Sjávarútvegsmál. Stjórn fiskveiða. Krókaaflamark. Stjórnsýsluviðurlög. Lögskýring. Meinbugir.

(Mál nr. 9802/2018)

Útgerðarfélagið A ehf. kvartaði yfir úrskurði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins þar sem ákvörðun Fiskistofu um að áminna félagið var staðfest. Var félagið talið hafa brotið af sér með því að bátur, sem það gerði út og hafði veiðileyfi með krókaaflamarki, stundaði veiðar á kúfskel til beitu með plógi. Töldu stjórnvöld að háttsemin varðaði við ákvæði í lögum um stjórn fiskveiða og þágildandi reglugerð um veiðar í atvinnuskyni. Ásamt því að taka kvörtun félagsins til skoðunar varð málið umboðsmanni tilefni að staðnæmast við tiltekin álitaefni um hvort lög og stjórnvaldsfyrirmæli á sviði fiskveiði séu haldin meinbugum að teknu tilliti til krafna sem eru gerðar til laga sem takmarka atvinnufrelsi og geta verið grundvöllur viðurlaga.

Umboðsmaður rakti ákvæði laga og reglna um veiðar báta sem hafa veiðileyfi með krókaaflamarki og forsögu þess ákvæðis í lögum um stjórn fiskveiða sem stjórnvöld höfðu byggt á. Benti hann á að samkvæmt ákvæðinu hefði bát A ehf. verið heimilt að stunda veiðar úr þeim tegundum sem hann hefði krókaaflamark í og enn fremur tegundum sem ekki sættu takmörkunum á leyfilegum heildarafla. Þegar atvik málsins hefðu átt sér stað hefðu veiðar á kúfskel ekki sætt takmörkunum á leyfilegum heildarafla í reglugerðum. Því hafi reynt á hvort þær reglur sem almennt giltu um veiðarfæri krókaaflamarksbáta settu bátunum skorður að þessu leyti, eins og stjórnvöld hefðu byggt á. Með vísan til orðalags og forsögu þess lagaákvæðis sem stjórnvöld byggðu á taldi umboðsmaður ekki unnt að fallast á afstöðu ráðuneytisins um skýringu þess. Jafnframt féllst hann ekki á að ákvæði þágildandi reglugerðar um veiðar í atvinnuskyni hefði átt stoð í lagaákvæðinu með þeim hætti að unnt hefði verið að byggja ákvörðun í máli A ehf. á því að það hefði gerst brotlegt við ákvæði reglugerðarinnar. Af þeim sökum og vegna þess að ekki hefði verið fjallað um þýðingu þágildandi reglugerðar um veiðar á kúfskel í úrskurði ráðuneytisins var það álit umboðsmanns að skort hefði á að sá lagagrundvöllur sem hann var byggður á hefði verið nægjanlega skýr til að áminna félagið. Var það því niðurstaða umboðsmanns að úrskurðurinn hefði ekki verið byggður á fullnægjandi lagagrundvelli.

Umboðsmaður fjallaði einnig um ýmis atriði sem hann hafði staðnæmst við í þessu máli og öðrum á sviði fiskveiða og vörðuðu aðferðir við setningu laga og stjórnvaldsfyrirmæla. Benti hann á að ítrekaðar lagabreytingar á þessu sviði yfir langt árabil án þess að hugað væri að endurskoðun laganna í heild gæti orðið þess valdandi að óskýrt verði hver sé gildandi réttur. Jafnframt benti umboðsmaður á að í stjórnvaldsfyrirmælum á þessu sviði tíðkaðist að nokkru marki að í reglugerðum væri um stoð þeirra vísað almennt til laga eða jafnvel nokkurra lagabálka án þess að nánar væri tilgreint hver væri sú lagaheimild sem stjórnvaldið byggði á þegar reglugerð eða nánari ákvæði hennar væru sett. Við framsetningu stjórnvaldsfyrirmæla á þessu sviði virtist auk þess ekki hafa verið gætt að taka nægjanlega skýrt tillit til þeirrar meginreglu að veiðar úr þeim tegundum sjávardýra, sem ekki sæta takmörkun á leyfilegum heildarafla, væru frjálsar þeim skipum sem fengu leyfi til veiða í atvinnuskyni, þó með takörkunum sem leiddu af almennum reglum. Vakti umboðsmaður athygli ráðherra á þeim sjónarmiðum sem rakin voru í álitinu um lög og stjórnvaldsfyrirmæli á sviði fiskveiða með það fyrir augum að hugað yrði að því hvort og þá hvaða breytingar þyrfti að gera af því tilefni.

Umboðsmaður beindi því til ráðuneytisins að taka mál A ehf. til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni þess efnis frá félaginu, og leysti þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem hefðu verið rakin í álitinu. Jafnframt beindi hann því til ráðuneytisins að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem kæmu fram í álitinu.

    

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 22. ágúst 2018 leitaði A ehf. til mín og kvartaði yfir úrskurði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 4. júní sama ár. Með úrskurðinum staðfesti ráðuneytið ákvörðun Fiskistofu um að áminna félagið vegna veiða á kúfskel með plógi án þess að hafa til þess leyfi. Niðurstaðan er reist á þeirri afstöðu að samkvæmt lögum þurfi bátar, sem hafa veiðileyfi með krókaaflamarki, leyfi til þess að stunda veiðar með öðrum veiðarfærum en línu og handfæri, þ.m.t. plógi.

A ehf. byggir á því að þessi afstaða eigi sér ekki stoð í lögum þegar bátur, sem hefur veiðileyfi með krókaaflamarki, stundar veiðar úr tegundum sem ekki sæta takmörkunum á leyfilegum heildar­afla. Telur félagið að veiðar á kúfskel til beitu með plógi hafi ekki verið háðar leyfi. Því sé áminningin ekki í samræmi við lög. Í sam­ræmi við framangreint hefur athugun mín lotið að því hvort úrskurður ráð­uneytisins hafi verið í samræmi við lög. Þar skiptir máli hvort sá laga­grundvöllur sem var lagður til grundvallar málsmeðferð stjórnvalda og úrskurði ráðuneytisins hafi verið fullnægjandi, en þar var byggt á því að félagið hefði brotið gegn 7. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fisk­veiða, og 2. mgr. 8. gr. þágildandi reglugerðar nr. 630/2016, um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2016/2017.

Þetta mál og fleiri að því er varðar fiskveiðar, stjórnun þeirra og viðurlög við brotum, sem ég haft til meðferðar að undanförnu hafa jafnframt orðið mér tilefni til að staðnæmast við tiltekin álitamál um hvort lög og stjórnvaldsfyrirmæli á þessu sviði séu haldin meinbugum, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að teknu tilliti til krafna sem eru gerðar til laga sem takmarka atvinnufrelsi og geta verið grundvöllur viðurlaga. Það á t.d. við um hvort lög á þessu sviði og stjórnvaldsfyrirmæli sem eru sett með stoð í þeim séu nægilega skýr um þá háttsemi sem viðurlög liggja við. Atvik í þessum málum varpa ljósi á vanda sem kann að skapast þegar lögum hefur ítrekað verið breytt yfir langt árabil, t.d. með ákvæðum til bráðabirgða, án þess að hugað sé að því að endurskoða lögin í heild eða að nægt samræmi sé milli mismunandi laga og breytinga sem gerðar hafa verið á mismunandi tímum. Ætla verður að meðal afleiðinga af þessu sé sá háttur sem nokkuð tíðkast á þessu sviði um að vísa um reglugerðarheimildir og viðurlagaheimildir í þeim til nokkurra laga án nánari tilgreiningar á því til hvaða heimildar sé vísað um einstök atriði. Ég hef í þessu sambandi ekki síst í huga hvað ætla má um möguleika þeirra sem starfa undir þessum reglum og þeirra sem þurfa að framfylgja þeim til að átta sig á hver sé gildandi regla á hverjum tíma og þá sérstaklega þegar kemur að því í hvaða tilvikum kann að koma til viðurlaga vegna brota á reglunum. Hér reynir því á mikil­vægi þess að við breytingar á lögum og setningu stjórnvalds­fyrir­mæla sé hugað að skýrleika þeirra og samræmi ákvæða bæði innan laganna og við önnur lög og stjórnvaldsfyrirmæli. Í því skyni að varpa ljósi á framan­greint hef ég ákveðið að fjalla nokkuð um þróun laga um stjórn fiskveiða með hliðsjón af atvikum þessa máls og víkja einnig að atriðum sem ég hef veitt athygli við meðferð annarra mála.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. september 2020. 

