Bréf

   

Umboðsmaður lauk málinu með bréfi, dags. 27. maí 2020, sem hljóðar svo:

   

I

Ég vísa til kvörtunar yðar til mín frá 22. október sl, yfir því að Verðlagsstofa skiptaverðs hafi farið út fyrir lögbundið hlutverk sitt samkvæmt lögum nr. 13/1998, um Verð­lagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna, með birtingu á vefsvæði sínu 21 ágúst sl. á samantekt hráefnis- og af­urða­verðs fyrir makríl á Íslandi og Noregi fyrir árin 2012-2018. Í kvörtun yðar kemur fram sú afstaða að framsetning samantektarinnar sé ekki í samræmi við 3. gr. laga nr. 13/1998. Hvergi sé vísað í tilgang eða lagagrundvöll samantektarinnar og ekki séu settir neinir fyrir­varar eða skýringar á þeim upplýsingum sem þar sé að finna. Þá hafi Verðlagsstofu skiptaverðs ekki verið heimilt, m.a. með hliðsjón af 4. gr. laga nr. 13/1998, að notast við upplýsingar frá Noregi til verðsaman­burðar.

Í kvörtuninni segir jafnframt að útgáfa samantektarinnar sé ekki málefnaleg og brjóti einnig í bága við óskráða meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins. Þá hafi útgáfan brotið gegn andmæla­reglunni þar sem útgerðarfyrirtækjum eða öðrum hafi ekki verið gefinn kostur á að koma á framfæri skýringum eða athugasemdum við saman­tektina. Loks kemur fram í kvörtuninni að trúnaður ríki um gögn sem útgerðir við uppsjávarveiðar afhendi Verðlagsstofu skiptaverðs og sé það ábyrgðarhluti að birta í samantektinni upplýsingar um verð á árunum 2012-2018.

Ég ritaði Verðlagsstofu skiptaverðs bréf, dags. 28. nóvember sl., þar sem ég óskaði eftir nánar tilteknum upplýsingum og skýringum. Mér barst svar stofnunarinnar með bréfi, dags. 19. desember sl. Athugasemdir yðar við svari stofnunarinnar bárust mér með bréfi, dags. 24. janúar sl. Tel ég óþarft að rekja efni framangreindra bréfa hér að öðru leyti en nauðsynlegt er samhengisins vegna.

  

II

Samkvæmt kvörtuninni og þeim gögnum sem henni fylgdu tók Verðlagsstofa skiptaverðs saman hráefnisverð og afurðaverð fyrir makríl á Íslandi og Noregi fyrir árin 2012-2018 og birti á vefsíðu sinni hinn 21. ágúst sl. í formi glærukynningar og tölfræðiupplýsinga í excel-skjali. Þar er að finna upplýsingar um meðalverð á makríl sem landað er til frekari vinnslu til manneldis í landi eða bræðslu og afurðaverð á helstu afurðaflokka makríls. Samkvæmt inngangshluta glærukynningar samanburðarins eru verðupplýsingar makríls á Íslandi unnar upp úr vigtar- og ráðstöfunarskýrslum innsendum af aflakaupa til Fiskistofu og aðeins frá fyrirtækjum á Íslandi sem kaupa afla (hráefni) í beinum viðskiptum af innlendum skipum og reka landvinnslu og bræðslu.  Upplýsingar  um verð makríls í Noregi koma frá Norges Sildesalgslag um norsk skip sem landa makríl til frekari vinnslu eða bræðslu. Jafnframt kemur fram í samantektinni að byggt sé á opinberum  heimildum frá Hagstofu Íslands og frá Statistisk sentralbyrå um afurðaverð makríls.

