Almannatryggingar. Félagsleg aðstoð. Styrkur til kaupa á bifreið. Skyldubundið mat.

(Mál nr. 9873/2018)

A leitaði til umboðsmanns og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála þar sem nefndin staðfesti ákvörðun Tryggingastofnunar um að synja A um uppbætur/styrk til kaupa á bifreið. Niðurstaða nefndarinnar byggðist einkum á því að samkvæmt ákvæði reglugerðar um slíka styrki þyrfti hreyfihamlaður einstaklingur, ef hann hefði ekki sjálfur ökuréttindi eða annar heimilismaður, að hafa persónulega aðstoðarmenn samkvæmt samningi við sveitarfélag. Nefndin taldi að þjónustuáætlun sem A hefði gert við sveitarfélag væri ekki samningur í þessum skilningi og því uppfyllti hann ekki skilyrði fyrir veitingu uppbótar/styrks til bifreiðakaupa. Athugun umboðsmanns laut að þessari afstöðu úrskurðar­nefndarinnar og þar með hvort fullnægjandi grundvöllur hafi verið lagður að niðurstöðu hennar í málinu.

Umboðsmaður benti á að af orðalagi umræddra reglugerðarákvæða reyndi á hvort umsækjandi væri í sjálfstæðri búsetu og hefði persónulega aðstoðarmenn samkvæmt samningi við sveitarfélag, t.d. samning um notendastýrða persónulega aðstoð, beingreiðslusamning eða „sambærilegan samning“. Af orðalagi reglugerðarákvæðanna væri ljóst að ekki væri gerður áskilnaður um að tiltekið form væri á þjónustu sveitarfélagsins, þ.e. að umsækjandi nyti þjónustu á tilteknum lagagrundvelli.Slíkan áskilnað mætti auk þess ekki leiða af lögum. Jafnframt yrði að líta til þess á hvaða lagagrundvelli samningar eða samkomulag við sveitarfélög um þjónustu við fatlað fólk byggðist. Þar væri lögð áhersla á sjálfsákvörðunarrétt fatlaðs fólks og markmið slíkrar þjónustu að koma til móts við þarfir þeirra og óskir. Markmið mismunandi útfærslu í lögum væri að auka val þess um þjónustuform og fyrirkomulag aðstoðar.

Umboðsmaður benti á að óumdeilt væri að A byggi í sjálfstæðri búsetu og ekki væri deilt um hvort hann uppfyllti skilyrði laga um hreyfihömlun til að fá uppbót/styrk til bifreiðakaupa. Þá byggi hann í eigin húsnæði en ekki í sérstöku húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk á vegum sveitarfélags og samnýtti ekki þjónustu með öðrum að því leyti eða nyti akstursþjónustu sveitarfélags. Þá lægi fyrir samkomulag milli sveitarfélags og A um persónulega aðstoðarmenn sem veittu honum þjónustu á heimili hans allan sólarhringinn. Sú þjónusta væri útfærð sem þjónustuáætlun á grunni reglugerðar um málefni fatlaðs fólks og fjallaði með heildstæðum hætti um þá aðstoð og þjónustu sem A fengi frá sveitarfélaginu, þar sem m.a. væri gert ráð fyrir að A hefði afnot af bíl. Það eitt að sveitarfélag veldi, að höfðu samráði við fatlaðan einstakling, tiltekið form samnings og ráðstöfun fjármuna í þessu skyni gæti ekki útilokað einstakling frá því að njóta umræddrar uppbótar/styrks ef hann uppfyllti að öðru leyti þau skilyrði sem sett væru. Þar þyrfti jafnframt að gæta að samræmi og jafnræði í lagalegu tilliti. Þá væri ekki séð að munur væri að þessu leyti á því hvort einstaklingur greiddi sjálfur aðstoðarmönnum laun samkvæmt samningi við sveitarfélag eða að viðkomandi starfsmenn hefðu ráðningarsamning við sveitarfélag.

Það var álit umboðsmanns að úrskurður úrskurðarnefndar velferðarmála í máli A hefði ekki verið í samræmi við lög. Sú niðurstaða byggðist á því að nefndin hefði við túlkun sína á reglugerðarákvæðunum, þar sem lagt var til grundvallar að þjónustuáætlun A gæti ekki talist samningur í skilningi ákvæðanna, þrengt með of fortakslausum hætti að því mati sem orðalag þeirra fæli í sér með hliðsjón af þeim réttindum sem væru undirliggjandi og sjálfsákvörðunarrétti fatlaðs fólks. Við það mat hefði nefndin ekki tekið nægjanlegt mið af stöðu A og inntaki þjónustuáætlunar hans sem og á hvaða lagagrundvelli slík þjónusta væri almennt veitt. 

Umboðsmaður beindi því til úrskurðarnefndar velferðarmála að taka mál A til nýrrar meðferðar, kæmi fram ósk þess efnis frá honum, og haga þá málsmeðferð í samræmi við þau sjónarmið sem gerð væri grein fyrir í álitinu sem og framvegis í störfum sínum.

  

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 23. október 2018 leitaði réttindagæslumaður fatlaðs fólks, fyrir hönd A, til mín og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála frá 29. ágúst 2018 í máli nr. 154/2018. Þar staðfesti nefndin ákvörðun Tryggingastofnunar um að synja A um uppbætur/styrk til kaupa á bifreið. Niðurstaða nefndarinnar var einkum byggð á því að samkvæmt reglugerð nr. 170/2009, um styrki og uppbætur til hreyfihamlaðra einstaklinga vegna bifreiða, þyrfti hreyfi­hamlaður einstaklingur, ef hann hefði ekki sjálfur ökuréttindi eða annar heimilismaður, að hafa persónulega aðstoðarmenn samkvæmt samningi við sveitarfélag. Þar sem A hefði ekki gert slíkan samning við [sveitarfélagið] X uppfyllti hann ekki skilyrði fyrir veitingu uppbótar/styrks til bifreiðakaupa.

Í kvörtuninni er m.a. tekið fram að A búi í eigin húsnæði og hann skipuleggi sjálfur með sínum lögráðamanni og persónulega talsmanni hvernig þjónusta frá sveitarfélaginu sé veitt á grundvelli þjónustuáætlunar. Sveitarfélagið leggi til starfsfólk sem veiti honum aðstoð allan sólarhringinn án nokkurrar samnýtingar með öðru fötluðu fólki og greiði því laun. Hann telji að ákvörðun úrskurðarnefndar feli í sér mismunun á milli fatlaðs fólks á grundvelli þjónustuforms sem það nýtur.

Ég hef ákveðið að afmarka athugun mína við framangreinda afstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála um að A hafi ekki uppfyllt skilyrði reglugerðar nr. 170/2009 fyrir veitingu uppbótar/styrks til bifreiðakaupa og þar með hvort fullnægjandi grundvöllur hafi verið lagður að niðurstöðu hennar í málinu.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 7. september 2020.

  

II Málavextir

A hefur vegna stöðu sinnar þegið þjónustu frá X sem var, þegar atvik þessa máls áttu sér, stað veitt á grund­velli laga nr. 59/1992, um málefni fatlaðs fólks, sbr. nú lög nr. 38/2018, um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. A býr í eigin húsnæði þar sem hann nýtur sólarhringsþjónustu án samnýtingar með öðru fólki á grundvelli samkomulags í formi þjónustu­áætlunar sem hann ásamt lögráðamanni og sérstökum talsmanni hafa gert við fjölskyldusvið X, dags. 2. febrúar 2018, sbr. 7. gr. reglugerðar nr. 1054/2010, um þjónustu við fatlað fólk á heimili sínu.