    

II Málavextir

Bátur, sem A ehf. gerði út, var staðinn að veiðum á kúfskel til beitu með plógi við eftirlit Fiskistofu 4. september 2016. Á þeim tíma hafði báturinn veiðileyfi með krókaaflamarki. Hins vegar var félagið talið hafa brotið gegn 7. gr. laga nr. 116/2006 og 2. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 630/2016 með því að hafa veitt kúfskel með plógi án þess að hafa leyfi til þess. Af þeim sökum áminnti Fiskistofa félagið og staðfesti atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið þá ákvörðun með úr­skurði 4. júní 2018. Í úrskurðinum kemur eftirfarandi fram:

„Við skýringu 7. gr. laga nr. 116/2006, m.a. þess undanþágu­ákvæðis sem þar kemur fram, verður að horfa til texta laganna. Undanþáguákvæðið kveður á um að krókaaflamarksbátum sé einungis heimilt að stunda veiðar með öðrum veiðarfærum en línu og hand­færum, m.a. plógi, á grundvelli sérstaks leyfis sem ráðherra getur veitt. Sækja verður um slíkt leyfi til ráðherra samkvæmt orðalagi laganna. Af orðalagi ákvæðisins verður ráðið að almenna reglan sé sú að veiðar með öðrum veiðarfærum en þar eru tilgreind, m.a. plógi, séu óheimilar en ráðherra er heimilt að veita undanþágu frá því og gefa út sérveiðileyfi til slíkra veiða á grundvelli umsóknar um það efni. Kærandi hafði ekki fengið útgefið sérveiðileyfi sam­kvæmt framangreindri undanþágu í ákvæðinu og veiddi umræddan kúfisk með plógi án sérveiðileyfis eins og áskilið er í ákvæðinu. Sú aðferð sem beitt var í máli þessu, þ.e. veiðar með plógi án sérveiðileyfis, er sérstaklega tilgreind í ákvæðinu og verður af því ráðið að hún sé óheimil. Ekki skiptir máli hvort kærandi veiddi umræddan kúfisk til beitu eða til manneldis en samkvæmt orðalagi ákvæðisins gilda ekki mismunandi reglur um slíkar veiðar og þarf leyfi til þeirra án tillits til þess í hvaða tilgangi þær fara fram.“

Í kjölfarið segir að þegar litið sé til framanritaðs og þegar af þeirri ástæðu sem þar komi fram sé það niðurstaða ráðuneytisins að ekki hafi verið heimilt að veiða kúfisk án sérveiðileyfis, sbr. 7. gr. laga nr. 116/2006 og 2. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 630/2016. Um viðurlög við brotinu vísaði ráðuneytið til 24. gr. laga nr. 116/2006, sbr. 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar.

  

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis

Ég ritaði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu bréf 18. september 2018 og 29. júlí 2019. Var þess óskað að ráðuneytið upplýsti um afstöðu sína til kvörtunar A ehf. og að það skýrði hvernig afstaða þess samræmdist orðalagi 7. gr. laga nr. 116/2006. Enn fremur var þess óskað að ráðuneytið skýrði hvort það teldi að 1. málsl. 2. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 630/2016 hafi átt stoð í lögum nr. 116/2006 í ljósi þess að orðalag ákvæðisins væri annað en orðalag 3. málsl. 7. gr. laganna. Jafnframt rakti ég tiltekin ákvæði reglugerða um veiðar á kúfskel og óskaði m.a. eftir að í skýringum ráðuneytisins yrði tekið tillit til þágildandi reglugerðar um það efni, nr. 1011/2013.

Mér bárust svör ráðuneytisins með bréfum 5. júní og 10. október 2019. Þar er áréttuð sú afstaða að samkvæmt 7. gr. laga nr. 116/2006 sé bátum sem hafa veiðileyfi með krókaaflamarki óheimilt að nota önnur veiðar­færi en línu og handfæri nema að hafa fengið til þess leyfi ráð­herra. Telur ráðuneytið að „eðlilegt [sé] að krókaaflamarksbátar verði að fá sérstakt leyfi til þess að nota plóg nema öðru vísi sé kveðið á um í lögum eða stjórnvaldsreglum um það efni.“

Um 7. gr. laga nr. 116/2006 segir nánar að þar komi fram sú almenna regla að bátar sem hafi leyfi til veiða með krókaaflamarki megi veiða tegundir í krókaaflamarki og tegundir sem ekki sæti takmörkunum á leyfi­legum heildarafla. Þessi regla gildi um alla báta, án tillits til þess hvort þeir hafi veiðileyfi með aflamarki eða krókaaflamarki. Þetta hafi þá þýðingu að bátar með leyfi til veiða í atvinnuskyni megi veiða þær tegundir sem séu í afla- eða krókaaflamarki í samræmi við aflaheimildir sem hafi verið úthlutað til báta. Einnig megi þeir veiða tegundir sem séu fyrir utan afla- og krókaaflamark, þ.e. tegundir sem séu ekki kvóta­bundnar að svo miklu leyti sem ekki gildi aðrar reglur um stjórnun veiða á þeim tegundum. Ef settar eru reglur um leyfi til að veiða tiltekna tegund, eins og hafi verið gert um kúfskel, komi þær reglur til viðbótar við og gangi framar ákvæðum greinarinnar að því leyti að þá sé ekki lengur frjálst að veiða viðkomandi tegund án leyfis. Þær reglur sem fjalli um stjórnun veiða á tegund breyti engu um þau veiðarfæri sem króka­aflamarksbátar megi nota. Veiðarfærin séu takmörkuð með sama hætti og áður, án tillits til þess hvort leyfi þurfi til að veiða viðkomandi tegund eða ekki. Ákvæðið setji almennar reglur um veiðar bátanna, gerð og búnað þeirra, hvaða veiðarfæri þeir megi nota, sem séu lína og hand­færi, og undanþágur sem ráðherra geti veitt frá því.

Í svarinu er vísað til þess að 75. gr. stjórnarskrár, 1. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006 og að beitt var stjórnsýsluviðurlögum í málinu hafi ekki áhrif á skýringu ráðuneytisins á 7. gr. laganna. Um 1. mgr. 8. gr. segir að ákvæðið fjalli um aflamarksbáta. Þar sé ekki sérstakt ákvæði um tiltekin veiðarfæri eða um bann við plógveiðum. Plógur geti því verið skráð veiðarfæri á aflamarksbáta. Þeir þurfi ekki sérstakt leyfi fyrir plógi þar sem ákvæðið setji ekki takmarkanir fyrir því hvaða veiðar­færi þeir megi nota við veiðar en þeir hafi þurft leyfi til veiða á tegundinni kúfskel samkvæmt reglugerð þar um. Í 7. gr. laga nr. 116/2006 sé hins vegar sérstakt ákvæði um krókaaflamarksbáta. Þeir verði að fá sérstakt leyfi fyrir veiðarfærinu plógi og einnig leyfi til að veiða tegundina kúfskel. Leyfisskylda í þessu máli hafi einnig verið byggð á 2. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 630/2016.

Ákvæði reglugerða um leyfi til veiða á einstökum tegundum, eins og kúfskel, séu settar til að stjórna veiðum á tegundunum og tengist á engan hátt leyfisveitingum ráðherra samkvæmt 4. málsl. 7. gr. laga nr. 116/2006. Leyfi ráðherra samkvæmt málsliðnum feli í sér leyfi til að nota tiltekið veiðarfæri sem sé ekki bundið við tegundir að öðru leyti en því að það sé bundið við veiðar á botndýrum.

Um samspil 3. og 4. málsl. 7. gr. laga nr. 116/2006 segir nánar að í síðarnefnda málsliðnum komi einungis fram að ráðherra geti veitt undan­þágu frá þeirri meginreglu ákvæðisins að krókaaflamarksbátar megi aðeins veiða með línu og handfærum. Geti ráðherra veitt bátunum leyfi til að veiða með plógi vilji þeir veiða botndýr til viðbótar við þær tegundir sem veiðast með línu og handfærum, en ekki sé hægt að veiða botndýr með línu og handfærum. Er bent á að engin botndýr séu krókaafla­markstegundir. Heimild 4. málsl. 7. gr. laga nr. 116/2006 geti því ekki verið bundin við þær tegundir. Væri óframkvæmanlegt að skýra málsliðinn þannig. Það hafi verið markmið og vilji löggjafans að samkvæmt 7. gr. laganna mættu krókaaflamarksbátar aðeins nota línu og handfæri, en gætu fengið leyfi ráðherra til að nota plóg til að veiða aðrar tegundir sem þeir gætu annars ekki veitt.

