Bréf

Umboðsmaður lauk málinu með bréfi, dags. 21. febrúar 2019, sem hljóðar svo:

     

I

Ég vísa til erindis yðar til mín, dags. 1. desember sl., f.h. A og dánarbús B. Af kvörtun yðar fæ ég ráðið að hún lúti annars vegar að úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála frá 9. maí sl. í máli nr. 293/2017 þar sem nefndin staðfesti ákvörðun Tryggingastofnunar um endurreikning og uppgjör á tekjutengdum bótum B og synjun á beiðni um niðurfellingu endur­greiðslu­kröfu vegna ofgreiddra bóta og hins vegar að úrskurði úrskurðar­nefndar velferðarmála frá 5. september sl. í máli nr. 151/2018 þar sem nefndin vísaði frá kæru A vegna afgreiðslu Tryggingastofnunar á beiðni hans um niðurfellingu á ofgreiðslukröfu. Í umfjöllun minni mun ég fyrst taka til skoðunar fyrrnefnda úrskurðinn og í framhaldinu hinn síðarnefnda.

 

II

Samkvæmt lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitar­félaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Skal hann gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög, vandaða stjórnsýsluhætti og siðareglur settar á grundvelli laga um Stjórnarráð Íslands og laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Umboðsmanni Alþingis er ætlað að hafa eftirlit með því að borgararnir fái þau efnislegu réttindi sem löggjafinn hefur ákveðið að þeir skuli njóta og ákvarðanataka í málum þeirra sé í samræmi við réttar­reglur þar um. Í samræmi við það hefur athugun mín á kvörtuninni beinst að því hvort umræddar ákvarðanir hjá framangreindum stjórnvöldum hafi verið í samræmi við lög og þær reglur sem settar hafa verið um þau málefni sem á reynir í málunum. 

 

III

1

Af kvörtun yðar, meðfylgjandi gögnum og úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 293/2017 fæ ég ráðið að B hafi á árinu 2016 fengið tekjutengdar bætur frá Tryggingastofnun. Tryggingastofnun hafi síðan með bréfi, dags. 21. júní 2017, tilkynnt B að endurreikningur og uppgjör tekjutengdra greiðslna fyrir árið 2016 hafi leitt í ljós ofgreiðslu að fjárhæð kr. [...], að teknu tilliti til endurgreiddrar staðgreiðslu. Þar sem B lést stuttu síðar fékk eftirlifandi maki hennar, A, leyfi til setu í óskiptu búi, sbr. 8. gr. erfðalaga nr. 8/1962, og tók þar með við öllum réttindum og skyldum dánarbúsins. Í 12. gr. erfðalaga segir m.a. að maki sem situr í óskiptu búi beri ábyrgð á skuldum hins látna sem um hans eigin skuldir væri að ræða. Í kjölfar andlátsins var þess farið á leit við Trygginga­stofnun að krafan yrði felld niður eða til vara að stofnunin myndi veita rökstuðning fyrir niðurstöðu endurreikningsins. Með bréfi Trygginga­stofnunar, dags. 28. september 2017, var beiðninni synjað og umbeðinn rökstuðningur veittur. Með athugasemdum, dags. 25. október 2017, var þess óskað að Tryggingastofnun endurskoðaði ákvörðun sína.

Framangreind ákvörðun Tryggingastofnunar var kærð til úrskurðarnefndar velferðarmála með erindi, dags. 3. ágúst 2017. Með úrskurði nefndarinnar frá 9. maí sl. í máli nr. 293/2017 staðfesti nefndin ákvörðun Tryggingastofnunar um endurreikning og uppgjör á tekjutengdum bótum B á árinu 2016 og synjun hennar á beiðni um niðurfellingu endurgreiðslukröfu vegna ofgreiddra bóta. Í úrskurði nefndarinnar eru rakin ákvæði laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, ákvæði laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, og ákvæði reglugerðar nr. 598/2009, um útreikning, endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta og vistunar­framlags. Var það niðurstaða nefndarinnar að ákvörðun Trygginga­stofnunar hefði verið í samræmi við lög og reglur og staðfesti hún ákvörðun stofnunarinnar. 

