Bréf

   

Umboðsmaður lauk málinu með bréfi, dags. 14. febrúar 2019, sem hljóðar svo:

I

Ég vísa til kvörtunar yðar, dags. 24. júlí sl., sem lýtur að starfsháttum og ákvörðunum kærunefndar húsamála í tengslum við álit nefndarinnar frá 20. desember 2017 í máli nr. 4/2017. Af gögnum málsins fæ ég ráðið að þér hafið ásamt öðrum óskað eftir áliti nefndarinnar vegna deilna um einkaafnotafleti neðstu íbúða X. Með áliti sínu hafnaði nefndin því að álitsbeiðendur ættu sérafnotaflöt á þaki bílageymslu hússins.

  

II

1

Af kvörtuninni fæ ég ráðið að þér teljið að kærunefnd húsamála hafi einungis fjallað um mál yðar út frá lögum nr. 26/1994, um fjöleignarhús, en að enginn ágreiningur hafi verið um þau atriði sem þar er fjallað um, s.s. að samþykki allra eigenda þurfi til að breyta sameign. Ég fæ ráðið að þér gerið ekki athugasemdir við efnislega niðurstöðu nefndarinnar heldur fremur hvernig hún afmarkaði umfjöllun sína. Þannig séuð þér ósáttir við að hún hafi ekki leiðbeint yður um að leggja ágreining sem laut að deiliskipulagi til þar til bærs stjórnvalds í ljósi þess að hlutverk nefndarinnar er bundið við að fjalla um mál á framan­greindum lagagrundvelli. Nefnið þér í því sambandi að nefndin hefði átt að vísa yður til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Þá verður ráðið af kvörtuninni að þér séuð einnig ósáttir við að kærunefnd húsamála hafi breytt kröfum í álitsbeiðni yðar og einungis fjallað um lítinn hluta þeirra. Þannig hafi nefndin lagt upp með að kröfur álitsbeiðenda hafi verið að „viðurkennt [yrði] að sérafnotaflötur á þaki bílageymslu [fylgdi] íbúðum álitsbeiðenda“ en að þér hafið sett fram fleiri kröfur í álitsbeiðni. Enn fremur gerið þér athugasemdir við málsmeðferðartíma nefndarinnar, að fundargerðir hafi ekki verið haldnar og hæfi formanns nefndarinnar vegna aðkomu hennar að húsfundi X [dags] fyrir hönd gagnaðila yðar úr máli nr. 4/2017.

Í áliti nefndarinnar segir að óumdeilt sé að þak bílageymslunnar sé sameign allra eigenda hússins. Þá kemur fram í niðurstöðu nefndarinnar að í þinglýstri eignaskiptayfirlýsingu eignarinnar segi að afnot af lóðinni séu í óskiptri sameign með þeirri undantekningu að íbúðir á fyrstu og annarri hæð hafi sérafnot af lóðarhlutum sem afmarkaðir séu á byggingarnefndarteikningum af fyrstu og annarri hæð hússins. Á nefndum teikningum sé ekki gert ráð fyrir sérafnotum íbúða álitsbeiðenda. Að þessu sögðu víkur nefndin að ákvæðum 4. mgr. 35. gr., 1. mgr. 36. gr. og 1. mgr. 19. gr. laga nr. 26/1994, um fjöleignarhús, og telur á þeim grundvelli að samþykki allra eigenda hússins þurfi til þess að gera svæði fyrir framan svalir álitsbeiðenda að sérafnotafleti þeirra. Geti ákvæði deiliskipulags eða meint mistök arkitekta engu breytt þar um. Á þessum forsendum hafnaði kærunefndin því að álitsbeiðendur ættu sérafnotaflöt á þaki bílageymsluhússins. Þá er í lok álitsins komið á framfæri tilteknum leiðbeiningum til aðila um möguleika á að fá eignaskiptayfirlýsingu breytt, eftir atvikum með atbeina dómstóla.