Ráðuneytið byggir jafnframt á því að forsaga 7. gr. laga nr. 116/2006 styðji skýringu þess á ákvæðinu. Vísað er til þess að í eldri útgáfum laga um stjórn fiskveiða hafi verið fjallað um „krókabáta“, báta minni en 6 brl., sem hafi stundað veiðar með línu og handfærum með daga­takmörkunum eða þorskaflahámarki. Krókabátum hafi einungis verið heimilt að veiða með línu og handfærum eða handfærum. Þó hafi sjávar­út­vegsráðherra verið heimilt að veita krókabátum leyfi til að stunda veiðar á botndýrum með þeim veiðarfærum sem til þyrfti, s.s. plógi, og til hrognkelsaveiða í net. Með tímanum hafi „heiti bátanna í lagatextum [breyst], úr krókabátum með dagatakmörkunum eða þorskafla­hámarki, eða króka­kerfi, yfir í báta með krókaaflamarksleyfi eða í króka­afla­marks­kerfi.“

Ráðuneytið fjallar nánar um að tilteknar breytingar hafi verið gerðar á ákvæðum laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, um báta 6 brl. og minni (krókabáta) sem hafi orðið krókaaflamarksbátar við að fara í krókaaflamarkskerfi. Orðalag 6. gr. laga nr. 38/1990 og ákvæðis I til bráðabirgða með lögunum, sem voru lögfest með lögum nr. 3/2002 og lögum nr. 1/1999, hafi verið miðuð við gerð og stærð báta 6 brl. og minni, þ.e. krókabáta. Þeir hafi einungis mátt veiða með línu og handfærum en ráð­herra hafi getað veitt þeim leyfi til að nota sérhæfð veiðarfæri til veiða á botndýrum, s.s. plóg. Telja yrði „að umrædd ákvæði um krókabáta hafi einnig átt við um þessa sömu báta, þ.e. krókabáta þegar þeir urðu króka­aflamarksbátar [...]“

Afstaða ráðuneytisins um skýringu 7. gr. laga nr. 116/2006 sé í sam­ræmi við að þótt orðalagi laganna hafi verið breytt nokkrum sinnum, í flestum tilvikum samkvæmt tillögum sjávarútvegsnefndar Alþingis, og „orðalagið sé ekki eins skýrt og áður“, sbr. bráðabirgðaákvæði I í lögum nr. 1/1999 og 6. gr. laga nr. 38/1990, komi „ekkert fram í lög­skýringar­gögnum um að ætlunin hafi verið að breyta heimildum krókabáta og króka­afla­marksbáta til veiða frá því sem áður var heldur aðeins að lögfesta sem varanleg ákvæði eldri ákvæði sem voru tímabundin.“

Ráðuneytið leggur jafnframt áherslu á að plógur sé annars konar veiðar­færi en krókabátar hafi mátt nota og krókaaflamarksbátar megi nú nota. Hann sé einnig notaður með annarri veiðiaðferð því hann sé dreginn eftir sjávarbotni til að skafa upp botndýr. Notkun plógs breyti því eðli og umfangi veiðanna og leiði til þess að hægt sé að veiða tilteknar líf­verur eða tegundir sem ekki veiðast með línu og handfærum. Þær breytingar sem verði á veiðum krókaaflamarksbáta við notkun plógs mæli með því að 7. gr. laga nr. 116/2006 verði skýrð með þeim hætti að sér­stakt leyfi ráðherra þurfi til notkunar á plógi til veiða á botndýrum. Eigi það sérstaklega við þar sem engar skýringar sé að finna í lög­skýringar­gögnum um að ætlunin hafi verið að breyta veiðum krókabáta eða að heimila krókabátum eða krókaaflamarksbátum að nota önnur veiðar­færi en áður hafi verið leyft „þótt orðalagið sé ekki eins skýrt eftir að ákvæði eldri laganna féllu úr gildi“.

Til stuðnings lögskýringu ráðuneytisins vísar það enn fremur til sjónarmiða um verndun lífríkis sjávar. Plógur sé talinn sérstaklega skaðlegur og geti valdið meiri skaða en önnur veiðarfæri sem eru dregin eftir sjávarbotni. Almennt sé talið mjög mikilvægt að slíkar veiðar fari aðeins fram í samráði við stjórnvöld, þ.e. samkvæmt leyfi ráðherra og á grund­velli umsagnar sem sé veitt af Hafrannsóknastofnun. Plógur geti „valdið skaða á lífríki sjávar og umhverfinu“ en sú vinnuregla hafi gilt hjá ráðuneytinu að óskað hafi verið eftir umsögn Hafrannsóknastofnunar áður en leyfi til veiða með plógi hafi verið veitt.

Við framkvæmd 7. gr. laga nr. 116/2006 hafi umsóknir um leyfi til veiða með plógi almennt verið afgreiddar að undangenginni rannsókn á því hvers konar plóg sé fyrirhugað að nota og hvar og hvaða skilyrði verði að setja fyrir slíkri notkun. Hafi slíkar rannsóknir verið byggðar á upplýsingum um einstök svæði og vísindalegu mati Hafrannsóknastofnunar á hvort óhætt sé að leyfa notkun plógs á þeim stað og tíma sem hafi verið áformað að veiða á.

Að lokum er vísað til þess að áralöng framkvæmd sé fyrir því að króka­aflamarksbátar verði að fá leyfi ráðherra til að nota plóg til veiða á botndýrum samkvæmt 7. gr. laga nr. 116/2006 og eldri ákvæðum um sama efni. Komin sé venja fyrir því að skýra ákvæðið með þeim hætti að með því hafi ekki verið gerðar efnislegar breytingar á eldri ákvæðum laga og stjórnvaldsreglna um veiðar krókabáta og krókaaflamarksbáta. A ehf. hafi jafnframt verið kunnugt um þessa fram­kvæmd, enda hafi félagið áður en atvik þessa máls áttu sér stað fengið leyfi til veiða á kúfskel til beitu með plógi frá 22. mars 2016 til 30. apríl sama ár. Félagið hafi því ekki verið grandlaust þegar farið var til veiða í því tilviki sem um ræðir í þessu máli.

Þá kemur fram að það sé afstaða ráðuneytisins að ákvæði 2. mgr. 8. gr. þágildandi reglugerðar nr. 630/2016 hafi átt fulla lagastoð þrátt fyrir að orðalagið sem sé notað í reglugerðinni sé ekki alveg það sama og í 7. gr. laga nr. 116/2006. Sú afstaða byggir einkum á framangreindum sjónar­miðum ráðuneytisins um skýringu lagaákvæðisins. Jafnframt er vísað til þess að ákvæði með sama orðalagi og var í 1. málsl. 2. mgr. 8. gr. reglu­gerðar nr. 630/2016 hafi verið í árlegum reglugerðum um veiðar í atvinnuskyni frá og með fiskveiðiárinu 2001/2002. Ákvæði 7. gr. laga nr. 116/2006 fjalli um báta í krókaaflamarkskerfi, setji almennar reglur um veiðar, gerð og búnað þeirra. Ákvæði 2. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 630/2016 sé „sett með heimild í ákvæðinu og til nánari útfærslu á ákvæðinu.“

Athugasemdir A ehf. við svör atvinnuvega- og ný­sköpunar­ráðuneytis samkvæmt bréfi 5. júní 2019 bárust mér 13. sama mánaðar.

