Álit

I.

Hinn 12. júlí 1999 leitaði A til mín og kvartaði yfir ráðningu í starf deildarstjóra launavinnslu hjá Sjúkrahúsi Reykjavíkur. Óskaði hann eftir áliti umboðsmanns um hvort hann „hafi uppfyllt öll skilyrði til starfsins og því verið hæfur í það“, hvort „ráðinn hafi verið hæfasti umsækjandinn í starfið“ og að lokum hvort „ekki hafi verið eðlileg vinnubrögð að eiga viðtal við“ hann.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 20. nóvember 2000.

II.

Eftirfarandi auglýsing birtist í Morgunblaðinu 5. febrúar 1999:

„Sjúkrahús Reykjavíkur óskar eftir að ráða deildarstjóra launavinnslu. Viðkomandi þarf að geta hafið störf sem fyrst. Laun fara eftir kjarasamningum opinberra starfsmanna.



Starfssvið

· Dagleg stjórn launavinnslu auk yfirumsjónar með launakeyrslum.

· Launaeftirlit og úrvinnsla upplýsinga.

· Þátttaka í undirbúningi og gerð kjarasamninga.

Menntunar og hæfniskröfur

· Menntun á háskólastigi.

· Reynsla af stjórnunarstörfum.

· Þekking á tölvuvinnslu, launakerfum ásamt túlkun og framkvæmd kjarasamninga.

· Reynsla af hliðstæðu starfi æskileg.

Leitað er að einstaklingi sem hefur til að bera frumkvæði og sjálfstæði í vinnubrögðum, þjónustulund og samskiptahæfni.

Nánari upplýsingar veitir [C] frá kl. 9-12 í síma […]. Vinsamlega sendið umsóknir til [X] fyrir 17. febrúar nk. merktar:

„Sjúkrahús Reykjavíkur-deildarstjóri“.“

A sótti um framangreint starf með umsókn, dags. 8. febrúar 1999. Með bréfi X hf., dags. 19. mars 1999, var umsókn hans svarað. Hljóðaði það svo:

„Nú hefur verið tekin ákvörðun um ráðningu í starfið og annar umsækjandi ráðinn.

Forráðamenn Sjúkrahúss Reykjavíkur hafa beðið mig um að koma á framfæri bestu þökkum fyrir umsókn þína og þann áhuga sem þú sýndir starfinu.

Jafnframt býðst ég til að halda umsókn þinni í von um að annað sambærilegt starf bjóðist. Ath. að umsóknin fellur síðan sjálfkrafa úr gildi eftir u.þ.b. 4 mánuði frá dagsetningu þessa bréfs.

Vinsamlegast hafðu samband ef þú óskar frekar eftir að gögnum verði eytt eða þú fáir þau endursend.

Ég vona að sú töf sem varð á endanlegu svari hafi ekki valdið þér óþægindum.“

A ritaði Sjúkrahúsi Reykjavíkur bréf 5. apríl 1999 og óskaði eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni og útskýringum á því hvers vegna ekki hafi verið átt starfsviðtal við hann. Var þar vísað til 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Svarbréf sjúkrahússins, dags. 12. apríl s.á., er svohljóðandi:

„Vísað er til bréfs yðar til Sjúkrahúss Reykjavíkur, dags. 5. apríl 1999, þar sem þér óskið rökstuðnings fyrir ákvörðun um ráðningu í starf deildarstjóra launavinnslu, þ.e. annars vegar vegna ráðningar í viðkomandi stöðu og hins vegar að hafa ekki átt viðtal við yður um starfið.

Af hálfu Sjúkrahúss Reykjavíkur skal tekið fram að í stöðuna var ráðinn [B]. Hefur hann starfað sem skrifstofustjóri starfsmannahalds/starfsmannaþjónustu Reykjavíkurborgar frá árinu 1995. Í starfi sínu hefur hann haft umsjón með launavinnslu Reykjavíkurborgar og stofnana hennar auk annarra tengdra verkefna. Við gerð síðustu kjarasamninga milli Reykjavíkurborgar og stéttarfélaga opinberra starfsmanna var samið um nýtt launakerfi. [B] hefur haft með höndum yfirfærslu úr eldra launakerfi yfir í það nýja og auk þess sinnt ýmsum verkefnum tengdum framþróun þess kerfis.

Sjúkrahús Reykjavíkur var borgarstofnun fram til loka árs 1998. Starfsmannahald/launadeild Sjúkrahúss Reykjavíkur hefur á liðnum árum átt farsælt samstarf við starfsmannahald/starfsmannaþjónustu Reykjavíkurborgar og er starfsemi þessara tveggja deilda mjög áþekk. Á grundvelli starfsreynslu [B] og þekkingar hans var það mat starfsmannahalds/launadeildar Sjúkrahúss Reykjavíkur að hann væri hæfasti umsækjandinn um starf deildarstjóra launavinnslu. Þá uppfyllti [B] ennfremur öll almenn starfsgengisskilyrði auglýsingar.