Í þjónustuáætluninni er m.a. tilgreind sú þjónusta sem aðstoðar­fólk A skal veita honum, s.s. aðstoð við persónulega um­hirðu, almenn þrif á heimili hans o.fl. Í áætluninni kemur auk þess fram að A sæki alla virka daga hæfingarstöðina Y á X sem er vinnustaður fyrir fatlað fólk. Þá er þar gengið út frá því að hann hafi bíl til umráða og hlutverk forstöðumanns og starfsmanna í búsetu sé að taka bensín á bíl, skipta um perur ef þurfi, þvo bílinn og halda honum þrifalegum. Hlutverk aðstandenda er þar einnig skilgreint og kemur fram að það sé m.a. að láta smyrja bílinn, dekkjaskipti á vorin og haustin, reglubundin skoðun og þrif tvisvar á ári. Í þjónustu­áætluninni er ekki gert ráð fyrir að A njóti eða eigi rétt á einhvers konar almennri aksturs- eða ferliþjónustu af hálfu sveitar­félagsins.

Þjónustuáætlunin er undirrituð af lögráðamanni A og deildarstjóra málefna fatlaðra í sveitarfélaginu. Þar er gert ráð fyrir samþykki þjónustunotenda á áætluninni en þar segir:

„Hér að neðan er skriflegt samkomulag þjónustunotanda og sveitarfélags um þá þjónustu sem þjónustunotandinn er sáttur við og telur mæta þörfum sínum með fullnægjandi hætti. Þó skal tekið fram að breytist aðstæður viðkomandi eða óski hann eftir aukinni eða breyttri þjónustu geti hann gert það með viðtali við ráðgjafa eða fyllt út umsóknir um slíkt. Áætlun þessi er því ekki bindandi fyrir þjónustunotanda en sveitarfélaginu er skylt að veita umsamda þjónustu.“

Af gögnum málsins má ráða að móðir A hafi sótt um uppbót/styrk til bifreiðakaupa til Tryggingastofnunar árið 2013, en þá bjó hann í foreldrahúsum, sem var samþykkt og var móðir hans skráður ökumaður bílsins á umsókninni. Nýr bíll virðist hafa verið keyptur fyrir hann árið 2017 vegna þess að eldri bílar voru óökufærir og því hafi verið ákveðið að sækja um uppbót/styrk á nýjan leik til Trygginga­stofnunar 12. janúar 2018. Undir umsóknina skrifaði móðir A sem jafnframt er lögráðamaður hans.

Með ákvörðun Tryggingastofnunar 15. janúar sama ár var umsókninni synjað með vísan til þess að skilyrði um að umsækjandi eða annar heimilismaður hefði sjálfur ökuréttindi væri ekki uppfyllt samkvæmt reglugerð nr. 170/2009. Einnig kom fram að ekki væri tekin efnisleg afstaða til annarra skilyrða sem fram komi í reglugerðinni.

Þá verður af gögnum málsins ráðið að Tryggingastofnun hafi borist ný umsókn um uppbót/styrk 17. janúar 2018. Þeirri umsókn var jafnframt synjað í bréfi Tryggingastofnunar 16. febrúar sama ár með eftirfarandi rökstuðningi:

„Umsókninni er synjað þar sem skilyrði um að umsækjandi eða annar heimilismaður hafi sjálfur ökuréttindi er ekki uppfyllt, skv. reglugerð [um styrki og uppbætur til hreyfihamlaðra ein­staklinga vegna bifreiða nr. 170/2009]. Eða að umsækjandi hafi persónulegan aðstoðarmann samkvæmt samningi við sveitarfélag við­komandi, t.d. samningur um notendastýrða þjónustu.“

Í svari Tryggingastofnunar við beiðni um rökstuðning, dags. 3. apríl 2018, segir m.a. eftirfarandi:

„Í reglugerðinni er skýrt kveðið á um það að einungis sé heimilt að veita uppbætur/styrki til bifreiðakaupa ef að umsækjandi eða heimilismaður umsækjanda hafi ökuréttindi. Eina undantekningin frá þessu er ef að umsækjandi hefur persónulega aðstoðarmenn skv. samningi við sveitarfélag viðkomandi, eins og fram hefur komið. Ljóst er að undantekningarákvæðið er skýrt og er algjörlega bundið við að fyrir sé samningur um þjónustuna við sveitarfélagið. Nokkuð svigrúm er veitt til þess hvernig sá samningur er formlega, og er t.d. ekki bundinn við svokallaða NPA samninga, en samningur verður að vera til staðar.“

A kærði synjun Tryggingastofnunar til úrskurðarnefndar vel­ferðarmála 16. apríl 2018. Í kærunni kom m.a. fram að hann teldi afgreiðslu Tryggingastofnunar fela í sér mismunun milli einstaklinga á grundvelli þess hvernig þeir kjósa að haga þjónustunni með tilliti til þess hvernig þjónustan er fjármögnuð. Þá teldi hann að niðurstaða Tryggingastofnunar fæli í sér brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga þar sem umsóknir þriggja einstaklinga í sambærilegri þjónustu og hann hefðu verið samþykktar.

Úrskurðarnefnd velferðarmála kvað upp úrskurð sinn í málinu 29. ágúst 2018. Í niðurstöðunni eru ákvæði 10. gr. laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, rakin sem og ákvæði 3., 4. og 6. mgr. 1. gr. reglu­gerðar nr. 170/2009. Nefndin tekur fram að A hafi ekki gert samning við X um þjónustu við hann. Hins vegar liggi fyrir þjónustuáætlun fjölskyldusviðs bæjarins við hann sem gerð hafi verið á grundvelli 7. gr. reglugerðar nr. 1054/2010, um þjónustu við fatlað fólk á heimili sínu. Ákvæði 7. gr. er síðan rakið eins og það var áður en því var breytt í apríl 2016, sbr. reglugerð nr. 369/2016, um breytingu á reglugerð um þjónustu við fatlað fólk á heimili sínu nr. 1054/2010. Þá segir:

„Samkvæmt 2. málsl. 1. tölul. 2. mgr. 3. gr. og 2. málsl. 1. tölul. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009 er það fortakslaust skilyrði fyrir því að ákvæðið eigi við að hreyfihamlaður ein­staklingur hafi persónulega aðstoðarmenn samkvæmt samningi við sveitarfélag. Þeir samningar sem nefndir eru í dæmaskyni virðast eiga það sameiginlegt samkvæmt fyrrgreindum skilgreiningum í lögum nr. 38/2018, sem taka gildi 1. október 2018, að notandi skipuleggur aðstoðina og velur aðstoðarfólk sjálfur. Úrskurðarnefnd velferðar­mála fellst ekki á að sú þjónustuáætlun sem liggur fyrir í málinu og kveður á um þjónustu sem kærandi fær frá [sveitarfélaginu X] sé samningur við sveitarfélag í skilningi 2. málsl. 1. tölul. 2. mgr. 3. gr. og 2. málsl. 1. tölul. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009. Að mati úrskurðarnefndar uppfyllir kærandi því ekki skilyrði fyrir veitingu uppbótar/styrks til bifreiðakaupa.“

