Bréf

    

Umboðsmaður lauk málinu með bréfi, dags. 27. mars 2019, sem hljóðar svo:

 

I   

Ég vísa til kvörtunar yðar f.h. A hf., dags. 12. febrúar sl., yfir töfum á málsmeðferð stjórnsýslumáls sem Samkeppniseftirlitið hefur til meðferðar vegna meints ólögmæts samráðs A ehf. og umbjóðanda yðar, sbr. 10. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005.

     Í tilefni af kvörtun yðar var Samkeppniseftirlitinu ritað bréf, dags. 19. febrúar sl., þar sem þess var óskað að stofnunin veitti mér upplýsingar um hvað liði meðferð og afgreiðslu málsins og jafnframt hvort og með hvaða hætti yður hefði verið tilkynnt um tafir á málinu eftir bréfaskipti í mars og apríl 2018. Mér hefur nú borist svar ásamt fylgigögnum, dags. 5. mars sl., þar sem m.a. kemur fram að með bréfi, dags. 28. febrúar sl., hafi yður gerið gerð grein fyrir stöðu rannsóknarinnar og óskað tiltekinna sjónarmiða og skýringa A. Bréfið var á meðal þeirra gagna sem fylgdu svarinu til mín.

Í kjölfarið átti ég fund með forstjóra og aðstoðarforstjóra Samkeppnis­eftirlitsins 26. mars sl. um ýmis málefni stofnunarinnar þar sem m.a. farið var yfir stöðu málsins og þá einkum með hliðsjón af fyrrnefndum atriðum.

   

II

Í ljósi þeirra atriða sem kvörtun A lýtur að bendi ég á að í 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er kveðið á um skilyrði þess að kvörtun verði tekin til meðferðar af hálfu umboðsmanns. Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. er gert ráð fyrir að umboðsmaður hafi ekki afskipti af máli fyrr en stjórnvöld, þ.m.t. æðra stjórnvald, hafi lokið umfjöllun sinni um málið. Ákvæði þetta er byggt á því sjónarmiði að stjórnvöld skuli fá tækifæri til að leiðrétta ákvarðanir sem hugsanlega eru rangar áður en farið er til aðila utan stjórnkerfis þeirra með kvörtun. Af því leiðir m.a. að almennt verður mál ekki tekið til meðferðar af hálfu umboðsmanns á grundvelli kvörtunar fyrr en það hefur verið endanlega til lykta leitt. Þessi regla setur því skorður að umboðsmaður geti í vissum tilvikum tekið til úrlausnar kvartanir vegna tafa á afgreiðslu mála eða þegar kæruheimild samkvæmt 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslu­laga nr. 37/1993 á við, en þar kemur fram að dragist afgreiðsla máls óhæfilega sé heimilt að kæra það til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til.

Þegar umboðsmanni berast kvartanir vegna tafa á afgreiðslu mála og fyrir liggur að mál hefur verið til meðferðar í nokkurn tíma og sá sem í hlut á hefur ítrekað erindi sitt hefur almennt, þrátt fyrir áðurnefnda reglu, verið farin sú leið að spyrjast fyrir um hjá stjórnvaldinu hvað líði afgreiðslu viðkomandi máls. Þetta hefur ekki síst verið gert til þess að greiða fyrir því að borgararnir fái sem fyrst úrlausn sinna mála enda hefur reyndin í flestum tilvikum verið sú að stjórnvaldið hefur brugðist við og afgreitt málið eða gefið skýringar á því hvað hafi valdið töfunum og hvenær ráðgert er að afgreiða málið. Í þessum tilvikum lýkur umboðsmaður þá athugun sinni á málinu. Þessar fyrirspurnir umboðsmanns eru líka settar fram til þess að fylgjast með því hvort fyrir hendi sé almennur eða kerfislægur vandi hjá stjórnvöldum að því er varðar málshraða. Komi slíkt í ljós eða fyrir liggur að mál hafa dregist óeðlilega og án fullnægjandi skýringa þarf umboðsmaður að taka afstöðu til þess hvort tilefni er til þess að hann ráðist í frekari athugun á málinu að eigin frumkvæði eða, ef um einstakt eða einstök mál hjá sama stjórnvaldi er að ræða, hvort leiðbeina eigi viðkomandi um að leita til kærustjórnvalds ef kæruheimild vegna tafa á afgreiðslu máls er fyrir hendi eða taka kvörtunina til efnislegrar úrlausnar.