Með vísan til ofanritaðs er það von starfsmannahalds/launadeildar Sjúkrahúss Reykjavíkur að víðhlítandi rökstuðningur hafi verið gefinn vegna erindis yðar en um leið vill stofnunin þakka yður þann áhuga sem þér sýnduð með framlagningu umsóknar um áðurnefnt starf.“

Í kvörtun A til mín telur hann að ekkert komi fram í ofangreindu svari sem rökstyður ákvörðun Sjúkrahúss Reykjavíkur. Þar sé ekki greint frá menntun B en A hafi fimm ára háskólanám að baki hér á landi og í Bandaríkjunum. Þá leggur hann áherslu á að hann hafi starfað í fimm ár í fjármálaráðuneytinu við hliðstæð störf og að hann hafi auk þess séð um útgáfu handbókar fyrir launakerfi ríkisins og Reykjavíkurborgar en það sé sama launakerfi og Sjúkrahús Reykjavíkur noti.

III.

Með bréfi til Sjúkrahúss Reykjavíkur, dags. 15. júlí 1999, óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að sjúkrahúsið léti mér í té öll gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Var þess meðal annars óskað að upplýst yrði á hvaða sjónarmiðum ákvörðun um ráðningu í starfið hafi byggst og hvert vægi einstakra sjónarmiða hafi verið.

Svar Sjúkrahúss Reykjavíkur barst mér 18. október 1999 og er það svohljóðandi:

„Af hálfu Sjúkrahúss Reykjavíkur þykir rétt að benda á að með bréfi til [A], dags. 12. apríl 1999, rökstuddi sjúkrahúsið ákvörðun sína. Um efnisatriði þessa máls vill sjúkrahúsið ítreka þau sjónarmið sem þar komu fram. Í starfið var ráðinn [B]. Hann starfaði sem framkvæmdastjóri [Y] hf. frá árinu 1983-1994 og sem skrifstofustjóri starfsmannahalds/starfsmannaþjónustu Reykjavíkurborgar frá 1995 þar til hann hóf störf hjá Sjúkrahúsi Reykjavíkur. Tekið skal fram að [B] uppfyllti öll almenn starfsgengisskilyrði skv. auglýsingu. Að því er varðar rökstuðning fyrir ákvörðun sjúkrahússins að ráða [B] til starfans skal áhersla m.a. lögð á eftirtalin atriði.

- Í starfi sínu hjá Reykjavíkurborg hefur [B] haft umsjón með launavinnslu Reykjavíkurborgar og stofnana hennar auk annarra tengdra verkefna. Í þessu sambandi er rétt að geta þess að Sjúkrahús Reykjavíkur var borgarstofnun fram til loka árs 1998. Starfsmannahald/launadeild Sjúkrahúss Reykjavíkur hefur á liðnum árum átt farsælt samstarf við starfsmannahald/starfsmannaþjónustu Reykjavíkurborgar og er starfsemi þessara tveggja deilda hliðstæð og verkefni samofin. Skal bent á að uppbygging launakerfa Sjúkrahúss Reykjavíkur og Reykjavíkurborgar er ennfremur hliðstæð.

- [B] hefur verulega stjórnunarreynslu í fyrri störfum sínum. Má í því sambandi bæði benda á fyrri störf hans hjá [Y] hf. og síðar í starfi skrifstofustjóra hjá starfsmannahaldi /starfsmannaþjónustu Reykjavíkurborgar, en í báðum tilvikum voru honum falin veruleg mannaforráð. Bæði fagleg reynsla hans og stjórnunarleg lýtur að sömu eða sambærilegum verkþáttum og hann nú sinnir hjá Sjúkrahúsi Reykjavíkur.

- Við gerð síðustu kjarasamninga milli Reykjavíkurborgar og stéttarfélaga var samið um nýtt launakerfi. Hið nýja launakerfi fól í sér verulega breytingu frá hinu eldra kerfi sem var að mestu aflagt frá sama tímamarki. [B] hafði með höndum launakerfislega yfirfærslu úr eldra launakerfi yfir í það nýja og hefur auk þess sinnt ýmsum verkefnum tengdum framþróun þess kerfis.

- Í fyrra starfi sínu hjá starfsmannahaldi /starfsmannaþjónustu Reykjavíkurborgar öðlaðist hann reynslu við túlkun og framkvæmd kjarasamninga. Þá hefur [B] sinnt margvíslegum störfum tengdum aðlögunarnefndum og úrskurðum þeirra í tengslum við hið nýja launakerfi. Ennfremur hefur hann sinnt störfum í tengslum við samstarfsnefndir o.fl. m.a. að því er varðar sömu starfshópa og starfa hjá Sjúkrahúsi Reykjavíkur.

- Á liðnum árum hafa orðið örar breytingar á launakerfi opinberra starfsmanna. [B] hefur átt þátt í mótun þeirra breytinga og þróun kerfisins frá þeim tíma. [B] hefur nú í dag yfirumsjón með launakeyrslum Sjúkrahúss Reykjavíkur, en í því felst m.a. forritunarvinna við úttektir, uppfærsla skráa og umsjón og eftirlit með launakeyrslum. Í fyrra starfi sínu sinnti hann ennfremur sömu verkþáttum. Að mati starfsmannahalds Sjúkrahúss Reykjavíkur er slíkt starf verulega umfangsmeira og vandasamara en störf launaskrárritara, sem lýst er í umsókn [A].

