Bréf

   

Umboðsmaður lauk málinu með bréfi, dags. 28. mars 2019, sem hljóðar svo:

  

I

Ég vísa til erinda yðar frá 26. febrúar og 5. og 20. mars sl. Ég skil erindi yðar þannig að þér kvartið yfir rammasamningi 21. desember sl. um átaksverkefni í jarðfræðikortlagningu og skráningu jarðminja á milli umhverfis- og auðlindaráðuneytisins, Íslenskra orkurannsókna (ÍSOR) og Náttúrufræðistofnunar Íslands (NÍ).

Af erindum yðar fæ ég ráðið að þér teljið rammasamninginn ólögmætan þar sem aðkoma ÍSOR að honum samræmist ekki hlutverk stofnunarinnar samkvæmt lögum nr. 86/2003, um Íslenskar orkurannsóknir, og að samnefnd reglugerð nr. 545/2014 sem hafi verið sett á grundvelli laganna breyti því ekki þar sem slíkt ósamræmi sé á milli laganna og reglugerðarinnar að hún sé „marklaus“, enda feli hún í sér að sá aðskilnaður sem hafi átt sér stað þegar rannsóknasvið Orkustofnunar hafi verið skilið frá Orkustofnun við stofnun ÍSOR hafi með reglugerðinni orðið „marklaus gjörningur“. Þá teljið þér að verðmæti rammasamningsins sé svo hátt að bjóða hefði átt verkið sem samningurinn varðar út á Evrópska efnahags­svæðinu. Enn fremur teljið þér að þær ívilnanir sem felist í umræddum rammasamningi stangist á við samkeppnislög nr. 44/2005 og það regluverk sem Ísland hafi undirgengist með samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Að lokum teljið þér að það standist ekki hæfisreglur og brjóti gegn viðskiptasiðfræðilegum viðmiðum að stjórnarmaður ÍSOR sitji í stjórn Orku náttúrunnar ohf. og að starfsmaður ÍSOR sitji í stjórn Veitna ohf., sem séu dótturfyrirtæki eins stærsta þjónustukaupanda ÍSOR.

   

II

1

Þér gerið athugasemdir við að það samræmist ekki hlutverki ÍSOR að eiga aðild að fyrrnefndum rammasamningi þar sem stofnunin sé ekki jarðvísinda­stofnun og það sé ekki hlutverk hennar að sinna almennum grunnrannsóknum, svo sem jarðfræðikortlagningu, heldur sé það hlutverk NÍ. Auk þess gerið þér athugasemdir við gildi reglugerðar nr. 545/2014, sem ég skil þannig að séu settar fram í samhengi við gerð framangreinds rammasamnings, enda er það ekki hlutverk umboðsmanns Alþingis samkvæmt samnefndum lögum nr. 85/1997 að veita borgurum almennar, lögfræðilegar álitsgerðir.

Í 2. gr. laga nr. 86/2003 kemur fram að það sé hlutverk ÍSOR að vinna að verkefnum og rannsóknum á sviði náttúrufars, orkumála og annarra auðlindamála eftir því sem stjórn stofnunarinnar ákveður. Í almennum athugasemdum við frumvarp sem varð að lögum nr. 86/2003 kemur fram að hlutverk ÍSOR eigi að vera, líkt og hlutverk rannsóknasviðs Orkustofnunar sé, að selja bæði einkaaðilum og opinberum aðilum rannsóknar- og ráðgjafarþjónustu sína. Mikilvægt sé að stjórn ÍSOR hafi vakandi auga með því hvernig rétt sé að þróa hlutverk stofnunarinnar á markaðnum eftir aðstæðum á honum. Af þeim sökum sé leitast við að njörva hlutverk stofnunarinnar ekki of mikið niður heldur halda sem flestum möguleikum opnum. Eigi það jafnt við um þau verkefni sem stofnunin eigi að geta tekið þátt í sjálf og um möguleika hennar til að taka þátt í rannsóknar- og þróunarfélögum með takmarkaðri ábyrgð. (Alþt. 2002-2003, A-deild, bls. 3704-3705.) Þá segir m.a. í athugasemdum við 2. gr. frumvarpsins að stofnunin eigi að geta þróast eftir því sem skynsamlegt þyki á hverjum tíma miðað við faglegar og fjárhagslegar forsendur. (Alþt. 2002-2003, A-deild, bls. 3706.) Í 3. gr. reglugerðar nr. 545/2014 er fjallað nánar um hlutverk ÍSOR. Þar segir m.a. að hlutverk stofnunarinnar sé að framkvæma grunnrannsóknir á jarðfræði Íslands og kortleggja jarðfræði landsins m.t.t. jarðrænna auðlinda og jarðminja og að miðla til almennings og stjórnvalda upplýsingum og þekkingu um jarðfræði Íslands og jarðrænar auðlindir og nýtingu þeirra, sbr. 2. og 9. tölulið 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar.

Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laga nr. 60/1992, um Náttúrufræðistofnun Íslands og náttúrustofur, er hlutverk NÍ að stunda undirstöðurannsóknir í jarðfræði landsins og annast skipulega heimildasöfnun um náttúru Íslands. Í c-lið 2. mgr. 4. gr. sömu laga kemur fram að meðal aðalverkefna NÍ sé að skrá kerfisbundið einstaka þætti íslenskrar náttúru og sjá um gerð og útgáfu korta, m.a. um jarðfræði og útbreiðslu tegunda. Þá segir í i-lið sömu málsgreinar að stofnunin skrái berg- og jarðgrunna landsins með kerfisbundnum hætti og vinni að flokkun námasvæða eftir efni, magni, aðgengi, gæðum og verndargildi. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga skal NÍ eiga aðgang að vísindalegum upplýsingum sem opinberar stofnanir geta látið í té og varða starfssvið hennar.

Í 1. gr. áðurnefnds rammasamnings um átaksverkefni í jarðfræði­kortlagningu og skráningu jarðminja kemur fram að ljóst sé að nokkur skörun sé milli hlutverka ÍSOR og NÍ hvað varði kortlagningu jarðfræði landsins. Þá segir m.a. að jarðfræðikortagerð hafi verið viðfangsefni beggja stofnana en sárlega vanti jarðfræðikort í stórum mælikvarða af Íslandi. Í 3. gr. rammasamningsins er fjallað um samstarf ÍSOR og NÍ. Þar kemur fram að umhverfis- og auðlindaráðuneytið leggi ríka áherslu á að byggja upp samstarf á milli stofnana þess til að nýta betur þá sérþekkingu og gögn sem til séu í fórum þeirra og fá sem mest fyrir þá fjármuni sem hið opinbera leggi fram. NÍ og ÍSOR skuldbindi sig til þess að vinna sameiginlega að því að uppfylla ákvæði samningsins samkvæmt nánari skilgreiningu á einstökum viðfangsefnum í viðaukum við hann. Þá segir jafnframt að stofnanirnar lýsi yfir að þær hyggist hafa náið samstarf í framtíðinni um jarðfræðikortlagningu, útgáfu jarðfræðikorta og skráningu jarðminja. Skráning jarðminja í gagnagrunn og mat á verndargildi þeirra verði eftir sem áður á hendi NÍ.

Eins og kemur fram í 2. gr. laga nr. 86/2003, sbr. einnig athugasemdir við frumvarp sem varð að þeim lögum, og reglugerð nr. 545/2014 er hlutverk ÍSOR víðtækt og gert er ráð fyrir því að það geti þróast. Í ljósi þess og að teknu tilliti til þess sem segir um hlutverk ÍSOR og samstarf stofnunarinnar við NÍ í framangreindum rammasamningi tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að taka til meðferðar athugasemdir yðar sem lúta að því að aðild ÍSOR að rammasamningnum brjóti í bága við hlutverk stofnunarinnar og að reglugerð nr. 545/2014 sé „markleysa“. Í samhengi við framangreint og í tilefni af því sem kemur fram í tölvupósti yðar til skrifstofu minnar frá 20. mars sl. hef ég jafnframt haft í huga það sem kemur fram í áðurnefndu ákvæði 1. mgr. 6. gr. laga nr. 60/1992.

2

Athugasemdir yðar beinast jafnframt að því að verkið, sem rammasamningurinn er um, hafi borið að bjóða út á Evrópska efnahagssvæðinu í ljósi verðmætis samningsins.

Í lögum nr. 120/2016, um opinber innkaup, er fjallað um það hvenær opinberum aðilum í skilningi laganna er skylt að auglýsa innkaup. Kveðið er á um þá samninga sem lögin taka til í 4. gr. þeirra og fjallað er um viðmiðunar­fjárhæðir innkaupa opinbera aðila í III. kafla laganna, sbr. einnig reglugerð nr. 178/2018, um auglýsingu innkaupa á útboðsvef, viðmiðunar­fjárhæðir vegna opinberra innkaupa og innkaup samkvæmt samningi Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (WTO) um opinber innkaup. Í XI. kafla laga nr. 120/2016 er fjallað um kærunefnd útboðsmála. Samkvæmt 2. mgr. 103. gr. laganna er hlutverk nefndarinnar að leysa með skjótum og óhlutdrægum hætti úr kærum fyrirtækja vegna ætlaðra brota á lögunum og reglum settum samkvæmt þeim. Meðal þess sem er unnt að kæra til nefndarinnar, að uppfylltum kæruskilyrðum, er þegar um er að ræða ætlað brot gegn skyldu til að nota lögákveðið innkaupaferli eða auglýsa innkaup, sbr. til hliðsjónar 2. mgr. 105. gr. laga nr. 120/2016.