Eins og þér víkið að í kvörtun yðar er hlutverk kærunefndarinnar í málum sem þessum að leysa úr einkaréttarlegum ágreiningi tveggja eða fleiri aðila á grundvelli laga nr. 26/1994 og reglna settum samkvæmt þeim. Það er því ekki meðal hlutverka hennar að fjalla um eða leysa úr ágreiningi vegna deiliskipulags. Ég fæ því ekki annað séð en að nefndin hafi tekið álitsbeiðni yðar fyrir að því marki sem valdheimildir hennar stóðu til og leyst úr málinu á grundvelli laga nr. 26/1994. Virðist rökstuðningur nefndarinnar í álitinu hafa miðast við þá afmörkun. Framsetning nefndarinnar á kröfum álitsbeiðenda virðist einnig vera samrýmanleg þeim ágreiningsefnum sem sett eru fram í upphafi 4. kafla álitsbeiðninnar og kröfuliðum 1) og 2) sem greint er frá í upphafi 5. kafla þó nefndin virðist endurorða þá og sameina í einni málsgrein. Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins, þ.m.t. álitsbeiðni yðar, tel ég að nefndin hafi mátt ætla að álitsbeiðendur óskuðu einungis eftir áliti hennar á þeim ágreiningsefnum sem þar voru greind sem falla undir valdheimildir hennar og að henni hafi því verið rétt að leysa úr málinu að því marki.  Þó svo nefndin hafi ekki tekið til umfjöllunar kröfulið 3) í álitsbeiðninni, þess efnis „að rétt og eðlilegt sé að umræddir afnotafletir komi fram á reyndarteikningum arkitekta“, eða fjallað um allar röksemdir álitsbeiðenda fyrir kröfum sínum tel ég mig ekki hafa forsendur til að fullyrða að nefndinni hafi borið á grundvelli leiðbeiningarskyldu sinnar að framsenda erindið, eða hluta þess, til annarra stjórnvalda þar sem hún tók álitsbeiðnina til efnismeðferðar að öðru leyti.

Í samræmi við framangreint og í ljósi þess hvernig kvörtun yðar er fram sett hefur athugun mín á málinu fyrst og fremst lotið að málsmeðferð nefndarinnar vegna máls nr. 4/2017 og ákvörðunum hennar í framhaldi af því að hún skilaði áliti sínu.

2

Í tilefni af kvörtun yðar ritaði ég kærunefnd húsamála bréf, dags. 18. september sl., þar sem ég óskaði nánari upplýsinga og skýringa í tengslum við mál nr. 4/2017 á atriðum er vörðuðu hugsanlegt vanhæfi formanns nefndarinnar, skráningu fundargerða og málsmeðferðartíma. Þá ritaði ég félags- og jafnréttismálaráðherra bréf sama dag þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort mótuð hefðu verið viðmið um hvaða störf nefndarmanna væru samrýmanleg nefndarstörfum. Mér barst svar frá kærunefndinni 6. nóvember sl. og frá ráðherra 20. nóvember sl. Þá bárust mér athugasemdir yðar við svör stjórnvalda 31. desember sl. Ég tel ekki tilefni til að rekja sérstaklega þessi svör nema að því marki sem það er nauðsynlegt samhengisins vegna.

Í bréfi sínu 31. október sl. færir nefndin fram þær skýringar á aðkomu formannsins að húsfundinum í X að hún hafi þar ekki verið að gæta hagsmuna gagnaðila yðar í máli nr. 4/2017. Hvað sem þessum skýringum nefndarinnar líður tekur nefndin fram í bréfi sínu að að virtum spurningum mínum hafi það verið mat hennar að það hefði verið í betra samræmi við gildandi hæfisreglur að formaðurinn hefði ekki tekið þátt í ákvörðun nefndarinnar um að synja endurupptökubeiðni yðar 23. mars 2018. Af þeim sökum hafi nefndin afturkallað þá ákvörðun og tekið beiðnina fyrir að nýju 31. október sl. og þá án aðkomu umrædds nefndarmanns. Þá tek ég enn fremur fram að hvað sem líður skýringum nefndarinnar á aðkomu formannsins að ákvörðun vegna beiðni yðar um aðgang að gögnum málsins, verður ekki litið fram hjá því að yður voru afhent öll gögn málsins. Endurtekin málsmeðferð vegna þeirrar ákvörðunar hefði því ekki getað breytt niðurstöðu málsins á þann hátt að gera yður betur settan. Með hliðsjón af þessu læt ég umfjöllun minni um þann þátt kvörtunarinnar sem laut að vanhæfi formanns nefndarinnar lokið.

Í skýringum nefndarinnar til mín er jafnframt fallist á að skortur á að skrá fundargerðir á árunum 2015 til 2017 og málsmeðferðartími í máli yðar fyrir nefndinni hafi ekki samrýmst lögum. Í ljósi þessa og að þessir annmarkar á málsmeðferð nefndarinnar eru almennt ekki til þess fallnir að varða ógildingu ákvarðana eða annarra úrlausna stjórnvalda tel ég ekki tilefni til frekari athugunar af minni hálfu um þessi atriði.