   

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

1.1 Veiðar báta, sem hafa veiðileyfi með krókaaflamarki, á kúfskel með plógi

Um stjórn fiskveiða er fjallað í samnefndum lögum nr. 116/2006. Í 1. mgr. 4. gr. þeirra kemur fram að enginn megi stunda veiðar í atvinnu­skyni við Ísland nema hafa fengið til þess almennt veiðileyfi. Almenn veiði­leyfi séu tvenns konar, þ.e. veiðileyfi með aflamarki og veiðileyfi með krókaaflamarki. Um veiðar krókaaflamarksbáta er nánar fjallað í 7. gr. laganna, sem var svohljóðandi þegar atvik þessa máls áttu sér stað:

„Bátum sem veiðileyfi hafa með krókaaflamarki er heimilt að stunda veiðar úr þeim tegundum sem þeir hafa krókaaflamark í og enn fremur tegundum sem ekki sæta takmörkunum á leyfilegum heildar­afla. Ráðherra skal þó setja reglur um leyfðan meðafla. Krókaaflamark er óheimilt að nýta á annan hátt en við línu- og hand­færaveiðar. Þó er ráðherra heimilt að veita krókaafla­marks­bátum leyfi til að stunda veiðar á botndýrum með þeim veiðar­færum sem til þarf, svo sem plógum og gildrum, svo og til hrognkelsaveiða í net.“

Eftir að atvikum í þessu máli lauk var ákvæði 4. málsl. 7. gr. breytt í þá veru að í stað orðanna „leyfi til“ komu orðin „heimild til þess með reglugerð“, sbr. 4. gr. laga nr. 88/2020, um breytingu á ýmsum lögum á sviði sjávarútvegs, fiskeldis og lax- og silungsveiði vegna ein­földunar regluverks og stjórnsýslu. Þar sem þessi breyting hefur ekki þýðingu fyrir athugun mína í þessu máli er ekki vikið frekar að henni.

Í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006 segir:

„Veiðar á þeim tegundum sjávardýra, sem ekki sæta takmörkun á leyfilegum heildarafla skv. 3. gr., eru frjálsar öllum þeim skipum, sem leyfi fá til veiða í atvinnuskyni skv. 4. gr., með þeim takmörkunum sem leiðir af almennum reglum um veiðisvæði, veiðar­færi og veiðitíma.“

Þegar atvik þessa máls gerðust var í gildi reglugerð nr. 630/2016, um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2016/2017. Í 2. mgr. 8. gr. hennar kom eftirfarandi fram:

„Bátum sem leyfi hafa til veiða með krókaaflamarki, er einungis heimilt að stunda veiðar með línu og handfærum. Ráðherra getur veitt undanþágu frá banni þessu með sérstökum leyfum til veiða á botndýrum með plógum og gildrum svo og til hrognkelsaveiða í net. Afli sem fæst við slíkar veiðar reiknast til aflamarks bátsins.“

Í 19. gr. reglugerðar nr. 630/2016 kom fram að hún væri sett með heimild í lögum nr. 116/2006, lögum nr. 57/1996, um umgengni um nytja­stofna sjávar, lögum nr. 151/1996, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, og lögum nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Í skýringum ráðuneytisins til mín hefur um lagastoð 2. mgr. 8. gr. reglu­gerðarinnar verið vísað til þess að hún hafi verið sett með heimild í 7. gr. laga nr. 116/2006 og til nánari útfærslu á þeirri lagagrein.

Sérstakar reglugerðir um veiðar á kúfskel hafa verið settar af ráðu­neyti sjávarútvegsmála frá árinu 2004. Í 1. gr. reglugerðar nr. 701/2004, um takmarkanir á heimild til veiða á kúfiski, kom fram að „allar veiðar“ á kúfiski með kúfiskplógi í fiskveiðilandhelgi Íslands væru óheimilar. Nýrri málsgrein var svo bætt við 1. gr. reglugerðar nr. 701/2004 með 1. gr. reglugerðar nr. 670/2006. Nýja málsgreinin var svo­hljóðandi: „Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er heimilt að stunda kúfisk­veiðar til öflunar á beitu, enda hafi viðkomandi skip leyfi til veiða í atvinnu­skyni.“

Reglugerð nr. 701/2004 var felld úr gildi með reglugerð nr. 1011/2013, um veiðar á kúfskel. Í 1. mgr. 1. gr. þeirrar reglugerðar, sem var í gildi þegar atvik þessa máls áttu sér stað, kom fram að allar veiðar á kúfskel „til manneldis“ í fiskveiðilandhelgi Íslands væru óheimilar nema að fengnu sérstöku leyfi Fiskistofu. Síðan sagði: „Um plóg­veiðar krókabáta til manneldis vísast til reglna um veiðar króka­afla­marksbáta.“ Í reglugerðinni var hins vegar ekki sérstakt ákvæði um veiðar á kúfskel til beitu, eins og verið hafði í eldri reglugerð um sama efni, sbr. þó 2. gr. reglugerðarinnar þar sem kom fram að „allar veiðar“ á kúfskel væru bannaðar innan einnar sjómílu fjarlægðar frá til­teknum punkti. Um lagastoð reglugerðarinnar var svo vísað til þess að hún væri sett samkvæmt lögum nr. 79/1997 og 57/1996.

Í gildandi reglugerð um veiðar á kúfskel, nr. 711/2018, er í 1. mgr. 1. gr. kveðið á um að allar veiðar á kúfskel „til manneldis“ í fisk­veiðilandhelgi Íslands séu óheimilar nema að fengnu sérstöku leyfi Fiski­stofu. Jafnframt segir að krókaaflamarksbátum sem fá leyfi til kúf­skelveiða „til manneldis“ samkvæmt greininni sé „heimilt að veiða með plóg.“ Í 2. gr. reglugerðarinnar kemur svo fram að króka­afla­marks­bátum sé „heimilt að veiða kúfskel til notkunar í beitu til eigin nota með plóg“ og að um þær veiðar fari eftir reglugerðinni eftir því sem við eigi.

1.2  Um forsögu 7. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða

Eins og rakið er í II. og III. kafla hér að framan snýr ágreiningur A ehf. og stjórnvalda að miklu leyti að skýringu 7. gr. laga nr. 116/2006. Hafa stjórnvöld stutt afstöðu sína um efni hennar við ákvæði eldri laga um stjórn fiskveiða og lögskýringargögn sem varða króka­báta og krókaaflamarksbáta, en fyrirkomulagi á veiðum krókabáta hefur ítrekað verið breytt frá gildistöku eldri laga um stjórn fisk­veiða, nr. 38/1990.

Í ákvæði II til bráðabirgða við þau lög var fjallað um báta minni en 10 brl. og báta undir 6 brl. Var gert ráð fyrir að öllum bátum minni en 10 brl., sem stunduðu veiðar í atvinnuskyni, yrði úthlutað aflamarki er byggði á eigin aflareynslu og að sömu reglur giltu um aflamark smábáta og giltu um skip stærri en 10 brl. Bátum minni en 6 brl. gafst auk þess kostur á að stunda veiðar með línu og handfærum auk dagatakmarkana í stað aflahlutdeildar. (Alþt. 1989-1990, A-deild, bls. 2545.)

Með lögum nr. 87/1994, um breytingu á lögum nr. 38/1990, voru gerðar breytingar á þeim reglum sem giltu um veiðar báta minni en 6 brl. sem höfðu valið að stunda veiðar með línu og handfærum með daga­tak­mörkunum í stað þess að stunda veiðar eftir hinu almenna afla­marks­kerfi. (Alþt. 1993-1994, A-deild, bls. 1826.) Í 2. gr. laga nr. 87/1994, sem varð að fyrstu sex málsgreinum 6. gr. laga nr. 38/1990, kom fram að bátar minni en 6 brl., sem stundað hefðu veiðar með línu og handfærum með dagatakmörkunum, samkvæmt 6. mgr. II. bráðabirgðaákvæðis laganna, væri frá og með fiskveiðiárinu, er hæfist 1. september 1994, einungis heimilt að stunda veiðar með línu og handfærum. Þó væri sjávar­útvegs­ráð­herra heimilt að veita þeim leyfi til að stunda veiðar á botndýrum með þeim veiðarfærum sem til þyrfti, svo sem plógum og gildrum, og til hrogn­kelsaveiða.

Enn voru gerðar breytingar á fyrirkomulagi veiða krókabáta með lögum nr. 83/1995 og 105/1996. Í 2. gr. fyrrnefndu laganna, sem breytti 6. gr. laga nr. 38/1990, fólst einkum það nýmæli að til viðbótar við mögu­leikann á að stunda veiðar með viðbótarbanndögum gafst krókabátum frá og með fiskveiðiári því er hæfist 1. september 1995 kostur á að velja milli þeirra veiða og þess að stunda veiðar með þorskaflahámarki, sbr. 3. mgr. 2. gr. Með 3. gr. laga nr. 105/1996, sem breytti 6. gr. laga nr. 38/1990, var einkum gerð sú breyting að til viðbótar við þá val­kosti sem krókabátar höfðu gátu þeir nú valið að stunda veiðar í sóknardagakerfi eingöngu með handfærum.

