Bréf

   

Umboðsmaður lauk málinu með bréfi, dags. 22. mars 2019, sem hljóðar svo:

 

I

Ég vísa til kvörtunar yðar, dags. 9. nóvember 2018, vegna úrskurðar úrskurðarnefndar velferðarmála frá 25. maí 2018, í máli nr. 102/2018. Þar vísaði nefndin frá kæru yðar frá 13. mars það ár vegna ákvörðunar velferðarsviðs Reykjavíkurborgar frá 13. september 2017, um að staðfesta útreikning leiðréttingar á sérstökum húsnæðisstuðningi, á þeim grundvelli að kæran hafi borist eftir þriggja mánaða kærufrest. Í kvörtun yðar er einkum á því byggt að ástæður þess að að kæran hafi borist að kærufresti liðnum megi rekja til heilsufars yðar auk þess sem þér hafið ekki fengið fullnægjandi þjónustu hjá ráðgjöfum Reykjavíkur­borgar vegna mála yðar.

Í tilefni af kvörtun yðar var úrskurðarnefnd velferðarmála ritað bréf, dags. 16. nóvember 2018, sem yður var kynnt með bréfi, dags. sama dag. Í bréfinu óskaði ég m.a. eftir því að nefndin veitti mér upplýsingar um hvaða gögn um heilsufar yðar lágu til grundvallar frávísun nefndarinnar. Þá óskaði ég einnig eftir því hvort, og þá hvernig, rökstuðningur nefndarinnar í úrskurðinum samrýmdist kröfum 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Svarbréf nefndarinnar barst mér 14. desember 2018.

   

II

Í máli yðar er deilt um hvort úrskurðarnefnd velferðarmála hafi borið að taka kæru yðar til meðferðar þrátt fyrir að hún hafi borist utan þriggja mánaða kærufrests.

Ég bendi í því sambandi á að samkvæmt samkvæmt 5. gr. laga nr. 85/2015 skal stjórnsýslukæra berast úrskurðarnefnd velferðarmála skriflega innan þriggja mánaða frá því aðila máls var tilkynnt um ákvörðun nema á annan veg sé mælt í lögum sem hin kærða ákvörðun byggir á. Sá frestur er í samræmi við þann kærufrest sem fram kemur í 20. gr. reglna Reykjavíkur­borgar um sérstakan húsnæðisstuðning.

Eins og fram kemur í úrskurði nefndarinnar reyndi einkum á það í máli yðar hvort skilyrði 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 væru  uppfyllt. Í ákvæðinu segir að vísa skuli kæru frá hafi hún borist að liðnum kærufresti nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr, sbr. 1. tölul. 1. mgr. ákvæðisins, eða veigamiklar ástæður mæli með því að hún verði tekin til meðferðar, sbr. 2. tölul. 1. mgr. Ákvæðið mælir þannig fyrir um skyldu stjórnvalds til að vísa kæru frá hafi hún borist að liðnum kærufresti. Þó þarf stjórnvaldið að leggja mat á það hvort atvik séu með þeim hætti að rétt sé að taka stjórnsýslukæru til efnislegrar meðferðar þrátt fyrir að lögbundinn kærufrestur sé liðinn.

Í framkvæmd hafa mótast ákveðin viðmið um þau matskenndu skilyrði sem ákvæði 1. mgr. 28. gr. kveður á um sem m.a. taka mið af athugasemdum í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögunum. Þar segir m.a. að í 1. mgr. 28. gr. séu greindar tvær undantekningar frá þessari reglu. Í fyrsta lagi þegar afsakanlegt sé að kæra hafi ekki borist fyrr, sbr. 1. tölul. Sem dæmi um slík tilvik megi nefna það að lægra sett stjórnvald hafi vanrækt að veita leiðbeiningar um kæruheimild skv. 20. gr. stjórnsýslulaga eða veitt rangar eða ófullnægjandi upplýsingar. Í öðru lagi megi taka mál til meðferðar í slíkum tilvikum mæli veigamiklar ástæður með því, sbr. 2. tölul. Við mat á því hvort framangreind skilyrði séu fyrir hendi þurfi að líta til þess hvort aðilar að málinu séu fleiri en einn og með andstæða hagsmuni. Sé svo væri rétt að taka mál einungis til kæru­meðferðar að liðnum kærufresti í algjörum undantekningar­tilvikum. Ef aðili máls er aðeins einn yrði mál frekar tekið til meðferðar (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3308.) Við mat á á hvort veigamiklar ástæður séu fyrir hendi hefur því almennt verið litið til hagsmuna þess einstaklings sem á í hlut en einnig almannahagsmuna, t.a.m. hvort mál geti haft víðtækari skírskotun og þar með þýðingu fyrir fleiri en umræddan aðila.

