Bréf

   

Umboðsmaður lauk málinu með bréfi, dags. 1. apríl 2019, sem hljóðar svo:

 

I

Ég vísa til fyrri bréfaskipta vegna kvörtunar yðar fyrir hönd A, dags. 15. ágúst sl., yfir túlkun Fjármálaeftirlitsins á 36. gr. c. laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, sem er birt á vefsíðu þess í skjalinu „Lífeyrissjóðir og vörsluaðilar séreignarsparnaðar. Spurt og svarað.“

Í tilefni af kvörtuninni ritaði ég Fjármálaeftirlitinu og fjármála- og efnahagsráðuneytinu bréf 17. september sl. Svar eftirlitsins er dagsett 9. október sl. og svar ráðuneytisins 10. sama mánaðar. Í framhaldi af því að athugasemdir yðar við svör stjórnvaldanna bárust mér 9. nóvember sl. ritaði ég Fjármálaeftirlitinu aftur bréf 27. sama mánaðar sem það svaraði 18. janúar sl. Athugasemdir yðar bárust svo 5. febrúar sl.

 

II

1

Athugasemdir umbjóðanda yðar um 36. gr. c. laga nr. 129/1997 lúta að því að Fjármálaeftirlitið skýri 6.-8. mgr. ákvæðisins þannig að þær takmarkanir á fjárfestingarheimildum, sem þar er mælt fyrir um, taki til lífeyrissjóðs í heild. Telur hann þá skýringu ekki standast út frá hefðbundnum lögskýringarsjónarmiðum og að hún sé í ósamræmi við stjórnsýsluframkvæmd, eins og nánar er rökstutt í kvörtun og athugasemdum yðar. Meðal þess sem þar kemur fram, um að túlkun Fjármálaeftirlitsins feli í sér breytta stjórnsýsluframkvæmd, er að túlkunin sé ekki í samræmi við tiltekið orðalag í leiðbeiningum fjármálaráðuneytisins til lífeyrissjóða vegna umsókna þeirra um starfsleyfi frá 2. mars 1999, sem nánar er vísað til í kvörtun yðar. Auk þess er bent á að innlausnir deildaskiptra lífeyrissjóða í kjölfar þess að skjal eftirlitsins var birt beri vott um að stjórnsýsluframkvæmd hafi verið breytt og að ekki verði séð að Fjármálaeftirlitið hafi talið ástæðu til þess að gera athugasemdir við fjárfestingar deildaskiptra lífeyrissjóða, sé litið á slíka sjóði sem eina heild, sem hafi almennt verið umfram þær takmarkanir sem túlkun eftirlitsins miðist við.

Skýringar Fjármálaeftirlitsins og fjármála- og efnahagsráðuneytisins til mín frá 9. og 10. október sl. eru í andstöðu við afstöðu umbjóðanda yðar að þessu leyti. Í bréfi Fjármálaeftirlitsins kemur eftirfarandi m.a. fram sem varðar 6.-8. mgr. 36. gr. c.:

„Um er að ræða takmörkun sem nær til hlutdeildar lífeyrissjóðs í hlutafé í hverju félagi eða hlutdeildarskírteinum eða hluta sjóða um sameiginlega fjárfestingu eða einstakri deild þeirra. Ákvæðin snúa þannig ekki að fjármunalegri áhættudreifingu lífeyrissjóðs, enda eru takmarkanir ákvæðanna óháðar eignum lífeyrissjóða. Að mati Fjármálaeftirlitsins er um að ræða „valddreifingarákvæði“ líkt og kemur fram í umfjöllun í nefndaráliti efnahags- og viðskiptanefndar um frumvarp sem síðar varð að lögum nr. 113/2016, þar sem segir: „Þótt takmörkunin sé felld undir ákvæði frumvarpsins um mótaðilaáhættu snýr hún í reynd fremur að því að vinna gegn samþjöppun valds í íslensku efnahagslífi með því að koma í veg fyrir að ráðandi hlutir í félögum safnist á of fáar hendur. Lífeyrissjóðir eru umsvifamestu fjárfestar í íslensku viðskiptalífi. Ef stakir lífeyrissjóðir héldu utan um ráðandi hluti í mörgum félögum er hætt við því að það kæmi niður á eðlilegri samkeppni milli atvinnufyrirtækja.“ Í framhaldinu er tekið fram í áliti nefndarinnar að hún telji réttmætt að vinna gegn óhóflegri samþjöppun áhrifavalds í íslensku atvinnulífi, en að hlutfallið verði hærra en lagt var til í frumvarpinu (15%) eða 20%. Í fyrrgreindu nefndaráliti efnahags- og viðskiptanefndar kemur jafnframt fram að sú takmörkun, sem fram komi í 7. mgr. b-liðar 36. gr. (36. gr. c.) frumvarpsins, hafi sætt gagnrýni. Bent hafi verið á að svo lágt hlutfall, þ.e.a.s. 15% takmörkun á hvern lífeyrissjóð, leiði til þess að að minnsta kosti sjö lífeyrissjóði þurfi til að fjármagna verkefni ef ekki kæmi til önnur fjármögnun. Vegna þessara ummæla í nefndarálitinu bendir Fjármálaeftirlitið á að ljóslega þyrfti ekki sjö lífeyrissjóði til að fjármagna verkefni ef lífeyrissjóðum í heild væri heimilt skv. 36. gr. c. að eiga umfram 15% í hverju félagi, sér í lagi þar sem allir stærri lífeyrissjóðir landsins reka fleiri en eina deild. Fjármálaeftirlitið telur framangreinda umfjöllun, þar sem berum orðum er fjallað um verndarhagsmuni ákvæðisins, eindregið styðja við túlkun stofnunarinnar á 36. gr. c.

[...]

Auk þessa bendir Fjármálaeftirlitið á að fyrir gildistöku 36. gr. c. laga nr. 129/1997 gilti ákvæði 5. mgr. 36. gr. laganna um mótaðilaáhættu og samþjöppunaráhættu, en 4. ml. 5. mgr. 36. gr. hljóðaði svo: [...] Fjármálaeftirlitið túlkaði framangreint ákvæði með þeim hætti að tilvísun ákvæðisins til lífeyrissjóðs var talið ná til lífeyrissjóðs í heild sinni. Með öðrum orðum var ákvæðið ekki túlkað og beitt með þeim hætti að hlutfallstakmörkunin sem tilgreind var í ákvæðinu tæki til hverrar og einnar deildar innan deildarskipts lífeyrissjóðs. Því er óhætt að fullyrða að ákveðin stjórnsýsluframkvæmd hafi mótast um túlkun á 5. mgr. 36. gr. laga nr. 129/1997 áður en ákvæðinu var breytt með lögum nr. 113/2016. Þá má ráða af athugasemdum með b-lið 6. gr. frumvarps, sem síðar varð að lögum nr. 113/2016, að ákvæðið sé „efnislega samhljóma“ 5. mgr. 36. gr. laga nr. 129/1997. Af því má vera ljóst að lagabreytingunni hafi ekki verið ætlað að gera breytingar á takmörkunum að þessu leyti, þ.e. eðli takmarkanna, þó ýmsar breytingar hafi verið gerðar, s.s. að sama takmörkun gildi um aðra sjóði um sameiginlega fjárfestingu og gildir um félög og að takmörkun á fjárfestingu í sjóðum í rekstri sama rekstrarfélags verði felld brott. [...]“

Í bréfi ráðuneytisins kemur m.a. fram að það telji að sú túlkun sem fram komi í tilmælum Fjármálaeftirlitsins varðandi 6.-8. mgr. sé í samræmi við hvernig þær takmarkanir sem finna megi í ákvæðum 36. gr. c. laga nr. 129/1997 hafi áhrif á fjárfestingar lífeyrissjóða í reynd.