Að lokum skal þess getið að tveir umsækjendur um starfið voru að mati starfsmannahalds Sjúkrahúss Reykjavíkur hæfastir og var rætt við þá báða. Var það niðurstaða starfsmannahalds Sjúkrahúss Reykjavíkur að ráða [B] til starfans.

Með vísan til framanritaðs er það mat Sjúkrahúss Reykjavíkur að hæfasti umsækjandinn hafi verið ráðinn til starfans. Er þess vænst að framangreindar upplýsingar upplýsi afstöðu sjúkrahússins en sé frekari upplýsinga óskað skal beiðnum þar að lútandi beint til undirritaðs.

Óneitanlega vekur það nokkra athygli að Umboðsmaður Alþingis skuli telja sig eiga að fjalla um mál af því tagi sem hér er um að ræða.“

Með bréfi, dags. 19. október 1999, gaf ég A kost á því að gera þær athugasemdir við skýringar Sjúkrahúss Reykjavíkur sem hann teldi ástæðu til. Þær athugasemdir bárust mér hinn 29. s.m. Þar segir meðal annars:

„Sjúkrahús Reykjavíkur telur að starf deildarstjóra launadeildar Sjúkrahúss Reykjavíkur sé „verulega umfangsmeira og vandasamara en störf launaskrárritara“. Starfið feli í sér forritunarvinnu við úttektir, uppfærslu skráa og umsjón og eftirlit með launakeyrslum. Undirritaður á bágt með að sjá hvernig þetta er „verulega umfangsmeira og vandasamara en störf launaskrárritara“ þar sem í starfi launaskrárritara felst nákvæmlega það sama. Undirritaður telur að umsjón með launakeyrslum hjá ríkinu sé í raun mun umfangsmeira starf en hjá Sjúkrahúsi Reykjavíkur, en á þeim tíma er undirritaður gegndi starfi launaskrárritara fengu um 25.000 aðilar greidd laun í gegnum launakerfi ríkisins, jafnt launþegar sem verktakar. Undirritaður þurfti að hafa umsjón með flóknum leiðréttingum á hinum ýmsu starfshópum þ. á m. heilbrigðishópum. Auk þess þurfti undirritaður að kunna skil á ýmsum atriðum í launakerfinu s.s. skattfrelsi forseta Íslands og handhafa forsetavalds, virðisaukaskatti á verktakastarfsemi, skil á frádrætti til m.a. innheimtumanna ríkissjóðs, svo fátt eitt sé upp talið. Allt þetta hefði Sjúkrahús Reykjavíkur getað kynnt sér með því einfaldlega að ræða við undirritaðan.“

Í athugasemdum A er ennfremur minnt á rannsóknarreglu og jafnræðisreglu 10. og 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og telur hann að í ljósi þeirra reglna sé óeðlilegt að opinber stofnun hafni algerlega umsókn aðila sem uppfyllir öll starfsgengisskilyrði auglýsingar án þess að gefa honum tækifæri til að eiga viðtal við forráðamann hennar.

Hinn 30. nóvember 1999 ritaði ég Sjúkrahúsi Reykjavíkur á ný og óskaði frekari skýringa þess á málinu. Þar rakti ég lýsingu A á því starfi sem hann gegndi sem launaskrárritari og fram kom í framangreindu bréfi hans til mín. Með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, óskaði ég eftir skýringum á því með hvaða hætti komist hafi verið að þeirri niðurstöðu að starf deildarstjóra launavinnslu sjúkrahússins hafi verið „verulega umfangsmeira og vandasamara“ en störf launaskrárritara. Vísaði ég þar til skyldu stjórnvalda samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til þess að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Þá óskaði ég eftir afstöðu sjúkrahússins til þess hvort það teldi að tilkynning sú sem birt var umsækjendum uppfyllti skilyrði 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Vegna athugasemdar í bréfi X hf. um eyðingu gagna eða endursendingu þeirra óskaði ég upplýsinga um hvort Sjúkrahús Reykjavíkur hafi fengið afrit umsóknargagna til að leggja mat á framkomnar umsóknir. Ef svo væri ekki óskaðist upplýst með hvaða hætti lagt hefði verið mat á umsækjendur með tilliti til þeirrar skyldu stjórnvalda að velja hæfasta umsækjandann á grundvelli þeirra sjónarmiða sem veitingarvaldshafi hygðist byggja ákvörðun á. Þá sagði í bréfi mínu:

„Varðandi þá athugasemd í niðurlagi svarbréfs sjúkrahússins, dags. 11. október sl., um að það veki nokkra athygli að umboðsmaður Alþingis skuli telja sig eiga að fjalla um mál af því tagi sem um ræðir, vil ég benda á 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Segir þar að það sé hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögunum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Skuli hann gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Í 1. mgr. 3. gr. laganna kemur fram að starfssvið umboðsmanns taki til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og í 2. mgr. 4. gr. laganna segir að hver sá sem telur sig hafa verið beittan rangsleitni af hálfu einhvers þess aðila, sem fellur undir ákvæði 1. eða 2. mgr. 3. gr., geti kvartað af því tilefni til umboðsmanns.