Af skýringum Verðlagsstofu skiptaverðs til mín frá 19. desember sl. má ráða að ákveðið hafi verið að birta samantekt um makrílverð í Noregi og Íslandi í kjölfarið á að margar umkvartanir frá sjómönnum bárust stofnuninni vegna verðlagningar á makríl. Þar var haldið fram að hærra verð fengist fyrir uppsjávarfisk þegar íslensk skip lönduðu honum í Noregi eða Færeyjum en þegar íslensk útgerð keypti afla eigin skipa og að vinnslan á Íslandi hefði boðið norskum og færeyskum útgerðum mun hærra verð fyrir afla en eigin skipum. Í skýringunum kemur fram að reynst hafi erfitt fyrir stofnunina að finna þessum umkvörtunum farveg þar sem í þeim tilfellum hafi verið staðfestur fisksamningur milli útgerðar og áhafnar sem ekki hafi verið úr takti við fiskverð á Íslandi. Hafi starfsfólk stofnunarinnar þó tekið eftir að ákveðin skekkja væri á milli verðlagningar aflans á milli landa og talið mikilvægt safna upplýsingum um fiskverð á erlendum mörkuðum. Talið hafi verið mikilvægt að þær upplýsingar sem fram komu í samantektinni kæmust á framfæri til að útvegsmenn, sjómenn og fiskkaupendur gætu haft gagn af.

  

III

1

Í lögum nr. 13/1998 er fjallað um Verðlagsstofu skiptaverðs. Í 1. mgr. og 2. mgr. 1. gr. laganna kemur fram að hlutverk hennar sé að fylgjast með fiskverði og uppgjöri á aflahlut sjómanna og stuðla að réttu og eðlilegu uppgjöri á aflahlut sjómanna eins og nánar er kveðið á um í lögunum eða í samkomulagi sem samtök útvegsmanna og sjómanna hafa gert með sér. Getur Verðlagsstofa svo að undangenginni sérstakri athugun átt frumkvæði að því að skjóta málum til úrskurðarnefndar sjómanna og útvegsmanna ef fiskverð við uppgjör á aflahlut víkur í verulegum atriðum frá því sem algengast er í hliðstæðum viðskiptum, sbr. 7. og 9. gr. laganna.

Verðlagsstofu skiptaverðs er skylt samkvæmt 3. gr. laga nr. 13/1998 að afla ítarlegra gagna um fiskverð. Skal hún svo með skipulegum hætti vinna úr upplýsingunum sundurliðuð yfirlit um fiskverð og birta reglulega þannig að þær gagnist útvegsmönnum, sjómönnum og fiskkaupendum sem best. Þá skal stofnunin afla gagna um afurðaverð og horfur um þróun þess. Í athugasemdum við 3. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 13/1998 segir að stofnunin ætti að geta byggt upp ítarlegan gagnagrunn um fiskverð eftir tegundum, viðskiptaháttum, landsvæðum, stærð og gæðum. Þá ber Fiskistofu og þeim aðilum sem fyrir hennar hönd safna og vinna úr upplýsingum að veita Verðlagsstofu skiptaverðs aðgang að öllum upplýsingum um ráðstöfun afla og fiskverð sem og útgerð skips að senda án tafar alla samninga um fiskverð sem gerðir eru milli útgerðar og áhafnar, sbr. 4. gr. laganna.

Við skýringar á því hlutverki Verðlagsstofu skiptaverðs sem hér reynir á þarf líka að líta til þess sem fram kemur í lögskýringargögnum um tilefni og markmið að baki því að koma stofnuninni á fót og síðari breytingar að því leytinu til. Þar var farin sú leið, í tengslum við kjarasamninga sjómanna og útvegsmanna, að setja á stofn opinbera stofnun sem hefur það hlutverk að stuðla að réttu og eðlilegu uppgjöri á aflahlut sjómanna eins og fram kemur í 1. gr. laga nr. 13/1998. Tilefnið var ekki síst sú aðstaða þegar útgerð selur afla til eigin vinnslu. Upplýsingaöflun um fiskverð og afurðaverð og birting slíkra upplýsinga af hálfu stofnunarinnar er því liður í að rækja áðurnefnt hlutverk.