Í 6. og 7. mgr. 36. gr. c. laga nr. 129/1997 segir að „lífeyrissjóði“ sé ekki heimilt að eiga meira en 25% af hlutdeildarskírteinum í verðbréfasjóðum eða einstakri deild þeirra og að „lífeyrissjóði“ sé ekki heimilt að eiga meira en 20% af hlutafé í hverju félagi eða hlutdeildarskírteinum eða hlutum annarra sjóða um sameiginlega fjárfestingu eða einstakri deild þeirra. Þá segir í 8. mgr. lagagreinarinnar að þrátt fyrir 7. mgr. sé „lífeyrissjóði“ heimilt að eiga stærri hluta en 20% í félagi sem eingöngu sinnir þjónustuverkefnum fyrir lífeyrissjóði. Í athugasemdum við b-lið 6. gr. frumvarps að lögum nr. 113/2016, sem varð að 36. gr. c. laga nr. 129/1997, segir m.a. að í greininni sé mælt fyrir um takmarkanir á fjárfestingum lífeyrissjóðs í einstökum útgefanda, sem hlutfall af stærð útgefandans, en þessar athugasemdir vísa til 6.-8. mgr. ákvæðisins. Þá segir að ákvæði greinarinnar komi í stað 5. mgr. 36. gr. gildandi laga og sé í meginatriðum efnislega samhljóma henni, ef frá er talið að það sé lagt til að sama takmörkun, sem hlutfall af stærð útgefandans, gildi um aðra sjóði um sameiginlega fjárfestingu og gildir um félög, eða 15%. Við meðferð frumvarpsins hjá efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis var lagt til að þetta hlutfall yrði hækkað í 20%. Í áliti nefndarinnar frá 19. september 2016 kemur enn fremur fram að þótt sú takmörkun sem mælt er fyrir um í því ákvæði sem varð að 7. mgr. 36. gr. c. sé felld undir ákvæði frumvarpsins um mótaðilaáhættu snúi hún í reynd fremur að því að vinna gegn samþjöppun valds í íslensku efnahagslífi með því að koma í veg fyrir að ráðandi hlutir í félögum safnist á of fáar hendur. Lífeyrissjóðir séu umsvifamestu fjárfestar í íslensku viðskiptalífi. Ef stakir lífeyrissjóðir héldu utan um ráðandi hluti í mörgum félögum væri hætt við því að það kæmi niður á eðlilegri samkeppni milli atvinnufyrirtækja. Samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 590/2017, um eftirlitskerfi með áhættu lífeyrissjóða, sbr. 39. gr. a. laga nr. 129/1997, er með „mótaðilaáhættu“ átt við hættuna á fjárhagslegu tapi sökum þess að mótaðili uppfyllir ekki skuldbindingar sínar og með „samþjöppunaráhættu“ er átt við hættuna á auknu fjárhagslegu tapi vegna of mikillar samþjöppunar eigna.

Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laga nr. 129/1997 er með lífeyrissjóði í merkingu laganna átt við félag eða stofnun sem veitir viðtöku iðgjaldi til greiðslu lífeyris vegna elli til æviloka, örorku eða andláts samkvæmt nánari ákvæðum I.-III. kafla laganna. Lífeyrissjóði er heimilt að ákveða að fé í vörslu sjóðsins skuli varðveitt og ávaxtað í fjárhagslega aðskildum deildum, sbr. t.d. 6. tölul. 2. mgr. 27. gr. laga nr. 129/1997. Ef það er ákveðið skal stjórn lífeyrissjóðs móta og kunngera fjárfestingarstefnu fyrir sjóðinn og einstakar deildir hans og ávaxta fé sjóðsins og einstakra deilda hans í samræmi við reglur 1.-5. tölul. 1. mgr. 36. gr. og innan þeirra marka sem tilgreind eru í VII. kafla laganna. Þá verður jafnframt ráðið af lögum nr. 129/1997 og t.d. 4. gr. reglugerðar nr. 916/2009, um fjárfestingarstefnu og úttekt á ávöxtun lífeyrissjóða og vörsluaðila séreignarsparnaðar, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 591/2017, að mismunandi forsendur geti búið að baki fjárfestingarstefnu einstakra deilda lífeyrissjóðs. Þrátt fyrir framangreint fæ ég ekki annað ráðið af lögunum og reglugerðinni en að slík deild lífeyrissjóðs, sem er þá fjárhagslega aðskilin öðrum deildum hans, en rekin t.d. á sömu kennitölu þar sem það hefur þýðingu og lífeyrissjóðurinn í heild, sé eftir sem áður hluti af lífeyrissjóðnum sem og aðrar deildir hans.