Í athugasemd við frumvarp til stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að í lögfræðinni hafi verið talið að meðal annars ákvarðanir um skipun, setningu og ráðningu opinberra starfsmanna skyldu teljast til stjórnvaldsákvarðana. Kom þar fram að gengið væri út frá þessari hefðbundnu skilgreiningu í lögunum og að slíkar ákvarðanir skyldu því heyra undir gildissvið þeirra. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Hefur umboðsmaður Alþingis talið að við slíka ákvarðanatöku skuli því fylgja fyrirmælum stjórnsýslulaga, annarra settra lagafyrirmæla sem um ákvarðanatökuna kunna að gilda, auk óskráðra reglna stjórnsýsluréttar. Má meðal annars benda á álit umboðsmanns í málum nr. 382/1991 (SUA 1992:151) og nr. 1391/1995 (SUA 1996:451) í því sambandi.

Ef Sjúkrahús Reykjavíkur telur að önnur sjónarmið gildi um ákvörðun þess um ráðningu í starf en rakin eru hér að framan óska ég eftir því að upplýst verði um það og á hvaða lagagrundvelli það byggist.“

Svarbréf Sjúkrahúss Reykjavíkur barst mér 1. mars 2000. Í því sagði eftirfarandi:

„Í áðurnefndu bréfi umboðsmanns Alþingis er þess óskað að Sjúkrahús Reykjavíkur gefi frekari skýringar á því með hvaða hætti komist var að þeirri niðurstöðu að starf deildarstjóra launaskráningar sjúkrahússins hafi verið „verulega umfangsmeira og vandasamara“ en störf launaskrárritara. Um það atriði þykir rétt að vísa til umfjöllunar í fyrra bréfi Sjúkrahúss Reykjavíkur til umboðsmanns Alþingis. Til viðbótar lýsingu á þeim verkþáttum, sem tilgreindir eru í fyrrnefndu bréfi sjúkrahússins, skal m.a. bent á að launaskrárritari fellur undir deildarstjóra launavinnslu. Meðal þeirra verkþátta sem deildarstjóri launavinnslu sinnir nú er verkstjórn yfir launaskrárriturum, launafulltrúum og afgreiðslufulltrúum. Þá hefur deildarstjóri ennfremur eftirlit með rekstri deildarinnar, sinnir frágangi og eftirliti launaframtals og hefur með höndum verkefnastjórnun. Framangreindum verkþáttum sinnti sá starfsmaður, sem ráðinn var til starfans, í fyrra starfi sínu hjá Reykjavíkurborg. Slíkir verkþættir eru almennt ekki í höndum launaskrárritara. Sá starfsmaður, sem ráðinn var til starfans, hefur ennfremur með höndum „easy-trive“ forritun og vinnslur í stórtölvuumhverfi Skýrr hf. en öllum framangreindum verkþáttum sinnti hann ennfremur í fyrra starfi sínu hjá Reykjavíkurborg. Af hálfu Sjúkrahúss Reykjavíkur þykir sérstök ástæða til að leggja áherslu á verulega stjórnunarreynslu þess starfsmanns, sem ráðinn var til starfans, við sambærileg störf hjá starfsmannahaldi/starfsmannaþjónustu Reykjavíkurborgar en að jafnaði störfuðu 10-12 starfsmenn undir hans stjórn við launavinnslu. Þá hefur umræddur starfsmaður víðtæka reynslu við undirbúning og gerð kjarasamninga svo og við túlkun og framkvæmd þeirra.

Þá skal upplýst að Sjúkrahús Reykjavíkur fékk afrit af öllum umsóknargögnum umsækjenda um starf deildarstjóra launavinnslu. Þau gögn ásamt viðtölum við tvo umsækjendur voru lögð til grundvallar við ákvarðanatökuna um ráðningu í framangreint starf. Við mat á ákvörðun um val á umsækjendum um starfið var m.a. litið til þess hvernig umsækjendur uppfylltu áskildar menntunarkröfur til starfans, starfsreynslu, samskipta o.fl. Þá var horft til starfstíma við sambærileg störf og umfang fyrri starfa, sem t.d. tengdust hliðstæðu starfssviði o.fl.