Ástæða þess að ég bendi yður á framangreind lagaákvæði er að samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er það skilyrði þess að kvörtun verði tekin til meðferðar hjá umboðsmanni að ef skjóta má máli til æðra stjórnvalds sé ekki unnt að kvarta til umboðsmanns fyrr en æðra stjórnvald hefur fellt úrskurð sinn í málinu. Af þessu ákvæði leiðir jafnframt að hafi aðili ekki leitað til æðra stjórnvalds með mál sem var unnt að skjóta til æðra stjórnvalds eru ekki uppfyllt skilyrði til að kvarta til umboðsmanns yfir málinu.

Af gögnum málsins verður ekki ráðið að þér hafið leitað til kærunefndar útboðsmála með þá afstöðu yðar að borið hafi að bjóða verkið út á Evrópska efnahagssvæðinu. Af þeirri ástæðu eru ekki uppfyllt skilyrði til að ég taki til meðferðar kvörtun yðar að þessu leyti, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997. Ég árétta að með framangreindu hef ég enga afstöðu tekið til þess hvort tilefni sé fyrir yður að bera málið undir kærunefndina eða hvort um útboðsskylt verk hafi verið að ræða.

3

Enn fremur gerið þér athugasemdir við að umræddur rammasamningur brjóti í bága við samkeppnislög og reglur EES-samningsins um bann við ríkisaðstoð.

Af þessu tilefni tek ég fram að Samkeppniseftirlitið annast eftirlit samkvæmt samkeppnislögum nr. 44/2005 og daglega stjórnsýslu á því sviði sem lögin ná til, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna. Eins og ég rakti ítarlega í bréfi til yðar 31. júlí sl., í tilefni af kvörtun yðar sem fékk málsnúmerið 9752/2018 hjá skrifstofu minni, er munur á málsmeðferð Samkeppniseftirlitsins eftir því hvort aðili beinir ábendingu til eftirlitsins um brot á samkeppnislögum eða formlegu erindi, auk þess sem ákvarðanir Samkeppniseftirlitsins er unnt að kæra til áfrýjunarnefndar samkeppnismála.

Þar sem ekkert liggur fyrir um að þér hafið beint erindi til Samkeppnis­eftirlitsins vegna afstöðu yðar um að rammasamningurinn brjóti í bága við samkeppnislög og eftir atvikum kært ákvörðun eftirlitsins um erindi yðar til áfrýjunarnefndarinnar eru ekki uppfyllt skilyrði til að ég taki kvörtun yðar til meðferðar að þessu leyti, sbr. áðurnefnda 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997.

Í tilefni af athugasemdum yðar um að brotið hafi verið í bága við reglur EES-samningsins um bann við ríkisaðstoð bendi ég yður á eftirlitsstofnun EFTA sem starfar samkvæmt samningi milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls (ESE-samningurinn), sem samþykktur var á grundvelli 108. gr. EES-samningsins. Í 5. gr. ESE-samningsins segir að eftirlitsstofnun EFTA skuli, í samræmi við ákvæði ESE-samningsins og ákvæði EES-samningsins og til að tryggja góða framkvæmd EES-samningsins, m.a. tryggja að EFTA-ríkin standi við skuldbindingar sínar samkvæmt EES- og ESE-samningnum. Geta þeir aðilar sem telja að íslensk lög eða stjórnvaldsfyrirmæli brjóti gegn skuldbindingum á grundvelli EES-samningsins beint kvörtun þar að lútandi til stofnunarinnar.

Ástæða þess að ég geri yður grein fyrir framangreindu er sú að áðurnefnt ákvæði 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997 byggir á því sjónarmiði að stjórnvöld skuli sjálf fá tækifæri til að leiðrétta ákvarðanir sem hugsanlega eru rangar áður en farið er til aðila utan stjórnkerfis þeirra með kvartanir. Þá segir í c-lið 2. mgr. 10. gr. sömu laga að varði kvörtun réttarágreining sem á undir dómstóla og eðlilegt er að þeir leysi úr geti umboðsmaður lokið máli með ábendingu um það. Á grundvelli framangreindra sjónarmiða hef ég litið svo á að þegar íslensk lög gera sérstaklega ráð fyrir því að fjallað verði um ágreining á öðrum vettvangi en hjá umboðsmanni Alþingis, og telja verður með hliðsjón af aðstæðum öllum að viðkomandi aðili sé í betri stöðu til þess að fjalla um málið en umboðsmaður, sé rétt að beina þeim er til mín leita til viðkomandi aðila.

