Álit

I.

Hinn 25. febrúar 1997 leitaði A til mín vegna úrskurðar tryggingaráðs frá 4. október 1996 þar sem beiðni hennar um greiðslur í fæðingarorlofi var hafnað.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 6. desember 2000.

II.

Samkvæmt gögnum málsins flutti A til Svíþjóðar 7. apríl 1995 og eignaðist þar barn 25. júlí s.á. Rökstuðningur fyrir synjun á beiðni A um fullar greiðslur í fæðingarorlofi í Svíþjóð kemur fram í bréfi „Försäkringskassan Kronoberg“, dags. 10. nóvember 1995. Þar segir meðal annars svo:

„I samband med at Du flyttade till Sverige blev Du inskriven i svensk försäkringskassa 1995-04-10. Din sjukpenninggrundande inkomst (SGI) fastställdes till noll kronor eftersom Du inte hade någon inkomst av arbete i Sverige.

I samband med Din begäran om föräldrapenning i Sverige har vi meddelat att Du uppfyller villkoren för att få föräldrapenning och att ersättning utgår með garantibeloppet 60 kronor ber dag æ gá a att Dáin AGI är holl.

Dug bar ifrågasatt of detta är riktigt of vi skriðver arför detta beslutsmeddelande dár vi oks förklarar æ dilka grunder vi gjört ert ställingstagande.

Bestämmelser om social trygghet finns framför allt i förordningen (EEG) 1408/71. I Ditt fall har vi grundat vårt ställingstagande på vad som regleras i denna förordning som vi bedömt att Du omfattas av.

Inskrivning sker enligt nationella regler – i vårt fall enligt lagen om allmän försäkring.

Genom möjligheten till sammanläggning av försäkringsperioder har Du rätt till föräldrapenning. Däremot får Du enligt förordningen inte tillgodoräkna Dig tidigare inkomst på Island som grund för SGI i Sverige.“

Samkvæmt gögnum málsins tók A ekki við þeim greiðslum sem hún samkvæmt framansögðu átti rétt á í Svíþjóð. Hún flutti til Íslands í desembermánuði 1995 og sótti í kjölfarið um fæðingarorlof hér á landi, þ.e. 28. febrúar 1996. Þá kemur fram í gögnum málsins að eiginmaður hennar hafi starfað í Svíþjóð frá febrúarmánuði 1995 til 21. febrúar 1996.

Tryggingastofnun ríkisins taldi A ekki eiga rétt til greiðslu fæðingarorlofs á Íslandi og synjaði beiðni hennar þar um 6. mars 1996. Í bréfi stofnunarinnar er vísað til þess að lögheimili hennar hafi verið í Svíþjóð á tilgreindu tímabili, barn hennar hafi fæðst þar og hún átt rétt á greiðslu fæðingarorlofs í Svíþjóð. Í úrskurði tryggingaráðs frá 4. október 1996 segir meðal annars svo um kæru A vegna framangreindrar niðurstöðu tryggingastofnunar:

„Kæruefni í þessu máli er í raun þríþætt:

1. Kvartað er yfir röngum upplýsingum.

Ekkert liggur fyrir sem sannað getur eða afsannað að rangar upplýsingar hafi verið gefnar. Ekki er því hægt að byggja rétt á því, en vissulega er það mjög miður ef slíkt hefur átt sér stað.

2. Kvartað er yfir því að tryggingastofnun í Svíþjóð synjaði um fullar fæðingarorlofsgreiðslur.

Tryggingaráð getur eingöngu úrskurðað í málum þar sem bótagreiðslur byggja á lögum nr. 117/1993 um almannatryggingar og lögum nr. 118/1993 um félagslega aðstoð, en ekki þegar um afgreiðslu erlendis er að ræða. Þessum lið kærunnar er því vísað frá.

3. Eftir stendur kvörtun vegna synjunar lífeyrisdeildar um greiðslur í fæðingarorlofi sbr. bréf dags. 6. mars 1996.“

Um síðastgreint atriði kærunnar vísar tryggingaráð til greinargerðar lífeyristryggingadeildar, dags. 3. júní 1998, og greinargerðar alþjóðadeildar, dags. 11. júlí 1996, þar sem ítarlega sé fjallað um gildandi reglur. Í greinargerð lífeyristryggingadeildar segir að A uppfylli ekki lögheimilisskilyrði 15. og 16. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, fyrir greiðslu bóta í fæðingarorlofi hér á landi. Þá sé skilyrðum 1. gr. reglugerðar nr. 655/1994, um framkvæmd almannatryggingalaga, ekki fullnægt þar sem barnið hafi fæðst erlendis og hún ekki heyrt undir íslensk lög um almannatryggingar við fæðingu þess. Í framangreindri greinargerð alþjóðadeildar segir meðal annars svo:

„Við ákvörðun þess undir hvaða löggjöf viðkomandi fellur þegar um flutning hefur verið að ræða milli EES ríkja skal fara eftir lagavalsreglum rg. (EBE) 1408/71, sbr. lög nr. 2/1993, m. síðari breyt., sbr. einnig auglýs. nr. 550/1993 og nr. 367/1994. Lagavalsreglurnar koma fram í II. bálki rg. 1408, gr. 13-17, sbr. III. bálk framkvæmdarg. (EBE) 574/72. […]

Í 13. gr. rg. 1408 segir: Þeir einstaklingar sem þessi reglugerð nær til skulu með fyrirvara um c-lið 14. gr., aðeins heyra undir löggjöf eins aðildarríkis. Sú löggjöf skal ákveðin í samræmi við ákvæði þessa bálks.