Söfnun gagna og opinber birting þeirra af hálfu stjórnvalds verður hverju sinni að vera í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Gagnaöflun og upplýsingagjöf af þessu tagi er þannig háð bæði skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttar. Verða ákvarðanir stjórnvalda m.a. að samrýmast réttmætisreglu stjórnsýsluréttar, sem kveður á um að allar athafnir stjórnvalda verði að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum. Stjórnvald verður að leggja mat á hverju sinni hvort málefnalegt geti talist, með tilliti til lögbundins hlutverks þess, að safna ákveðnum gögnum og svo birta opinberlega á vefsíðu þess upplýsingar sem varðað geta tiltekna einstaklinga eða fyrirtæki. Stjórnvöld verða m.a. að gæta að ákvæðum laga um þagnarskyldu, persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga við birtingu upplýsinga eða að aðrar takmarkanir á upp­lýsinga­gjöf stjórnvalda standi því ekki í vegi. Þegar stjórnvöld ákveða að nýta heimildir sínar til að gera upplýsingar um starfsemi sína og viðfangsefni aðgengilegar opinberlega ber þeim að gæta að því að framsetning þeirra sé eðlileg og sanngjörn og upplýsingarnar settar fram í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Liður í þessu er að upplýsingar séu settar fram með skýrum og glöggum hætti, þ.m.t. með viðeigandi skýringum, og þá sérstaklega þegar hinum birtu upplýsingum er ætlað að fela í sér eða vera grundvöllur fyrir samanburði milli þeirra atriða sem þar koma fram.

Til viðbótar við fyrirmæli 3. gr. laga nr. 13/1998 um að Verðlagsstofa skuli birta reglulega sundurliðuð yfirlit um fiskverð má leiða af almennum valdheimildum og fyrirsvari viðkomandi stjórnvalds vegna tiltekins málaflokks að því er að jafnaði heimilt og í sumum tilvikum rétt að birta opinberlega tilteknar upplýsingar um starfsemi sína. Markmiðið er þá að veita almenningi réttar og nákvæmar upplýsingar um viðkomandi málaflokk, starfshætti og lagalega umgjörð stjórnvaldsins. Í þessu samhengi bendi ég á að samkvæmt 13. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og 2. gr. reglugerðar nr. 464/2018, um birtingu upplýsinga að frumkvæði stjórnvalda, er stjórnvöldum almennt heimilt að birta að eigin frumkvæði upplýsingar sem þau búa yfir, enda standi reglur um þagnarskyldu eða aðrar takmarkanir á upp­lýsinga­gjöf stjórnvalda því ekki í vegi. Er raunar gert ráð fyrir því í framangreindu ákvæði upplýsingalaga að stjórnvöld hafi frumkvæði að því að veita almenningi upplýsingar um starfsemi sína, svo sem með rafrænni út­gáfu gagna. Í athugasemdum um 13. gr. við frumvarp það er varð að lögum nr. 140/2012 kemur fram að með frumvarpinu sé stefnt að því að efla og styrkja upplýsingarétt almennings, m.a. með tillögum að auknum skyldum stjórnvalda.

2

Í kvörtun A er haldið fram að Verðlagsstofa skiptaverðs hafi farið út fyrir lögbundið hlutverk sitt með því að afla upplýsinga um fiskverð frá Noregi og gera verðsamanburð á norskum og íslenskum makríl. Þar segir jafnframt að í ljósi tilgangs laga nr. 13/1998 og samspils þeirra við kjara­­samninga sjómanna sé samanburður við fiskverð utan Íslands þýðingar­­laus og því óljóst hvernig upplýsingar samantektarinnar eigi að verða útvegsmönnum, sjómönnum og fiskkaupendum að gagni eins og lagt sé upp með í 3. gr. laga nr. 13/1998.