 2

Um tekjutengingu lífeyristrygginga og hvernig Tryggingastofnun skuli standa að útreikningi bóta er fjallað í 16. gr. laga nr. 100/2007. Í a-lið 2. mgr. 16. gr. laganna er vikið að tengingu fjármagnstekna við bætur almannatrygginga. Í 1. málsl. ákvæðisins segir að tekjur umfram 90.000 kr. á ári samkvæmt C-lið 7. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, skuli teljast til tekna við útreikning á nánar tilgreindum greiðslum. Þá segir í 2. málsl. að ef um hjón sé að ræða skiptist tekjur samkvæmt 1. málsl. ákvæðisins til helminga milli hjóna við útreikning bótanna. Skiptir þá ekki máli hvort hjónanna er eigandi þeirra eigna sem mynda tekjurnar eða hvort um séreign eða hjúskapareign er að ræða. Þá er sú skylda lögð á Tryggingastofnun í 7. mgr. greinarinnar að endurreikna bóta­fjárhæðir á grundvelli tekna eftir að endanlegar upplýsingar um tekjur bótagreiðsluársins liggja fyrir við álagningu skattyfirvalda á opinberum gjöldum.

Um upplýsingaskyldu umsækjenda og greiðsluþega og upplýsingar um tekjur er fjallað í V. kafla laganna. Í 1. mgr. 39. gr. segir að umsækjendum og greiðsluþegum sé rétt og skylt að taka þátt í meðferð máls, m.a. með því að koma til viðtals og veita Tryggingastofnun þær upplýsingar sem nauðsynlegar eru svo unnt sé að taka ákvörðun um bótarétt, fjárhæð og greiðslu bóta og annarra greiðslna samkvæmt lögunum og endurskoðun þeirra. Þá er jafnframt skylt að tilkynna stofnuninni um breytingar á tekjum eða öðrum aðstæðum sem geta haft áhrif á bætur eða greiðslur. Til þess að afla sér upplýsinga um tekjur er Tryggingastofnun heimilt, að fengnu samþykki umsækjanda eða greiðsluþega, að afla nauðsynlegra upplýsinga um tekjur hans m.a. hjá skattyfirvöldum, sbr. 1. mgr. 40. gr. laganna.

3

3.1

Af kvörtun yðar og fyrirliggjandi gögnum fæ ég ráðið að þér séuð m.a. ósáttir við að leigutekjur af bifreið í eigu A, eiginmanns B, hafi verið teknar með í endurútreikning á bótum til hennar. Eins og ég hef vikið að hér að framan er ljóst af 2. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007 að ef um hjón er að ræða skiptast fjármagnstekjur til helminga milli hjóna og skiptir þá ekki máli hvort þeirra er eigandi þeirra eigna sem mynda tekjurnar. Af þessu má vera ljóst að helmingur samanlagðra fjármagnstekna B og A skerða bótarétt hennar.

Með vísan til þessa tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að gera athugasemdir við að litið hafi verið til fjármagnstekna A þar sem ekki verður annað séð en að slíkt sé í samræmi við lög. Þar sem af kvörtun yðar verður ráðið að þér teljið að 16. gr. laga nr. 100/2007, varðandi meðhöndlun fjármagnstekna hjóna, brjóti í bága við jafnræðis­reglu 65. gr. stjórnarskrár Lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, tek ég fram að ég tel mig ekki hafa forsendur til að fullyrða að slík ályktun verði dregin af dómaframkvæmd Hæstaréttar Íslands. Þá verður slíkt heldur ekki leitt af dómum Mannréttindadómstóls Evrópu eða annarra alþjóðlegra úrskurðaraðila. Sjá í þessu sambandi til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 16. október 2003 í máli nr. 549/2002. Þar kemur fram að ekkert í dómi Hæstaréttar frá 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000 gefi tilefni til þeirrar ályktunar, að löggjafanum sé óheimilt að láta tekjur maka hafa áhrif á tekjutryggingu öryrkja til skerðingar, en því valdi séu þó settar skorður. Sjá einnig til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands frá 15. nóvember sl. í máli nr. 795/2017 þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að skerðing örorku­lífeyris vegna fjármagnstekna maka hefði í því tilviki ekki falið í sér brot á 1. mgr. 76. gr. og 65. gr. stjórnar­skrárinnar. Ég tel því ekki til­efni til að fjalla frekar um kvörtun yðar á þessum grundvelli.

