Landbúnaður. Lögbýli. Búfé. Rannsóknarreglan.

(Mál nr. 10025/2019)

A ehf. kvartaði yfir því að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefði synjað umsókn félagsins um stofnun nýs lögbýlis með vísan til neikvæðrar umsagnar sveitarstjórnar. Ákvörðun ráðuneytisins var síðar rökstudd með vísan til þess að starfsemi félagsins gæti ekki talist til landbúnaðar og að hún væri til þess fallin að raska búrekstraraðstöðu nálægra jarða. Athugun umboðsmanns laut að því hvort ákvörðun ráðuneytisins hefði verið byggð á fullnægjandi lagagrundvelli.

Í tilefni af atvikum málsins fjallaði umboðsmaður um hlutverk ráðuneytisins og umsögn sveitarstjórnar við afgreiðslu á umsókn um stofnun nýs lögbýlis. Benti hann á að vald til þess að ákveða hvort fallast ætti á umsókn væri hjá ráðherra. Hann hefði því það hlutverk að meta hvort skilyrði væru til að veita leyfi til stofnunar nýs lögbýlis. Umsögn sveitarstjórnar væri ekki bindandi fyrir ráðherra, enda þótt hún hefði leiðbeinandi gildi. Megintilgangur að baki umsögninni væri að gefa sveitarstjórn færi á að koma að áliti sínu við meðferð málsins, sem hún teldi hafa þýðingu út frá hagsmunum sveitarfélagsins, og þá einkum með tilliti til þeirra skilyrða sem væru sett fyrir stofnun nýs lögbýlis. Umsögnin væri einnig liður í að upplýsa málið nægjanlega til að ráðherra væri unnt að ákveða hvort skilyrði væru uppfyllt til að veita leyfið. Eftir sem áður væri það á ábyrgð ráðherra að meðferð máls væri í samræmi við stjórnsýslulög og að ákvörðun þess byggði á fullnægjandi grundvelli.

Umboðsmaður vék því næst að þeirri afstöðu ráðuneytisins að starfsemi sem félagið áformaði gæti ekki talist landbúnaður. Í því samhengi fjallaði hann um hugtökin „landbúnað“ og „búfé“ samkvæmt lögum og lögskýringargögnum. Benti hann á að þegar kæmi að mati á stofnun nýs lögbýlis yrði að leggja heildstætt mat á fyrirhugaða starfsemi til að unnt væri að taka afstöðu til þess hvort hún gæti talist til landbúnaðar og þá að teknu tilliti til fjölþætts hlutverks landbúnaðar og atvinnuhátta á hverjum tíma. Í ljósi lagasjónarmiða um matskennt eðli landbúnaðar- og búfjárhugtakanna taldi umboðsmaður að ráðuneytið hefði ekki sýnt fram á að málið hefði verið nægjanlega upplýst til þess að unnt hefði verið að meta hvort starfsemi félagsins teldist til landbúnaðar. Yrði því ekki séð að fullnægjandi rannsókn eða mat á starfseminni hefði farið fram. Taldi umboðsmaður því að ákvörðun ráðuneytisins hefði ekki verið reist á fullnægjandi grundvelli.

Jafnframt fjallaði umboðsmaður um þá afstöðu ráðuneytisins að starfsemi félagsins væri til þess fallin að raska búrekstraraðstöðu nálægra jarða. Í ákvörðuninni hefði verið byggt á áhyggjum annarra landeigenda, sem vísað hefði verið til í umsögn sveitarstjórnar. Umboðsmaður benti á að ekkert lægi fyrir um að ráðuneytið hefði rannsakað atvik málsins, eftir atvikum með því að óska eftir frekari upplýsingum frá sveitarstjórn, til þess að það gæti metið hvort starfsemin raskaði búrekstraraðstöðu nálægra jarða í reynd. Þar sem byggt hefði verið á upplýsingum um áhyggjur annarra landeigenda á svæðinu, sem ekki lægi fyrir hverjir væru, án þess að þær hefðu verið rannsakaðar nánar taldi umboðsmaður að meðferð málsins hefði ekki verið í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýslulaga.

Umboðsmaður beindi því til ráðuneytisins að taka mál A ehf. til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni þess efnis frá félaginu, og að það leysti þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem hefðu verið rakin í álitinu. Jafnframt beindi hann því til ráðuneytisins að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem kæmu fram í álitinu.

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 21. mars 2019 leitaði einkahlutafélagið A til mín og kvartaði yfir því að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hafi 28. febrúar sama ár synjað umsókn félagsins um stofnun nýs lögbýlis með vísan til neikvæðrar umsagnar sveitarstjórnar Bláskógabyggðar um umsóknina. Í kvörtuninni er byggt á því að ákvörðun ráðuneytisins og umsögn sveitarfélagsins séu af ýmsum ástæðum í andstöðu við reglur stjórnsýsluréttar. Eftir að mér barst kvörtun félagsins og ég hafði ritað ráðuneytinu bréf vegna hennar sendi ráðuneytið félaginu rök­stuðning fyrir ákvörðun sinni. Þar er m.a. vísað til þess að jörð félagsins sé skilgreind sem landbúnaðarsvæði samkvæmt gildandi aðal­skipulagi sveitarfélagsins. Hafi það verið „mat ráðuneytisins að hunda­hald fyrir hundasleðaferðir gæti ekki talist til landbúnaðar og þ.a.l. ekki fyrirhuguð atvinnustarfsemi eða áætlaður landbúnaður á lóðinni sem stofnun lögbýlis sé byggð á.“ Jafnframt er bent á að í umsögn sveitarstjórnar komi fram að starfsemin sé „til þess fallin“ að raska búrekstraraðstöðu nálægra jarða. Í framhaldinu ítrekaði félagið kvörtun sína og óskað eftir að umboðsmaður tæki hana til athugunar.