Af orðalagi ákvæða 6.-8. mgr. 36. gr. c. laga nr. 129/1997 og að teknu tilliti til framangreindra lögskýringargagna fæ ég ekki annað ráðið en að þær takmarkanir sem þar er mælt fyrir um taki til „lífeyrissjóðs“, en eigi ekki aðeins við um einstakar, fjárhagslega aðskildar deildir hans, hafi heimild laga til að kveða á um slíkt skipulag lífeyrissjóðs verið nýtt. Ég fæ ekki ráðið að almennt ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 36. gr. c. laga nr. 129/1997, um að stjórn lífeyrissjóðs skuli móta og kunngera fjárfestingarstefnu fyrir sjóðinn og einstakar deildar hans og ávaxta fé sjóðsins og einstakra deilda hans „innan þeirra marka sem tilgreind eru í“ VII. kafla laganna, haggi því að hér verði að skýra orðið lífeyrissjóð í þeim málsgreinum 36. gr. c sem reynir á í þessu máli til samræmis við orðanna hljóðan.

Þá hafa stjórnvöld í skýringum til mín hafnað því að stjórnsýsluframkvæmd hafi mótast og verið í gildi um öndverða túlkun. Í því samhengi tek ég fram að við meðferð málsins veitti ég því athygli að texti leiðbeininga til lífeyrissjóða vegna umsókna þeirra um starfsleyfi frá 2. mars 1999, sem fylgdi með kvörtun yðar, er öðru vísi en texti sömu leiðbeininga sem nú eru birtar á vefsíðu fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Í niðurlagi 8. kafla fyrrnefndu leiðbeininganna segir: „Í meðfylgjandi töflu, sbr. viðauki, kemur fram í hverju lífeyrissjóðir mega fjárfesta og hvaða takmarkanir gilda.“ Þessi texti er ekki í síðarnefndu útgáfunni. Af því tilefni hafði starfsmaður minn samband við fjármála- og efnahagsráðuneytið og óskaði m.a. eftir því að ráðuneytið sendi mér afrit af umræddri „töflu“. Ráðuneytið hefur nú upplýst að það hafi ekki undir höndum eintak af töflunni. Með þessum athugasemdum og þrátt fyrir að ég hafi ekki umrædda töflu undir höndum tel ég að miðað við gögn málsins og í ljósi skýringa stjórnvalda til mín hafi ég ekki forsendur til þess að líta svo á að fyrir hendi hafi verið stjórnsýsluframkvæmd um túlkun laga nr. 129/1997 á þann veg sem umbjóðandi yðar rökstyður.

Með vísan til þess sem er rakið að framan og m.t.t. skýringa stjórnvalda til mín að öðru leyti tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að gera athugasemdir við það hvernig Fjármálaeftirlitið túlkar 6.-8. mgr. 36. gr. c. laga nr. 129/1997 í framangreindu skjali eða að sú túlkun sé í ósamræmi við stjórnsýsluframkvæmd.

2

Umbjóðandi yðar gerir jafnframt þær athugasemdir að Fjármálaeftirlitið hafi með framangreindri túlkun starfað í andstöðu við gildandi reglur og sjónarmið um útgáfu óskuldbindandi og leiðbeinandi tilmæla, auk þess sem málsmeðferð þess hafi ekki verið í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar. Athugasemdirnar lúta m.a. að því að lögskýring Fjármálaeftirlitsins á 6.-8. mgr. 36. gr. c., sem er birt í skjalinu, fái efnislega ekki staðist og ekki heldur sú fullyrðing eftirlitsins að túlkun þess feli í sér óbreytta stjórnsýsluframkvæmd, auk þess sem Fjármálaeftirlitið hafi ekki rannsakað með fullnægjandi hætti réttarheimildir áður en skjalið var gefið út.