Sjúkrahús Reykjavíkur mun koma ábendingum umboðsmanns Alþingis til [X] hf. um tilgreiningar á heimild umsækjenda til að óska eftir rökstuðningi skv. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. laga nr. 37/1993, stjórnsýslulög. Í þessu sambandi svo og vegna niðurlags bréfs umboðsmanns Alþingis, viðvíkjandi umfjöllun embættis hans um mál þetta, skal bent á að menn hafa ekki verið á einu máli um gildissvið stjórnsýslulaga að því er varðar ráðningar og uppsagnir starfsmanna hins opinbera. Í því sambandi vil ég minna á dóm Hæstaréttar í máli Gylfa Guðmundssonar gegn Reykjavíkurborg og Húsnæðisnefnd Reykjavíkur, hrd. 1996:3563. Í umræddum dómi var staðfestur sá skilningur Reykjavíkurborgar að uppsögn ráðningarsamnings við Gylfa hafi ekki verið stjórnvaldsákvörðun. Samkvæmt því virðist Hæstiréttur leggja til grundvallar að ákvarðanir vinnuveitanda varðandi ráðningarsamband hans og starfsmanns lúti ekki þeim reglum er varða stjórnsýslu sveitarfélags. M.a. vegna þessa þótti rétt að benda umboðsmanni Alþingis á hugsanlegan vafa sem kynni að vera til staðar í þessu sambandi.“

Með bréfi, dags. 1. mars 2000, gaf ég A kost á því að gera athugasemdir við framangreint bréf Sjúkrahúss Reykjavíkur. Bárust mér þær athugasemdir með bréfi, dags. 18. júlí 2000.

IV.

1.

Samkvæmt samningi, dags. 17. desember 1998, milli heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra og fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs og borgarstjórans í Reykjavík f.h. Reykjavíkurborgar tók ríkið frá og með 1. janúar 1999 við rekstri og stjórnun allra deilda Sjúkrahúss Reykjavíkur. Fram kemur í 1. gr. samningsins að frá gildistíma hans fari heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið með yfirstjórn Sjúkrahúss Reykjavíkur og Sjúkrahúsapóteks Reykjavíkur ehf. Þar til kjörin yrði ný stjórn ríkisspítala skv. gr. 30.1 í lögum nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, var þar mælt fyrir um að stjórn Sjúkrahúss Reykjavíkur myndi starfa áfram sem „starfsstjórn í umboði heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra“ og að ráðherra setti henni erindisbréf. Þá kom þar fram að einn forstjóri yrði settur yfir Sjúkrahús Reykjavíkur og Landspítalann og að hann skyldi starfa með framkvæmdastjórum beggja sjúkrahúsanna. Í 8. gr. samningsins segir síðan:

„Ríkið tekur frá og með 1. janúar 1999 við öllum réttindum og skyldum borgarinnar gagnvart starfsmönnum Sjúkrahúss Reykjavíkur. Ríkið fer frá þeim degi með samningsaðild vinnuveitanda. Í atriðum er varða réttindi starfsmanns samkvæmt kjarasamningum eða lögum telst samband hans við vinnuveitanda óslitið. Af hálfu samningsaðila verður ekki gerð athugasemd við að núverandi starfsmenn haldi óbreyttri stéttarfélagsaðild. Farið verður eftir lögum nr. 77/1993 um réttarstöðu starfsmanna við aðilaskipti að fyrirtækjum.“

Samningur þessi var samþykktur á fundi borgarráðs 22. desember 1998 í samræmi við fyrirvara við undirritun borgarstjóra.

Samkvæmt framansögðu verður að ganga út frá því að starf deildarstjóra launavinnslu hjá Sjúkrahúsi Reykjavíkur sé starf í þjónustu ríkisins í skilningi laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Samkvæmt 1. gr. þeirra taka þau til hvers manns sem er skipaður, settur eða ráðinn í þjónustu ríkisins til lengri tíma en eins mánaðar, án tillits til þess hvort og þá hvaða stéttarfélagi hann tilheyrir, enda verði starf hans talið aðalstarf. Starfið var auglýst í febrúar 1999 og ráðið í það í apríl s.á. Bar því að fylgja þeim ákvæðum laga nr. 70/1996 er lúta að veitingu starfa við ráðningu í deildarstjórastarfið og stjórnvaldsfyrirmæla sem sett hafa verið þar um á grundvelli laganna.

Samkvæmt 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 taka þau til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Gilda þau þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum sagði að í lögfræðinni hefðu ákvarðanir um skipun, setningu og ráðningu opinberra starfsmanna, svo og lausn þeirra frá störfum og brottvikningu þeirra, verið flokkaðar sem stjórnvaldsákvarðanir. Ganga lögin út frá þessari hefðbundnu skilgreiningu og því falla slíkar ákvarðanir undir gildissvið þeirra. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Ég tel engan vafa leika á því að deildarstjóri launavinnslu ríkisstofnunar telst vera opinber starfsmaður í skilningi stjórnsýslulaga og því bar að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga við ráðningu í starfið. Vísa ég í þessu sambandi, og vegna niðurslags í bréfi Sjúkrahúss Reykjavíkur er barst mér 1. mars 2000, ennfremur til dóms Hæstaréttar frá 16. nóvember s.l. í máli nr. 151/2000.

2.

