Bréf

   

Umboðsmaður lauk málinu með bréfi, dags. 28. febrúar 2019, sem hljóðar svo:

I

Ég vísa til erindis yðar frá 13. ágúst sl. þar sem þér kvartið yfir ráðningu í starf [...] X sem auglýst var í október 2017 og því að þér hafið ekki verið talinn meðal umsækjenda um starfið í kjölfar þess að það var auglýst að nýju í febrúar 2018. Þá lýtur kvörtunin einnig að afgreiðslu sveitarfélagsins á beiðni yðar um aðg­ang að gögnum vegna fyrri ráðningarinnar og synjun á beiðni yðar um að­gang að gögnum vegna síðari ráðningarinnar.

Í tilefni af kvörtun yðar var óskað eftir því að X afhenti mér afrit af öllum gögnum málsins. Umbeðin gögn bárust mér með tölvubréfi 19. september sl. Sveitarfélaginu var ritað bréf að nýju, dags. 21. nóvember sl., þar sem óskað var eftir nánar tilgreindum upplýsingum og skýringum. Ég tel óþarft að gera nánari grein fyrir bréfinu hér þar sem þér fenguð afrit þess sent með bréfpósti. Svör sveitarfélagsins bárust mér með bréfi, dags. 17. desember sl., og var það sent yður til athuga­semda með bréfi, dags. 27. desember sl. Athugasemdir yðar bárust mér síðan með bréfi, dags. 6. janúar sl.

 

II

Samkvæmt gögnum málsins sóttuð þér um starf [...] hjá sveitar­félaginu X í október 2017. Í framhaldinu voruð þér boðaðir til viðtals vegna starfsins sem fram fór símleiðis [...] 24. október 2017. Af gögnum málsins verður ráðið að sex einstaklingar hafi sótt um starfið og að tveir einstaklingar, þér annar þeirra, hafi verið boðaðir til viðtals. Með bréfi, dags. 17. nóvember 2017, var yður tilkynnt um að B hefði verið ráðin í starfið.

Með bréfi, dags. 26. nóvember 2017, óskuðuð þér eftir rökstuðningi fyrir ráðningunni. Umbeðinn rökstuðningur barst yður með bréfi, dags. 14. desember 2017. Í honum er ráðningarferlinu lýst og nánari rök færð fyrir þeirri ákvörðun að ráða B í starfið. Í framhaldinu óskuðuð þér eftir því með bréfi, dags. 7. janúar 2018, að X afhenti yður afrit af öllum gögnum sveitarfélagsins er vörðuðu ráðningar­ferlið og ráðningu í starfið. Yður bárust tiltekin gögn með tölvu­bréfi 18. janúar 2018. Með bréfi, dags. 21. janúar 2018, óskuðuð þér á ný eftir því við sveitarfélagið að það myndi afhenda yður afrit af öllum gögnum málsins þar sem þér tölduð að sveitarfélagið hefði ekki gert slíkt með tölvubréfi sínu frá 18. janúar 2018. Framangreind beiðni yðar var ítrekuð í tvígang. Annars vegar með bréfi, dags. 25. febrúar sl., og hins vegar með tölvubréfi 2. maí sl. þar sem engin svör höfðu borist frá sveitarfélaginu. Erindi yðar var svarað með tölvubréfi 7. maí sl. en þar sem þér tölduð enn að sveitarfélagið hefði ekki afhent yður öll umbeðin gögn var beiðni yðar ítrekuð að nýju með bréfi, dags. 19. maí sl. Þá var í bréfinu einnig óskað eftir því að fá afhent afrit af öllum gögnum vegna síðari ráðningarinnar. Með bréfi sveitarfélagsins, dags. 9. júlí sl., afhenti sveitarfélagið yður frekari gögn vegna fyrri ráðningarinnar en synjaði yður jafnframt um aðgang að gögnum vegna síðari ráðningarinnar.

 

III

1

Ég legg þann skilning í kvörtun yðar að hún lúti m.a. að efnislegu mati á því hver var talinn hæfastur til að gegna auglýstu starfi. Af því tilefni tek ég fram að við ráðningar í opinber störf ber stjórnvöldum að fylgja stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og almennum grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undirbúning ráðningar og mat á hæfni umsækjenda. Í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um ráðningu í opinbert starf þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Meginreglan er sú að stjórnvaldið ákveður á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórn­valds­fyrir­mælum. Í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar þurfa slík sjónar­mið að vera málefnaleg, eins og sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórn­vald telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið ákveður að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat gildir sú meginregla að stjórn­valdið ákveður á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Í ljósi þeirrar skyldu sem hvílir á stjórnvöldum að velja þann umsækjanda sem telst hæfastur til að gegna viðkomandi starfi hefur verið lagt til grundvallar í íslenskum rétti að veitingarvaldshafinn verði að geta sýnt fram á að heildstæður samanburður á umsækjendum hafi farið fram þar sem megináhersla hafi verið lögð á atriði sem geta varpað ljósi á væntanlega frammistöðu umsækjenda í starfinu út frá þeim málefnalegu sjónarmiðum sem lögð hafa verið til grundvallar ákvörðuninni.