Athugun mín á kvörtuninni lýtur að því hvort ákvörðun ráðu­neytisins um að synja umsókn A ehf. um stofnun nýs lögbýlis hafi verið byggð á fullnægjandi lagagrundvelli. Ég hef nánar ákveðið að afmarka athugun mína við það hvort sú afstaða ráðuneytisins að starfsemi félagsins „gæti ekki talist til landbúnaðar“ sé í samræmi við lög og hvort málið hafi verið nægjanlega upplýst til að unnt væri að meta áhrif starfseminnar á búrekstraraðstöðu nálægra jarða og þá um skyldu ráðuneytisins til að meta sjálfstætt það atriði.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 16. október 2020.

    

II Málavextir

Í aðdraganda þess að A ehf. sótti um stofnun nýs lögbýlis til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins óskaði félagið eftir umsögn sveitarstjórnar Bláskógabyggðar 4. maí 2018. Í áliti lög­manns 14. júní sama ár, sem skipulagsfulltrúi sveitarfélagsins aflaði í tilefni af erindi félagsins, kemur fram að telja verði að 18. gr. jarðalaga, nr. 81/2004, komi í veg fyrir að sveitarstjórn geti gefið jákvæða umsögn um stofnun nýs lögbýlis á svæðinu. Þar er vísað til þess að það sé ekki í samræmi við staðfest skipulag að hefja rekstur og dýrahald fyrir hundasleðaferðir á svæðinu enda sé það skilgreint í aðalskipulagi sem landbúnaðarsvæði. Geti slík starfsemi „ekki fallið undir hugtakið landbúnað og samrýmist raunar ekki því hugtaki né mark­miðum með landbúnaði að rækta landið og ala búfé.“ Sé vandséð hvernig starfsemi félagsins geti fallið undir hugtakið.

Að áliti lögmannsins varð jafnframt að telja að umræddur atvinnu­rekstur væri „til þess fallinn“ að raska búrekstraraðstöðu nálægra jarða. Í því samhengi er í álitinu vísað til þess hvernig fyrirkomulagi starfseminnar er lýst áður en eftirfarandi er tekið fram:

„Aðrir landeigendur á svæðinu hafa lýst yfir áhyggjum sínum af starfseminni vegna hundahaldsins, enda er sauðfjárrækt mikilvæg atvinnugrein á svæðinu. Eru þær áhyggjur ekki að ástæðulausu enda urðu margir bændur fyrir tjóni á sauðfé af völdum hunda á Mosfells­heiði árið 2015. Þá gefur það auga leið að starfsemi með slíka hunda fer ekki vel saman við sauðfjárrækt enda getur hætta stafað af slíkum hundum, líkt og dæmin sanna.“

Eftir að hafa verið kynnt álit lögmannsins kom félagið á framfæri athugasemdum við álitið og frekari sjónarmiðum í málinu. Í kjölfarið tilkynnti sveitarfélagið um að á fundi sveitarstjórnar þess 8. nóvember 2018 hefði því verið hafnað með fjórum atkvæðum af sjö að veita jákvæða umsögn um umsóknina.

Félagið óskaði jafnframt eftir umsögn héraðsráðunautar Búnaðar­sambands Íslands áður en það sótti um stofnun nýs lögbýlis til ráðu­neytisins. Í umsögn ráðunautar 31. júlí 2018 kemur fram að þar sem víðerni sé mikið og frekar snjóþungt henti staðsetningin ágætlega fyrir þá starfsemi sem sé áformuð. Héraðsráðunaut lítist vel á áformin og mæli með stofnun lögbýlis á jörðinni.

Félagið sótti um stofnun nýs lögbýlis til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 21. nóvember 2018. Í umsókninni er því lýst að áform þess séu að halda hunda og rækta hunda ásamt því að vera með hundasleðaferðir. Landið sé nú án mannvirkja, en fyrirhugað sé að byggja íbúðarhús og tilheyrandi húsakost fyrir hundasleðastarfsemina. Þar sem víðerni sé mikið og frekar snjóþungt henti þessi staðsetning ágætlega fyrir slíka starfsemi sem myndi eðli málsins samkvæmt ekki rúmast innan þéttbýlis. Föst búseta sé fyrirhuguð og þar með að hafa lögheimili á jörðinni. Með umsókninni fylgdu m.a. framangreindar umsagnir sveitar­stjórnar og héraðsráðunautar. Rökstuddi félagið að fyrirhuguð starfsemi teldist til landbúnaðar og að umsögn sveitarstjórnar væri hvorki í samræmi við jarðalög né almennar reglur stjórnsýsluréttar, auk þess sem að ráðuneytið væri ekki bundið af umsögninni.