Í kvörtun A óskar hann eftir því að umboðsmaður leggi á það mat hvort hann hafi uppfyllt öll skilyrði til starfsins og því verið hæfur í það. Ég sé ekki tilefni til þess að ég leggi sérstakt mat á almennt hæfi A að þessu leyti til að gegna starfinu enda verður ekki séð af gögnum málsins að á því hafi verið byggt af hálfu Sjúkrahúss Reykjavíkur að A uppfyllti ekki þær kröfur sem fram koma í auglýsingu um hið lausa starf í Morgunblaðinu hinn 5. febrúar 1999.

Í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Ber handhafa veitingarvalds því að afla nauðsynlegra gagna til að upplýsa hverjir umsækjenda um laust opinbert starf uppfylla almenn hæfisskilyrði laga og stjórnvaldsfyrirmæla sem um það gilda. Sú skylda hvílir ennfremur á honum að sjá til þess að fullnægjandi upplýsingar liggi fyrir svo unnt sé að draga ályktanir um starfshæfni umsækjenda með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem hann leggur til grundvallar mati á því hver telst hæfastur umsækjenda. Fullnægjandi upplýsingar kunna að koma fram í umsóknum og fylgigögnum þeirra til að mat geti farið fram að þessu leyti og er þá ekki nauðsynlegt að kalla umsækjendur til viðtals eða óska eftir frekari upplýsingum. Ef umsóknargögn varpa ekki nægu ljósi á starfshæfni umsækjenda getur hins vegar reynst nauðsynlegt að óska eftir viðbótarupplýsingum á grundvelli rannsóknarskyldu stjórnvaldsins samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga.

Ákvæði 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga mælir fyrir um að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Þá hefur í álitum umboðsmanns áður komið fram að það sé óskráð meginregla í íslenskum stjórnsýslurétti að leitast skuli við að velja hæfasta umsækjandann um opinbert starf á grundvelli þeirra sjónarmiða sem handhafi veitingarvalds ákveður að byggja ákvörðun sína á. Af þessu leiðir að almennt ber handhafa veitingarvalds að leitast við að upplýsa um starfshæfni allra umsækjenda sem til greina koma í viðkomandi starf. Þá verður hann að gæta samræmis í beitingu þeirra sjónarmiða sem byggt er á við mat á þeim umsóknum sem borist hafa áður en umsóknarfrestur hefur runnið sitt skeið.

Af rökstuðningi Sjúkrahúss Reykjavíkur til A má ráða að við mat á starfshæfni umsækjenda hafi verið byggt á starfsreynslu og þekkingu umsækjenda á launavinnslu. Virðist að litið hafi verið meðal annars til reynslu og þekkingar af nýju launakerfi samkvæmt kjarasamningum og ennfremur til þess hvort viðkomandi hefði reynslu af hliðstæðu launakerfi og unnið væri með á sjúkrahúsinu. Þá var í rökstuðningi vísað til þeirra starfsgengisskilyrða sem fram komu í auglýsingu. Af skýringum sjúkrahússins til mín má ennfremur ráða að ákvörðunin hafi byggst á stjórnunarreynslu umsækjenda sem og reynslu af túlkun og framkvæmd kjarasamninga. Þá var þar og vísað til sjónarmiða um hæfni til samskipta. Þessi sjónarmið eru að mínu áliti málefnaleg og gátu að sínu leyti verið fullnægjandi grundvöllur endanlegrar ákvörðunar. Ég tel ekki unnt að draga þá ályktun af gögnum málsins að framangreindum sjónarmiðum hafi ekki verið beitt með samræmdum hætti við mat á framkomnum umsóknum.

Ljóst er að þeim tveimur umsækjendum sem hæfastir þóttu var gefinn kostur á að koma til viðtals til að veita frekari upplýsingar og skýra mál sitt. Ég get ekki fallist á að þessi aðferð við ráðningu í opinbert starf brjóti út af fyrir sig í bága við 10. gr. eða 11. gr. stjórnsýslulaga. Vísa ég þar til þess sem að framan greinir að komi fram fullnægjandi upplýsingar í umsókn og fylgigögnum þeirra er ekki nauðsynlegt að afla viðbótarupplýsinga um viðkomandi umsækjanda. Þá getur handhafi veitingarvalds verið í vafa um hverjir tveir eða fleiri úr hópi umsækjenda komi helst til greina á grundvelli þeirra sjónarmiða og upplýsinga sem aflað hefur verið og af þeim sökum gefið þeim sérstaklega kost á að skýra mál sitt og veita frekari upplýsingar.

3.