Af lestri 3. gr. laga nr. 13/1998 má ráða að Verðlagsstofa skiptaverðs hafi rúmar heimildir til að safna upplýsingum og gögnum um fiskverð auk gagna um afurðaverð og þróun þess. Ekki verður séð að þessari heimild séu settar sérstakar skorður í lögum nr. 13/1998, og má því ætla stofnuninni ákveðið svigrúm til að meta á grundvelli sérfræðiþekkingar sinnar hvaða gagna þörf er að afla og hvaðan til að hún geti sinnt þeim lögbundnu verkefnum sem henni hefur verið falið, að því gefnu að upplýsinga­söfnunin sé í samræmi við lög, vandaða stjórnsýsluhætti og stefni að lögmætu og málefnalegu markmiði miðað við þann lagagrundvöll sem stofnunin starfar eftir.

Í skýringum Verðlagsstofu skiptaverðs til mín, dags. 19. desember sl, hefur komið fram sú afstaða að lög nr. 13/1998 næðu ekki því markmiði sínu að stuðla að því að treysta grundvöll áhafnabundinna fiskverðssamninga, ef stofnunin mætti ekki líta til þeirra svæða sem  helst kæmi til greina að miða við utan Íslands, t.d. Noregs og Færeyja. Um þetta segir í bréfinu:

 „Á þeim tíma sem lög um Verðlagsstofu voru sett þótti eðlilegt að miða verð á afla við nálæg byggðarlög eða landsvæði. Í dag, nærri 22 árum seinna, er eðlilegt að horfa lengra frá og miða við stærra markaðssvæði. Mikil þróun hefur orðið á veiðum og vinnslu. Ísland er farið að marka sér frekari sess erlendis og aðgengi að upplýsingum orðið mun víðtækara. Hefur Verðlagsstofa skiptaverðs því undanfarið horft lengra en á það sem er að gerast  á Íslandi og safnað upplýsingum um hráefnisverð, verð sjávarafurða, launakjör sjómanna og fleira í nágrannalöndum til að bera saman við það sem gengur og gerist á Íslandi.“

Með hliðsjón af þeirri rúmu heimild sem löggjafinn veitir Verðlagsstofu skiptaverðs til söfnunar upplýsinga um fiskverð og skýringa stofnunarinnar um markmið upplýsingaöflunarinnar,  tel ég ekki forsendur af minni hálfu til að leggja til grundvallar að stofnuninni hafi verið óheimilt að afla umræddra upplýsinga um fiskverð í Noregi. Í ljósi þeirra umkvartana sem stofnuninni hafa borist vegna verðlagningar á makríl tel ég ekki heldur forsendur til að leggja til grundvallar að það sé ósamrýmanlegt lögbundnu hlutverki stofnunarinnar að vinna úr slíkum samansöfnuðum upplýsingum samantekt um verðlagningu tegundarinnar á Íslandi og Noregi.

3

Að því er varðar heimild Verðlagsstofu skiptaverðs til að birta umræddan verðsamanburð opinberlega og hvort gætt hafi verið meðalhófs við upplýsinga­miðlunina, minni ég á að samkvæmt 3. gr. laga nr. 13/1998 er stofnuninni ætlað að birta reglulega upplýsingar um fiskverð. Þá hafa stjórnvöld almennt víðtækar heimildir til að birta að eigin frumkvæði tilteknar upplýsingar um viðkomandi málaflokk og starfsemi sína. Til fyllingar þessum reglum gilda síðan almennar reglur stjórnsýsluréttarins með sama hætti og lýst var hér að framan. Verðlagsstofa skiptaverðs þarf því m.a. að taka afstöðu til þess hverju sinni hvaða aðstæður réttlæti og gefi tilefni til að birta slíka samantekt. Í því sambandi verður stjórnvald að taka tillit til og meta andstæða hagsmuni sem mæla á móti því að upplýsingar séu birtar og þá sem mæla með því.