Kvörtun yðar hefur þó orðið mér tilefni til að rita kærunefnd húsamála meðfylgjandi bréf, dags. í dag, þar sem ég kem á framfæri athugasemdum um framanrakin atriði. Það geri ég með það fyrir augum að þeir annmarkar sem voru á málsmeðferð nefndarinnar í máli yðar, og nefndin hefur í skýringum til mín fallist á að hafi ekki að öllu leyti verið í samræmi við lög, endurtaki sig ekki.

 

III

Með vísan til þess sem rakið er að framan lýk ég athugun minni á kvörtun yðar, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

---

   

 

Bréf umboðsmanns, dags. 14. febrúar 2019, til kærunefndar húsamála hljóðar svo:

 

I

Það tilkynnist hér með að ég hef með meðfylgjandi bréfi, dags. í dag, lokið máli A sem laut að starfsháttum og ákvörðunum kærunefndar húsamála í tengslum við álit nefndarinnar í máli nr. 4/2017. Eins og fram kom í bréfi mínu til nefndarinnar frá 18. september sl. laut athugun mín á kvörtuninni einkum að hugsanlegu vanhæfi formanns nefndarinnar vegna aðkomu hennar að húsfundi í X í [dags.] fyrir hönd gagnaðila A úr máli nr. 4/2017 á, sem og skráningu fundargerða og málsmeðferðar­tíma.

Líkt og rakið er í bréfi mínu til A tel ég, í ljósi svara nefndarinnar til mín og þeirra upplýsinga sem þar komu fram, m.a. um að hún hefði tekið fyrir að nýju beiðni hans um endurupptöku máls nr. 4/2017, ekki tilefni til frekari athugunar á málinu. Hins vegar hefur kvörtunin orðið mér tilefni til að koma á framfæri við kærunefnd húsamála almennum ábendingum um hæfi nefndarmanna og málsmeðferð nefndarinnar.

 

II

1

Í bréfi mínu til kærunefndarinnar frá 18. september sl. rakti ég efni kvörtunar A að því er varðaði aðkomu formanns nefndarinnar að húsfundi sem haldinn var í X [dags.], tæpum þremur mánuðum eftir að álit nefndarinnar í máli nr. 4/2017 lá fyrir. Tók ég m.a. fram að í kvörtuninni kæmi fram að á þann fund hefði mætt formaður nefndarinnar með skriflegt umboð frá einum gagnaðila A í máli nr. 4/2017  til að gæta hagsmuna hennar á fundinum. Af umboðinu, sem fylgdi gögnum málsins, yrði ekki annað ráðið en að íbúinn hefði veitt formanni kærunefndarinnar umboð til hvers konar þátttöku í fundarstörfum, til að taka þátt í umræðum, greiða atkvæði og leggja fram bókanir og mótmæli ef því væri að skipta og gæta í hvívetna hagsmuna hennar og íbúðar hennar gagnvart húsfélaginu, sameigendum hennar og öðrum sem að málum kynnu að koma.

Í svarbréfi nefndarinnar til mín, sem barst 6. nóvember sl., kemur m.a. fram um þetta atriði að einn gagnaðila A í máli nr. 4/2017 hafi óskað eftir því við formann kærunefndarinnar í mars 2018 að formaðurinn myndi mæta fyrir sig á húsfundinn og leggja fram tillögu um að ný eignaskiptayfirlýsing yrði samþykkt. Í bréfi nefndarinnar er síðan tekið fram að hlutverk formanns kærunefndarinnar á húsfundinum hafi ekki falist í því að gæta hagsmuna gagnaðila A í máli nr. 4/2017 vegna ágreinings um sérafnotafleti fyrir framan svaladyr álitsbeiðenda. Því hafi orðalag í bréfi nefndarinnar til A 23. mars 2018 ekki  verið nægjanlega skýrt hvað þetta atriði varðaði. Ég fæ skilið þessar skýringar nefndarinnar þannig að hún líti svo á að störf formannsins fyrir gagnaðila A hafi ekki lotið að sama ágreiningsefni og fjallað var um í áliti nr. 4/2017. Hins vegar liggur fyrir afrit af undirrituðu umboði íbúans til formanns kærunefndarinnar þar sem orðrétt kemur fram að formaðurinn hafi „fullt og ótakmarkað umboð til [að] sækja og sitja fyrir [hennar] hönd fund í húsfélaginu“ og „gæta í hvívetna hagsmuna [hennar] og íbúðar [hennar] gagnvart húsfélaginu, sameigendum hennar og öðrum sem að málum kunna að koma“. Hvað svo sem fólst nákvæmlega í vinnu formannsins fyrir hönd íbúans verður ekki litið fram hjá því að frá sjónarhóli A mátti ekki annað sjá en að formaðurinn kæmi fram til að gæta hagsmuna annars íbúa gagnvart sameigendum, þ.m.t. honum. Sá íbúi hafði nýverið verið gagnaðili A í máli fyrir kærunefndinni vegna ágreinings íbúa fjöleignahússins um afnot af svæði á þaki bílageymslu hússins.