Ráðuneytið synjaði umsókn félagsins 28. febrúar 2019. Þar kemur fram að þrátt fyrir að umsagnir sveitarstjórna bindi ekki ráðuneytið í öllum tilvikum er tengjast ákvarðanatöku á grundvelli jarðalaga hafi þær mikið leiðbeinandi gildi. Fyrir liggi neikvæð umsögn frá sveitar­stjórn þar sem því hafi verið hafnað að mæla með stofnun nýs lögbýlis á svæðinu. Með vísan til framangreinds og samkvæmt gögnum málsins verði „ekki séð að ráðuneytið hafi að svo stöddu forsendur til að ganga gegn því mati sveitarstjórnar og heimila stofnun nýs lögbýlis.“

Sem fyrr greinir sendi ráðuneytið félaginu rökstuðning fyrir ákvörðuninni eftir að ég ritaði því bréf í tilefni af því að félagið leitaði til mín. Í rökstuðningnum 13. júní 2019 er lagagrundvöllur ákvörðunarinnar rakinn. Er svo vísað til þess að ljóst þyki að við stofnun lögbýlis hafi umsögn sveitarstjórnar mikið leiðbeinandi gildi við ákvarðanatöku um leyfisveitingu. Í framhaldi segir:

„Þar sem kveðið er á um að umsögn sveitarstjórnar skuli fylgja með umsókn um stofnun lögbýlis er um að ræða lögbundna álitsumleitan að mati ráðuneytisins. Samkvæmt eðli máls er tilgangurinn með þeirri álitsumleitan að afla álits eða mats sveitarfélagsins á staðreyndum máls. Með vísan til sjálfstjórnar sveitarfélaga sbr. 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 þar sem kveðið er á um að afskipti annarra stjórnvalda af málefnum sveitarfélaga taki ávallt mið af sjálfstjórn sveitar­félaga samkvæmt stjórnarskrá og sáttmála Evrópuráðsins um sjálf­stjórn sveitarfélaga þykir ljóst að slík umsögn sveitarfélaga hafi jafnan mikið vægi við efnisúrlausn máls.“

Í rökstuðningnum er því næst vikið að málsmeðferð Bláskógabyggðar og tekið fram að ráðuneytið telji ljóst að „synjun“ sveitarfélagsins hafi byggt á sjónarmiðum í áliti lögmanns 14. júní 2018. Síðan segir:

„Umrætt land er skilgreint sem landbúnaðarsvæði samkvæmt gildandi aðalskipulagi. Í q. lið 6.2 gr. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 er landbúnaðarsvæði skilgreint sem „svæði fyrir landbúnað og mannvirki sem tengjast búrekstrinum, með áherslu á búfénað, matvæla- og fóðurframleiðslu.“ Hugtakið landbúnaður er skilgreint í 2. gr. jarðalaga sem hvers konar varsla, verndun, nýting og ræktun búfjár, ferskvatnsdýra, lands og auðlinda þess til atvinnu- og verðmætasköpunar, matvælaframleiðslu og þjónustu er tengist slíkri starfsemi. Í lögum nr. 38/2013 um búfjárhald kemur fram að með búfé sé átt við alifugla, geitfé, hross, kanínur, loðdýr, nautgripi, sauðfé og svín. Með vísan til framangreinds var það mat ráðuneytisins að hundahald fyrir hundasleðaferðir gæti ekki talist til landbúnaðar og þ.a.l. ekki fyrirhuguð atvinnustarfsemi eða áætlaður landbúnaður á lóðinni sem stofnun lögbýlis sé byggð á.“

Að lokum kemur fram að með vísan til alls framangreinds hafi ráðuneytið ekki talið unnt að staðfesta umsóknina um stofnun lögbýlis.

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis

Ég ritaði ráðuneytinu bréf 6. maí 2019 og óskaði eftir að það skýrði afstöðu sína til kvörtunarinnar. Að auki óskaði ég eftir að ráðuneytið skýrði nánar hvaða efnisatriði í umsögn sveitarstjórnarinnar hefðu ráðið því að það teldi sig að svo stöddu ekki hafa forsendur til að ganga gegn mati hennar og heimila stofnun nýs lögbýlis og þá hvar í umsögninni þessi efnisatriði hefðu komið fram. Í svari ráðuneytisins 27. maí 2019 kemur í þessu samhengi fram að ráðuneytið telji ljóst að „synjun“ sveitarfélagsins hafi byggt á þeim sjónarmiðum sem komu fram í áðurnefndu áliti lögmanns. Að öðru leyti er umfjöllun ráðuneytisins um hlutverk sveitarfélagsins með sama hætti og í rökstuðningi þess 13. júní 2019, sem rakinn er í II. kafla.

Í bréfi mínu óskaði ég jafnframt eftir að ráðuneytið gerði grein fyrir og afhenti mér gögn um það hvort og þá hvernig það rannsakaði í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga þau atriði sem kveðið er á um í 18. gr. jarðalaga vegna umsóknar A ehf. Svar ráðuneytisins við þessari fyrirspurn er á þá leið að með vísan til umfjöllunar þess um hlutverk sveitarfélagsins hafi verið litið til umsagnar sveitar­stjórnar og þeirra sjónarmiða sem kæmu fram í áliti lögmanns sem „synjun“ sveitarstjórnar byggði á samkvæmt gögnum málsins. Einnig hafi verið horft til staðfests aðalskipulags sveitarfélagsins þar sem umrædd jörð sé skilgreind sem landbúnaðarsvæði.