Í ofangreindu bréfi Verðlagsstofu skiptaverðs til mín kemur fram að birtingin hafi byggst á 3. gr. laga nr. 13/1998 í samræmi við hlutverk stofnunarinnar sem birtingaraðila fiskverðs. Af skýringunum dreg ég þá ályktun að stofnunin hafi metið það svo, í ljósi breyttra aðstæðna í sjávarútvegi og vegna fjölda umkvartana sem henni hafi borist um makrílverð, að réttmætt tilefni væri að kynna umrædda samantekt á makrílverði til gagns fyrir almenning og þá sem hafa hagsmuni af verðlagningu  makríls í viðskiptum sjómanna og útgerða, en í bréfinu segir:

„Telur stofan birtinguna samræmast hlutverki sínu lögum samkvæmt og stuðla að markmiðum þeirra að treysta grundvöll áhafnabundinna fiskverðssamninga. Þannig verði komist hjá því að sjómenn þurfi að þola óeðlileg frávik frá því fiskverði sem venjulegt er, vegna þess að fiskvinnsla er í eigu sömu aðila og útgerð eða af öðrum ástæðum.“

Bendir Verðlagsstofa skiptaverðs jafnframt á að útvegsmenn hafi allar upplýsingar um verðmyndun en sjómenn ekki og að tilgangur setningar laga nr. 13/1998 hafi m.a. verið að jafna annars ójafnan leik, þ.e. að sjómenn gætu haft upplýsingar um rétt afurðaverð sem fiskverð byggist á í samningum þeirra við útgerð. Að þessu marki er það hlutverk Veðlagsstofu að birta þær opinberu tölulegu upplýsingar um fiskverð sem fyrir liggja, en svo fyrir útvegsmenn, sjómenn og aðra að draga af þeim ályktanir t.a.m. við samningaviðræður. Þar af leiðandi hafi birtingin byggst á málefnalegum sjónarmiðum að teknu tilliti til meðalhófs, jafnræðis og persónuverndar í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.

Með hliðsjón af framangreindu og eftir að hafa kynnt mér efni samantektarinnar tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við þá ákvörðun að birta umrædda samantekt opinberlega. Í þessu sambandi tek ég fram að ég fæ ekki annað séð en að verðsamanburður sá sem finna má í samantektinni sé byggður á opinberum upplýsingum sem ekki hafi að geyma upplýsingar sem innihaldi mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja eða aðrar upplýsingar sem leynt skuli fara, sbr. t.d. 17. gr. laga nr. 13/1998, 9. og 10. gr. upp­lýsingalaga nr. 140/2012 og 6. gr. reglugerðar nr. 464/2018.

Í ljósi ofangreinds tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við að Verðlagsstofa skiptaverðs hafi tekið saman og ákveðið að birta umræddar upplýsingar um makrílverð. Horfi ég þar til þess að birting samantektarinnar byggist á opinberum tölum sem liggja fyrir á makrílverði og að hún er ekki liður í sérstakri athugun Verðlagsstofu á grundvelli 7. og 9. gr. laga nr. 13/1998, um hvort fiskverð við uppgjör á aflahlut víki í verulegum atriðum frá því sem algengast er í hliðstæðum viðskiptum, heldur liður í almennu hlutverki stofnunarinnar við öflun og birtingu upplýsinga um fisk- og afurðaverð, og þá upplýsinga sem kunna að gagnast þeim sem þurfa að semja eða taka ákvarðanir um þau mál hér á landi. Hér að framan var bent á að þegar stjórnvald birtir upplýsingar af því tagi sem hér er fjallað um þarf að gæta að því að þær séu settar fram með skýrum og glöggum hætti, þ.m.t. með viðeigandi skýringum. Verðlagsstofa skiptaverðs hefur í skýringum sínum til mín tekið fram að mögulega hefðu mátt fylgja frekari skýringar á ástæðu fyrir birtingu upplýsinganna og muni stofnunin hafa það framvegis í huga. Ég hef þó ákveðið að rita Verðlagsstofu skiptaverðs bréf það sem fylgir hjálagt í ljósriti þar sem ég kem á framfæri tilteknum ábendingum vegna stjórnsýslu stofnunarinnar í málinu. Þar vek ég einnig athygli stofnunarinnar á því sem kom fram í athugasemdabréfi yðar fyrir hönd A, dags. 24. janúar sl., um nauðsyn þess að gætt sé að hæfi þeirra starfsmanna sem koma að einstökum verkefnum á vegum stofnunarinnar.