Með vísan til þess sem byggt var á í kærunni um að umsóknir annarra einstaklinga í sambærilegri þjónustu hefðu verið samþykktar var ekki fallist á að Tryggingastofnun hefði brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga.  Var í því sambandi vísað til þess að nefndin teldi afgreiðslu Tryggingastofnunar í máli A vera í samræmi við reglugerð nr. 170/2009. Jafnræðisreglan veitti almennt ekki tilkall til neins sem ekki samrýmdist lögum. Hefði Tryggingastofnun tekið ákvörðun sem ekki samrýmdist lögum í öðru máli leiddi jafnræðisreglan ekki til þess að stofnuninni bæri að taka sambærilega ákvörðun í þessu máli. Þá segir:

„Kemur þá til skoðunar hvort ákvæði 2. málsl. 1. tölul. 2. mgr. 3. gr. og 2. málsl. 1. tölul. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009 sé í samræmi við grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins um jafnrétti borgaranna. Tilgangurinn með framangreindum skilyrðum um að hinn hreyfihamlaði hafi sjálfur ökuréttindi eða annar heimilismaður, nema um sé að ræða einstakling sem er með persónulega aðstoðarmenn samkvæmt samningi við sveitarfélag, er að tryggja að bifreiðin sem veittur er styrkur til kaupa á verði einungis nýtt í þágu bótaþegans. Að mati úrskurðarnefndar er einstaklingur, sem er með persónulega aðstoðarmenn samkvæmt sam­ningi við sveitarfélag, ekki í sambærilegri stöðu við einstaklinga sem þiggja þjónustu beint frá sveitarfélagi. Einstaklingur með samning um notendastýrða persónulega aðstoð, eða sambærilegan samning, er í mjög góðri aðstöðu til að skipuleggja aðstoðina sem hann fær þannig að persónulegir aðstoðarmenn keyri hann til atvinnu, í skóla, reglubundna endurhæfingu og/eða læknismeðferð, sbr. markmið sem tilgreind eru í 1. gr. reglugerðar nr. 170/2009. Því er vel tryggt að bifreiðin sem sá einstaklingur fær sé nýtt í hans þágu. Með hliðsjón af framangreindu er það mat úrskurðar­nefndar velferðarmála að framangreind ákvæði séu í samræmi við grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins um jafnrétti borgaranna.

Með hliðsjón af öllu framangreindu er ákvörðun Trygginga­stofnunar ríkisins um að synja umsókn kæranda um uppbót/styrk til bifreiðakaupa staðfest.“

    

III Samskipti umboðsmanns Alþingis við stjórnvöld

1 Samskipti við úrskurðarnefnd velferðarmála

Ég ritaði úrskurðarnefnd velferðarmála bréf 22. mars 2019. Þar óskaði ég m.a. eftir afstöðu nefndarinnar til þess hvort ákvæði reglu­gerðar nr. 170/2009, nánar tiltekið að samningur við sveitarfélag um persónulega aðstoðarmenn útiloki að aðrir einstaklingar í sjálfstæðri búsetu geti fengið uppbót eða styrk vegna kaupa á bifreið. Ef svo væri hvernig það samrýmdist 10. gr. laga nr. 99/2007 þar sem gert er ráð fyrir að fram fari mat á nauðsyn umsækjanda áður en ákveðið er hvort heimild ákvæðisins verði nýtt.

Í svarbréfi nefndarinnar, dags. 2. maí 2019, er ákvæði 1. og 3. mgr. 10. gr. laga nr. 99/2007 rakið og m.a. vísað til þessa að ákvæðið sé mjög opið og matskennt. Ráðherra sé því veitt töluvert svigrúm til að útfæra nánar þau sjónarmið sem stjórnvöldum beri að leggja til grund­vallar mati á umsóknum um uppbót/styrk vegna bifreiðakaupa með reglu­gerð. Við mat á nauðsyn sé fyrst og fremst tvennt sem horfa beri til samkvæmt reglugerð nr. 170/2009. Í fyrsta lagi sé litið til líkamlegrar færni umsækjanda en hreyfihömlun í skilningi 1. mgr. 10. gr. laga nr. 99/2007 sé skilgreind í 3. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar. Þá sé kveðið á um viðbótarskilyrði í 4. og 5. gr. reglugerðarinnar sem umsækjandi þurfi að uppfylla. Í öðru lagi sé litið til þess hvort umsækjandi stundi atvinnu, skóla og/eða sæki reglubundna endurhæfingu eða læknismeðferð enda sé það markmið með veitingu uppbótar/styrks að gera hreyfihömluðum kleift að stunda framangreint. Ekki séu gerðar frekari kröfur um að umsækjandi sýni fram á að bifreiðin sé honum nauðsynleg. Til að mynda sé ekki litið til þess hvort umsækjandi eigi rétt á akstursþjónustu frá sveitar­félagi, sbr. 29. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitar­félaga.

Í svari nefndarinnar er bent á að í reglugerðinni sé einnig ákvæði sem ætlað sé til að koma í veg fyrir að aðrir en umsækjandi færi sér uppbót/styrk í nyt. Ef umsækjandi sé ekki fær um að keyra sjálfur sé þannig gerð krafa um að annar heimilismaður hafi ökuréttindi nema þegar umsækjandi er í sjálfstæðri búsetu og hefur persónulega aðstoðarmenn samkvæmt samningi við sveitarfélag, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 3. gr. og 1. tölul. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009. Nefndin telji að ráðið verði af framangreindum ákvæðum að einstaklingur í sjálfstæðri búsetu, sem ekki er fær um að keyra sjálfur og hefur ekki persónulegan aðstoðar­mann samkvæmt samningi við sveitarfélag, eigi ekki rétt á uppbót/styrk vegna bifreiðakaupa. Með framangreindum skilyrðum sé ekki verið að horfa til mats á nauðsyn heldur sé tilgangurinn að tryggja að bifreiðin sé keypt í þágu umsækjanda. Nefndin telji að sú leið sem sé farin, að gera strangari kröfur þegar kærandi er ekki fær um að keyra sjálfur, sé til þess fallin að ná framangreindu markmiði. Þá telji nefndin að um málefna­leg rök sé að ræða. Þá segir:

„Úrskurðarnefndin telur að þau skilyrði sem koma fram í reglugerðinni rúmist innan þess svigrúms sem ráðherra hefur sam­kvæmt 10. gr. laga um félagslega aðstoð til útfærslu á þeim sjónar­miðum sem stjórnvöldum ber að leggja til grundvallar mati á umsókn um uppbót/styrk til bifreiðakaupa. Úrskurðarnefndin telur einnig rétt að benda á að þrátt fyrir að umsækjendur uppfylli skilyrði reglugerðar nr. 170/2009 þá verður ekki litið svo á að þeim sé almennt nauðsynlegt að eiga eigin bifreið í ljósi víðtæks réttar fatlaðs fólks til akstursþjónustu samkvæmt 29. gr. laga um félags­þjónustu sveitarfélaga.“

Í þessum efnum er lögð áhersla á að markmið með setningu reglu­gerðarinnar hafi verið að heimila einungis þrönga undantekningu frá skilyrðinu um að hinn hreyfihamlaði eða heimilismaður yrði að hafa ökuréttindi sem hafi verið í samræmi við skýrslu starfshóps frá árinu 2014 um stuðningskerfi til að auðvelda för hreyfihamlaðs fólks.

Í bréfi mínu óskaði ég jafnframt eftir upplýsingum um hvort nefndin hafi kannað hvort búseta A teldist sjálfstæð í skilningi reglugerðar nr. 170/2009 og lagt mat á nauðsyn hans fyrir bifreið með tilliti til þeirrar þjónustu sem hann hlaut frá sveitarfélaginu. Hafi það ekki verið gert hvort málið hafi verið rannsakað með fullnægjandi hætti.