Enn fremur tók ég fram að væri það afstaða ráðuneytisins að sú starfsemi sem áformuð væri á lögbýlinu teldist ekki landbúnaður óskaði ég eftir að fram kæmi á hvaða lagagrundvelli hún væri byggð og hvort það sama gilti t.d. um þau tilvik þegar sótt væri um stofnun lögbýlis þar sem áformað væri að rækta og halda hross til hestaferða með ferða­menn. Í svari ráðuneytisins af þessu tilefni koma fram sömu sjónarmið og komu síðar fram í rökstuðningi þess til A ehf. og vísað er til í II. kafla, að því undanskildu að í svari ráðuneytisins til mín kemur aukinheldur fram að hrossahald í framangreindum tilgangi geti talist til landbúnaðar. Að lokum skal þess getið að samkvæmt minni beiðni veitti ráðuneytið mér upplýsingar um síðustu tíu umsóknir um lögbýli sem það hafði samþykkt og síðustu tíu umsóknir sem ráðuneytið hafði hafnað.

   

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

Um stofnun nýrra lögbýla er fjallað í V. kafla jarðalaga, nr. 81/2004. Þegar ráðuneytið tók afstöðu til umsóknar A ehf. sagði í 16. gr. laganna að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra gæti veitt leyfi til að stofna ný lögbýli til starfsemi á sviði land­búnaðar eða annarra atvinnugreina ef uppfyllt væru skilyrði 2. gr. um skilgreiningu á lögbýli. Í 16. mgr. 2. gr. jarðalaga var tekið fram að hugtakið „lögbýli“ merkti í lögunum sérhverja jörð sem hefði þann húsakost og það landrými eða aðstöðu að unnt væri að stunda þar landbúnað eða aðra atvinnustarfsemi og hefði verið skráð í jarðaskrá ráðuneytisins 1. desember 2003. Lögbýli teldust enn fremur jarðir sem hlytu síðar viðurkenningu ráðuneytisins sem ný lögbýli, sbr. 16.-22. gr. Með lögum nr. 85/2020, sem voru birt í A-deild Stjórnartíðinda 20. júlí 2020, var framangreindum ákvæðum breytt þannig að orðin „eða aðra atvinnu­starf­semi“ í 16. mgr. 2. gr. laganna og „eða annarra atvinnugreina“ í 16. gr. laganna voru felld á brott, sbr. 6. og 10. gr. Um þessar breytingar var í frumvarpi þar um tekið fram að þótt stofnun lögbýla yrði framvegis bundin við starfsemi á sviði landbúnaðar yrði ekki séð að breytingin myndi í raun horfa til verulegrar þrengingar á heimild til stofnunar lögbýlis enda væri hugtakið „landbúnaður“ skilgreint með mjög víðtækum hætti í jarðalögum eða sem „hvers konar varsla, verndun, nýting og ræktun búfjár, ferskvatnsdýra, lands og auðlinda þess til atvinnu- og verðmætasköpunar, matvælaframleiðslu og þjónustu er tengist slíkri starfsemi“, sbr. 2. gr. jarðalaga, sem ekki tók breytingum með lögum nr. 85/2020. (Alþt. 2019-2020, 150. löggj.þ., þskj. 1223.)

Í 17. gr. jarðalaga er fjallað um umsókn um stofnun nýs lögbýlis. Þar er m.a. mælt fyrir um að í umsókn skuli koma fram upplýsingar um hvers konar búrekstur eða aðra atvinnustarfsemi sé fyrirhugað að stunda á lögbýlinu og að umsókninni skuli fylgja umsögn sveitarstjórnar og umsögn héraðsráðunautar búnaðarsambands um búrekstrarskilyrði á lög­býlinu. Í 18. gr. laganna kemur fram að við stofnun nýs lögbýlis skuli þess gætt að það sé í samræmi við staðfest skipulag sé það fyrir hendi og að ekki sé raskað búrekstraraðstöðu nálægra jarða. Samkvæmt 19. gr. skal ráðuneytið, við meðferð umsóknar um stofnun nýs lögbýlis, leggja mat á stærð ræktanlegs lands, mannvirki og búrekstraraðstöðu að öðru leyti eða hvort unnt sé að stunda þá atvinnustarfsemi sem stofnun lög­býlis er byggð á. Samkvæmt 20. og 22. gr. jarðalaga skal leyfi ráðherra til stofnunar lögbýlis vera skriflegt og öðlast það fyrst gildi við þinglýsingu.

2 Ákvörðun ráðuneytisins um að synja umsókninni

2.1  Hlutverk ráðuneytisins og umsögn sveitarstjórnar

Kjarni þessa máls er hvort fullnægjandi grundvöllur hafi verið lagður að þeirri ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins að synja umsókn A ehf. um stofnun nýs lögbýlis. Ákvörðunin 28. febrúar 2019, eins og hún var síðar rökstudd 13. júní sama ár, byggir á þeirri forsendu að 18. gr. jarðalaga standi því í vegi að unnt sé að veita leyfi til stofnunar lögbýlisins. Annars vegar þar sem jörð félagsins sé á skilgreindu landbúnaðarsvæði samkvæmt aðalskipulagi Bláskógabyggðar frá 25. maí 2018 en starfsemi sem félagið áformi geti ekki talist til landbúnaðar. Hins vegar þar sem starfsemi félagsins sé til þess fallin að raska búrekstraraðstöðu nálægra jarða. Um þessi sjónarmið hefur ráðuneytið jafnframt vísað til umsagnar sveitarstjórnar sem var byggð á áliti lögmanns frá 14. júní 2018.