   

IV

Með vísan til framangreinds lýk ég meðferð minni á málinu, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

   

 

---

    

Bréf umboðsmanns til Verðlagsstofu skiptaverðs, dags. 27. maí 2020, hljóðar svo:

  

I

Ég vísa til fyrri bréfaskipta vegna kvörtunar A yfir því að Verðlagsstofa skiptaverðs hafi farið út fyrir lögbundið hlutverk sitt samkvæmt lögum nr. 13/1998, um Verð­lagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna, með birtingu á vefsvæði sínu 21. ágúst sl. á samantekt hráefnis- og af­urða­verðs fyrir makríl á Íslandi og Noregi fyrir árin 2012-2018.

Eins og kemur fram í bréfi mínu til A sem fylgir hér hjá­­lagt í ljósriti, hef ég ákveðið, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ljúka umfjöllun minni um mál það sem kvörtunin laut að. Þrátt fyrir það hefur athugun mín á þessu máli orðið mér tilefni til að koma eftirfarandi ábendingum á fram­færi og þá með það í huga að umrædd atriði verði framvegis höfð í huga við meðferð hliðstæðra mála hjá Verðlagsstofu skiptaverðs.

  

II

Athugasemdir í kvörtun A til mín lutu m.a. að því að fyrirvara hefði þurft að setja í samantektina um að aðstæður í sjávarútvegi séu ólíkar á Íslandi og í Noregi sem gæti haft áhrif á verðlagningu makríls. Þá hefði þurft í samantektinni að gera grein fyrir þeim ólíku þáttum sem skýra mismunandi fiskverð í samanburðarlöndunum til sjómanna hér.

Framangreindar athugasemdir urðu mér tilefni til að óska eftir afstöðu Verðlagsstofu skiptaverðs til þess hvort aðstæður í löndunum væru að fullu sambærilegar og ef ekki hvernig það samrýmdist vönduðum stjórnsýsluháttum að setja enga fyrirvara umfram það sem gert var. 

Samkvæmt því sem fram kemur í bréfi Verðlagsstofu skiptaverðs til mín, dags.  28. nóvember sl, geta aðstæður við kaup á afla sem hráefni aldrei verið að fullu sambærilegar. Það sé hins vegar hlutverk Verðlagsstofu skiptaverðs að birta þær opinberu tölulegu upplýsingar sem í boði eru á hverjum tíma en ekki að leggja mat á þær, heldur sé það fyrir að útvegsmenn, sjómenn og fiskkaupendur að draga af þeim ályktanir og semja sín á milli miðað við fyrirliggjandi upplýsingar.

Samkvæmt 3. gr. laga nr. 13/1998 skal Verðlagsstofa skiptaverðs safna, vinna úr og birta upplýsingar um fiskverð þannig að þær gagnist  útvegsmönnum, sjómönnum og fiskkaupendum sem best. Þá skal Verðlagsstofa skiptaverðs afla gagna um afurðaverð og horfur um þróun þess.  Almenn framkvæmd Verðlagsstofu skiptaverðs er að birta einungis tölulegar upplýsingar um innlent fiskverð. Í ljósi þekkingar og reynslu aðila sjávarútvegsins af atvinnugreininni má telja að almennt séu líkur á því að þeir og fyrirsvarsmenn þeirra búi yfir nægri þekkingu til að nýta sér slíkar tölulegar upplýsingar til gagns, t.a.m. við uppgjör á aflahlut sjómanna, án ítarlegra skýringa um þær forsendur sem bjuggu að baki verðmynduninni.