Í skýringum Sjúkrahúss Reykjavíkur til mín kemur fram að það hafi verið mat starfsmannahalds sjúkrahússins að í fyrra starfi B, sem væri sambærilegt starfi deildarstjóra launavinnslu, hafi hann sinnt viðfangsefnum sem hafi verið verulega umfangsmeiri og vandasamari en störf launaskrárritara sem lýst væri í umsókn A. Var þar vísað til þess að fyrrgreindu störfin fælu í sér yfirumsjón með launakeyrslum en í því fælist meðal annars forritunarvinna við úttektir, uppfærsla skráa og umsjón og eftirlit með launakeyrslum. Í umsókn A var starf það er hann gegndi sem launaskrárritari hjá fjármálaráðuneytinu lýst svo:

„Í starfi launaskrárritara fólst m.a. umsjón með launakeyrslum (mánaðar- og vikuvinnslum) og umsjón, framkvæmd og túlkun á kjarasamningum kennara, jafnt grunnskóla-, framhaldsskóla- og háskólakennara. Í starfi mínu þurfti ég að hafa mikil og náin samskipti við stéttarfélög kennara, menntamálaráðuneyti, skóla og fræðsluskrifstofur. Á þessum tíma fengu um 25.000 aðilar greidd laun mánaðarlega í gegnum launakerfi ríkisins og heildarlaunagreiðslur námu um 35 milljörðum króna á ári.“

Í bréfi mínu til Sjúkrahúss Reykjavíkur, dags. 30. nóvember 1999, óskaði ég eftir upplýsingum um með hvaða hætti komist hefði verið að þeirri niðurstöðu að starf deildarstjóra launavinnslu hafi verið „verulega umfangsmeira og vandasamara“ en starf launaskrárritara og vísaði þar til 10. gr. stjórnsýslulaga. Í svarbréfi sjúkrahússins, er barst mér 1. mars 2000, segir eftirfarandi um þetta atriði:

„Til viðbótar lýsingu á þeim verkþáttum, sem tilgreindir eru í fyrrnefndu bréfi sjúkrahússins, skal m.a. bent á að launaskrárritari fellur undir deildarstjóra launavinnslu. Meðal þeirra verkþátta sem deildarstjóri launavinnslu sinnir nú er verkstjórn yfir launaskrárriturum, launafulltrúum og afgreiðslufulltrúum. Þá hefur deildarstjóri ennfremur eftirlit með rekstri deildarinnar, sinnir frágangi og eftirliti launaframtals og hefur með höndum verkefnastjórnun.“

Ekki er í skýringum sjúkrahússins vísað til upplýsinga sem aflað var hjá þeim sem best þekktu til starfs launaskrárritara á þeim tíma sem A gegndi því starfi. Ég tel að sú lýsing sem A gaf á starfi sínu sem launaskrárritari í umsókninni hafi ekki gefið ein og sér tilefni til að álykta að starf deildarstjóra launavinnslu sé verulega umfangsmeira og vandasamara en starf það er A gegndi á sínum tíma hjá fjármálaráðuneytinu. Ég tel að rétt hefði verið að afla frekari gagna um eðli og starfssvið launaskrárritara á þeim tíma er A gegndi því starfi hjá fjármálaráðuneytinu áður en það starf var borið saman við starf deildarstjóra launavinnslu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

4.

Í kvörtun A er meðal annars óskað eftir því að ég leggi á það mat hvort hæfasti umsækjandinn hafi verið ráðinn í starfið. Í því sambandi vil ég taka fram að í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um það hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um veitingu á opinberu starfi þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Er almennt talið að meginreglan sé því sú að viðkomandi stjórnvald ákveði á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Í samræmi við ólögfesta meginreglu stjórnsýsluréttar þurfa þau sjónarmið að vera málefnaleg eins og sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem það hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á leiða ekki til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat á innbyrðis vægi sjónarmiða gildir sú meginregla að stjórnvaldið ákveður á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Þegar fleiri en einn umsækjandi uppfyllir þau almennu hæfisskilyrði sem um starfið gilda ber hlutaðeigandi stjórnvaldi að velja þann umsækjanda sem talinn er hæfastur með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem það hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á. Hefur umboðsmaður Alþingis fjallað um framangreindar meginreglur meðal annars í áliti frá 9. október 1992 í máli nr. 382/1991 og áliti frá 26. september 1996 í máli nr. 1391/1995.

Eins og ég gat um í kafla IV.3 hér að framan verður ekki annað séð en að ákvörðun um ráðningu í starf deildarstjóra launavinnslu hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum. Ég tel að umboðsmaður Alþingis geti í ákveðnum tilvikum lagt á það mat hvort dregnar hafi verið réttar ályktanir af gögnum málsins um starfshæfni umsækjenda með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem ákveðið hefur verið að byggja á. Við það mat verður þó að taka tillit til eðlis slíkra ákvarðana þar sem almennt er byggt á heildarmati á starfshæfni út frá ýmsum sjónarmiðum. Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins sé ég ekki ástæðu til frekari athugasemda við þennan þátt kvörtunarinnar.

5.