Í bréfi nefndarinnar vísar hún til þess að fram hafi komið í kæru að A byggi í sjálfstæðri búsetu og að nefndin hafi ekki talið tilefni til að rengja þá fullyrðingu. Nefndin hafi úrskurðað í málinu með hliðsjón af þeim skilyrðum sem fram komi í reglugerð nr. 170/2009. Nefndin hafi því ekki talið tilefni til að rannsaka málið frekar. Engin heimild væri í reglugerðinni til að synja um uppbót/styrk til bifreiðakaupa á þeim grundvelli að umsækjendur njóti akstursþjónustu frá sveitarfélagi. Aftur á móti telji nefndin allt benda til þess að kærandi eigi rétt á akstursþjónustu frá X og hafi því ekki sérstaka þörf fyrir að eiga eigin bifreið. X hafi sett reglur um ferliþjónustu og samkvæmt 2. gr. þeirra sé sú þjónusta ætluð fyrir þá íbúa sveitarfélagsins sem eru andlega eða líkamlega skertir og geta ekki notað bifreið eða nýtt sér almenningsfarartæki af þeim sökum.

Jafnframt óskaði ég eftir afstöðu nefndarinnar til þess hvort og þá hvaða málefnalegu sjónarmið búi að baki því að gera í þessu tilliti greinarmun á stöðu annars vegar einstaklings sem býr í sjálfstæðri búsetu og þiggur þjónustu frá sveitarfélagi og hins vegar einstaklings sem býr með fjölskyldu sinni en annar heimilismaður hefur ökuréttindi og ekur bifreiðinni fyrir hann. Í því sambandi vísar nefndin m.a. til þess að þegar að ökumaður sé heimilismaður sé vel tryggt að bifreiðin sé nýtt í þágu hins hreyfihamlaða. Hreyfihamlaður einstaklingur í sjálf­stæðri búsetu sem þiggi þjónustu frá sveitarfélagi, hafi ekki sömu þörf fyrir að eiga eigin bifreið. Í slíkum tilvikum sé sveitarfélagið í mjög góðri aðstöðu til þess að nýta sömu bifreið til aksturs fyrir nokkra einstaklinga. Ekki sé þörf á að hafa sérstaka bifreið fyrir hvern og einn. Nefndin telji því málefnaleg sjónarmið búa að baki því að gerður sé greinarmunur á þessum tveimur einstaklingum.

Athugasemdir réttindagæslumanns A bárust mér 11. júní 2019. Þá var nánari upplýsinga um stöðu hans aflað hjá réttinda­gæslu­manni 27. janúar 2020.

2 Samskipti við félags- og jafnréttismálaráðherra

Í tilefni af kvörtuninni ritaði ég jafnframt félags- og jafnréttismála­ráðherra (síðar félags- og barnamálaráðherra) bréf 27. nóvember 2018. Í bréfinu óskaði ég eftir að hann lýsti afstöðu sinni til þess hvort og þá hvernig 1. tölul. 2. mgr. 3. gr. og 1. tölul. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009 samrýmdist 10. gr. laga nr. 99/2007. Jafnframt var þess óskað að fram kæmi afstaða ráðherra til þess hvort í 10. gr. laganna felist nægilega skýr heimild til að gera þann greinarmun sem nú er gerður fólki í reglugerðinni miðað við þjónustuform sem það velur sér og hvort sá munur sem þar er gerður á hópum fólks sé byggður á málefnalegum sjónarmiðum með tilliti til jafnræðisreglna.

Mér bárust svör félagsmálaráðuneytisins 15. febrúar 2019. Í svarinu kemur m.a. fram sú afstaða ráðuneytisins að 1. tölul. 2. mgr. 3. gr. og 1. tölul. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar um styrki og uppbætur til hreyfihamlaðra einstaklinga vegna bifreiða samrýmist 10. gr. laga um félagslega aðstoð. Í því sambandi er m.a. vísað til aðdraganda þess að umrædd ákvæði voru sett í reglugerð þ. á m. vinnu starfshóps sem félags- og húsnæðis­málaráðherra skipaði árið 2014 um endurskoðun bif­reiðamála hreyfihamlaðra. Starfshópurinn hafi lagt til að heimilaðar yrðu undantekningar frá því skilyrði reglugerðarinnar að viðkomandi hefði sjálfur ökuréttindi eða annar heimilismaður en með mjög ströngum skilyrðum, t.d. í tengslum við þá aðila sem búa sjálfstætt og hafa persónulega aðstoðarmenn samkvæmt samningi við sveitarfélag viðkomandi.

Í svari ráðuneytisins er einnig vikið að þingmannafrumvarpi til laga um breytingu á lögum um félagslega aðstoð, nr. 99/2007 (bifreiðastyrkir), sem lagt var fram á 145. löggjafarþingi 2015-2016, þskj. 1313. Í umræddu frumvarpi var lagt til að við 10. gr. laganna yrði bætt við nýrri málsgrein, svohljóðandi:

„Styrkir og uppbætur til bifreiðakaupa og reksturs bifreiða skulu veitt óháð því hver annast að jafnaði akstur bifreiðanna, enda sé bifreiðin nýtt til aksturs með bótaþega. Óheimilt er að binda styrkveitingar því skilyrði að bótaþegi hafi sjálfur ökuréttindi eða einhver annar á heimili hans.“

Ráðuneytið bendir á að í áliti velferðarnefndar Alþingis, sem fjallaði um frumvarpið, hafi m.a. komið fram að með síðasta málslið ákvæðisins væri spornað gegn mögulegri misnotkun en brögð hefðu verið að því að bifreiðar sem keyptar voru og reknar með þessum stuðningi af hálfu ríkisins og ætlaðar hinum hreyfihamlaða hefðu verið gerðar út frá öðru heimili en heimili og búsetustað hins hreyfihamlaða. Nefndin hafi jafnframt vísað til skýrslu starfshópsins og tillagna hans um að heimilaðar yrðu undantekningar frá skilyrðinu um ökuréttindi hins hreyfihamlaða eða annars heimilismanns en að þess yrði jafnframt gætt að slíkri opnun fylgdi skilyrði t.d. að það yrði bundið við þá hreyfi­hömluðu einstaklinga sem búi sjálfstætt og hafi persónulega aðstoðarmenn samkvæmt samningi við sveitarfélag viðkomandi. Þannig myndi undan­tekningin t.d. ekki ná til þeirra hreyfihömluðu einstaklinga sem búa á sambýlum þar sem ekki er um sjálfstæða búsetu að ræða. Velferðarnefnd hafi vísað málinu til ríkisstjórnarinnar og henni falið að tryggja að reglunum yrði breytt í samræmi við efni frumvarpsins og þau skilyrði sem ráðuneytið teldi nauðsynleg. Málið hafi verið kynnt og rætt á fundi ríkisstjórnar 25. október 2016 og umræddri reglugerð verið breytt til samræmis við tillögur starfshópsins og tillögu þáverandi ráðherra félags- og húsnæðismála. Reglugerðarbreytingin fólst í því að skilyrði til að fá styrk og uppbót voru rýmkuð frá því sem verið hafði og það gert til að taka mið af þeim breytingum sem átt höfðu sér stað hvað varðar búsetuform fatlaðs fólks. Með breytingunni hafi fleiri hreyfi­hamlaðir einstaklingar öðlast möguleika á greiðslu uppbótar eða styrks til bifreiðakaupa. Af þessu megi vera ljóst að það hafi bæði verið afstaða ráðherra sem og Alþingis að framangreind reglugerðarákvæði séu í samræmi við 10. gr. laga nr. 99/2007, um félags­lega aðstoð.