Eins og ég lýsi í bréfi mínu til A er meðal þess sem stjórnvöld þurfa að gæta að við birtingu upplýsinga að þær séu settar fram með skýrum og glöggum hætti, þ.m.t. með viðeigandi skýringum, og þá sérstaklega þegar hinum birtu upplýsingum er ætlað að fela í sér eða vera grundvöllur fyrir samanburði milli þeirra atriða sem þar koma fram. Þrátt fyrir þá þekkingu aðila í sjávarútvegi sem vísað er til hér að framan kunna önnur sjónarmið að eiga við ef Verðlagsstofa skiptaverðs ákveður að birta verðupplýsingar um afurð frá erlendum mörkuðum í formi verðsamanburðar þar sem aðstæður í atvinnugreininni eru ekki að öllu sambærilegar því sem gerist hér á landi. Ólíkir þættir kunna að leiða til mismunandi verðlagningar afurða milli landa, m.a. uppbygging fiskveiði­stjórnunarkerfis, staða gjaldmiðils, millifærslur í formi niðurgreiðslu og gjaldtöku hins opinbera, gæði hráefnis og aðgangur að mörkuðum. Þá kunna mismunandi samningar útgerða og sjómanna, t.d. um áhrif einstakra kostnaðarliða við ákvörðun á hlut sjómanna að hafa þýðingu í þessu sambandi. 

Greining á hvaða forsendur búi að baki verðlagningu tiltekinnar sjávarafurðar þegar kemur að launum sjómanna í tilvikum sem þessum kann því að vera flókin og krefjast sérfræðiþekkingar á aðstæðum í því landi sem horft er til. Hér getur því skipt máli að lesendur verðsamanburðar séu meðvitaðir um að ólíkar forsendur kunni að búa að baki verðmyndun á afurð erlendis samanborið við Ísland, ef slíkar upplýsingar eiga að gagnast sem best í samræmi við 3. gr. laga nr. 13/1998, t.a.m. við mat á hvort verðlagning á afurð sé með eðlilegu móti hér á landi. Ekki er óvarlega ályktað að þekking og reynsla aðila sjávarútvegsins á verðmyndun einstakra afurða á erlendum mörkuðum sé að jafnaði takmarkaðri en hér á landi. Þá kann að vera tímafrekt og kostnaðarsamt að nálgast slíka sérfræðiþekkingu. Af þessu leiðir að þegar Verðlagsstofa skiptaverðs ákveður að birta verðsamanburð á íslensku og erlendu hráefnis- og afurðaverði þar sem aðstæður í sjávarútvegi eru ekki sambærilegar, þá leiðir af áskilnaði 3. gr. laga nr. 13/1998 um að upplýsingar skuli birtast þannig að þær gagnist, að almennt er æskilegt að slíkri samantekt fylgi fyrirvarar um að ólíkar forsendur verðmyndunar afurða á erlendum mörkuðum kunni að leiða til mismunandi verðlags í samanburðarlöndunum. Þá er líka rétt að þær þættir sem þar hafa sérstakt vægi séu skýrðir. Það hefur  jafnframt verið talið leiða af vönduðum stjórnsýsluháttum, þ.e. að við birtingu opinberra upplýsinga, sé gætt að því að framsetning þeirra sé eðlileg og sanngjörn, ekki síst þegar slík birting er á vettvangi þar sem reynt getur á ólíka hagsmuni, hér sjómanna og útgerðarmanna. Í þessu sambandi minni ég á að Verðlagsstofa skiptaverðs var sett á stofn í kjölfarið á langvarandi kjaradeilum og í tengslum við kjarasamninga sjómanna og útvegsmanna og falið það hlutverk að stuðla með hlutlausum hætti að réttu og eðlilegu uppgjöri á aflahlut sjómanna. Í því ljósi tel ég mikilvægt að við birtingu upplýsinga setji stofnunin þær fram með skýrum hætti og með viðeigandi skýringum.

