrit af úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga, dags. 25. apríl 2001. Í niðurlagi úrskurðarins segir meðal annars svo:

„Nefndin hefur kannað forsögu 22. gr. laga nr. 117/1993 og telur að megintilgangur lagasetningarinnar sé að tryggja starfsmenn fyrir tjóni sem þeir verða fyrir við vinnu sína. Nefndin lítur til þess að almannatryggingalöggjöfin hefur í sér fólginn sérstakan félagslegan tilgang sem mælir gegn þröngri túlkun á slysahugtakinu.

Að framansögðu er það niðurstaða nefndarinnar að um bótaskyldan atburð sé að tefla, enda hann utanaðkomandi í þeim skilningi að líkamstjón hlaust af ytra álagi. Um óhapp var að ræða sem rót á að rekja til óvenjulegs álags við framkvæmd verksins.

ÚRSKURÐARORÐ:

Beiðni um að falla frá fyrningu vegna slyss er [A] varð fyrir 18. júlí 1992 er hafnað. Slys það er [A] varð fyrir 7. febrúar 1996 telst bótaskylt.“