Þá kemur m.a. fram það mat ráðneytisins að umrætt skilyrði reglu­gerðarinnar byggi á málefnalegum ástæðum þar sem þessum greiðslum sé beint að afmörkuðum hópi hreyfihamlaðra sem teljist vera í sérstakri þörf og til að mæta sérstökum aðstæðum þeirra. Það sé því bæði heimilt og í samræmi við tilgang og markmið laganna að gera greinarmun á því hvort einstaklingur búi á stað með fleiri einstaklingum í svipaðri stöðu þar sem hann nýtur fullrar þjónustu og aðstoðar sveitarfélagsins miðað við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður sínar, eða hvort einstaklingur búi einn og sjálfstætt og ráði til sín starfsfólk sem aðstoði hann í samræmi við ákvarðanir hans og óskir.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

1.1 Lög um málefni fatlaðs fólks og reglur um þjónustu við fatlað fólk á heimili sínu

Þegar atvik þessa máls áttu sér stað voru í gildi eldri lög nr. 59/1992, um málefni fatlaðs fólks. Markmið þeirra var að tryggja fötluðu fólki jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa því skilyrði til þess að lifa eðlilegu lífi, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Í 2. mgr. sömu greinar kom fram að við framkvæmd laganna skyldi tekið mið af þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld höfðu gengist undir, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Skipulag og framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, þar með talið gæði hennar, væri á hendi sveitarfélaga, sbr. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 59/1992, nú 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/2018, um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir.

Þá var í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 59/1992 kveðið á um að fatlaður einstaklingur ætti rétt á þjónustu þar sem hann kysi að búa. Sveitarfélag þar sem fatlaður einstaklingur ætti lögheimili tæki ákvarðanir um þjónustu við hann samkvæmt lögunum nema annað væri tekið fram eða leiddi af öðrum lögum. Í 3. mgr. 5. gr. sagði:

„Sveitarfélög skulu starfrækja teymi fagfólks sem metur heildstætt þörf fatlaðs einstaklings fyrir þjónustu og hvernig koma megi til móts við óskir hans. Teymin skulu hafa samráð við einstaklinginn við matið og skal það byggt á viðurkenndum mats­aðferðum. Fötluð börn eiga rétt á að láta í ljós skoðanir sínar um þjónustu þeim til handa miðað við aldur þeirra og þroska. Þegar óskir fatlaðs einstaklings lúta að þjónustu sem rekin er af öðrum en sveitarfélögum þarf að koma til samþykkis rekstraraðila áður en ákvarðanir eru teknar um að hlutaðeigandi þjónusta sé veitt honum. Enn fremur skal hafa samráð við fatlaðan einstakling og væntanlegt sambýlisfólk hans, ef við á, áður en tekin er ákvörðun um þjónustu á grundvelli 10. gr.“

Í 1. mgr. 10. gr. laga nr. 59/1992 var kveðið á um að fatlað fólk skyldi eiga kost á félagslegri þjónustu sem gerði því kleift að búa á eigin heimili og húsnæðissúrræði í samræmi við þarfir þess og óskir eftir því sem kostur væri. Í 6. mgr. sama ákvæðis kom fram að ráðherra væri heimilt að setja nánari reglur í reglugerð um húsnæðisúrræði sam­kvæmt ákvæðinu í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga, þar á meðal hvernig ákveða skyldi fjárhæð húsaleigu í húsnæðisúrræðum og breytingar á þeirri fjárhæð, um rekstur heimilissjóða og greiðslur til þeirra og nánar um skipulag húsnæðisúrræða.

Á þessum grundvelli setti félags- og tryggingamálaráðherra reglu­gerð nr. 1054/2010, um þjónustu við fatlað fólk á heimili sínu. Sú reglugerð tók til félagslegrar þjónustu og sérstaks stuðnings við fatlað fólk, 18 ára og eldra, sem hefði þörf fyrir slíka þjónustu þar sem það á heimili, sbr. reglugerð nr. 369/2016. Í  7. gr. reglugerðarinnar, með síðari breytingum, er fjallað um einstaklingsbundnar þjónustuáætlanir sem er svohljóðandi:

„Fatlað fólk sem hefur þörf fyrir viðvarandi og fjöl­breytilegan stuðning á rétt á að gerð sé einstaklingsbundin þjónustuáætlun fyrir það. Gerð slíkrar áætlunar skal vera á ábyrgð þeirra sem sjá um framkvæmd þjónustunnar.

Sé umsókn skv. 4. gr. samþykkt skulu umsækjandi og þjónustu­aðili gera í sameiningu einstaklingsbundna þjónustuáætlun um hvernig sérstakur stuðningur verði veittur. Miðað skal við að gengið sé frá áætlun eins fljótt og kostur er og eigi síðar en tólf mánuðum frá því að umsókn berst sveitarfélagi. Þjónustuaðili, og sveitarfélag, ef það er ekki þjónustuveitandi, og notandi skulu árlega endurskoða áætlun með tilliti til þarfa viðkomandi.

Þess skal gætt að sjálfsákvörðunarréttur fólks sé virtur. Geti einstaklingur ekki talað fyrir sig sjálfur skal leita allra leiða til að öðlast skilning á því hver vilji hans er og í því skyni leitað til þeirra sem þekkja hann best. Þess sé gætt að viðkomandi njóti stuðnings aðstandanda eða persónulegs talsmanns við gerð áætlunarinnar.

Þjónustuáætlunin felur í sér skýr markmið sem vinna skal að með því að veita stuðning og samhæfa úrræði mismunandi þjónustu­aðila, þar á meðal félagsþjónustu, heilbrigðisþjónustu og annarra aðila, svo sem á sviði menntunar, atvinnu og tómstunda.

Þjónustuáætlunin lýsir því hver ber ábyrgð á því að tilteknum verkþáttum í áætluninni sé framfylgt ásamt upplýsingum um þann tíma sem einstökum stuðningsþáttum er ætlaður.“

Ég vek jafnframt athygli á að í ákvæði IV til bráðabirgða í lögum nr. 59/1992, sem voru í gildi á þessum tíma, var m.a. mælt fyrir um heimild sveitarfélaga til að ráðstafa þeim fjármunum sem svara til kostnaðar vegna þjónustu hvers notenda sem veitt væri á grundvelli notendasamnings um notendastýrða persónulega þjónustu til notandans með þeim hætti sem ákveðið er í notendasamningnum.

Eftir að atvik þessa máls áttu sér stað hefur átt sér stað frekari þróun á þessu sviði sem miðar enn frekar að því að tryggja sjálfs­ákvörðunarrétt fatlaðs fólks þegar teknar eru ákvarðanir sem hafa áhrif á hagsmuni þess og daglegt líf og að fötluðu fólki sé veitt þjónusta í samræmi við þarfir þess og óskir. Lög nr. 38/2018, um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, leystu af hólmi eldri lög nr. 59/1992. Í 11. gr. laga nr. 38/2018 er nú m.a. mælt fyrir um rétt einstaklings til notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar hafi hann mikla þörf fyrir aðstoð og þjónustu, svo sem við athafnir daglegs lífs, heimilishald og þátttöku í félagslífi, námi og atvinnulífi. Þá er í 10. gr. kveðið á um notendasamninga sem einstaklingum er heimilt að sækja um við sveitarfélag eða sveitarfélög sem standa saman að þjónustusvæði um þjónustuform og fyrirkomulag stuðnings eða aðstoðar. Markmið notenda­samninga er að auka val einstaklinga um þjónustuform og fyrir­komulag stuðnings eða aðstoðar, að undangengnu faglegu mati.