Ástæða þess að ég tel tilefni til að benda á þessi sjónarmið er að ég taldi ekki fullljóst af úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála í máli yðar hvaða sjónarmiðum hafði að þessu leyti verið beitt í máli yðar. Í bréfi mínu til nefndarinnar benti ég á að í úrskurði hennar hefði komið fram það mat hennar að þær ástæður sem þér báruð fyrir yður væru ekki þess eðlis að afsakanlegt væri talið að kæra hefði borist að liðnum kærufresti. Þá kom þar fram að ekki væri heldur séð að veigamiklar ástæður mæltu með því að kæran yrði tekin til meðferðar. Hins vegar hefði ekki verið gerð frekari grein fyrir skýringum yðar eða hvers vegna nefndin teldi þær ekki vera þess eðlis að afsakanlegt yrði talið að kæran hefði ekki borist fyrr. Í ljósi þess var óskað eftir því hvort og þá hvernig úrskurður nefndarinnar samrýmdist kröfum 22. gr. stjórnsýslu­laga um rökstuðning. Í svari nefndarinnar, dags. 10. desember 2018, voru þau sjónarmið sem komu fram í úrskurðinum áréttuð.

Í kvörtun yðar er bent á að þér hafið haldið að þér gætuð sent inn kvörtun af kærufresti liðnum eftir að hafa rætt við starfsmann úrskurðar­­nefndarinnar í síma vegna veikinda yðar. Þá hafið þér ekki fengið fullnægjandi þjónustu hjá Reykjavíkurborg og það hafi reynt of mikið á heilsu yðar að fá skorið úr málinu. Af niðurstöðu úrskurðar­nefndar velferðarmála verður ekki annað ráðið en að hún hafi lagt til grundvallar að þessar skýringar hafi ekki talist fullnægjandi í skilningi 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Eftir að hafa farið yfir gögn málsins með hliðsjón af skýringum yðar tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við afstöðu úrskurðar­nefndarinnar að skilyrði 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki verið talin uppfyllt í máli yðar. Hef ég þá einkum í huga að í ljósi þeirra sjónarmiða sem hafa mótast í framkvæmd við túlkun ákvæðisins, og nánar eru raktar hér að framan, verður ekki annað séð en að þér hafið fengið fullnægjandi kæruleiðbeiningar þegar ákvörðun lá fyrir í málinu auk þess sem ekki liggur fyrir að yður hafi verið veittur frekari frestur af hálfu nefndarinnar. Þótt fallast megi á að það kunni að hafa verið íþyngjandi fyrir yður að þurfa að kæra málið vegna stöðu yðar og heilsufars þá tel ég mig heldur ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við þá afstöðu nefndarinnar að þær skýringar hafi, einar og sér, ekki verið taldar nægjanlegar til að afsakanlegt væri að kæran bærist utan þriggja mánaða kærufrests. Þá verður ekki séð að skýringar yðar hafi verið þess eðlis að líta megi á að veigamiklar ástæður mæltu með því, t.d. að þeir hagsmunir sem hafi verið undirliggjandi í málinu hafi haft víðtækari skírskotun en í máli yðar. Af gögnum málsins og skýringum yðar verður þannig ekki annað ráðið en að nefndin hafi mátt ætla að þér hafið haft eitthvert svigrúm til að sinna daglegum störfum á umræddu tímabili og verið kunnugt um þær leiðbeiningar sem höfðu verið veittar um umræddan kærufrest.

Með vísan til framangreinds tel ég mig því ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við afstöðu úrskurðar­nefndarinnar um að fyrrnefnd skilyrði 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki talist uppfyllt í máli yðar. Ég tel engu að síður að í úrskurði nefndarinnar hafi þurft að koma með skýrari hætti fram hvernig nefndin mat skýringar yðar og þar með að rökstuðningur nefndarinnar hafi ekki verið fyllilega í samræmi við rökstuðningsreglu 22. gr. stjórnsýslulaga. Þrátt fyrir það tel ég þann annmarka ekki þess eðlis að hann geti breytt niðurstöðu minni sem lýst er hér að framan. Ég hef þó ákveðið að benda nefndinni á þessi sjónarmið í meðfylgjandi bréfi og hef beint því til nefndarinnar að framvegis verði tekið mið af þeim.