Hlutverk um­boðs­manns Alþingis er að hafa í umboði Alþingis eftir­­lit með stjórn­sýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum nr. 85/1997 og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórn­völdum landsins. Ég legg á það áherslu að umboðsmaður er við athugun sína á málum af þeim toga sem hér um ræðir ekki í sömu stöðu og stjórnvaldið sem tekur ákvörðun um veitingu starfs. Það leiðir af eðli þess eftir­lits sem umboðsmaður Alþingis hefur með höndum að það er ekki verk­­efni hans að endurmeta hvern hafi átt að skipa eða ráða í til­tekið starf heldur að leggja mat á hvort réttum stjórnsýslureglum og öðrum lagareglum hafi verið fylgt við töku þeirrar ákvörðunar sem kvörtun beinist að. Athugun umboðs­manns lýtur þannig m.a. að því hvort stjórnvaldið hafi lagt mál­­efnaleg sjónarmið til grundvallar ákvörðun sinni og gætt að inn­byrðis vægi þeirra sem stuðst er við m.t.t. þess starfs sem verið er að ráða í. Þá snýr athugun umboðsmanns jafn­framt að þeim ályktunum sem stjórn­­valdið dregur af gögnum málsins og því mati sem það leggur á þau.

Ég hef sem um­boðs­maður talið að almennt verði að játa stjórnvaldi  nokkurt svigrúm við mat á þeim mál­­efnalegu sjónarmiðum sem það hefur lagt til grund­vallar og þá hvernig einstakir umsækjendur falli að slíkum sjónar­miðum, enda sé að öðru leyti sýnt fram á að fullnægjandi upplýsingar hafi legið fyrir til að slíkt mat geti farið fram.

2

Starf [...] X var auglýst laust til umsóknar í september 2017. Í auglýsingunni var helstu verkefnum lýst með þeim hætti að um væri að ræða faglega forystu í málefnum [...].

Menntunar- og hæfnikröfur samkvæmt auglýsingunni voru eftir­farandi: 1) háskólapróf í [...] eða annað háskólapróf sem nýtist í starfi er skilyrði, framhaldsmenntun sem nýtist er kostur, 2) reynsla af stjórnun og rekstri kostur, 3) reynsla af áætlanagerð og stefnumótun kostur, 4) þekking á lögum og reglugerðum er varða starfsemina kostur, 5) þekking og reynsla af [...] er kostur, 6) þekking og reynsla á starfsumhverfi opin­berrar stjórnsýslu kostur, 7) góðir forystu-, skipulags- og sam­skipta­hæfileikar, 8) frumkvæði og sjálfstæði í starfi, 9) góð þekking og færni í tölvunotkun og 9) góð íslensku- og enskukunnátta í ræðu og riti.

Alls bárust 8 umsóknir um starfið en tveir þeirra drógu umsókn sína til baka. Samkvæmt því sem fram kemur í þeim gögnum málsins sem ég fékk afhent fór fram mat sem var byggt á þeim menntunar- og hæfnikröfum sem gerðar voru í starfsauglýsingu. Á meðal gagnanna var tafla þar sem öllum umsækjendum voru gefin einkum frá 0 til 4 fyrir matsþætti sem síðan höfðu mismunandi vægi á grunnmati á umsóknum. Þeir þættir voru samkvæmt matskvarða: háskólapróf í [...] eða annað háskólanám sem nýtust í starfi er skilyrði, framhaldsmenntun sem nýtist er kostur (12,12%), reynsla af stjórnun og rekstri er kostur (12,12%), reynsla af áætlanagerð og stefnumótun kostur (12,312%), þekking á lögum og reglugerðum er varða starfsemina kostur (15,15%), þekking og reynsla af [...] er kostur (21,21%), þekking og reynsla á starfsumhverfi opinberrar stjórnsýslu er kostur (9,09%), góð þekking og færni í tölvunotkun (6,06%), góð íslensku­kunnátta (6,06%) og góð enskukunnátta (6,06%). Þeim tveimur umsækjendum sem fengu hæsta stigagjöf samkvæmt matinu var boðið í starfsviðtöl og að því loknu var B boðið starfið.