Í þessu sambandi tel ég rétt að minna á að hinar sérstöku hæfisreglur stjórnsýsluréttarins hafa ekki eingöngu að markmiði að minnka hættuna á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á efni stjórnvalds­ákvarðana, heldur er þeim einnig ætlað að stuðla að því að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt. Frá því að formaður kærunefndarinnar tók að sér hagsmuna­gæslu fyrir einn aðila máls nr. 4/2017 á húsfundinum á grundvelli framangreinds umboðs verður því að leggja til grundvallar líkt og nefndin hefur fallist á að hann hafi ekki uppfyllt hæfisreglur stjórn­sýsluréttar til að fjalla um erindi A vegna þess ágreinings sem hann hafði borið undir nefndina og fjallað var um í máli nr. 4/2017. Í því sambandi skiptir ekki öllu máli hvort ágreiningsefni máls nr. 4/2017 hafi verið það sama og fundarefni húsfundarins heldur þau tengsl sem eru milli umbjóðanda og umboðsmanns og geta haft áhrif á hæfi í einhvern tíma eftir að umboðsmennsku lýkur. Hér undir féllu því bæði synjun endurupptöku málsins 23. mars 2018 og ákvörðun um afhendingu gagna málsins 14. júní 2018. Eins og rakið er í bréfi mínu til A tel ég þó ekki tilefni til að fjalla frekar um þetta atriði þar sem nefndin tók beiðni hans um endurupptöku fyrir að nýju 31. október 2018 og þá án aðkomu umrædds nefndarmanns auk þess sem orðið var við beiðni hans um aðgang að gögnum. Ég tel þó rétt að vekja athygli nefndarinnar á framanröktu með það fyrir augum að hún tak mið af þessum sjónarmiðum í framtíðarstörfum sínum.

 2

Þau traustsjónarmið sem hæfisreglur stjórnsýsluréttarins byggja á og vikið var að hér að framan geta jafnframt haft þýðingu þegar kemur að athöfnum nefndarmanna í kærunefndinni í framhaldi af því að hún hefur lokið máli með áliti. Í bréfi mínu til nefndarinnar frá 18. september sl. óskaði ég m.a. eftir upplýsingum um hvort kærunefndin hefði mótað sér einhver viðmið eða starfsreglur um það hvenær nefndarmenn taki að sér að sinna hagsmunagæslu fyrir aðila þeirra ágreiningsmála sem hún hefur leyst úr eða með öðrum hætti komi að slíkum málum vegna annarra starfa sinna. Í skýringum nefndarinnar um þetta atriði er aftur vísað til þess að ekki hafi verið um sama ágreiningsefni að ræða í máli A fyrir nefndinni og fjallað var um á húsfundinum sem formaður nefndarinnar mætti á fyrir hönd eins íbúans. Þá kemur fram að ekki hafi verið sett viðmið eða starfsreglur um þessi atriði og jafnframt upplýst að mál sem þetta hafi ekki komið upp áður.