Það leiðir af ákvæðum V. kafla jarðalaga að vald til þess að ákveða hvort fallast eigi á umsókn um stofnun nýs lögbýlis er hjá ráðherra. Það er því hlutverk hans að gildandi lögum að meta hvort skilyrði séu uppfyllt til að veita leyfi til stofnunar lögbýlis. Er þetta áréttað í lögskýringargögnum, þar sem segir að í því ákvæði frumvarpsins sem varð að 19. gr. jarðalaga felist að það sé „lagt í vald landbúnaðar­ráðuneytisins að meta hvort lagaskilyrði og búrekstrarskilyrði eða skilyrði til annars atvinnureksturs séu fyrir hendi til að stofna lög­býli.“ (Alþt. 2003-2004, A-deild, bls. 4458.)

Samkvæmt 17. gr. jarðalaga er umsögn sveitarstjórnar meðal þeirra gagna sem skulu fylgja umsókn um stofnun nýs lögbýlis. Það er því lagt á herðar umsækjanda að afla umsagnarinnar, sem felur í sér lögbundna álitsumleitan. Ólíkt því sem átti við samkvæmt eldri jarðalögum, nr. 65/1976, er samþykkis sveitarstjórnar fyrir stofnun nýs lögbýlis ekki krafist í gildandi jarðalögum. Af því leiðir að ráðherra er ekki bundinn af umsögn sveitarstjórnarinnar við ákvörðun um stofnun nýs lögbýlis, enda þótt þær hafi „mikið leiðbeinandi gildi“, eins og það er orðað í almennum athugasemdum við frumvarp sem varð að jarðalögum. (Alþt. 2003-2004, A-deild, bls. 4447.)

Í jarðalögum er ekki mælt fyrir um hvað skuli koma fram í umsögn sveitarstjórnar sem er aflað samkvæmt 17. gr. laganna. Af ákvæðinu og samhengi þess við önnur ákvæði V. kafla jarðalaga og forsögu þeirra verður þó ráðið að megin tilgangur að baki umsögninni sé að gefa sveitar­stjórn færi á að koma að áliti sínu við meðferð málsins að því leyti sem hún telur þörf til þess að koma að sjónarmiðum sem hún telur hafa þýðingu út frá hagsmunum sveitarfélagsins og þá einkum með tilliti til þeirra skilyrða sem eru sett fyrir stofnun nýs lögbýlis. Umsögnin, líkt og umsögn héraðsráðunautar, er þá einnig liður í að upplýsa málið nægjanlega til að ráðherra sé unnt að ákveða hvort skilyrði séu uppfyllt til að veita leyfi til stofnunar lögbýlis. Eftir sem áður er það á ábyrgð ráðherra að meðferð máls sé í samræmi við stjórnsýslulög, nr. 37/1993, og að ákvörðun máls byggi á fullnægjandi grundvelli. Ef umsögn sveitarstjórnar er haldin annmarka sem kann að hafa þýðingu fyrir framhald málsins eða ef þörf er á frekari upplýsingum frá sveitarstjórn en veittar eru í umsögn er ráðherra rétt að hafa forgöngu um að úr annmarkanum verði bætt eða að frekari upplýsingar verði veittar, eftir atvikum með því að óska eftir nýrri umsögn.

2.2  Afstaða ráðuneytisins um landbúnað

Á þeim tíma sem ráðuneytið fjallaði um umsókn A ehf. um nýtt lögbýli var gert ráð fyrir að ráðherra gæti veitt leyfi til að stofna ný lögbýli til starfsemi á sviði landbúnaðar auk þeirrar heimildar sem laut að annarri atvinnustarfsemi sem nú hefur verið felld úr jarðalögum. Jafnframt var og er enn í 18. gr. jarðalaga mælt fyrir um að við stofnun nýs lögbýlis skuli þess gætt að það sé í samræmi við staðfest skipulag ef það er fyrir hendi. Fyrir liggur að land það sem félagið óskaði eftir að stofna lögbýli á er á skilgreindu landbúnaðar­svæði samkvæmt aðalskipulagi Bláskógabyggðar. Í ljósi afstöðu ráðu­neytisins til umsóknarinnar reynir á hvort sú starfsemi sem félagið lýsti í umsókninni að ætlun væri að vera með á lögbýlinu uppfyllti kröfur um að teljast landbúnaður í þeirri merkingu sem það hugtak er notað í jarðalögum og reglum um skipulag hér á landi.

Um landbúnaðarsvæði samkvæmt aðalskipulagi Bláskógabyggðar er fjallað í kafla 2.4 í skipulagsgreinargerð þess. Þar segir að land­búnaðarsvæði sé samkvæmt grein 6.2 skipulagsreglugerðar, nr. 90/2013, skilgreint sem svæði fyrir landbúnað og mannvirki sem tengjast búrekstrinum, með áherslu á búfénað, matvæla- og fóðurframleiðslu. Í 15. mgr. 2. gr. jarðalaga segir um sama hugtak að það merki í lögunum hvers konar vörslu, verndun, nýtingu og ræktun búfjár, ferskvatnsdýra, lands og auðlinda þess til atvinnu- og verðmætasköpunar, matvæla­fram­leiðslu og þjónustu er tengist slíkri starfsemi. Þrátt fyrir að orðalag þessara skilgreininga sé ekki samhljóma verður ekki annað ráðið en að það sé sameiginlegt þeim að meðal starfsemi sem telst til land­búnaðar sé þar sem búfé er haldið þótt önnur starfsemi geti fallið þar undir.