3.2

Af kvörtun yðar fæ ég einnig ráðið að þér séuð ósáttir við útreikning Tryggingastofnunar vegna endurgreiðslukröfunnar. Eins og ég hef vikið að hér að framan er Tryggingastofnun skylt á grundvelli 7. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007 að endurreikna bótafjárhæðir á grundvelli tekna eftir að endanlegar upplýsingar um tekjur bótagreiðsluársins liggja fyrir við álagningu skattyfirvalda á opinberum gjöldum. Umrædd endurkrafa myndaðist því við samkeyrslu Tryggingastofnunar við tekju­upplýsingar af skattframtali 2017 vegna tekjuársins 2016 sem henni var skylt að gera samkvæmt lögum. Við þá samkeyrslu kom í ljós að tekjur B reyndust hærri en tekjuáætlun hennar gerði ráð fyrir. Af gögnum málsins fæ ég ekki betur séð en að þér teljið að Tryggingastofnun hafi notað allar fjármagnstekjur hjónanna við endurreikninginn en ekki helming þeirra eins og lög kveða á um. Byggið þér framangreint á því að í sundurliðun tekna til B komi fram að sameiginlegar fjármagnstekjur B og A hafi verið 1.478.156 en í sundurliðun A hafi komið fram að sameiginlegar fjármagnstekjur þeirra hafi verið kr. [...].

Í skýringum Tryggingastofnunar til úrskurðarnefndar velferðarmála í tilefni af kæru yðar til nefndarinnar kemur fram að misræmið sé tilkomið vegna þess að B hafi notið greiðslna ellilífeyris og tengdra greiðslna allt árið 2016 en A einungis frá 1. júlí sama ár. Í bréfum Tryggingastofnunar hafi verið birt sameiginleg heildartala fyrir B og A en þar sem A hafi einungis verið með réttindi í hálft ár þá hafi eingöngu verið birtar sameiginlegar fjármagnstekjur fyrir það tímabil. Þá var tekið fram að í báðum tilvikum hafi verið birt heildartala fyrir B og A en einungis helmingur fjármagnsteknanna hafi verið notaður við endurútreikninginn og uppgjörið.

Í úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála kemur fram að nefndin hafi yfirfarið útreikninga Tryggingastofnunar og að það sé mat nefndarinnar að Tryggingastofnun hafi við endurreikninginn einungis notast við helming þeirra fjármagnstekna sem fram koma á skattframtali B og A. Eftir að hafa kynnt mér niðurstöðu nefndarinnar og meðfylgjandi gögn fæ ég ekki betur séð en að útreikningur Trygginga­stofnunar í máli B hafi verið í samræmi við lög og að Trygginga­stofnun hafi einungis notað helming framangreindra fjármagns­tekna við endurútreikning stofnunarinnar. Með vísan til þessa tel ég ekki tilefni til þess að taka þennan þátt í kvörtun yðar til nánari skoðunar. 

3.3

Auk framangreinds fæ ég einnig ráðið að þér séuð ósáttir við að uppgjör Tryggingastofnunar hafi miðast við fjármagnstekjur B fyrir skatt en ekki fjármagnstekjur að frádregnum fjármagnstekjuskatti. Vegna þessa þáttar í kvörtun yðar bendi ég yður á að tekjuskattur af fjármagns­tekjum einstaklinga er lagður á samkvæmt 3. mgr. 66. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt. Í 2. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007 eru tilgreind þau ákvæði laga nr. 90/2003 sem taka á tillit til varðandi hvað ekki teljist til tekna og koma skuli til frádráttar tekjum. Þar er gert ráð fyrir því að til tekna samkvæmt III. kafla laga nr. 100/2007 teljist tekjur samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003 að teknu tilliti til ákvæða 28. gr. sömu laga um hvað ekki teljist til tekna og frádráttarliða samkvæmt 1., 3., 4. og 5. tölul. A-liðar 1. mgr. 30. gr. og 31. gr. sömu laga eða undantekninga og takmarkana samkvæmt öðrum sérlögum. Eins og lög nr. 100/2007 eru úr garði gerð er ekki vikið að 66. gr. laga nr. 90/2003 í 2. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007. Samkvæmt orðlagi þeirra lagaákvæða sem hér reynir á verður ekki annað séð en að miða eigi við fjármagnstekjur fyrir skatt við endurreikning og uppgjör bóta. Með vísan til þessa tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að gera athugasemdir við það mat nefndarinnar að miða hafi átt fjármagnstekjur B fyrir skatt við endurútreikninginn.

3.4

Að lokum fæ ég ráðið að þér teljið að 16. gr. laga nr. 100/2007, varðandi meðhöndlun fjármagnstekna hjóna, brjóti í bága við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrár Lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, og vísast m.a. í umfjöllun mína hér að ofan í kafla 3.1. í því sambandi. Í umfjöllun nefndarinnar um þetta atriði tekur hún fram, eins og hún hefur gert í fleiri málum, að hún hafi ekki úrskurðarvald um það hvort tilteknar lagareglur kunni að brjóta í bága við einstök ákvæði stjórnar­skrárinnar. Hún sé því ekki bær til umfjöllunar um málsástæður sem byggðar séu á því.