Án viðeigandi fyrirvara kann verðsamanburður á íslensku og erlendu afurða- og hráefnisverði að koma að takmörkuðu gagni, t.a.m. samningaviðræður um eða uppgjör á aflahlut sjómanna hér á landi, og leitt til misskilnings um tilurð verðmunar milli landanna sem gæti jafnvel skaðað slíkt viðræðuferli og leitt til tortryggni í atvinnugreininni.

Í fyrrnefndum skýringum Verðlagsstofu skiptaverðs til mín er tekið fram að mögulega hefðu mátt fylgja frekari skýringar á ástæðum fyrir birtingu upplýsinga um makrílverð í Noregi og muni stofnunin hafa það framvegis í huga. Árétta ég mikilvægi þess að stofnunin fylgi þessu breytta verklagi en jafnframt að tryggt sé, í samræmi við ofan­greind lagasjónarmið, að í samantekt á íslensku og erlendu hráefnis- og af­urða­verði séu settir fram viðeigandi fyrirvarar um þær erlendu verðupplýsingar sem þar birtast. Ég vænti þess að stofnunin hafi framangreind atriði í huga í störfum sínum framvegis.

   

III

Ég tel rétt að upplýsa Verðlagsstofu skiptaverðs um að í athugasemdum A sem bárust mér 24. janúar sl. við bréf stofnunarinnar, dags. 19. desember sl., var athygli umboðsmanns vakin á því að B, [...] stofnunarinnar og önnur þeirra sem ritaði undir bréfið, væri móðir [...] X. Er vísað til þess að aðkoma hennar að málinu kunni að orka tvímælis, einkum og sér í lagi í ljósi þess að X gæti hagsmuni sinna félagsmanna og semji m.a. um kaup og kjör fyrir þeirra hönd. Sérstakt hæfi B kunni því að koma þarna til álita á grundvelli 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Eins og þessi athugasemd er sett fram í bréfinu lít ég svo á að þessu sé komið á framfæri við mig sem ábendingu um mikilvægi þess að Verðlagsstofa skiptaverðs og starfsmenn hennar gæti að því að varðveita þá stöðu sem stofnuninni er ætlað að hafa, m.a. í ágreiningsmálum milli sjómanna og útgerða. Liður í því er að þeir sem hafa aðkomu að einstökum málum hjá stofnuninni hafi ekki slík tengsl við aðila mála að það fari í bága við þær hæfisreglur sem gilda í stjórnsýslunni. Það getur síðan skipt máli hvers eðlis viðkomandi mál eru og aðkoma starfsmanna að þeim hvaða hæfisreglur stjórnsýsluréttarins eiga við. Í því tilviki sem hér er fjallað um var ekki um að ræða töku stjórnvaldsákvörðunar þannig að hæfisreglur stjórnsýslulaganna ættu við en til viðbótar við þær geta komið óskráðar hæfisreglur sem hafa rýmra gildissvið. Ég læt því nægja að vekja hér athygli Verðlagsstofu skiptaverðs á framangreindri ábendingu og þá með það í huga að framvegis verði gætt að þessum atriðum í starfi stofnunarinnar. Þáttur í því gæti verið að greina betur miðað við verkefni stofnunarinnar hvenær einstakar hæfisreglur eiga við og hvaða ráðstafanir stofnunin telur að öðru leyti rétt að viðhafa tengt þeim við að varðveita sem best þá stöðu sem hún er í gagnvart aðilum í sjávarútvegi.