Við mat á því hvaða leið er rétt að fara í þessu sambandi þarf að hafa í huga þann mun sem er á réttaráhrifum úrskurðar kæru­stjórnvalds annars vegar og tilmælum umboðsmanns hins vegar. Í fyrra tilvikinu er niðurstaðan bindandi fyrir lægra setta stjórnvaldið en það er komið undir ákvörðun stjórnvaldsins hvort það verður við tilmælum umboðsmanns, þótt það sé almennt raunin. Almennt leiðir einnig af 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga að síðari kosturinn á fyrst og fremst við ef umboðsmaður metur það svo að úrlausn hans í tilefni af kvörtun muni ekki einskorðast við atvik í viðkomandi máli heldur almenna starfshætti stjórnvaldsins að þessu leyti. Einnig hef ég talið rétt að gæta varfærni við að tjá mig um atriði sem geta haft þýðingu við endanlegar lyktir málsins á meðan mál er enn til meðferðar hjá stjórnvaldi. Athugun mín í tilefni af kvörtun yðar f.h. A og niðurstaða mín í þessu bréfi tekur mið af þessum sjónarmiðum.

    

III

Ljóst liggur fyrir að mál A hefur verið lengi til meðferðar hjá Samkeppniseftirlitinu og að stofnunin hefur ekki alltaf staðið við fyrirheit um framvindu þess. Samkvæmt því sem kemur fram í svari Samkeppniseftirlitsins til mín og bréfi þess til yðar, dags. 28. febrúar sl., er málið enn til meðferðar en virðist nú vera komið í farveg að því marki að óskað hefur verið eftir upplýsingum og afstöðu umbjóðanda yðar til tiltekinna atriða. Á fyrrnefndum fundi með Samkeppnis­eftirlitinu voru jafnframt áréttuð þau sjónarmið sem koma fram í bréfi til mín að verulegar tafir hefðu orðið á meðferð umræddra mála. Áætlað væri að meta í hvaða farveg málið yrði sett að fengnum svörum A við fyrirspurn eftirlitsins frá 28. febrúar sl. Þá var athygli vakin á því að áfrýjunarnefnd samkeppnismála tæki fyrir kvartanir vegna málshraða en A hefði ekki borið málið undir nefndina.

Samkvæmt 9. gr. samkeppnislaga sæta ákvarðanir Samkeppnis­eftirlits­ins kæru til áfrýjunarnefndar samkeppnis­mála. Í þessu sambandi minni ég á að sé kæruheimild fyrir hendi er litið svo á að hlutaðeigandi stjórnvaldi sé skylt að úrskurða í málinu. Þegar tekin er afstaða til þess hvort afgreiðsla máls hjá lægra settu stjórn­valdi hefur dregist óhæfilega, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, getur því reynt á hvaða skyldur hvíli á því stjórnvaldi til þess að afgreiða málið, þ.e. til þess að taka efnislega afstöðu til málsins og að afgreiða málið innan hæfilegs tíma. Komist æðra stjórnvald að þeirri niðurstöðu að mál hafi dregist óhóflega felst jafnframt í þeirri niður­stöðu almennt sú afstaða að lægra stjórnvaldi beri að afgreiða málið sem fyrst. Með hliðsjón af framangreindu hefur A því þann möguleika að freista þess að leita til áfrýjunarnefndarinnar vegna þess tíma sem meðferð málsins hefur tekið og fá þá eftir atvikum niður­stöðu nefndarinnar til meðferðar Samkeppniseftirlitsins á málinu að þessu leyti.