Vegna þessa bendi ég yður á að ég hef haft framangreinda afstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála og sambærilega afstöðu fleiri sjálfstæðra úrskurðar- og kærunefnda til athugunar. Ég hef nýlega lokið þeirri athugun minni með áliti í máli nr. 9937/2018 og er það aðgengilegt á vefsíðu umboðsmanns. Þar fjalla ég m.a. almennt um mál og stöðu borgara sem bera framangreindar málsástæður fyrir sig vegna ákvarðana stjórnvalda og hliðstæð álitamál vegna fjölþjóðlegra samninga sem Ísland hefur undirgengist. Í álitinu kemur m.a. fram sú niðurstaða mín að ofangreind afstaða sem einkum hefur komið fram hjá sjálfstæðum kæru- og úrskurðar­nefndum, um að þær séu ekki bærar til að fjalla um málsástæður kærenda sem byggja á því að lagagrundvöllur hinnar kærðu ákvörðunar sé ekki í samræmi við stjórnarskrá, sé ekki í samræmi við lög. Kærustjórnvöldum beri í þessum efnum að leysa úr slíkum málsástæðum eins og þeim er unnt á grundvelli viðurkenndra lögskýringaraðferða og að því marki sem valdheimildir þeirra leyfa. Í álitinu beini ég þeim tilmælum til kærustjórnvalda, þ.m.t. úrskurðarnefndar velferðarmála, að þau hugi betur að þessum atriðum í framtíðarstörfum sínum.

Þótt ráða megi af áliti mínu að úrskurðarnefnd velferðarmála hefði í samræmi við þau sjónarmið sem þar koma fram átt að haga umfjöllun sinni um þessa málsástæðu yðar með öðrum hætti að áliti mínu tel ég, eins og málið liggur fyrir mér, ekki ástæðu til að beina því sérstaklega til nefndarinnar að hún taki mál yðar til meðferðar að nýju. Hef ég þá í huga að ekki verða, eins og áður hefur verið rakið í kafla 3.1 hér að framan, dregnar haldbærar ályktanir af dómaframkvæmd á þá leið að lagaákvæðið brjóti í bága við framangreint stjórnarskrárákvæði. Í ljósi þessa tel ég ekki tilefni til að fjalla frekar um þann þátt kvörtunar yðar sem lýtur að umfjöllun úrskurðarnefndar velferðarmála um stjórnskipulegt gildi laga en fram kemur í nefndu áliti mínu.

4

Í kæru yðar til úrskurðarnefndar velferðarmála var einnig óskað eftir því að synjun Tryggingastofnunar á beiðni um niðurfellingu ofgreiddra bóta á grundvelli undantekningarheimildar í 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009, um útreikning, endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta og vistunarframlags, yrði tekin til endurskoðunar.

Í 8. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007 kemur fram sú meginregla að ef í ljós kemur við endurreikning bóta að bætur hafi verið vangreiddar eða ofgreiddar fari um það samkvæmt 55. gr. sömu laga. Í 7. mgr. 55. gr. laganna er mælt fyrir um heimild til setningar reglugerðar um nánari framkvæmd greinarinnar, t.d. um innheimtu á ofgreiddum bótum, undanþágur frá innheimtu ofgreiddra bóta og afskriftir krafna. Á grundvelli þessa ákvæðis hefur verið sett reglugerð nr. 598/2009, um útreikning, endur­reikning og uppgjör tekjutengdra bóta og vistunarframlags. Í 1. málsl. 9. gr. reglugerðarinnar er framangreind meginregla laganna ítrekuð. Þar segir að ef í ljós kemur við endurútreikning að tekjutengdar bætur hafi verið ofgreiddar skuli það sem ofgreitt er dregið frá tekjutengdum bótum sem bótaþegi síðar öðlast rétt til. Í 11. gr. reglugerðarinnar er hins vegar að finna undantekningu frá framangreindri meginreglu. Þar segir að heimilt sé að falla frá endurkröfu að fullu eða að hluta ef alveg sérstakar aðstæður eru fyrir hendi. Skal þá einkum litið til fjárhagslegra og félagslegra aðstæðna bótaþega og þess hvort hann var í góðri trú um greiðslurétt sinn. Þá er að lokum tekið fram að hið sama gildi um dánarbú eftir því sem við á.