Af rökstuðningi ráðuneytisins og skýringum til mín er ljóst að afstaða þess um að fyrirhuguð starfsemi A ehf. gæti ekki talist til landbúnaðar byggði, líkt og umsögn sveitarstjórnar, m.a. á því að hundar félagsins væru ekki búfé. Hugtakið „búfé“ er ekki skilgreint í þeim heimildum sem hér reynir helst á, þ.e. jarðalögum, skipulagslögum eða aðalskipulagi. Verður því að líta annað um merkingu hugtaksins, en ráðuneytið hefur um afstöðu sína vísað til þess hvernig það er skilgreint í lögum nr. 38/2013, um búfjárhald. Þar kemur fram að með búfé sé í lögunum átt við alifugla, geitfé, hross, kanínur, loðdýr, nautgripi, sauðfé og svín, sbr. 2. mgr. 2. gr.

Ég bendi á að við gildistöku laga nr. 38/2013 kom fram í 2. málsl. sömu málsgreinar að ef ágreiningur risi um hvað skyldi falla undir hugtakið búfé skæri Matvælastofnun úr. Af nefndaráliti atvinnuvega­nefndar um frumvarp sem varð að lögunum verður ráðið að nefndin hafi talið að hugtakið „búfé“ hefði fastan sess í íslensku máli og ætti einnig sinn sess í almennum lögum. Sama mætti segja um hugtakið gæludýr og fyrr hafði verið vísað til þess að í tilteknum lögum væri það hugtak notað yfir öll dýr sem haldin séu til afþreyingar. Síðan segir um þessi hugtök í nefndarálitinu: „Þó segja megi að í flestum tilvikum séu þau afmörkuð á haganlegan hátt er augljóst að vafatilvik geta komið upp einkum þegar litið er til eðlis dýrahalds í takmarkatilvikum.“ Þá segir að í 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins komi fram „tæmandi talning“ á þeim dýrategundum sem geti talist til búfjár samkvæmt frumvarpinu og ætti hún að veita skýra leiðbeiningu. Þar sem búfjárhugtakið sé „ekki fast­mótað í eðli sínu“ sé Matvælastofnun falið úrskurðarvald um hvort dýr teljist til búfénaðar eður ei. Að mati nefndarinnar væri fyrirkomulagið haganlegt og í samræmi við þá lagaframkvæmd sem tíðkast hefði. (Alþt. 2012-2013, 141. löggj.þ., þskj. 1230.) Í ræðu framsögumanns atvinnuvega­nefndar kom fram að mörk á milli búfjár og gæludýra gætu verið lítil eða á gráu svæði og þá hefði það verið mat nefndarinnar að ekki þyrfti að taka á þessu þar sem Matvælastofnun væri hvort eð er með það verkefni að skera úr ágreiningi. (Alþt. 2012-2013, 141. löggj.þ., 107. fundur.)

Þegar 2. málsl. 2. mgr. 2. gr. var felldur brott úr lögum nr. 38/2013 með b-lið 1. gr. laga nr. 84/2019, um breytingu á ýmsum laga­ákvæðum um stjórnsýslu búvörumála (flutningur málefna búnaðarstofu), var enga umfjöllun að finna um búfjárhugtak laganna eða hvaða áhrif það ætti að hafa á inntak þess að ekki yrði lengur kveðið á um að Matvæla­stofnun skæri úr ágreiningi um það. Af athugasemdum við frumvarp sem varð að lögunum verður ráðið að tilgangur þeirra hafi verið sá að færa stjórnsýsluverkefni við framkvæmd búvörusamninga og framleiðslustjórn frá búnaðarstofu Matvælastofnunar til ráðuneytisins sem og að efla stjórnsýslu og stefnumótun á sviði landbúnaðar- og matvælamála hjá því. (Alþt. 2018-2019, 149. löggj.þ., þskj. 1241.) Það verður því hvorki ráðið af lögum nr. 84/2019 né lögskýringargögnum að til hafi staðið að útiloka að stjórnvöld þurfi við framkvæmd laga þar sem reynir á hvað teljist til búfjár að leggja mat á hvort önnur dýr en koma fram í áðurnefndri upptalningu á búfé falli í tilteknu tilviki undir það hugtak miðað við eðli þess dýrahalds sem á reynir.

Ég vek jafnframt athygli á að í eldri lögum um búfjárhald o.fl., nr. 103/2002, var samhljóða ákvæði og í 2. mgr. 2. gr. laga nr. 38/2013, utan þess að úrskurðarvald lá hjá ráðherra en ekki Matvælastofnun. Í athugasemdum við umrætt ákvæði frumvarps sem varð að lögum nr. 103/2002 kom fram að það væri að þessu leyti óbreytt frá lögum um búfjárhald, forðagæslu o.fl., nr. 46/1991. (Alþt. 2001-2002, A-deild, bls. 2183.) Í 2. mgr. 2. gr. þeirra laga sagði að með búfé væri í lögunum átt við alifugla, geitur, hross, kanínur, loðdýr, nautgripi, sauðfé og svín. Auk þess önnur dýr sem haldin væru til nytja. Risi ágreiningur um hvað falla skyldi undir hugtakið búfé skæri landbúnaðarráðherra úr þeim ágreiningi. Í nefndaráliti landbúnaðarnefndar um frumvarp sem varð að lögum nr. 46/1991 kom fram að þau dýr sem væru talin upp í ákvæðinu teldust búfé, sama í hvaða tilgangi menn héldu þau, þ.e. til nytja eða til ánægju. Einnig væri lagt til að „öll önnur dýr“ en talin væru upp í ákvæðinu og haldin væru til nytja féllu undir skilgreiningu laganna á búfénaði. (Alþt. 1990-1991, A-deild, bls. 3365-3366.)