Ég sendi félags- og jafnréttismálaráðherra einnig bréf 18. september sl. þar sem ég tók fram að þótt hæfisreglum stjórnsýslu­réttarins, bæði skráðum og óskráðum, væri ætlað að leysa úr aðkomu einstakra starfs- og nefndarmanna innan stjórnsýslunnar að ákveðnu máli hefði jafnframt verið horft til þess að það væri mikilvægur liður í því að skapa traust á stjórnvöld að þau gættu að því að umrætt sjálfstæði, og að þau væru óvilhöll, væri sýnilegt og að borgararnir gætu treyst því að svo væri. Þá óskaði ég eftir upplýsingum um hvort ráðuneytið hefði mótað einhver viðmið, s.s. í skipunar- eða erindisbréfum nefndarmanna, um hvaða störf nefndarmanna kærunefndar húsamála teldust samrýmanleg nefndarstörfum umfram það sem leiddi af hæfisreglum, t.d. þegar nefndarmaður tæki að sér hagsmunagæslu fyrir málsaðila eftir að nefndin hefði lokið umfjöllun sinni um mál hans. Í meðfylgjandi svarbréfi velferðarráðuneytisins til mín, dags. 15. nóvember sl., kom m.a. fram að af gefnu tilefni myndi ráðuneytið héðan í frá ítreka í skipunarbréfum sínum til þeirra sem skipaðir væru í kæru- eða úrskurðarnefndir á málefnasviði ráðuneytisins að nefndarmenn skuli gæta að skráðum og óskráðum hæfisreglum stjórnsýsluréttarins við meðferð mála auk þess að gæta að hæfi sínu við aðkomu mála í öðrum störfum sínum sem þeir gegna sem geta haft áhrif á það traust sem almenningi er rétt að bera til starfa nefndarinnar.

Að teknu tilliti til viðbragða ráðuneytisins og nefndarinnar mun ég að þessu sinni ekki ganga lengra en að vekja athygli nefndarinnar á framanröktum sjónarmiðum að baki hæfisreglum stjórnsýsluréttar og svari ráðuneytisins með það fyrir augum að nefndarmenn hugi að því í öðrum störfum sínum að þau geta haft áhrif á ásýnd kærunefndarinnar sem óvilhalls og sjálfstæðs úrlausnaraðila á vegum hins opinbera.

3

Í bréfi nefndarinnar til mín frá 6. nóvember sl. er fallist á að það að fundargerðir hafi ekki verið ritaðar, eða a.m.k. ekki haldið utan um þær, frá árslokum 2015 til ársloka 2017 hafi ekki samrýmst lögum. Enn fremur fellst nefndin á að málsmeðferðartími hennar í máli A hafi ekki samrýmst 4. mgr. 80. gr. laga nr. 26/1994. Í ljósi þessarar afstöðu nefndarinnar, og þess að hún hefur upplýst mig um að bæði utanumhaldi um fundargerðir og málsmeðferðartíma hafi verið komið í betra horf, tel ég ekki tilefni til frekari athugunar á þessum atriðum af minni hálfu.

Vegna skýringa nefndarinnar á þessum annmörkum, sem lutu m.a. að því að mannekla hjá velferðarráðuneytinu hafi valdið því að ekki hafi fengist starfsmaður til að sinna starfi fyrir nefndina, tek ég eftirfarandi fram. Samkvæmt lögum hefur kærunefnd húsamála verið fengið tiltekið lögbundið hlutverk sem telst hluti af stjórnsýslu ríkisins. Þótt nefndin heyri stjórnarfarslega undir ráðherra, sem skipar nefndarmenn, verður ekki annað leitt af lögum en að nefndin sjálf, eða eftir atvikum formaður hennar, beri ábyrgð á að málsmeðferð hennar samrýmist lögum líkt og almennt á um við um sjálfstæðar kæru- og úrskurðar­nefndir. Telji nefndin að henni sé ekki búin fullnægjandi aðstaða eða umgjörð til að hún geti sinnt starfi sínu í samræmi við lög, s.s. með nægjanlegum fjárveitingum, ber henni að beita þeim úrræðum sem hún hefur til að koma því á framfæri við ráðherra þannig að hann sé upplýstur um stöðuna og geti þá tekið afstöðu til þess. Ég tek fram að af skýringum nefndarinnar til mín verður ekki ráðið hvort og þá að hvaða marki ráðuneytinu var ljós þessi vandi nefndarinnar. Allt að einu tel ég rétt að vekja athygli nefndarinnar á framangreindu þannig að hún bregðist við á viðeigandi hátt ef slík staða kemur aftur upp hjá henni. Þá tek ég fram að í bréfi mínu til ráðherra, dags. í dag, vek ég sérstaka athygli hans á þessari umfjöllun.

 

III

Að þessu sögðu og í samræmi við það sem fram kemur í bréfi mínu til A, dags. í dag, tel ég ekki tilefni til frekari athugunar minnar á kvörtuninni. Ég vek þó athygli kærunefndar húsamála á framangreindum álitaefnum og annmörkum á málsmeðferð hennar með það fyrir augum að nefndin hugi í framtíðarstörfum sínum að þeim sjónarmiðum sem hér hafa verið rakin.