Sjúkrahús Reykjavíkur leitaði atbeina fyrirtækisins X hf. við undirbúning ráðningar í starf deildarstjóra launavinnslu en fyrirtækið veitir sérfræðilega ráðgjöf við ráðningu starfsmanna. Ég sé ekkert því til fyrirstöðu að opinberar stofnanir leiti slíkrar sérfræðilegrar aðstoðar. Slíkt leysir þó ekki handhafa veitingarvalds undan þeim skyldum sem á honum hvílir við meðferð málsins á grundvelli laga og óskráðra meginreglna íslensks stjórnsýsluréttar. Þannig ber t.d. að haga efni auglýsingar um laust starf í þjónustu ríkisins í samræmi við 4. gr. reglna nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum. Auglýsing á því starfi sem hér er til umfjöllunar er rakin í kafla II í áliti þessu. Þar er ekki gerð grein fyrir stjórnunarlegri stöðu starfsins innan Sjúkrahúss Reykjavíkur sem er skylt að gera samkvæmt 9. tölul. 4. gr. reglnanna. Þá kom ekki fram í auglýsingunni að öllum umsóknum yrði svarað þegar ákvörðun um ráðningu hefði verið tekin, sbr. 11. tölul. greinarinnar.

Í 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga er mælt fyrir um skyldu stjórnvalds til að tilkynna aðila máls um ákvörðun. Í 2. mgr. ákvæðisins er gerð grein fyrir þeim leiðbeiningum sem veita skal þegar rökstuðningur fylgir ekki skriflegri tilkynningu um lyktir máls. Skal þar meðal annars veita leiðbeiningar um heimild aðila til að fá ákvörðun rökstudda, sbr. 1. tölul. 2. mgr. ákvæðisins. Starfsmaður fyrirtækisins X hf. tilkynnti A um ráðningu í starfið með bréfi, dags. 19. mars 1999. Þar var ekki getið um heimild hans til þess að fá ákvörðunina rökstudda eins og skylt var samkvæmt framansögðu.

Í málinu liggur ennfremur fyrir staðlað umsóknareyðublað fyrirtækisins X hf. en umsókn B var rituð á eyðublaðið. Í niðurlagi þess segir eftirfarandi:

„Undirritaður heimilar að upplýsingar séu skráðar í tölvu. Farið verður með allar umsóknir sem trúnaðarmál.“

Í 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 segir að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki meðal annars ekki til umsókna um störf hjá ríki eða sveitarfélögum, sbr. 4. tölul. ákvæðisins. Á það sama við um öll gögn er þær umsóknir varða. Þó er skylt samkvæmt ákvæðinu að veita almenningi upplýsingar um nöfn, heimilisföng og starfsheiti umsækjenda þegar umsóknarfrestur er liðinn. Ennfremur er skylt samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, að veita almenningi aðgang að upplýsingum um nöfn og starfsheiti umsækjenda þegar umsóknarfrestur er liðinn sé þess óskað. Þá eiga umsækjendur rétt á að fá aðgang að öllum gögnum málsins samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga og sætir réttur þeirra að þessu leyti aðeins þeim takmörkunum sem fram koma í 16. og 17. gr. stjórnsýslulaga. Um beitingu þessara ákvæða stjórnsýslulaga við veitingu opinberra starfa var fjallað í áliti mínu, dags. 2. nóvember 1999, í máli nr. 2685/1999. Af þessu má sjá að um aðgang almennings og aðila máls gilda ákveðnar opinberar réttarreglur sem leiða til þess að ekki er unnt að heita umsækjendum því að farið verði með umsóknir þeirra sem trúnaðarmál.

V.

Niðurstaða

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að rétt hefði verið að afla frekari gagna en gert var um eðli og starfssvið launaskrárritara á þeim tíma er A gegndi því starfi hjá fjármálaráðuneytinu áður en það starf var borið saman við starf deildarstjóra launavinnslu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Þá tel ég rétt að vekja athygli Sjúkrahúss Reykjavíkur að þótt leitað sé atbeina einkafyrirtækja til undirbúnings ráðningar í opinbert starf þá leysir það handhafa veitingarvalds ekki undan þeim skyldum sem lög og aðrar réttarreglur leggja honum á herðar við ákvarðanatöku af þessu tagi. Bendi ég í þessu sambandi á að auglýsing sú sem birtist í Morgunblaðinu um starf deildarstjóra launavinnslu fullnægði ekki að öllu leyti kröfum 4. gr. reglna nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum. Þá voru ekki veittar leiðbeiningar við tilkynningu til A um lyktir málsins í samræmi við 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá er á það bent að á umsóknareyðublaði fyrirtækisins X hf. kom fram að umsóknir væru trúnaðarmál en það fer í bága við 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, 3. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. þó 16. og 17. gr. þeirra laga.

Þrátt fyrir þá annmarka sem að framan greinir er það álit mitt að ólíklegt sé að þeir leiði til ógildingar á ákvörðun um ráðningu í starfið meðal annars af tilliti til hagsmuna þess umsækjanda er ráðinn var til þess. Þá tel ég ekki tilefni til þess í máli þessu að víkja að hugsanlegum öðrum réttaráhrifum sem þeir annmarkar kynnu að hafa.

Með reglugerð nr. 127/2000, um sameiningu heilbrigðisstofnana, voru Ríkisspítalar og Sjúkrahús Reykjavíkur sameinuð undir nafninu Landspítali, háskólasjúkrahús. Beini ég þeim tilmælum til Landspítala, háskólasjúkrahúss að í framtíðinni verði tekið mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu við ráðningu í laus opinber störf á vegum spítalans.