Með vísan til þeirra sjónarmiða er búa að baki 3. mgr. 6. gr. og c-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 og þess að á grundvelli EES-samningsins hefur verið komið á fót sérstökum aðila til þess að fjalla um athugasemdir líkt og þær sem þér gerið og þar sem ekki liggur fyrir niðurstaða frá þeim aðila til athugasemda yðar tel ég ekki rétt að fjalla að svo komnu máli frekar um þá hluta kvörtunar yðar er lúta að því hvort umræddur rammasamningur brjóti í bága við reglur EES-samningsins um ríkisaðstoð. Ég tek það fram að komi ekki til þess að eftirlitsstofnun EFTA fjalli um athugasemdir yðar, kjósið þér að leita þangað, og eftir atvikum ekki heldur stjórnvöld á sviði samkeppnismála, eða ef þér verðið ekki sáttir við viðbrögð íslenskra stjórnvalda í framhaldi af niðurstöðu eftirlitstofnunar EFTA er yður frjálst að leita til mín að nýju af því tilefni með kvörtun yfir rammasamningnum. Ef þér leitið til mín án ástæðulauss dráttar frá því að niðurstöður framangreindra aðila liggja fyrir mun ég líta svo á að kvörtun yfir ramma­samningnum uppfylli skilyrði 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997 um að kvörtun hafi borist innan árs frá því er stjórnsýslugerningur sá, er um ræðir, var til lykta leiddur.

4

Að lokum beinist kvörtun yðar að því að það standist ekki hæfisreglur og brjóti gegn viðskiptasiðfræðilegum viðmiðum að stjórnarmaður ÍSOR sitji í stjórn Orku náttúrunnar ohf. og að starfsmaður ÍSOR sitji í stjórn Veitna ohf., sem séu dótturfyrirtæki eins stærsta þjónustukaupanda ÍSOR. Í gögnum málsins liggur fyrir tölvupóstur yðar frá 27. febrúar sl. þar sem þér beinið fyrirspurnum um þetta til Orkuveitu Reykjavíkur sf. og svar af hálfu þess félags degi síðar. Ég fæ ekki annað ráðið en að þessi umkvörtunarefni yðar lúti í reynd að því hvort það sé samrýmanlegt að sami maður sitji annars vegar í stjórnum Orku náttúrunnar ohf. og ÍSOR og hins vegar í stjórn Veitna ohf. ásamt því að vera starfsmaður ÍSOR. Auk þess hvort viðunandi heimild sé fyrir hendi við síðarnefndar aðstæður fyrir starfsmann til þess að sitja í stjórninni.

Af gögnum málsins verður ekki ráðið að þér hafið beint athugasemdum yðar um þessi umkvörtunarefni til ÍSOR eða umhverfis- og auðlindaráðherra sem fer með yfirstjórn stofnunarinnar, sbr. 1. gr. laga nr. 86/2003. Því verður ekki séð að afstaða þessara stjórnvalda til athugasemda yðar liggi fyrir. Af þeim sökum eru ekki uppfyllt skilyrði til þess að ég taki kvörtun yðar til meðferðar að þessu leyti, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997. Hef ég þá m.a. í huga þau sjónarmið sem búa að baki ákvæðinu um að stjórnvöld skuli fá tækifæri til að leiðrétta athafnir sínar, sem hugsanlega eru rangar, áður en leitað er til aðila utan stjórnkerfis þeirra. Ef þér kjósið að leita til þessara stjórnvalda með athugasemdir yðar getið þér að fenginni afstöðu þeirra leitað til mín á ný með kvörtun yfir henni, ef þér teljið tilefni til. Ég árétta að með framangreindu hef ég enga afstöðu tekið til þess hvort tilefni sé fyrir yður að beina athugasemdum yðar til umræddra stjórnvalda.

Að því marki sem umkvörtunarefni yðar kunna að lúta að því hvernig skipað hefur verið í stjórnir Orku náttúrunnar ohf. og Veitna ohf. tek ég fram að samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997 tekur starfssvið umboðsmanns Alþingis almennt aðeins til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Bæði Orka náttúrunnar og Veitur eru opinber hlutafélög sem starfa á grundvelli laga nr. 2/1995, um hlutafélög, og heyra því ekki undir stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga í merkingu 1. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997. Starfsemi félaganna fellur því almennt utan við starfssvið umboðsmanns Alþingis. Skipun í stjórnir þessara félaga heyrir ekki undir starfssvið umboðsmanns á öðrum grundvelli. Eru því ekki uppfyllt skilyrði laga nr. 85/1997 til að erindi yðar að þessu leyti verði tekið til meðferðar.

   

III

Með vísan til þess sem er rakið að framan lýk ég umfjöllun minni um kvörtun yðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.