Með vísan til þess sem að framan greinir, um að ég telji mig ekki hafa forsendur til þess að gera athugasemdir við skýringu Fjármálaeftirlitsins á 6.-8. mgr. 36. gr. c., tel ég ekki heldur forsendur til þess að gera athugasemdir við skjalið að þessu leyti.

3

Athugasemdir umbjóðanda yðar lúta enn fremur að því að í skjalinu hafi ekki komið fram á hvaða lagagrundvelli Fjármálaeftirlitið hafi gefið skjalið út eða að um hafi verið að ræða leiðbeinandi og óskuldbindandi tilmæli.

Inngangsorð skjalsins, eins og það er birt á vefsíðu Fjármálaeftirlitsins, bera með sér að það hafi verið gefið út til þess að veita almennar leiðbeiningar og upplýsa um almenna afstöðu eftirlitsins til túlkunar lagareglna. Orðalagið í þeim hluta skjalsins sem athugasemdir umbjóðanda yðar beinast að, um að Fjármálaeftirlitið „telji [...]“, er í samræmi við það sem kemur fram í inngangsorðunum. Í þessu tilviki virðist Fjármálaeftirlitið hafa farið þá leið í aðdraganda þess að nýjar reglur um fjárfestingarheimildir lífeyrissjóða tóku gildi að bjóða þeim sem störfuðu á umræddum vettvangi upp á að beina fyrirspurnum um þær til stofnunarinnar sem síðan birti þær og svör við þeim í einu skjali þannig að þær mættu gagnast öllum á þessu sviði sem hefðu vilja til þess að kynna sér leiðbeinandi afstöðu hennar. Stjórnvöldum er að jafnaði heimilt að veita almennar leiðbeiningar og lýsa almennri afstöðu sinni til túlkunar og fyllingar lagareglna á þeim sviðum sem undir þau heyra, sbr. nánar umfjöllun í áliti mínu frá 26. ágúst 2013 í máli nr. 6077/2010 og 6436/2011. Í framangreindu ljósi tel ég athugasemdir umbjóðanda yðar ekki gefa tilefni til þess að gera athugasemdir við skjalið eða aðferð Fjármálaeftirlitsins við útgáfu þess.

Ég vek þó athygli á að við meðferð þessa máls hef ég staðnæmst við þá afstöðu Fjármálaeftirlitsins að títtnefnt skjal teljist ekki almenn leiðbeinandi tilmæli í skilningi 2. mgr. 8. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, sem gilda m.a. um eftirlit með starfsemi lífeyrissjóða, sbr. 10. tölul. 1. mgr. 2. gr. laganna. Varð þetta mér tilefni sérstakrar fyrirspurnar, sbr. bréf 27. nóvember sl. sem Fjármálaeftirlitið svaraði 18. janúar sl. Að minni beiðni upplýsti eftirlitið 21. janúar sl. að bréfið mitt og drög að svari þess hefðu verið kynnt stjórn Fjármálaeftirlitsins á fundi 16. janúar sl. og hefðu fundarmenn ekki gert athugasemd við það. Af þeim sökum, í ljósi þess að hverju athugasemdir umbjóðanda yðar beinast og með tilliti til alls þess sem er rakið að framan tel ég ekki nægt tilefni til þess að taka þessa afstöðu Fjármálaeftirlitsins til nánari athugunar í þessu máli.

4

Ég tek það fram að eins og kvörtun umbjóðanda yðar er sett fram tekur framangreind niðurstaða mín í þessu máli aðeins til þeirra athugasemda sem fram komu í kvörtuninni vegna 6.-8. mgr. 36. gr. c. Athugun mín hefur þannig ekki tekið til túlkunar Fjármálaeftirlitsins á 1.–5. mgr. lagagreinarinnar.

 

III

Með vísan til framangreinds lýk ég umfjöllun minni um kvörtun umbjóðanda yðar, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.