Þær reglur um stuðning og aðstoð við fatlað fólk sem lýst er hér að framan eru af hálfu löggjafans og stjórnvalda útfærsla á því ákvæði 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar um að öllum, sem þess þurfa skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika.

1.2 Styrkir og uppbætur til hreyfihamlaðra einstaklinga vegna bifreiða

Í máli þessu reynir á hvort A uppfylli skilyrði sem mælt er fyrir um í reglugerð nr. 170/2009, um styrki og uppbætur til hreyfihamlaðra einstaklinga vegna bifreiða. Sú reglugerð er sett með stoð í 10. gr. laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, með síðari breytingum. Þar er fjallað um félagslegar bætur, m.a. greiðslur vegna bifreiðakostnaðar. Ákvæði 10. gr. laga nr. 99/2007 er svohljóðandi:

„Heimilt er að greiða til elli- og örorkulífeyrisþega, örorkustyrkþega og umönnunargreiðsluþega uppbót vegna kaupa á bifreið sem bótaþega er nauðsyn að hafa vegna hreyfihömlunar ef sýnt er að bótaþegi geti ekki komist af án uppbótarinnar. Heimilt er að veita uppbót á fimm ára fresti vegna sama einstaklings.

Sama gildir um rekstur bifreiðar eigi í hlut elli- eða örorkulífeyrisþegi og örorkustyrkþegar.

Heimilt er að greiða styrk til að afla bifreiðar sem nauðsynleg er vegna þess að líkamsstarfsemi er hömluð eða vantar líkamshluta. Heimilt er að veita styrk á fimm ára fresti vegna sama einstaklings. Ráðherra setur reglugerð um greiðslur samkvæmt ákvæði þessu, m.a. um sex mánaða búsetuskilyrði.“

Ég hef áður fjallað nokkuð ítarlega um forsögu þessa ákvæðis, sbr. álit mín frá 20. febrúar 1997, í máli nr. 1845/1996, frá 23. júlí 1999, í máli nr. 2511/1998 og frá 1. desember 2008 í máli nr. 5132/2007.

Ráðherra hefur sett reglugerð nr. 170/2009, um styrki og uppbætur til hreyfihamlaðra einstaklinga vegna bifreiða, á grundvelli 3. mgr. 10. gr. laga nr. 99/2007. Með reglugerð nr. 967/2016, var reglugerð nr. 170/2009 breytt á þá leið að við bættist 2. málsl. 1. tölul. 2. mgr. 3. gr. og 2. málsl. 1. tölul. 2. mgr. 4. gr. sem reynir á í þessu máli. Var aðdraganda þess nánar lýst af hálfu ráðuneytisins í skýringum til mín sem að hluta eru raktar í kafla III.2 hér að framan.

Í 3. gr. reglugerðarinnar er fjallað um uppbætur til kaupa á bifreiðum og eru 1.-3. mgr. svohljóðandi:

„Heimilt er að greiða elli- og örorkulífeyrisþega og örorku­styrkþega uppbót vegna kaupa á bifreið sem bótaþega er nauðsyn að hafa vegna hreyfihömlunar. Þá er heimilt að veita uppbót til fram­færenda hreyfihamlaðra barna sem njóta umönnunargreiðslna samkvæmt lögum um félagslega aðstoð.

Uppbót er eingöngu heimilt að veita þegar eftirfarandi skil­yrði eru uppfyllt:

  1. Hinn hreyfihamlaði hefur sjálfur ökuréttindi eða annar heimilismaður. Þetta á þó ekki við þegar um er að ræða hreyfihamlaða einstaklinga í sjálfstæðri búsetu, sbr. 6. mgr. 1. gr., sem hafa persónulega aðstoðarmenn samkvæmt samningi við sveitarfélag viðkomandi, t.d. samning um notendastýrða persónulega aðstoð, beingreiðslusamning eða sambærilegan samning.
  2. Nauðsyn á bifreið vegna hreyfihömlunar er ótvíræð og mat á hreyfihömlun liggi fyrir.

Við mat á umsóknum skal fyrst og fremst líta á bifreiðina sem hjálpartæki hreyfihamlaðra og hvort umsækjandi þurfi bifreið til að komast ferða sinna, s.s. til vinnu, í skóla, sækja reglubundna endurhæfingu eða læknismeðferð.“

Með sjálfstæðri búsetu er í reglugerðinni átt við einhleyping sem býr einn og er einn um heimilisrekstur án þess að njóta fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu eða fæðis­kostnað, sbr. 6. mgr. 1. gr.

Í 4. gr. reglugerðarinnar er fjallað um styrki til kaupa á bifreið. Í 1. mgr. 4. gr. kemur fram að heimilt sé að greiða styrk til að afla bifreiðar sem nauðsynleg er vegna þess að líkamsstarfsemi er hömluð eða vantar líkamshluta. Þá er heimilt að veita styrk til framfæranda hreyfi­hamlaðra barna sem njóta umönnunargreiðslna samkvæmt lögum um félagslega aðstoð en þá skal sýna fram á þörf á að koma hreyfihömluðu barni til reglubundinnar þjálfunar, meðferðar eða í skóla. Í 1. tölul. 2. mgr. 4. gr. er mælt fyrir um sömu skilyrði og koma fram í 1. tölul. 2. mgr. 3. gr., sbr. framangreint.

2 Staða A með hliðsjón af skilyrði reglugerðar um samning við sveitarfélag

Úrskurður úrskurðarnefndar velferðarmála byggist á að A uppfylli ekki skilyrði um að hafa samning við sveitarfélag í skilningi 1. tölul. 2. mgr. 3. gr. og 1. tölul. 2. mgr. 4. gr. reglu­gerðar nr. 170/2009, um styrki og uppbætur til hreyfihamlaðra ein­staklinga vegna bifreiða. Nefndin hefur bent á að þeir samningar sem séu nefndir í dæmaskyni í reglugerðarákvæðunum eigi það sameiginlegt að notandi skipu­leggi aðstoðina og velji aðstoðarfólk sitt sjálfur. Ekki sé hægt að fallast á að sú þjónustuáætlun sem hafi verið gerð við bæinn um þjónustu við hann sé „samningur við sveitarfélag“ í skilningi reglu­gerðar­ákvæðanna. Hann hafi því ekki uppfyllt skilyrði fyrir veitingu uppbótar/styrks til bifreiðakaupa. Nefndin hefur að þessu leyti jafn­framt bent á að með þessu skilyrði í reglugerðinni hafi markmiðið verið að koma í veg fyrir að uppbót/styrkur sé misnotaður.

Eins og áður er rakið um lagagrundvöll málsins þá leiðir af orða­lagi 1. tölul. 2. mgr. 3. gr. og 1. tölul. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009 að umsækjandi þarf að uppfylla tiltekin skilyrði til að fá slíkan styrk eða bætur. Þar reynir á hvort umsækjandi sé í sjálfstæðri búsetu og hafi persónulega aðstoðar­menn samkvæmt samningi við sveitar­félag, t.d. samning um notendastýrða persónu­lega aðstoð, beingreiðslu­samning eða „sambærilegan samning“, þ.e. ef hann hefur ekki sjálfur ökuréttindi eða annar heimilismaður.

Af orðalagi umræddra reglugerðarákvæða er ljóst að ekki er gerður áskilnaður um að tiltekið form sé á þjónustu sveitarfélagsins, þ.e. að umsækjandi njóti þjónustu á tilteknum lagagrundvelli, heldur eru til­teknir samningar nefndir þar í dæmaskyni auk þess sem fram kemur að „sambærilegir“ samningar falli þar undir. Áskilnað um tiltekið form samnings má auk þess ekki leiða af 10. gr. laga nr. 99/2007 sem er grundvöllur reglugerðarinnar eða lögskýringargögnum.