Með lögum nr. 1/1999 var veiðileyfakerfi laga um stjórn fiskveiða breytt. Með 1. gr. laganna voru gerðar breytingar á ákvæði 5. gr. laga nr. 38/1990 um skilyrði þess að fá leyfi til veiða í atvinnu­skyni og tegundir þeirra. Um hið síðarnefnda sagði að á sama fiskveiðiári væri aðeins heimilt að veita fiskiskipi eina gerð leyfis til veiða í atvinnu­skyni, þ.e. veiðileyfi með almennu aflamarki, veiðileyfi með þorskafla­hámarki, sbr. ákvæði til bráðabirgða I í lögunum, veiðileyfi með afla­marki sem úthlutað væri samkvæmt ákvæði til bráðabirgða II í lögunum (króka­aflamarki) eða veiðileyfi með sóknardögum.

Í 2. gr. laga nr. 1/1999, sbr. 6. gr. laga nr. 38/1990, var kveðið á um fyrirkomulag veiða báta sem fengu veiðileyfi með sóknardögum. Í 2. mgr. ákvæðisins kom fram að þessum bátum væri „einungis heimilt að stunda veiðar með handfærum.“ Þó væri „sjávarútvegsráðherra heimilt að veita þeim leyfi til að stunda veiðar á botndýrum og háffiskum með sér­hæfðum veiðarfærum og til hrognkelsaveiða í net.“

Í ákvæði I til bráðabirgða við lög nr. 1/1999, sem varð að ákvæði XXIII til bráðabirgða við lög nr. 38/1990, var fjallað um veiðar báta sem fengu veiðileyfi með þorskaflahámarki. Í 1. mgr. þess kom fram að bátar sem stundað hefðu veiðar með línu og handfærum með dagatakmörkunum eða þorskaflahámarki, krókabátar, skyldu á fiskveiðiárunum 1998/1999 og 1999/2000 stunda veiðar samkvæmt ákvæðinu. Gildistími þessa ákvæðis var framlengdur út fiskveiðiárið 2000/2001 með 2. gr. laga nr. 93/2000. Í 2. mgr. bráðabirgðaákvæðisins var fjallað um veiðarfæri þessara báta, króka­báta. Þar sagði að krókabátum væri „einungis heimilt að stunda veiðar með línu og handfærum eða einungis með handfærum.“ Þó væri „sjávar­útvegsráðherra heimilt að veita þeim leyfi til að stunda veiðar á botndýrum með þeim veiðarfærum sem til [þyrfti], svo sem plógum og gildrum, svo og til hrognkelsaveiða í net.“

Með ákvæði II til bráðabirgða við lög nr. 1/1999, sem varð að ákvæði XXIV til bráðabirgða við lög nr. 38/1990, var kveðið á um fyrir­komu­lag veiða krókabáta til framtíðar. Þar kom fram að fyrir upphaf fiskveiðiársins 1999/2000 skyldi krókabátum úthlutað aflahlutdeild samkvæmt þessu ákvæði, sbr. 1. mgr. Í 6. mgr. ákvæðisins, sem var bætt við frumvarpið að tillögu meiri hluta sjávarútvegsnefndar Alþingis, kom eftir­farandi fram um veiðarfæri:

„Það aflamark sem úthlutað er á grundvelli aflahlutdeildar samkvæmt þessu ákvæði (krókaaflamark) er óheimilt að nýta á annan hátt en við línu- og handfæraveiðar.“

Með 3. gr. laga nr. 9/1999 var ný málsgrein lögfest aftan við ákvæði XXIV til bráðabirgða við lög nr. 38/1990, sbr. ákvæði II til bráða­birgða við lög nr. 1/1999. Þar var kveðið á um að veiðar „krókabáta á krókaaflamarki úr öðrum stofnum en tilgreindum [væru] ekki bundnar aflatakmörkunum.“ Orðalagi þessarar málsgreinar var breytt með 3. gr. laga nr. 93/2000 og varð það svohljóðandi: „Bátum sem veiðileyfi hafa með krókaaflamarki er aðeins heimilt að stunda veiðar úr þeim tegundum er þeir hafa krókaaflamark í og tegundum sem ekki sæta takmörkunum á leyfi­legum heildarafla. Ráðherra skal þó setja reglur um leyfðan meðafla.“

Með 1. gr. laga nr. 129/2001, sem varð að 3. málsl. 5. gr. laga nr. 38/1990, var ákvæði laganna um veiðileyfi lagað að því að veiðar króka­báta með þorskaflahámarki voru ekki lengur heimilaðar. Eftir þessa breytingu var á sama fiskveiðiári aðeins heimilt að veita fiskiskipi eina gerð leyfis til veiða í atvinnuskyni, þ.e. veiðileyfi með almennu afla­marki, veiðileyfi með krókaaflamarki eða leyfi til handfæraveiða með dagatakmörkunum.

Með 2. gr. laga nr. 129/2001, sem varð að 6. gr. b. laga nr. 38/1990, voru almennar reglur um veiðar krókaaflamarksbáta felldar inn í lögin úr 6. og 7. mgr. ákvæðis XXIV til bráðabirgða við lög nr. 38/1990, sbr. ákvæði II til bráðabirgða við lög nr. 1/1999. (Alþt. 2001-2002, A-deild, bls. 2708-2709.) Ákvæðið varð svohljóðandi:

„Bátum sem veiðileyfi hafa með krókaaflamarki er heimilt að stunda veiðar úr þeim tegundum sem þeir hafa krókaaflamark í og enn fremur tegundum sem ekki sæta takmörkunum á leyfilegum heildarafla. Ráðherra skal þó setja reglur um leyfðan meðafla. Krókaaflamark er óheimilt að nýta á annan hátt en við línu- og handfæraveiðar.“

Lög nr. 38/1990 voru endurútgefin sem lög nr. 116/2006, um stjórn fisk­veiða, með lögum nr. 42/2006. Við þær breytingar sem urðu við endur­útgáfu laganna varð 6. gr. b. laga nr. 38/1990 að 7. gr. laga nr. 116/2006. Að tillögu meiri hluta sjávarútvegsnefndar Alþingis, við með­ferð þingsins á frumvarpi sem varð að lögum nr. 42/2006, var nýjum málslið bætt við 6. gr. b., sbr. a. lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 42/2006. Sá málsliður varð að 4. málsl. 7. gr. laga nr. 116/2006. (Alþt. 2005-2006, A-deild, bls. 3405.)

2 Byggði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið úrskurðinn á fullnægjandi lagagrundvelli?

Svo sem áður er rakið var A ehf. áminnt í tilefni af því að bátur, sem félagið gerði út og hafði veiðileyfi með króka­afla­marki, var notaður til að stunda veiðar á kúfskel til beitu með plógi. Var talið að félagið hefði brotið gegn 7. gr. laga nr. 116/2006 og 2. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 630/2016 með því að notaður hefði verið plógur við veiðarnar án leyfis ráðherra.

Þrátt fyrir að í úrskurði ráðuneytisins hafi verið vísað til þess að félagið hafi brotið gegn ákvæði reglugerðarinnar ásamt lagaákvæðinu er í úrskurðinum aðeins fjallað efnislega, að þessu leyti, um 7. gr. laga nr. 116/2006. Í úrskurðinum er þannig engin efnisleg umfjöllun um 2. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar, svo sem hvernig háttsemi félagsins félli þar undir, lagastoð ákvæðisins eða hvernig samspili þess við aðrar réttar­heimildir væri háttað, þ.á m. við ákvæði þágildandi reglugerðar um veiðar á kúfskel, nr. 1011/2013. Ákvörðun Fiskistofu er sama marki brennd sem og önnur gögn málsins. Í skýringum til mín hefur ráðuneytið svo byggt á að ákvæði 2. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 630/2016 hafi verið sett með heimild í 7. gr. laga nr. 116/2006 og til nánari útfærslu á henni. Af framangreindu verður ekki annað ráðið en að til grundvallar málsmeðferð og ákvörðunum stjórnvalda hafi legið sú afstaða að samkvæmt 7. gr. laga nr. 116/2006 væri krókaaflamarksbátum óheimilt að nota önnur veiðar­færi en línu og handfæri, óháð þeim veiðum sem væru stundaðar hverju sinni, og að 2. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 630/2016 hafi verið sama efnis og sett með heimild í lagaákvæðinu. Af þeim sökum hafi ekki þurft að fjalla sérstaklega um reglur sem giltu um viðkomandi tegund, í þessu tilviki reglugerð um veiðar á kúfskel. Með framangreint í huga vík ég að því hvort úrskurður ráðuneytisins hafi verið byggður á full­nægjandi lagagrundvelli.