Í rökstuðningi fyrir ráðningunni er menntun og starfsreynsla B rakin. Þá er tekið fram að ákveðið hafi verið að ráða hana í starfið þar sem hún hafi verið hæfasti umsækjandinn og að ákvörðunin hafi byggst á heildstæðu mati, menntun og reynslu ásamt frammistöðu hennar í viðtölum. Þá var tekið fram að hún uppfyllti vel þau skilyrði sem sett voru fram í auglýsingu um starfið og að hún væri með farsæla reynslu af rekstri og stjórnun auk yfirgripsmikillar þekkingar á [...] og talsverða þekkingu á [...] og starfi innan sveitarfélaga.

Að framangreindu virtu og eftir að hafa kynnt mér gögn málsins fæ ég ekki annað ráðið en að ákvörðun um ráðningu í starfið hafi verið byggð á heildstæðu mati á grundvelli málefnalegra sjónarmiða og í sam­ræmi við auglýsingu um starfið. Með hliðsjón af því svigrúmi sem játa verður stjórnvaldi við ráðningu í opinbert starf og í ljósi um­sóknar­gagna, skráningu úr viðtölum og rökstuðnings X er það niður­staða mín að ekki séu forsendur til að gera athugasemdir við það mat X að B hafi fallið best að þeim sjónarmiðum sem lögð voru til grundvallar við ákvörðun um ráðninguna.

3

Í samskiptum yðar við X óskuðuð þér eftir aðgangi að öllum gögnum fyrra ráðningarmálsins. Í bréfi yðar til mín, dags. 6. janúar sl., kemur hins vegar fram að þér óskið ekki eftir því að fá upp­lýsingar um þá sem lentu neðar í matinu eða þeirra sem drógu umsóknir sínar til baka. Ég hef því afmarkað umfjöllun mína um þann þátt kvörtunar yðar er lýtur að afgreiðslu X á beiðni yðar um afrit af öllum gögnum fyrra ráðningarmálsins við það.

Samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, á aðili máls rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er mál hans varða og er meginreglan sú að aðili máls á rétt á að kynna sér öll gögn málsins. Frá þeirri megin­reglu eru hins vegar gerðar vissar undantekningar í 16. og 17. gr. stjórnsýslulaga. Í 27. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, er fjallað um skráningu upplýsinga um málsatvik og meðferð mála. Í 1. mgr. 27. gr. segir að við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna beri stjórnvöldum, og öðrum sem lögin taka til, að skrá upplýsingar um málsatvik sem veittar eru munnlega eða viðkomandi fær vitneskju um með öðrum hætti ef þær hafa þýðingu fyrir úrlausn máls og er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Hið sama á við um helstu ákvarðanir um meðferð máls og helstu forsendur ákvarðana, enda komi þær ekki fram í öðrum gögnum málsins. Þá segir og í 1. málsl. 2. mgr. greinarinnar að stjórn­völd skuli að öðru leyti gæta þess að haldið sé til haga mikilvægum upp­lýsingum, m.a. um samskipti við almenning og önnur stjórnvöld, svo sem með skráningu fundargerða eða minnisblaða.

Af gögnum málsins fæ ég ráðið að X hafi brugðist við erindum yðar með tölvubréfi 7. maí sl. og með bréfi, dags. 9. júlí sl., með afhendingu frekari gagna. Í svari sveitarfélagsins til mín frá 17. desember sl. kemur fram að allar upplýsingar um málsatvik hafi komið fram í þeim gögnum sem sveitarfélagið hafi nú þegar afhent yður og að engin frekari gögn séu til staðar vegna málsins. Þá kemur einnig fram að upplýsingar úr símtölum sem ekki hafi verið rituð minnisblöð um hafi verið staðfest með tölvupósti eða bréfum sem sveitarfélagið hafi nú þegar afhent yður. Af kvörtun yðar fæ ég ekki betur séð en að hún snúist aðallega um að þér teljið að sveitarfélagið hafi ekki afhent yður afrit af öllum fyrirliggjandi gögnum málsins í samræmi við framangreindar reglur. Eftir að hafa farið yfir þau gögn sem ég hef undir höndum, annars vegar frá yður og hins vegar frá sveitarfélaginu, auk þeirra svara sem sveitarfélagið hefur veitt mér vegna málsins tel ég mig ekki hafa forsendur til að fullyrða að sveitarfélagið hafi ekki afhent yður afrit af öllum fyrirliggjandi gögnum málsins eða til að rengja þau svör sveitarfélagsins að frekari gögn séu ekki til staðar vegna málsins. Í þessu sambandi vek ég athygli yðar á að aðilar máls eiga einungis rétt á að fá afrit af fyrirliggjandi gögnum stjórnsýslumáls. Ég tel því ekki tilefni til þess að taka þennan þátt í kvörtun yðar til nánari skoðunar.