Við nánari túlkun á reglugerðarákvæðunum verður jafnframt að líta til þess á hvaða lagagrundvelli samningar eða samkomulag við sveitar­félög um þjónustu við fatlað fólk byggjast. Við túlkun á þessum ákvæðum verður því að líta til þess að útfærsla þjónustu við fatlað fólk í lögum hefur síðustu ár miðað að því að tryggja sjálfsákvörðunar­rétt þess þegar teknar eru ákvarðanir sem hafa áhrif á hagsmuni þess og daglegt líf og að því sé veitt þjónusta í samræmi við þarfir þess og óskir. Markmið mismunandi útfærslu í lögum á þjónustu við fatlað fólk hefur því einkum verið að koma til móts við framangreind sjónarmið og þar með auka val þess um þjónustuform og fyrirkomulag aðstoðar. Hér þarf líka að hafa í huga að við þær umbreytingar sem gerðar hafa verið á umræddri þjónustu við fatlað fólk á síðustu árum og möguleikum á formi hennar, og þar með ráðstöfun fjármuna af hálfu sveitarfélaganna, oft fjármuna sem eiga uppruna sinna í framlögum ríkisins til þeirra, hafa sveitarfélögin í reynd framkvæmt af sinni hálfu í áföngum og þá m.a. að teknu tilliti til þeirra fjármuna sem þau hafa ráðstafað til þessara mála, stundum háð framlögum frá ríkinu, og aðstæðna hlutaðeigandi. Þannig er vitað að staðan og möguleikar fólks til að fá svonefnda samninga um notendastýrða persónulega aðstoð (NPA) hefur verið mismunandi bæði innan sveitarfélaga og milli þeirra.

Þannig er í skýringum félags- og jafnréttis­mála­­ráðuneytisins til mín bent á að þegar gerðar voru breytingar á reglugerð nr. 170/2009, og fyrri skilyrði til að fá styrk og uppbót rýmkuð með því að umræddum skilyrðum um samning við sveitarfélag var bætt við, hafi átt að taka mið af þeim breytingum sem höfðu átt sér stað varðandi búsetuform fatlaðs fólks og fyrri skilyrði rýmkuð til að fleiri gætu öðlast rétt til slíks styrks. Tekið var sem dæmi að þessi undantekning hefði t.d. ekki átt að ná til þeirra hreyfi­hömluðu einstaklinga sem búa á sambýlum þar sem ekki væri um sjálfstæða búsetu að ræða. Þar virðist því hafa verið lögð áhersla á að gera greinar­mun annars vegar á þeim einstaklingum sem ekki búa í sjálfstæðri búsetu og fá þjónustu t.d. á sambýlum og samnýta þjónustu og hins vegar þeim sem búa í sjálfstæðri búsetu en eru með persónulega aðstoðarmenn og fá þjónustu frá sveitar­félagi sam­kvæmt samkomulagi þar um, sem getur eins og áður sagði byggst á mismunandi lagagrundvelli. Ég minni t.d. á að reglugerðin gerir svonefndan NPA-samning ekki að fortakslausu skilyrði enda vitað að það tæki tíma fyrir sveitarfélögin að koma slíku fyrirkomulagi á auk þess sem slíkt fyrir­komulag hentar ekki alltaf þörfum og óskum viðkomandi.

Óumdeilt er að A býr í sjálfstæðri búsetu og ekki er deilt um hvort hann uppfylli skilyrði hreyfihömlunar samkvæmt 10. gr. laga nr. 99/2007. Eins og áður er rakið býr hann í eigin húsnæði en ekki í sérstöku húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk á vegum sveitarfélags, t.d. á sambýli, og samnýtir ekki þjónustu með öðrum að því leyti. Þá liggur fyrir að samkomulag er til staðar milli X og A um persónulega aðstoðar­menn sem veita honum þjónustu á heimili hans allan sólarhringinn. Úrskurðarnefndin hefur aftur á móti byggt á því að þeir samningar sem nefndir eru í reglugerðarákvæðunum eigi það sameiginlegt að notandi skipuleggi aðstoðina og velji aðstoðarfólk sitt sjálfur. Þjónustuáætlun hans geti ekki talist samningur við sveitarfélag í skilningi reglugerðarákvæðanna.

Í ljósi þess vægis sem úrskurðarnefndin hefur veitt þessum sjónar­miðum bendi ég á að sú þjónusta sem A fær er úfærð á grunni einstaklingsbundinnar þjónustu­áætlunar sem gerð var á grundvelli 7. gr. reglugerðar nr. 1054/2010, sbr. eldri lög nr. 59/1992, um málefni fatlaðs fólks. Þar var fjallað með heildstæðum hætti um þá aðstoð og lögbundnu þjónustu sem A þiggur frá sveitarfélaginu og er áætlunin gerð með samkomulagi beggja aðila, eins og nánar var rakið í II. kafla. Í slíku ferli er lögð áhersla á að tryggja að sjálfs­ákvörðunarréttur viðkomandi sé virtur og þjónustuáætlun er unnin í samráði við hann. Samkvæmt upplýsingum frá réttinda­gæslumanni A er þjónustu­áætlunin endurskoðuð reglulega með hliðsjón af stöðu hans og þörfum hverju sinni í samráði við þá aðila sem fara með málefni hans. Hefur jafnframt verið upplýst að umrætt þjónustuform hafi þegar atvik máls áttu sér stað, sem og hingað til, verið talið henta best þörfum hans og stöðu.

Af öllu framangreindu leiðir að ekki verður annað séð en að A teljist uppfylla skilyrði hreyfihömlunar, sé í sjálfstæðri búsetu og að í gildi hafi verið samkomulag við sveitarfélagið þar sem hann á lög­heimili um þjónustu sem skipulögð er af honum sjálfum með lögráða­manni og persónulegum talsmanni og skal veitt á heimili hans, í hans eigin íbúð. Um er að ræða stuðning við daglegt líf hvar sem viðkomandi býr eftir því sem við verður komið, eins og það er orðað í 8. gr. reglugerðar nr. 1054/2010. Þá verður ekki annað ráðið en að A hafi verið í þeirri aðstöðu að þurfa aðstoð við að aka bíl til að sækja m.a. vinnu hjá Y vinnustað fatlaðs fólks og hafi ekki notið ferðaþjónustu af hálfu sveitar­félagsins.

Í skýringum úrskurðarnefndarinnar til mín kemur annars vegar fram að engin heimild sé í reglugerð nr. 170/2009 til þess að synja um uppbót/styrk til bifreiðakaupa á þeim grundvelli að umsækjendur njóti akstursþjónustu frá sveitarfélagi. Hins vegar byggir hún jafnframt á því að hún telji allt benda til þess að A eigi rétt á aksturs­þjónustu frá X og hafi ekki þörf fyrir sérstaka bifreið. Af þessu tilefni bendi ég á að í þjónustu­áætluninni er ekki gert ráð fyrir að A njóti eða eigi rétt á einhvers konar almennri aksturs- eða ferliþjónustu af hálfu sveitarfélagsins. Samkvæmt upplýsingum frá réttindagæslumanni A hefur, vegna fötlunar hans, verið talið að hann þurfi bifreið til eigin afnota og ekki talið henta þörfum hans að samnýta þjónustu með öðrum, t.d. almenna ferða­þjónustu sveitar­félagsins. Í þjónustuáætluninni er beinlínis fjallað um tiltekna aðkomu þeirra sem veita honum aðstoð samkvæmt samningi við sveitarfélagið þegar kemur að bifreið í eigu A.