Samkvæmt 1. málsl. 7. gr. laga nr. 116/2006 var umræddum bát heimilt að stunda veiðar úr þeim tegundum sem hann hafði krókaaflamark í og enn fremur tegundum sem ekki sæta takmörkunum á leyfilegum heildar­afla. Þegar atvik þessa máls áttu sér stað fiskveiðiárið 2016/2017 sættu veiðar á kúfskel ekki takmörkunum á leyfilegum heildarafla, sbr. þá­gildandi reglugerðir nr. 565/2016, um leyfilegan heildarafla á fisk­veiði­árinu 2016/2017, og 630/2016. Í samræmi við orðalag 1. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006 var bátnum því frjálst að veiða kúfskel með þeim tak­mörkunum sem leiddu af almennum reglum um veiðisvæði, veiðarfæri og veiðitíma, eftir því sem við átti. Að framangreindu virtu skiptir hér máli hvort veiðar á kúfskel til beitu með plógi hafi verið óheimilar vegna veiðarfærisins sem var notað. Álitaefnið hér er þá hvort þær reglur sem almennt giltu um veiðarfæri krókaaflamarksbáta settu bátunum skorður að þessu leyti, eins og stjórnvöld byggðu á.

Við skýringu á 7. gr. laga nr. 116/2006 er fyrst til þess að líta að í 3. málsl. kemur fram að það bann við notkun annarra veiðarfæra en línu og handfæra sem er mælt fyrir um í málsliðnum eigi við þegar „króka­aflamark“ er nýtt. Af orðalaginu verður ekki annað ráðið en að reglan gildi um veiðarfæri krókaaflamarksbáta þegar þeir stunda veiðar úr tegundum sem þeir hafa krókaaflamark í, enda eru þeir að öðrum kosti ekki að nýta krókaaflamark sem þeir hafa fengið úthlutað á grundvelli króka­afla­hlutdeildar sinnar heldur það veiðileyfi með krókaaflamarki sem þeir hafa fengið. Þessi skilningur fær jafnframt stoð í skýringu ákvæðisins til samræmis við 1. málsl. 7. gr. laga nr. 116/2006, þar sem greinarmunur er gerður á veiðum bátanna úr tegundum sem þeir hafa króka­aflamark í og tegundum sem ekki sæta takmörkunum á leyfilegum heildar­afla. Enn fremur sækir þessi skilningur stoð í orðalag 6. mgr. ákvæðis II til bráðabirgða við lög nr. 1/1999, sem varð að ákvæði XXIV til bráða­birgða við lög nr. 38/1990, en 3. málsl. 7. gr. á rætur að rekja til þess ákvæðis.

Hvað tilvísun stjórnvalda til ákvæða eldri laga varðar bendi ég á að þau vörðuðu önnur veiðileyfakerfi krókabáta en samkvæmt krókaafla­marki. Þannig hafa stjórnvöld ekki fjallað um ákvæði XXIV til bráða­birgða við lög nr. 38/1990, sbr. ákvæði II til bráðabirgða við lög nr. 1/1999, sem er fyrirrennari 7. gr. laga um stjórn fiskveiða, heldur hafa þau fjallað um ákvæði um veiðar krókabáta sem lutu takmörkunum með þorsk­aflahámarki, sóknardögum og eingöngu handfærum og sóknardögum.

Ég minni á að eftir að breytingar voru gerðar á veiðileyfum fiskveiði­stjórnunarkerfisins með lögum nr. 1/1999 voru á sama tíma í gildi þrenns konar veiðileyfakerfi krókabáta, eins og nánar er rakið í kafla IV.1.2 að framan. Hér var um að ræða veiðar báta sem höfðu veiði­leyfi með þorskaflahámarki, veiðileyfi með sóknardögum og veiðileyfi með krókaafla­marki, sem var það fyrirkomulag sem skyldi gilda til fram­tíðar. Eins og nánar er rakið að framan var orðalag ákvæða um veiðarfæri þessara báta mismunandi. Um báta sem höfðu veiðileyfi með þorsk­afla­há­marki og báta sem höfðu veiðileyfi með sóknardögum var orðalag ákvæða um veiðarfæri sambærilegt og náði það til bátanna sem slíkra. Ákvæði laganna um veiðarfæri báta sem höfðu veiðileyfi með krókaaflamarki vísaði á hinn bóginn ekki til bátanna, eins og var gert í framangreindum ákvæðum, heldur til þess hvernig þeim væri heimilt að nýta króka­afla­mark.

Í lögskýringargögnum er ekki fjallað sérstaklega um ástæðu þess að orðalag í síðastnefndu ákvæði var með öðrum hætti en orðalag annarra ákvæða um krókabáta, bæði samkvæmt eldri lögum og lögum nr. 1/1999. Þegar litið er til hins breytta orðalags sem og að með lögum nr. 1/1999 voru gerðar efnislegar breytingar á fyrirkomulagi veiða krókabáta get ég ekki fallist á þá afstöðu stjórnvalda að skortur á upplýsingum í lög­­skýringargögnum um ástæðu þess að orðalagi var breytt geti haft í för með sér að unnt sé að skýra 3. málsl. 7. gr. laga nr. 116/2006 eins og þau ákvæði eldri laga um veiðarfæri krókabáta sem stjórnvöld hafa fjallað um. Á það enn frekar við þar sem ákvæði sem setja hömlur á veiðar­­færi báta sem stunda veiðar í atvinnuskyni fela í sér að atvinnu­frelsi manna sem er varið af 75. gr. stjórnarskrár er takmarkað auk þess sem brot á ákvæðum um notkun veiðarfæra getur varðað viðurlögum. Af þessu leiðir að auknar kröfur eru gerðar til lagagrundvallarins samkvæmt lög­mætisreglunni.

Í skýringum ráðuneytisins er byggt á því að samspil 3. og 4. málsl. 7. gr. laga nr. 116/2006 leiði til þess að samkvæmt 3. málsl. sé bátum sem hafa veiðileyfi með krókaaflamarki óheimilt að nota önnur veiðarfæri en línu og handfæri, óháð veiðunum sem um ræðir hverju sinni. Af þessu tilefni bendi ég á að þótt heimild ráðherra til að veita bátum leyfi til að nota plóg samkvæmt 4. málsl., nú til þess að setja reglugerð þar að lútandi, sé þýðingarlítil eða -laus nema ákvæði 3. málsl. um veiðar­færi sé skýrt þannig að það taki einnig til veiða úr tegundum sem ekki sæta takmörkunum á leyfilegum heildarafla verður ekki séð að 4. málsl. geti breytt efni 3. málsl. andspænis orðalagi síðarnefnda málsliðarins og framangreindra sjónarmiða sem styðja að málsliðurinn sé skýrður sam­kvæmt orðanna hljóðan. Hvorki lögskýringargögn að baki 4. málsl. 7. gr., sbr. lög nr. 42/2006, né aðrar röksemdir sem er byggt á í skýringum ráðu­neytisins til mín hrófla við þeirri túlkun.

Af öllu framangreindu leiðir að ég fæ ekki ráðið að unnt sé að fallast á þá túlkun ráðuneytisins að það eigi sér stoð í 7. gr. laga nr. 116/2006 að bátum sem hafa veiðileyfi með krókaaflamarki sé óheimilt að nota önnur veiðarfæri en línu og handfæri þegar stundaðar eru veiðar úr tegundum sem ekki sæta takmörkunum á leyfilegum heildarafla.

Svo sem fyrr greinir var A ehf. jafnframt talið brotlegt við 2. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 630/2016. Ég minni þó á að hvorki í úrskurði ráðuneytisins né ákvörðun Fiskistofu á lægra settu stjórn­sýslustigi var fjallað efnislega um ætluð brot félagsins gegn reglu­gerðarákvæðinu. Þrátt fyrir að orðalag 1. málsl. 2. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar sé annað en 3. málsl. 7. gr. laga nr. 116/2006 hefur ráðuneytið vísað til þess í skýringum til mín að ákvæði reglugerðarinnar hafi verið sett með heimild í lagaákvæðinu og til nánari útfærslu á því. Af því tilefni bendi ég á að samkvæmt orðanna hljóðan gengur ákvæði reglu­gerðarinnar lengra efnislega um þær hömlur sem eru á veiðarfærum króka­aflamarksbáta en ákvæði 3. málsl. 7. gr. laga nr. 116/2006. Í lagaákvæðinu segir að krókaaflamark sé óheimilt að nýta á annan hátt en við línu- og handfæraveiðar en í reglugerðinni sagði að bátum sem leyfi hafa til veiða með krókaaflamarki væri einungis heimilt að stunda veiðar með línu og handfærum. Ég get því ekki fallist á þá skýringu ráðu­neytisins að reglugerðarákvæðið hafi átt stoð í 7. gr. laga nr. 116/2006 með þeim hætti að unnt hafi verið að byggja ákvörðun í máli félagsins á því að það hefði gerst brotlegt við ákvæði reglugerðarinnar.