Hugtakið „búfé“ kemur fyrir á nokkrum stöðum í íslenskum lögum. Af yfirferð þeirra verður ekki annað ráðið en að þar sé almennt lagður rýmri skilningur í hugtakið en leiðir af fyrrgreindri afstöðu ráðu­neytisins auk þess sem yfirleitt er mælt fyrir um að rísi ágreiningur um hvað falla skuli undir það skeri ráðherra úr þeim ágreiningi. Sem dæmi má nefna að samkvæmt 1. málsl. 2. tölul. 1. gr. búnaðarlaga, nr. 70/1998, er búfé hross, nautgripir, sauðfé, geitur, svín, loðdýr, kanínur og alifuglar, auk þess eldisfiskur og önnur dýr sem haldin eru til nytja. Samhljóða merking er lögð í hugtakið í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim. Sjá einnig t.d. 1. gr. laga nr. 54/1990, um innflutning dýra, 4. tölul. 2. gr. búvörulaga, nr. 99/1993, og 1. mgr. 30. gr. laga nr. 75/1997, um samningsveð.

Af framangreindu verður ekki annað ráðið en að lengi hafi verið lagt til grundvallar í lögum að merking hugtaksins „búfé“ sé matskennd. Hvorki í jarðalögum eða reglum um skipulag sem á reynir að þessu leyti við mat á umsókn um leyfi til stofnunar nýs lögbýlis kemur fram skil­greining á því hvað átt sé við með búfé. Ég tel þegar reynir á mat stjórnvalda á því hvaða varsla, verndun, nýting og ræktun dýra teljist til landbúnaðar í merkingu laga og reglna um stofnun nýrra lögbýla þurfi í takmarkatilvikum að leggja mat á hvert er eðli þess dýrahalds sem um ræðir. Þar dugi ekki að líta alfarið á hvort um er að ræða dýr af þeim tegundum sem almennt eru talin upp í lögum sem búfé heldur hvort halda eigi þau dýr sem tilgreind eru í umsókn um nýtt lögbýli til nytja. Þar kemur einnig til að með leyfi til stofnunar nýs lögbýlis er verið að heimila nýtingu á tiltekinni fasteign til atvinnustarfsemi sem lið í landbúnaði. Þegar eigandi lands eða sá sem hefur fullnægjandi umráðarétt yfir því sækir um að stofna nýtt lögbýli á landi er það liður í að hann nýti þau réttindi sem hann hefur yfir landinu og þá í þágu atvinnu­starfsemi sem hann vill koma þar upp. Við afgreiðslu slíkrar umsóknar þurfa stjórnvöld því að gæta þess að viðkomandi geti nýtt landið innan marka sem lög og reglur setja og afgreiða umsóknir á grundvelli málefna­legra og réttmætra sjónarmiða, svo sem að gættu jafnræði við afgreiðslu sambærilegra mála. Í því sambandi getur skipt máli að dýrahald með ákveðnar tegundir í því mæli að nytjar þeirra standi undir atvinnu­rekstri getur auk mannvirkja kallað á landrými t.d. til fóðuröflunar, útiveru, þjálfunar, afsetningu þess sem dýrin skila frá sér eða fjarlægðar vegna lyktar og/eða hljóðs frá dýrunum. Af þeim lögskýringar­gögnum sem rakin voru hér fyrr verður t.d. ekki annað ráðið en þing­nefndin sem fjallaði um það frumvarp sem varð að lögum nr. 38/2013 hafi haft í huga að það að halda dýr, sem almennt eru haldin sem gæludýr, til nytja geti í vissum tilvikum talist búfjárhald, en það er einnig í samræmi við afmörkun hugtaksins „búfé“ í ýmsum öðrum lögum. Ég tel því að þegar kemur að mati á umsókn um stofnun nýs lögbýlis samkvæmt jarða­lögunum verði að leggja heildstætt mat á fyrirhugaða starfsemi til að unnt sé að taka afstöðu til þess hvort hún geti talist til landbúnaðar, þ. á m. hvort þau dýr sem eru haldin í starfseminni geti talist búfé, og þá að teknu tillit til fjölþætts hlutverks landbúnaðar og atvinnu­hátta á hverjum tíma, sbr. 1. gr. jarðalaga og til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 10. júní 2010 í máli nr. 494/2009.

Þess hefur áður verið getið hvernig áformaðri starfsemi A ehf. er lýst í umsókn félagsins um stofnun nýs lögbýlis. Samkvæmt því og þeim takmörkuðu upplýsingum sem að öðru leyti liggja fyrir um starfsemina í gögnum málsins verður ráðið að áform félagsins hafi staðið til þess að halda töluverðan fjölda hunda af nokkrum tegundum á lögbýlinu og rækta þá í því skyni að bjóða upp á ferðir um svæðið á sleðum sem yrðu teymdir áfram af hundunum. Að öðru leyti liggur ekkert fyrir um áform félagsins og ekki verður séð að ráðuneytið hafi kallað eftir upplýsingum þar að lútandi eða rannsakað aðra fleti málsins í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga. Í ljósi framangreindra lagasjónarmiða um matskennt eðli landbúnaðar- og búfjárhugtakanna tel ég að ráðuneytið hafi ekki sýnt fram á að málið hafi verið nægjanlega upplýst til þess að unnt væri að meta hvort starfsemi félagsins teldist til landbúnaðar og þ. á m. hvort félagið hygðist halda búfé. Ég fæ því ekki séð að fullnægjandi rannsókn eða mat á starfsemi félagsins hafi farið fram til þess að unnt væri að ákveða hvort starfsemi félagsins teldist til land­búnaðar.