Með vísan til framangreinds tel ég ekki rétt að taka kvörtun yðar nú til frekari meðferðar gagn­vart Samkeppniseftirlitinu. Í því sambandi minni ég á að umboðsmaður Alþingis hefur ekki réttarskipandi vald eða úrræði til að knýja á um afgreiðslu mála. Ég lýk því meðferð minni á málinu að svo stöddu, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Ég hef þó ritað Samkeppniseftirlitinu meðfylgjandi bréf þar sem ég kem tilteknum ábendingum á framfæri af þessu tilefni. Ég tek jafnframt fram að á áðurnefndum fundi með forstjóra og aðstoðarforstjóra Samkeppniseftirlits gerðu þeir mér almennt grein fyrir málsmeðferðartíma þeirra mála sem nú bíða afgreiðslu hjá stofnuninni og hvað hefur verið gert og er ráðgert til að hraða afgreiðslu mála hjá stofnuninni. Almennar tafir á meðferð mála hjá stofnuninni hafa áður verið til athugunar hjá mér og ég hef aflað upplýsinga af því tilefni og farið yfir þau mál með Samkeppnis­eftirlitinu. Í ljósi þeirra upplýsinga sem ég fékk á fundinum um stöðu þessara mála nú mun ég áfram fylgjast almennt með þessum málum hjá stofnuninni.

Að lokum tek ég fram að fari A þá leið að leita til áfrýjunarnefndar samkeppnismála vegna þess tíma sem tekið hefur að afgreiða málið hjá Samkeppniseftirlitinu og telji félagið sig enn beitt rangsleitni að fenginni niðurstöðu nefndarinnar getur það leitað til mín á ný með kvörtun af því tilefni.

 

---

    

Bréf umboðsmanns til Samkeppniseftirlitsins, dags. 27. mars 2019, hljóðar svo:

   

I

Ég vísa til fyrri samskipta vegna kvörtunar B f.h. A hf. er laut að töfum á málsmeðferð stjórnsýslumáls sem Samkeppniseftirlitið hefur til meðferðar vegna meints ólögmæts samráðs X ehf. og A, sbr. 10. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005.

Eins og fram kemur í bréfi mínu til A, sem fylgir hér með í ljósriti, hef ég ákveðið að ljúka athugun minni á málinu að svo stöddu með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þrátt fyrir það hefur athugun mín á þessu máli orðið mér tilefni til að koma eftirfarandi ábendingum á framfæri og þá með það í huga að umrædd atriði verði framvegis höfð í huga við meðferð hliðstæðra mála hjá Samkeppniseftirlitinu.

  

II

Í tilefni af kvörtun A var Samkeppniseftirlitinu ritað bréf, dags. 19. febrúar sl., þar sem þess var óskað að embættið veitti mér upplýsingar um hvað liði meðferð og afgreiðslu málsins og jafnframt hvort og með hvaða hætti hefði verið tilkynnt um tafir á málinu eftir bréfaskipti í mars og apríl 2018. Staða málsins var jafnframt rætt á fundi mínum með yður og aðstoðarforstjóra Samkeppniseftirlitsins 26. mars sl.

Í svari Samkeppniseftirlitsins, dags. 5. mars sl., kemur m.a. fram að A hafi verið gerð grein fyrir stöðu málsins með bréfi, dags. 28. febrúar sl. Þar hafi auk þess verið óskað eftir tilteknum sjónarmiðum og skýringum A af því tilefni og var bréfið meðfylgjandi. Í bréfinu er jafnframt bent á að verulegar tafir hafi orðið á rannsókn þeirra mála er varða A. Tíð samskipti hafi þó verið milli Samkeppnis­eftirlitsins og lögmanns A um málið frá október 2018 til loka janúar 2019 sem voru nánar tilgreind. Áætlað væri að meta í hvaða farveg málin yrðu sett að fengnum svörum A við fyrirspurn eftirlitsins, dags. 28. febrúar sl. Þá var athygli vakin á því að áfrýjunarnefnd samkeppnismála tæki fyrir kvartanir vegna málshraða en A hefði ekki borið málið undir nefndina.

Þrátt fyrir svör Samkeppniseftirlitsins verður ekki ráðið af þeim skýringum sem ég hef fengið eða þeim gögnum sem ég hef undir höndum að eftirlitið hafi að eigin frumkvæði, og þá með reglubundnum hætti við meðferð málsins, tilkynnt A um tafir á afgreiðslu þess þegar það lá fyrir að dráttur yrði á framvindu þess. Ég minni í þessu sambandi á að samkvæmt 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald, þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast, skýra aðila máls frá því. Skal þá upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Af þessu ákvæði leiðir að stjórnvaldi ber að hafa frumkvæði að því að skýra aðilum máls frá fyrirsjáanlegum töfum, ástæðum tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta.