Ég minni jafnframt á að samkvæmt þágildandi reglugerð um veiðar á kúfskel, nr. 1011/2013, voru aðeins takmarkanir á þeim veiðum „til mann­­eldis“, sbr. 1. gr. reglugerðarinnar, sbr. þó 2. gr. hennar þar sem fjallað var um veiðar á afmörkuðu svæði. Að öðru leyti voru ekki sér­stakar hömlur á veiðum á kúfskel til beitu samkvæmt reglugerðinni. Þegar það er haft í huga sem og að með fyrri reglugerð um sama efni var sú stefna mörkuð að veiðar á kúfskel til beitu væru leyfilegar, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 701/2004, eins og henni var breytt með 1. gr. reglu­­gerðar nr. 670/2006, verður ekki önnur ályktun dregin en að um­ræddar veiðar til beitu hafi staðið frjálsar að gættum þeim takmörkunum sem kynnu að vera reistar á öðrum viðhlítandi heimildum, sbr. 75. gr. stjórnar­­skrárinnar og 1. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006. Þar sem ég fæ eins og áður segir ekki ráðið að unnt sé að fallast á afstöðu ráðu­neytisins um 7. gr. laga nr. 116/2006 og 2. mgr. 8. gr. þágildandi reglugerðar nr. 630/2016 að því er varðar skorður við veiðum á kúfskel til beitu með plógi tel ég að reglugerð um veiðar á kúfskel, nr. 1011/2013, hafi enn frekar stuðlað að því að úrskurður ráðuneytisins hafi verið byggður á ófullnægjandi lagagrundvelli í ljósi þess að ekki var fjallað um þýðingu reglugerðarinnar í úrskurðinum.

Með vísan til þess sem er rakið að framan tel ég að skort hafi á að sá lagagrundvöllur sem úrskurður ráðuneytisins 4. júní 2018 byggði á hafi verið nægjanlega skýr til að áminna A ehf. vegna þeirra veiða sem áttu að vera tilefni hennar. Það er því niðurstaða mín að úrskurður ráðuneytisins, þar sem ákvörðun Fiskistofu um að áminna A ehf. var staðfest, hafi ekki verið byggður á full­nægjandi lagagrundvelli.

3 Lög og stjórnvaldsfyrirmæli á sviði fiskveiða í ljósi 11. gr. laga um umboðsmann Alþingis um meinbugi

Sem fyrr segir hefur athugun mín á þessu máli og öðrum á sviði fisk­veiða að undanförnu leitt til þess að ég hef staðnæmst við ýmis atriði er varða aðferðir við setningu laga og stjórnvaldsfyrirmæla sem hafa komið við sögu í þessum málum. Þannig hef ég til að mynda veitt því athygli að ítrekaðar lagabreytingar yfir langt árabil án þess að hugað sé að endurskoðun laga í heild geta orðið þess valdandi að óskýrt verði hver sé gildandi réttur. Á það enn frekar við þegar breytingar hafa ítrekað verið framkvæmdar með því að bæta við eða breyta ákvæðum til bráðabirgða við lög eða frumvörp til laga taka verulegum breytingum í meðförum Alþingis. Án þess að ég sé með þessum ummælum að gera athuga­semdir við að slíkt eigi sér stað bendi ég á að aðferðir sem þessar geta leitt til þess að ákvæði laga verði ekki nægilega skýr eða þá aðgengileg fyrir þá sem vilja kynna sér þau sem og þá starfsmenn stjórnsýslunnar sem þurfa að beita þeim í framkvæmd, eftir atvikum þegar til greina kemur að taka mikilvægar eða íþyngjandi ákvarðanir um hagsmuni borgar­anna, t.d. um hvort eigi að beita þá viðurlögum. Slíkar breytingar við meðferð lagafrumvarps sem ráðherra hefur lagt fram kann að kalla á að viðkomandi ráðuneyti gæti sérstaklega að því í kjölfarið hvernig háttað sé innra samræmi hinna samþykktu laga, og þá t.d. miðað við það sem á var byggt við framlagningu frumvarpsins. Breytingar af þessu tagi kunna að kalla á að vikið sé frá fyrri áformum um framkvæmd laganna eða ráð­herra telur rétt að kanna nánari afstöðu Alþingis með framlagningu laga­frumvarps þar um. Sérstaka aðgát verður líka að hafa um hvort þær breytingar sem gerðar hafa verið frá framlagningu lagafrumvarps kalli á breytingar eða aðra framsetningu, svo sem orðalagi, á stjórnvalds­fyrir­mælum á viðkomandi sviði.

Ég tel að það mál sem fjallað hefur verið um hér að framan í álitinu og sú niðurstaða sem ég hef komist að í því varpi einmitt ljósi á vanda sem kann að skapast við lagaframkvæmd og um stöðu borgaranna þegar þær lagareglur sem á reynir hafa orðið til með áðurnefndum hætti. Álitaefni um samræmi og túlkun lagaákvæðanna birtast umboðsmanni Alþingis þá gjarnan í því að ráðuneyti reyna í löngu máli, eins og raunin var í þessu tilviki, í skýringum sínum að tefla fram ýmsum rök­semdum sem studdar eru því hvernig ráðuneytið hefur túlkað og fram­kvæmt viðkomandi reglur en í minna mæli hvað ráða megi af orðalagi og tilurð lagareglunnar að teknu tilliti til breytinga á henni. Hér að framan var tilurð og efni núverandi 7. gr. laga nr. 116/2006 rakið. Ég minni á að núverandi framsetning ákvæðisins er afrakstur ítrekaðra laga­breytinga yfir nokkurt árabil og að jafnaði hafa frumvörp sem ráðherra sjávarútvegsmála hefur lagt fram tekið breytingum við meðferð Alþingis, yfirleitt að tillögu sjávarútvegsnefndar þingsins, síðar atvinnuvega­nefnd. Þannig er ljóst að rætur ákvæðisins má rekja til ákvæðis II til bráðabirgða við lög nr. 1/1999. Ákvæði 3. málsl. 7. gr. laga nr. 116/2006 má rekja til 6. mgr. bráðabirgðaákvæðisins. Hins vegar eru ákvæði 1. og 2. málsl. 7. gr. tilkomin vegna breytinga sem voru gerðar með lögum nr. 9/1999 og 93/2000. Uppruna 4. málsl. 7. gr. er svo að rekja til laga nr. 42/2006 og allt aftur til laga nr. 87/1994. Síðastnefndum málslið hefur svo aftur verið breytt, eins og áður segir, með 4. gr. laga nr. 88/2020.

Þetta er endurtekið hér sem dæmi um þá aðstöðu sem ég hef í huga þegar fjallað er almennt um lagareglur um stjórn fiskveiða. Þar reynir þó ekki eingöngu á lög um stjórn fiskveiða, nú lög nr. 116/2006, heldur geta þar einnig átt við reglur sem koma fram í öðrum lögum á þessu sviði, svo sem lögum nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, lögum  nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, og lögum nr. 37/1992, um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla. Þessa sér gjarnan stað í þeim stjórnvaldsfyrirmælum sem sett eru um fiskveiðar í land­helginni og þar tíðkast að nokkru marki að í reglugerðum sé um stoð þeirra vísað almennt til laga eða jafnvel nokkurra lagabálka án þess að nánar sé tilgreint hver sé sú lagaheimild sem stjórnvaldið byggir á þegar reglugerð eða nánari ákvæði hennar eru sett. Ég hef veitt því athygli að þessi háttur á tilvísun til lagaheimilda, bæði um þær efnis­reglur sem verið er að útfæra og um viðurlög ef þeim er ekki fylgt, hefur í allnokkrum tilvikum orðið tilefni athugasemda í kvörtunum sem mér hafa borist. Þar hefur verið fundið að því að örðugt sé í vissum til­vikum að átta sig á því hvaða lagaregla eigi við og efasemdum lýst um að fullnægjandi lagastoð sé þar af leiðandi til staðar.