Í úrskurði nefndarinnar kemur fram að við mat á því hvort fjárhagslegar og félagslegar aðstæður teljist vera sérstakar aðstæður í skilningi 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009 beri að líta heildstætt á aðstæður. Þannig komi ekki einungis til skoðunar eignir og skuldir dánarbúsins heldur eftir atvikum einnig tekjur erfingja ásamt eignum og skuldum. Þá er tekið fram að A sitji í óskiptu búi og beri þar af leiðandi ábyrgð á skuldbindingum búsins sem slíkur samkvæmt 12. gr. erfðalaga nr. 8/1962. Þá telur nefndin fram að ljóst sé að eignir dánarbúsins séu umtalsverðar og skuldir þess óverulegar samkvæmt þeim gögnum sem Tryggingastofnun hafði undir höndum. Niðurstaða nefndarinnar var því sú að ekki væri tilefni til að fella niður endurgreiðslukröfuna.

Eins og fram kemur hér að framan er í 11. gr. reglugerðar nr. 598/2008 að finna undanþágu frá meginreglu laga nr. 100/2007 og 9. gr. sömu reglugerðar. Samkvæmt viðteknum lögskýringarsjónarmiðum ber almennt að túlka undanþágur frá meginreglum þröngt og gera ríkar kröfur um að skilyrðum þeirra sé fullnægt. Það er því ljóst að til þess að undanþágan geti átt við þarf umsækjandi að uppfylla nánar tilgreind skilyrði sem fram koma í 11. gr. reglugerðarinnar. Með vísan til þessa lögskýringar­sjónarmiðs og eftir að hafa farið yfir kvörtunina og fyrirliggjandi gögn tel ég ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við það mat nefndarinnar að aðstæður A falli ekki undir skilyrði 11. gr. reglugerðarinnar. Þá tel ég ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við að nefndin hafi litið til fjárhagslegrar stöðu A sem eftirlifandi maka við töku framangreindrar ákvörðunar en ekki einungis eignarstöðu dánarbúsins. Með vísan til þessa tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við þá ákvörðun úrskurðarnefndar velferðar­mála að staðfesta niðurstöðu Tryggingastofnunar um að synja kröfu A um niðurfellingu á ofgreiddum bótum.

 

IV

Af kvörtun yðar og meðfylgjandi gögnum fæ ég ekki betur séð en að kvörtunin lúti einnig að úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 151/2018. Af gögnum málsins fæ ég ráðið að A hafi verið tilkynnt með bréfi Tryggingastofnunar, dags. 21. júní 2017, að endurreikningur og uppgjör tekjutengdra greiðslna fyrir árið 2016 hafi leitt í ljós ofgreiðslu að fjárhæð kr. [...] að teknu tilliti til endurgreiddrar staðgreiðslu. Af gögnum málsins fæ ég einnig ráðið að óskað hafi verið eftir því í greinargerð til úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 293/2017, dags. 29. nóvember 2017, að framangreind skuld yrði felld niður gagnvart A. Með bréfi Trygginga­stofnunar, dags. 27. mars sl., var A síðan greint frá því að það væri mat stofnunarinnar að mögulega væri ástæða til að endurupptaka endurreikning og uppgjör tekjuársins 2016 ef sýnt yrði að umræddar leigutekjur sem áhrif höfðu á réttindi hans væru tilkomnar fyrir 1. júní 2016 en hann hóf töku ellilífeyris frá Tryggingastofnun í júlí 2016.

Framangreind ákvörðun Tryggingastofnunar var kærð til úrskurðarnefndar velferðarmála með erindi, dags. 18. apríl sl. Við meðferð kærumálsins tilkynnti Tryggingastofnun A með bréfi, dags. 1. júní sl., að fallist væri á að umræddar leigutekjur hefðu fallið til fyrir upphaf töku ellilífeyris hans í júlí 2016 og ættu því ekki að hafa áhrif á greiðslur til hans árið 2016. Niðurstaða endurreikningsins og uppgjör tekjutengdra greiðslna var samkvæmt gögnum málsins inneign að fjárhæð kr. [...]. Vegna þessarar niðurstöðu Tryggingastofnunar var kæru A vegna framangreinds vísað frá nefndinni.

Þar sem Tryggingastofnun hefur nú fallist á umbeðna leiðréttingu á endurreikningi A vegna bóta ársins 2016 auk þess sem ég fæ ekki betur séð af gögnum málsins að engar athugasemdir séu gerðar við endurreikninginn tel ég ekki tilefni til að taka úrskurð nefndarinnar í máli nr. 151/2018 til nánari skoðunar. 

 

V

Í ljósi niðurstöðu minnar hér að framan tel ég ekki tilefni til að taka aðra þætti í kvörtun yðar til sérstakrar skoðunar. Með vísan til alls framangreinds lýk ég því umfjöllun minni um mál yðar með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.