 

IV

Kvörtun yðar lýtur einnig að því að X hafi synjað yður um aðgang að gögnum vegna síðara ráðningarferlis þegar ráðið var að nýju í starf [...] X á þeim grundvelli að þér væruð ekki aðili þess máls. Í kvörtun yðar til mín kemur fram að þér teljið að þar sem B hafi hætt við að taka við starfi [...] X þegar starfið var fyrst auglýst hafi umsókn yðar einnig átt að gilda í síðara ráðningarferlinu. Þá teljið þér að málinu hafi ekki lokið fyrr en búið var að ráða í starfið að nýju og því hafi sveitar­félaginu borið að líta á yður sem aðila máls vegna síðara ráðningar­ferlisins og veita yður aðgang að gögnum málsins.

Í 2. málsl. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, segir að ákvörðun sé bindandi eftir að hún er komin til aðila. Ég lít svo á að þegar ákvörðun var tekin um að ráða B í starf [...] X í nóvember 2017 hafi málinu þar með verið lokið af hálfu sveitarfélagsins enda var yður og öðrum umsækjendum send tilkynning þess efnis með sannanlegum hætti. Ég tel því ekki tilefni til að gera athugasemdir við þá afstöðu sveitarfélagsins að telja yður ekki meðal umsækjenda um starfið þegar það var auglýst að nýju. Hef ég þá m.a. í huga að samkvæmt gögnum málsins upplýsti sveitarstjóri X yður um að starfið yrði auglýst að nýju. Þá fæ ég ekki séð af gögnum málsins að yður hafi verið tilkynnt um að umsókn yðar gilti ef starfið yrði auglýst að nýju eða að þér hafið að öðrum ástæðum mátt hafa væntingar til þess.

Til þess að eiga rétt á aðgangi að gögnum máls á grundvelli stjórn­sýslulaga er það skilyrði sett að sá sem óskar gagnanna sé aðili að því máli sem um ræðir. Hugtakið aðili máls er ekki skilgreint í stjórn­sýslu­lögum, nr. 37/1993 en er skýrt þannig að eigi maður einstaklegra, veru­legra beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls teljist maður aðili þess. Með vísan til þess að ég tel að stjórnsýslumáli því sem hófst með auglýsingu starfsins hafi lokið með ákvörðun um ráðningu B í starfið og tilkynningu um ráðninguna sem m.a. var send til yðar og þess að þér voruð ekki meðal umsækjenda um starfið þegar það var auglýst að nýju geri ég ekki athugasemdir við þá ákvörðun sveitar­félagsins að synja yður um aðgang að gögnum síðara ráðningar­málsins á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga.

Í bréfi X til yðar, dags. 9. júlí sl., er yður leiðbeint um að þér getið óskað eftir umbeðnum gögnum á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012. Af kvörtun yðar verður ekki séð að þér hafið leitað aftur til sveitarfélagsins með slíka beiðni. Ég tel því rétt, ef óskir yðar standa enn til þess að fá afhent þau gögn sem teljast ekki hluti af því stjórn­sýslumáli sem þér áttið aðild að, að þér leitið fyrst til sveitar­félagsins og óskið eftir umbeðnum gögnum með vísan til upplýsingalaga. Verðið þér ósáttir við svör sveitarfélagsins getið þér freistað þess að senda kæru til úrskurðarnefndar um upplýsingamál teljið þér tilefni til. Kjósið þér að leita til úrskurðarnefndarinnar og teljið yður enn beittan rangsleitni að fenginni niðurstöðu hennar eigið þér þess kost að leita til mín að nýju með málið.

 

V

Með vísan til alls framangreinds lýk ég umfjöllun minni um málið, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Kvörtunin hefur þó orðið mér tilefni til að rita hjálagt bréf til X þar sem ég kem á framfæri tilteknum ábendingum í tilefni af athugun minni á málinu. Þær eru þó ekki þess eðlis að þær fái breytt þeirri niðurstöðu minni sem að framan greinir.