Ég minni á að í því máli sem fjallað var um hér fyrr í álitinu var aðstaðan einmitt sú að í reglugerð var um lagaheimild og refsiheimild vísað til nokkurra laga. Við úrlausn málsins gat því t.d. skipt máli hvort í öðrum tilvitnuðum lögum en lögum nr. 116/2006, um stjórn fisk­veiða, væri að finna ákvæði um notkun á því veiðarfæri sem á reyndi og þau gætu stutt þá niðurstöðu ráðuneytisins að staðfesta ákvörðun um áminninguna. Skýringar ráðuneytisins að þessu leyti tóku þó aðeins mið af lögum nr. 116/2006.

Þær opnu tilvísanir til laga um reglugerðar- og refsiheimildir sem hér eru gerðar að umtalsefni geta gert þeim sem fylgja þurfa fyrirmælum við­komandi reglugerða, t.d. í atvinnurekstri sínum, erfitt um vik að átta sig á hvernig reglugerðarákvæðið og sú efnisregla sem þar kemur fram fellur að mögulegum lagaheimildum. Hér þarf líka að hafa í huga að því markmiði laga á sviði stjórnunar fiskveiða að stuðla að samspili verndunar og hagkvæmrar nýtingar nytjastofna í fiskveiðilandhelginni, er í lögum, og þá eftir atvikum stjórnvaldsfyrirmælum, fylgt eftir með reglum sem kunna að fela í sér takmarkanir á atvinnufrelsi manna auk þess sem ákvæði þar að lútandi geta verið grundvöllur viðurlaga, jafnvel fangelsis­vistar. Þessi sjónarmið geta leitt til þess að auknar kröfur séu gerðar til skýrleika þeirra réttarheimilda sem á reynir. Ég tel ástæðu til þess að vekja athygli ráðherra sjávarútvegsmála á þessu atriði að því er varðar tilvísanir til lagaheimilda í stjórnvalds­fyrir­mælum sem hann og ráðuneyti hans gefa út um stjórn fiskveiða. Í því efni verði hugað að því í hvaða mæli megi gera þessar tilvísanir til laga nákvæmari með tilliti til þess hvaða lagaákvæði búi að baki.

Þegar ég hef fengið til athugunar mál þar sem reynir á stjórnvalds­fyrirmæli á sviði stjórnunar fiskveiða hefur það vakið athygli mína að við framsetningu þeirra virðist þess ekki hafa verið gætt að taka nægjan­lega skýrt tillit til þeirrar meginreglu sem nú kemur fram í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006 um að veiðar úr þeim tegundum sjávardýra, sem ekki sæta takmörkun á leyfilegum heildarafla samkvæmt 3. gr. laganna, eru frjálsar þeim skipum sem fá leyfi til veiða í atvinnuskyni samkvæmt 4. gr. laganna. Þetta skiptir t.d. máli vegna síðari hluta máls­greinarinnar þar sem tekið er fram að þessar frjálsu veiðar sæti þó þeim takmörkunum sem leiðir af almennum reglum um veiðisvæði, veiðarfæri og veiðitíma. Þetta samspil veiða þar sem heildarafli er takmarkaður og þeirra sem ekki sæta slíkri takmörkun kallar á að hugað sé að því við setningu stjórnvalds­fyrirmæla að það sé skýrt hvaða veiðar að þessu leyti falli undir þær reglur sem verið er að setja og þá hvernig og hvað sé undanskilið. Hér þarf líka að hafa í huga að reglur af þessu tagi um atvinnustarfsemi þar sem margir koma að geta haft þýðingu um að leiðbeina þeim sem í hlut eiga. Þá getur verið sérstök ástæða til að draga fram og skýra ef ætlunin er að breyta frá áðurgildandi reglu um tilteknar veiðar. Þögn um slíkt getur ýtt undir vafa við framkvæmdina.

Í þessu samhengi og vegna þess máls sem fjallað var um hér að framan er ástæða til að nefna þróun reglugerða um veiðar á kúfskel og það þótt hvorki Fiskistofa né ráðuneytið hafi talið tilefni til að víkja að þeim reglum í svörum til mín fyrr en ég óskaði þess sérstaklega. Veiðar á kúfskel sættu á þeim tíma sem hér skiptir máli ekki takmörkun á leyfilegum heildarafla. Áður var nefnt að í reglugerð um takmarkanir á heimild til veiða á kúfiski á árunum 2006 til 2013 var sérstaklega mælt fyrir um að þrátt fyrir almennt bann við veiðum á kúfiski væri heimilt að stunda kúfiskveiðar til öflunar á beitu, enda hefði við­komandi skip leyfi til veiða í atvinnuskyni, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 701/2004, eins og henni var breytt með 1. gr. reglugerðar nr. 670/2006. Þegar þessi reglugerð var felld úr gildi með reglugerð um veiðar á kúfskel, nr. 1011/2013, sem var í gildi þegar atvik áðurgreinds máls áttu sér stað, var hins vegar ekki sérstaklega vikið að veiðum á kúf­skel til beitu, heldur aðeins kveðið á um að veiðar á kúfskel „til mann­eldis“ væru óheimilar. Ólíkt fyrri reglugerðinni var reglugerð nr. 1011/2013 því þögul um veiðar á kúfskel til beitu. Í ljósi þeirrar stefnu sem var mörkuð með 1. gr. reglugerðar nr. 701/2004, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 670/2006, gat það valdið óvissu að ekki væri fjallað um veiðar á kúfskel til beitu. Ég bendi hér jafnframt á að um einum mánuði eftir að úrskurður ráðuneytisins var kveðinn upp í máli A ehf. var ný reglugerð um veiðar á kúfskel sett, nr. 711/2018, og þar kveðið á um að krókaaflamarksbátum sé heimilt að veiða kúfskel til notkunar í beitu til eigin nota með plóg, sbr. 2. gr. Af þessari þróun verður þannig tæplega annað ályktað en að reglugerð nr. 1011/2013 hafi verið óskýr og óaðgengileg í ljósi fyrri stefnumörkunar um veiðar á kúf­skel til beitu sem nú hefur verið ítrekuð.

Með vísan til þess sem er rakið að framan tel ég ástæðu til að vekja athygli sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra á framangreindum atriðum sem ég hef staðnæmst við að undanförnu við athugun á málum á sviði fiskveiða með hliðsjón af 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Ég hef þá bæði í huga að betur verði gætt að þessum atriðum við endurskoðun og útgáfu nýrra stjórnvaldsfyrirmæla á þessu sviði og einnig kann að koma til álita að endurskoða og sameina þau lög sem gefið hafa tilefni til þeirra opnu tilvísana um grundvöll stjórnvaldsfyrirmæla og viðurlaga sem fjallað hefur verið um hér að framan.

   

V Niðurstaða

Það er álit mitt að skort hafi á að sá lagagrundvöllur sem úrskurður atvinnuvega- og nýsköpunar­ráðuneytis frá 4. júní 2018 byggði á hafi verið nægjanlega skýr til að áminna A ehf. vegna þeirra veiða sem áttu að vera tilefni hennar. Byggist sú niðurstaða á því að ég tel ekki unnt að fallast á þá túlkun ráðuneytisins að það eigi sér stoð í 7. gr. laga nr. 116/2006 að bátum sem hafa veiðileyfi með króka­aflamarki sé óheimilt að nota önnur veiðarfæri en línu og handfæri þegar stundaðar eru veiðar úr tegundum sem ekki sæta takmörkunum á leyfilegum heildarafla. Í ljósi þeirra skýringa sem ráðuneytið hefur fært fram vegna málsins get ég auk þess ekki fallist á að 2. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 630/2016, sem félagið er talið hafa brotið gegn, eigi sér stoð í 7. gr. laga nr. 116/2006. Það er því niðurstaða mín að úr­skurður ráðuneytisins, þar sem ákvörðun Fiskistofu um að áminna A ehf. var staðfest, hafi ekki verið byggður á fullnægjandi lagagrundvelli.

Þá tel ég rétt að vekja athygli sjávarútvegs- og landbúnaðar­ráð­herra, með hliðsjón af 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, á þeim sjónarmiðum sem rakin hafa verið í álitinu um lög og stjórn­valdsfyrirmæli á sviði fiskveiða með það fyrir augum að hugað verði að því hvort og þá hvaða breytingar þurfi að gera af því tilefni.

Ég beini því til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins að taka mál A ehf. til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá félaginu, og leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem hafa verið rakin í álitinu. Jafnframt beini ég því til ráðuneytisins að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.