Með vísan til þess sem er rakið hér að framan tel ég að ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 28. febrúar 2019, eins og hún var síðar rökstudd 13. júní sama ár, um að synja umsókn A ehf. af þeirri ástæðu að starfsemi félagsins „gæti ekki talist til landbúnaðar“ hafi ekki verið reist á fullnægjandi grundvelli.

2.3  Afstaða ráðuneytisins um búrekstraraðstöðu

Sem fyrr greinir byggir ákvörðun ráðuneytisins líkt og umsögn sveitarstjórnar á því að áformuð starfsemi A ehf. sé til þess fallin að raska búrekstraraðstöðu nálægra jarða. Í áliti lög­manns, sem umsögn sveitarstjórnarinnar byggði á og er vísað til í ákvörðun ráðuneytisins, er að þessu leyti vísað til áhyggja annarra landeigenda, eins og nánar er rakið í II. kafla.

Samkvæmt 18. gr. jarðalaga skal þess gætt, við stofnun nýs lög­býlis, „að ekki sé raskað búrekstraraðstöðu nálægra jarða.“ Skilyrði þetta á rætur að rekja til 39. gr. laga nr. 45/1971, um Stofnlánadeild landbúnaðarins, landnám, ræktun og byggingar í sveitum. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum sagði um skilyrðin sem þar komu fram að tilgangurinn væri, að nýbýli yrðu eigi stofnuð, nema þau byðu upp á skilyrði til lífvænlegrar búrekstraraðstöðu og stofnun þeirra yrði talin til hagsbóta fyrir byggðina í heild. (Alþt. 1970-1971, A-deild, bls. 1391.) Í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga varð ráðuneytið að sjá til þess að mál A ehf. væri nægjanlega upplýst til þess að hægt væri að meta hvort umsókn félagsins uppfyllti framangreint skilyrði fyrir stofnun nýs lögbýlis og þá að teknu tilliti til þeirra sjónarmiða sem gátu haft þýðingu við mat þar að lútandi áður en ákvörðun varð tekin í málinu.

Að öðru leyti en því að í fyrrgreindu áliti lögmanns er vísað til áhyggja annarra landeigenda á svæðinu liggur ekkert fyrir um að metið hafi verið hvort starfsemi sem félagið áformaði á lögbýlinu raskaði búrekstraraðstöðu nálægra jarða og þá hvernig, en samkvæmt 18. gr. jarðalaga er ekki nóg að starfsemin sé „til þess fallin“ að valda slíkri röskun. Þá liggur ekkert fyrir um að ráðuneytið hafi rannsakað atvik málsins, eftir atvikum með því að óska eftir frekari upplýsingum frá sveitarstjórn, til þess að það gæti metið hvort starfsemin raskaði búrekstraraðstöðu nálægra jarða í reynd, svo sem frá hverjum umræddar áhyggjur stafa og á hvaða forsendum þær eru nánar byggðar, hvernig aðstæðum á nálægum jörðum er háttað, hvernig áformuð starfsemi félagsins samrýmdist þeim og til hvað ráðstafana félagið hygðist grípa til að halda sín dýr. Hér minni ég á að það er afstaða héraðsráðunautar að umrædd staðsetning henti ágætlega fyrir starfsemi félagsins. Eins og fyrr segir var það á ábyrgð ráðuneytisins að meðferð málsins væri í samræmi við stjórnsýslulög og að ákvörðun þess byggði á fullnægjandi grundvelli. Ég fæ ekki ráðið að það hafi gengið eftir í þessu máli með því að byggt var á upplýsingum um áhyggjur annarra landeigenda á svæðinu, sem ekki liggur fyrir hverjir eru, án þess að þær væru rannsakaðar nánar, sbr. dóm Hæstaréttar 21. janúar 1993 í máli nr. 355/1989, sem er birtur í dómasafni réttarins árið 1993 á bls. 108, og álit mitt 26. maí 2003 í máli nr. 3616/2002.

Með vísan til framangreinds tel ég að þess hafi ekki verið gætt að rannsaka atvik málsins nægjanlega áður en atvinnuvega- og nýsköpunar­ráðuneytið ákvað 28. febrúar 2019, eins og ákvörðunin var síðar rökstudd 13. júní sama ár, að synja umsókn A ehf. með vísan til þess að starfsemi félagsins væri „til þess fallin“ að raska búrekstrar­aðstöðu nálægra jarða. Af því leiðir að meðferð ráðuneytisins á málinu var ekki í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga.

   

V Niðurstaða

Það er álit mitt að ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunar­ráðuneytisins 28. febrúar 2019, eins og hún var síðar rökstudd 13. júní sama ár, um að synja umsókn A ehf. um stofnun nýs lögbýlis hafi ekki verið byggð á fullnægjandi grundvelli. Annars vegar þar sem ráðuneytið lagði ekki fullnægjandi mat á hvort áformuð starfsemi félagsins væri landbúnaður og hins vegar þar sem málið var ekki nægjan­lega upplýst til að unnt væri að meta áhrif starfseminnar á búrekstrar­aðstöðu nálægra jarða.

Ég beini því til ráðuneytisins að taka mál A ehf. til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá félaginu, og það leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem hafa verið rakin í álitinu. Jafnframt beini ég því til ráðuneytisins að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.