   

III

Eins og yður er kunnugt um hef ég einnig haft til meðferðar kvörtun yðar í máli nr. 9609/2018 vegna úrskurðar úrskurðarnefndar velferðarmála frá 6. apríl 2017 í máli nr. 492/2016 þar sem nefndin staðfesti ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja umsókn yðar um mánaðarlegan styrk að fjárhæð 21.718 kr. á grundvelli a-liðar 27. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg. Þá er mér einnig kunnugt um fyrri mál yðar hjá embættinu. Vegna þessa taldi ég nauðsynlegt að óska eftir fundi með fulltrúum velferðarsviðs Reykjavíkurborgar í þeim tilgangi að fá nánari upplýsingar um mál yðar. Á fundi mínum með fulltrúum frá velferðarsviði Reykjavíkurborgar, hinn 22. febrúar sl., kom m.a. fram að þér hefðuð að nýju óskað eftir endurútreikningi á sérstökum húsnæðisstuðningi, sbr. 4. og 5. gr. reglna Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning, sbr. 2. mgr. 18. gr. sömu reglna, en verið synjað af hálfu velferðarráðs Reykjavíkurborgar með bréfi, dags. 5. desember sl. Rökstuðningur fyrir niðurstöðunni hafi síðan verið veittur með bréfi, dags. 11. janúar sl., samkvæmt beiðni yðar þar um. Þar var yður m.a. leiðbeint um kæruheimild til úrskurðarnefndar velferðarmála vegna ákvörðunar velferðarráðs. Í samtali yðar við starfsmenn mína á skrifstofu umboðsmanns hinn 26. febrúar sl. kom fram að þér hygðust kæra ákvörðunina til úrskurðarnefndar velferðarmála.

   

IV

Með vísan til framangreinds, og þess að velferðarsvið Reykjavíkurborgar hefur nú tekið nýja ákvörðun er varðar endurútreikning á sérstökum húsnæðisstuðningi sem kæranlegur er til úrskurðarnefndar velferðarmála, tel ég ekki tilefni til nánari athugunar á máli yðar og læt umfjöllun minni um það lokið með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Ég bendi yður  hins vegar á að þér getið leitað til mín á nýjan leik teljið þér tilefni til þegar niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála liggur fyrir.

 

---

 

Bréf umboðsmanns til úrskurðarnefndar velferðarmála, dags. 22. mars 2019, hljóðar svo:

  

I

Ég vísa til fyrri bréfaskipta vegna kvörtunar er laut að frávísun nefndarinnar á kæru hennar er barst að liðnum kærufresti í máli nr. 102/2018. Eins og fram kemur í bréfi mínu til A, sem fylgir hér með í ljósriti, hef ég ákveðið að ljúka athugun minni á málinu með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þrátt fyrir það hefur athugun mín á þessu máli orðið mér tilefni til að koma eftirfarandi ábendingum á framfæri og þá með það í huga að umrædd atriði verði framvegis höfð í huga við meðferð hliðstæðra mála hjá úrskurðarnefndinni.

   

II

A var tilkynnt af hálfu úrskurðar­nefndar velferðarmála að kæra hennar hefði borist að liðnum kærufresti og henni gefinn kostur á að koma að athugasemdum og gögnum, teldi hún skilyrði 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ættu við í máli hennar. Í niðurstöðu nefndarinnar í máli nr. 102/2018 kemur fram að í skýringum hennar hafi m.a. verið vísað til slæms heilsufars og lélegra vinnubragða velferðar­sviðs Reykjavíkurborgar. Þá sé það mat nefndarinnar að þær ástæður sem hún lagði fram hafi ekki verið þess eðlis að afsakanlegt yrði talið að kæra hafi borist að liðnum kærufresti. Þá yrði heldur ekki séð að veigamiklar ástæður mæltu með því að kæran yrði tekin til meðferðar.

Þar sem að í úrskurði nefndarinnar var ekki gerð frekari grein fyrir skýringum A eða hvers vegna nefndin taldi þær ekki vera þess eðlis að afsakanlegt yrði talið að kæran hefði ekki borist fyrr taldi ég ástæðu til að fá fram afstöðu nefndarinnar til þess hvort hún teldi að framan­greindur rökstuðningur samrýmdist kröfum 22. gr. stjórnsýslu­laga og þá hvernig, sbr. bréf mitt til nefndarinnar, dags. 16. nóvember 2018.

Í skýringum nefndarinnar til mín, dags. 14. desember 2018, kom fram að í úrskurðinum hefðu þær ástæður sem A taldi afsaka það að kæra barst ekki innan kærufrests verið tilgreindar, þ.e. slæmt heilsufar og léleg vinnubrögð Reykjavíkurborgar. Þær ástæður „hafi ekki verið þess eðlis að afsakanlegt væri talið að kæra barst að liðnum kærufresti“. Þá hafi þar komið fram að ekki yrði heldur séð að veigamiklar ástæður hafi mælt með því að kæran yrði tekin til meðferðar. Að mati úrskurðar­nefndarinnar hafi þessi rökstuðningur verið fullnægjandi.

Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga er stjórnvaldi skylt að vísa kæru frá berist hún að liðnum kærufresti. Þó er mælt fyrir um tvenns konar undantekningar frá því í 1. og 2. tölul. ákvæðisins. Í framkvæmd hafa mótast ákveðin viðmið um þau matskenndu skilyrði sem ákvæðið kveður á um sem m.a. taka mið af athugasemdum í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögunum. Í athugasemdum við 28. gr. segir m.a. að í 1. mgr. 28. gr. séu greindar tvær undantekningar frá þessari reglu. Í fyrsta lagi þegar afsakanlegt sé að kæra hafi ekki borist fyrr, sbr. 1. tölul. Sem dæmi um slík tilvik megi nefna það að lægra sett stjórnvald hafi vanrækt að veita leiðbeiningar um kæruheimild samkvæmt 20. gr. stjórnsýslulaga eða veitt rangar eða ófullnægjandi upplýsingar. Í öðru lagi megi taka mál til meðferðar í slíkum tilvikum mæli veigamiklar ástæður með því, sbr. 2. tölul. Við mat á því hvort framangreind skilyrði séu fyrir hendi þurfi að líta til þess hvort aðilar að málinu séu fleiri en einn og með andstæða hagsmuni. Sé svo væri rétt að taka mál einungis til kæru­meðferðar að liðnum kærufresti í algjörum undantekningar­tilvikum. Ef aðili máls er aðeins einn yrði mál frekar tekið til meðferðar (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3308.) Við mat á á hvort veigamiklar ástæður séu fyrir hendi hefur því almennt verið litið til hagsmuna þess einstaklings sem á í hlut en einnig almannahagsmuna, t.a.m. hvort mál geti haft víðtækari skírskotun og þar með þýðingu fyrir fleiri en umræddan aðila.

Þegar ákvörðun stjórnvalds er byggð á réttarreglu sem eftirlætur stjórnvöldum mat, eins og leiðir af 28. gr. stjórnsýslulaga, verða stjórnvöld samkvæmt 22. gr. sömu laga að gera grein fyrir þeim megin­sjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Þá verða stjórnvöld að taka rökstudda afstöðu til þeirra málsástæðna sem aðilar færa fram, varða málið og geta haft þýðingu fyrir úrlausn þess. Í athugasemdum við 22. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum kemur m.a. fram að í ákvæðinu sé ekki kveðið á um hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera. Að meginstefnu til eigi rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hafi orðið sú sem raun varð á (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303.)

Af skýringum A er ljóst að þær voru byggðar á tveimur megin­röksemdum sem áður eru raktar. Í úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála og svörum hennar til mín er gerð grein fyrir því en aftur á móti ekki gerð grein fyrir hvernig nefndin mat skýringar A og þau gögn sem lágu til grundvallar kærunni með hliðsjón af 28. gr. stjórnsýslulaga. Þá bendi ég á að nefndin rökstuddi ekki hvers vegna nefndin taldi skýringar hennar ekki vera þess eðlis að afsakanlegt væri að kæran hefði ekki borist fyrr eða hvort veigamiklar ástæður mæltu með því að kæran yrði tekin til meðferðar í skilningi lagaákvæðisins. Í reynd fela skýringar nefndarinnar eingöngu í sér niðurstöðu hennar í málinu en hvorki forsendur né rökstuðning fyrir henni. Með vísan til framangreinds sem og þess markmiðs og sjónarmiða sem búa að baki rökstuðningsreglu 22. gr. stjórnsýslulaga tel ég að rökstuðningur hennar í málinu hafi að þessu leyti ekki verið fyllilega í samræmi við þær kröfur sem leiða af lögum.

Að lokum minni ég á að ófullnægjandi rökstuðningur stjórnvalda getur jafnframt haft þau áhrif að borgarinn áttar sig síður á af hverju niðurstaða máls varð sú er raunin varð á og leiti frekar með málið til eftirlitsaðila eins og umboðsmanns Alþingis. Í slíkum tilvikum kann umboðsmaður að telja tilefni til að leita eftir frekari skýringum og gögnum til að varpa ljósi á málið. Fullnægjandi skýringar og upplýsingagjöf stjórnvalda eru í slíkum tilvikum forsenda þess að umboðsmaður geti rækt það eftirlitshlutverk sem honum er ætlað, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997. Ástæða þess að ég nefni þetta hér er að ekki verður séð að þau svör og skýringar sem nefndin veitti umboðsmanni vegna málsins hafi í reynd varpað ljósi á þær röksemdir sem hún lagði til grundvallar ákvörðun sinni í máli A.

Með hliðsjón af framangreindu tel ég rétt að koma þeirri ábendingu á framfæri við úrskurðarnefndina að þess sé jafnan gætt að haga rökstuðningi úrskurða nefndarinnar til samræmis við fyrirmæli 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 4. tölul. 31. gr. sömu laga, og gætt sé að því að svör nefndarinnar til umboðsmanns verði betur úr garði gerð að þessu leyti.