Ekki verður séð hvaða upplýsingar eða gögn lágu til grundvallar því mati nefndarinnar að A ætti rétt á aksturs­þjónustu frá sveitarfélaginu og hefði ekki þörf fyrir sérstaka bifreið eða að nefndin hafi aflað upplýsinga um stöðu hans að þessu leyti við meðferð málsins. Að því marki sem byggt var á þessum sjónarmiðum við niðurstöðu nefndarinnar verður því ekki séð að nefndin hafi haft fullnægjandi upplýsingar um stöðu hans að þessu leyti þannig að unnt væri að byggja niðurstöðuna á þessum atriðum, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Nefndin getur þannig ekki gengið út frá því að möguleikar fatlaðs fólks til að njóta ferðaþjónustu sveitarfélaga útiloki að það geti jafnframt átt rétt á bifreiðastyrk til að kaupa eigin bifreið án þess að fram hafi farið það einstaklingsbundna mat á aðstæðum viðkomandi sem lög um slíkan uppbót/styrk gera ráð fyrir. Hér hef ég jafnframt í huga að ekki var ágreiningur í málinu um þörf A fyrir slíka bifreið og því vandséð hvaða þýðingu það hefur af hálfu nefndarinnar að byggja á þessu í skýringum til umboðsmanns. Í þeim efnum þarf jafnframt að líta til þess að kærustjórnvald þarf að gæta þess hvaða sjónarmið það hefur uppi í tengslum við einstök mál, m.a. ef þau kunna að leiða til skaða fyrir þann sem leitar til kærustjórnvaldsins frá hinni kærðu úrlausn, ekki síst þegar ekki hefur verið ágreiningur um slík atriði.

Þá fæ ég ekki séð að einstaklingur í sjálfstæðri búsetu, sem ekki hefur ökuréttindi og hefur persónulega aðstoðarmenn sem hann greiðir sjálfur laun samkvæmt samningi við sveitarfélag, sé í annarri stöðu en einstaklingur í sjálfstæðri búsetu sem ekki hefur ökuréttindi og sú aðstoð sem hann hlýtur er veitt af aðstoðarfólki sem er starfsmenn sveitarfélagsins, eins og í tilviki A. Í báðum tilvikum er um að ræða einstaklinga í sjálfstæðri búsetu, sem eru einir um heimilis­rekstur og hafa ekki fjárhagslegt hagræði af sambýli við aðra. Þeir hafa ekki ökuréttindi og þurfa því að útvega sér aðstoð til að aka bifreiðinni rétt eins og við aðra þætti daglegs lífs sem þeir geta ekki sinnt sjálfir að öllu leyti. Verður ekki annað séð en að staða hreyfihamlaðra ein­staklinga í slíkri búsetu sé sambærileg að því leyti að sú þjónusta sem þeim er veitt, og er ekki samnýtt, feli í sér persónu­lega aðstoð starfsfólks sem veitir þjónustuna, óháð því hver grund­­völlur ráðningar­sambands viðkomandi starfsmanna er, þ.e. hvort það byggist á samningi við sveitarfélagið eða ráðningarsamningi við sveitar­félagið. Þá verður ekki séð að meiri hætta sé almennt til staðar á að bifreið í eigu hins fatlaða einstaklings sem fær aðstoðina sé frekar misnotuð ef viðkomandi fær þjónustu á grundvelli sam­komu­lags í formi þjónustuáætlunar sem byggð er á lögbundnum grund­velli eins og aðrir samningar við sveitarfélög um slíka þjónustu en ef þjónustan væri útfærð á öðrum lagagrundvelli, svo sem í formi svonefndra NPA-samninga. Slíkur almennur áskilnaður um til­tekið form á þjónustu sveitarfélags gengur auk þess þvert á þá áherslu sem er í löggjöf um sjálfsákvörðunarrétt fatlaðs fólks þar sem markmiðið er að auka val þeirra og veita þeim þjónustu hverju sinni í samræmi við þarfir þess og óskir. Þá tel ég að það eitt að sveitarfélag velji, að höfðu samráði og með samkomulagi við fatlaðan einstakling og þá sem fara með málefni hans að því marki sem hann ræður þeim ekki sjálfur, tiltekið form samnings og ráðstöfun fjármuna til að mæta þörfum viðkomandi fyrir persónulega aðstoðarmenn geti ekki miðað við orðalag reglugerðarinnar útilokað einstakling frá því að njóta umræddrar uppbótar ef hann upp­fyllir að öðru leyti þau skilyrði sem sett eru. Hér þurfa stjórnvöld einnig að gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti við ákvarðanir sínar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í samræmi við það sem að framan er rakið er það álit mitt að úrskurðar­nefnd velferðarmála hafi við túlkun sína á 2. málsl. 1. tölul. 2. mgr. 3. gr. og 2. málsl. 1. tölul. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009 þrengt með of fortakslausum hætti að því mati sem orðalag ákvæðanna felur í sér með hliðsjón af þeim réttindum sem eru undir­liggjandi og sjálfs­ákvörðunar­­rétti fatlaðs fólks til að velja sér það form á þjónustu sveitarfélags sem hentar þörfum þeirra og óskum. Ekki verður annað séð en að það sjónarmið nefndarinnar um að þjónustuáætlun A geti ekki talist „samningur“ við sveitarfélag í skilningi framan­greindra reglugerðarákvæða hafi ekki tekið fullnægjandi mið af stöðu A og inntaki þeirrar þjónustuáætlunar sem lá til grundvallar í máli hans sem og á hvaða lagagrundvelli slík þjónusta er almennt veitt. Það er því niðurstaða mín að úrskurðarnefndin hafi ekki sýnt fram á að viðhlítandi grundvöllur hafi verið lagður að ákvörðun hennar í máli A og þar með að ákvarðanir hennar hafi verið í samræmi við 2. málsl. 1. tölul. 2. mgr. 3. gr. og 2. málsl. 1. tölul. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009, sbr. 10. gr. laga nr. 99/2007.

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að úrskurður úrskurðarnefndar velferðarmála í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög. Sú niðurstaða byggist á því að úrskurðarnefndin hafi, við túlkun sína á 2. málsl. 1. tölul. 2. mgr. 3. gr. og 2. málsl. 1. tölul. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009, sbr. 10. gr. laga nr. 99/2007, um styrki og uppbætur til hreyfihamlaðra einstaklinga vegna bifreiða, þar sem lagt var til grund­vallar að þjónustuáætlun A gæti ekki talist samningur í skilningi ákvæðanna, þrengt með of fortakslausum hætti að því mati sem orðalag ákvæðanna felur í sér með hliðsjón af þeim réttindum sem eru undirliggjandi og sjálfsákvörðunarrétti fatlaðs fólks. Við það mat hafi nefndin því ekki tekið fullnægjandi mið af stöðu A og inntaki þjónustuáætlunar hans sem og á hvaða lagagrundvelli slík þjónusta er almennt veitt.

Ég beini því til úrskurðarnefndar velferðarmála að taka mál A til nýrrar meðferðar, komi fram ósk þess efnis frá honum, og haga þá málsmeðferð í samræmi við þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir í álitinu. Jafnframt mælist ég til þess að nefndin taki mið af þeim sjónarmiðum sem lýst er í álitinu í framtíðarstörfum sínum.