Ég tel jafnframt tilefni til að benda á að af gögnum málsins verður ekki ráðið að stofnunin hafi við meðferð málsins, og þegar ljóst var að tafir hefðu orðið verulegar, leiðbeint aðila um fyrrnefnda kæruleið til áfrýjunar­nefndarinnar, sbr. 7. gr. og 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Eins og ég hef áður talið tilefni til benda á þá getur meðferð stjórnsýslumála oft tekið á sig mynd einkamálaréttarfars þegar lögmenn koma að málum. Ein birtingarmynd þess er að þegar lögmenn koma að stjórnsýslumálum þá víkja stjórnvöld stundum með einhverjum hætti frá þeim málsmeðferðarreglum sem almennt ber að viðhafa við meðferð slíkra mála en þær hafa það jafnan að markmiði að tryggja réttaröryggi borgaranna gagnvart stjórnvöldum. Þrátt fyrir að aðilar að málum Samkeppniseftirlitsins séu oftast einkaaðilar sem hafa lögmenn á sínum snærum tel ég það í betra samræmi við þau réttaröryggissjónarmið sem búa að baki reglum um meðferð stjórnsýslumála að þess sé almennt gætt af stjórnvöldum að fylgja að eigin frumkvæði því að veita leiðbeiningar um kæruleiðir. Slíkt er meginregla eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun sem er kæranleg, sbr. 2 og 3. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, en það á einnig sérstaklega við þegar tiltekin kæruheimild felur í sér undantekningu frá almennum reglum um kæruheimildir. Hvað varðar kæruheimild þá sem mælt er fyrir um í 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, sem einmitt felur í sér slíka undantekningu, bendi ég jafnframt á að það er sérstaklega brýnt að gæta að leiðbeiningarskyldu að þessu leyti þegar meðferð máls hefur dregist verulega án þess að kæra hafi komið fram. Það síðastnefnda kann einmitt að vera vísbending um að þeim sem fara með málið fyrir hönd aðila þess sé ekki kunnugt um kæruheimildina. Ég tek fram að mér er kunnugt um að dómstólar hafa látið aðkomu lögmanna að meðferð máls fyrir stjórnvöldum hafa áhrif þegar kemur að mati á því hvort umbjóðandi lögmanns, sem hefur sérþekkingu á þeim reglum sem reynir á við úrlausn máls, hefur átt að njóta að fullu þess réttaröryggis sem leiðir af reglum stjórnsýslulaga. Það hefur einkum átt við um mat á því hvort stjórnvald hafi á grundvelli leiðbeiningarskyldu sinnar átt að eiga frumkvæði að því að veita aðilanum eða lögmanni hans nauðsynlegar leiðbeiningar um lagaleg atriði. Ég tel aftur á móti að stjórnvöld verði að fara varlega í þessu efni og láta borgarana, umbjóðendur lögmanna ekki undanskilda, njóta vafa um hvort veita eigi leiðbeiningar af þessu tagi enda verður ekki séð að slíkt sé fyrirhafnarmikið. Í því sambandi minni ég á að ekki hefur verið lagt til grundvallar að stjórnvöld beri ekki leiðbeiningarskyldu gagnvart aðilum sem hafa lögmann sér fulltingis heldur geti það eftir atvikum haft áhrif á hversu ítarlegar leiðbeiningarnar eiga að vera.

Með hliðsjón af framangreindu tel ég rétt að koma þeirri ábendingu á framfæri við Samkeppniseftirlitið að þess sé gætt að haga tilkynningum og leiðbeiningum eftirlitsins til samræmis við reglur 7. og 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ég minni að lokum á að á fundi mínum með forstjóra og aðstoðar­forstjóra Samkeppniseftirlitsins 26. mars sl. var farið yfir upplýsingar um málsmeðferðartíma þeirra mála sem nú bíða afgreiðslu hjá stofnuninni og hvað hefur verið gert og er ráðgert til að hraða afgreiðslu mála hjá stofnuninni. Á fundinum var líka minnt á fyrri upplýsingaöflun mína um almennar tafir á meðferð mála hjá stofnuninni. Í ljósi þeirra upplýsinga sem fram komu á fundinum um stöðu mála og ráðagerðir um úrbætur vegna málshraða mun ég áfram fylgjast með því hvernig þessar úrbætur ganga almennt eftir og óska þá eftir frekari upplýsingum.