Með fyrirvara um ákvæði 14.-17. gr.

a) skal einstaklingur sem ráðinn er til starfa í einu aðildarríki heyra undir löggjöf þess ríkis, jafnvel þótt hann búi í öðru aðildarríki eða skráð aðsetur skrifstofu eða vinnustöð þess fyrirtækis eða einstaklings sem hann starfar hjá sé í öðru aðildarríki.

[…]

f) skal einstaklingur sem hættir að heyra undir löggjöf eins aðildarríkis án þess að löggjöf annars aðildarríkis taki við, í samræmi við eina af reglunum í undanfarandi liðum eða í samræmi við eina af undantekningunum eða sérákvæðunum í 14-17. gr., heyra undir löggjöf aðildarríkisins þar sem hann er búsettur, í samræmi við ákvæði þeirrar löggjafar einnar.

[…]

Með vísan til ofangreindra reglna er það álit undirritaðrar, að [A] hafi í júlí 1995 fallið undir sænska löggjöf.

Við flutning úr landi til EES lands gilda reglur 1. kafla III. bálks rg. (EBE) 1408/71 sem fjallar um veikindi og meðgöngu og fæðingu og IV. bálkur framkv.rg. (EBE)574/72. […]

Sá sem flytur til annars samningsríkis á rétt á því að flytja með sér áunnin tryggingatímabil, sbr. 18. gr. rg. 1408, en þar segir:

Í aðildarríki sem bindur rétt einstaklings samkvæmt löggjöf til að öðlast, viðhalda eða endurheimta bætur því skilyrði að trygginga-, starfs- eða búsetutímabilum sé lokið skal þar til bær stofnun taka til greina, að því marki sem nauðsynlegt er, trygginga-, starfs- eða búsetutímabil sem lokið er samkvæmt löggjöf annarra aðildarríkja eins og þau hefðu liðið samkvæmt þeirri löggjöf sem hún starfar eftir.

Áunnin tryggingartímabil koma fram á vottorði E104, þegar um sjúkratryggingar er að ræða. Þegar sótt er um bætur í samningsríki er því ríki þannig skylt að taka tillit til áunninna tímabila í öðru samningsríki hafi viðkomandi ekki náð að ávinna sér fullan rétt í landinu þar sem sótt er um bæturnar. Hvaða bætur viðkomandi á rétt á og hvaða skilyrði eru sett til þess að öðlast bótarétt kemur hins vegar fram í lögum og reglum viðkomandi lands. Um rétt til bóta í Svíþjóð fer skv. sænskum lögum um greiðslur í fæðingarorlofi. Um rétt til bóta hjá Tryggingastofnun fer skv. lögum um almannatryggingar og rg. settum skv. þeim.

Fyrir liggur ákvörðun sænskra tryggingaryfirvalda um rétt [A] í Svíþjóð, sbr. tilkynningu um ákvörðun, dags. 10.11.95, frá Försäkringskassanum í Kronoberg. Þar kemur fram að [A] hafði verið innrituð í sænskar sjúkratryggingar frá 10. apríl 1995 og tryggð þar. Hún telst fullnægja skilyrðum til þess að fá greiðslur í fæðingarorlofi frá Svíþjóð og hefur þá verið tekið tillit til samlagningarreglunnar. Þar sem hún hafi ekki haft launatekjur í Svíþjóð eigi hún rétt á lágmarksgreiðslu sem eru SKR 60 pr. dag. [A] tók ekki við þessari greiðslu þar sem hún taldi sig eiga rétt á hærri bótum, sbr. bréf til forstjóra, dags. 26.03.96.

[…]

Um búferlaflutninga til annars aðildarríkis á veikinda- eða meðgöngutíma er fjallað í 22. gr. 1. kafla III. bálks rg. 1408 og VI. bálki framkv.rg. 574. Í 22. gr. rg. 1408 segir m.a.:

1) Launþegi eða sjálfstætt starfandi einstaklingur sem fullnægir bótaskilyrðum í löggjöf lögbærs ríkis, með tilliti til ákvæða 18. gr. þar sem þau eiga við og:

[…]

b) sem hefur áunnið sér rétt á bótum frá þar til bærri stofnun og hefur heimild hennar til að hverfa aftur til þess aðildarríkis þar sem hann er búsettur eða flytjast búferlum til annars aðildarríkis; eða

[…]

skal eiga rétt á:

i) aðstoð sem stofnun á dvalar- eða búsetustaðnum lætur honum í té, fyrir hönd hinnar þar til bæru stofnunar, samkvæmt þeirri löggjöf sem hún starfar eftir, eins og hann væri tryggður hjá henni; þó skal lengd bótatímabilsins fara eftir löggjöf hins lögbæra ríkis

ii) bótum í peningum sem þar til bærri stofnun ber að greiða samkvæmt ákvæðum þeirrar löggjafar sem hún starfar eftir. Þó getur stofnun á dvalar- eða búsetustaðnum tekið að sér að greiða slíkar bætur fyrir hönd þeirrar fyrrgreindu samkvæmt löggjöf hins lögbæra ríkis, hafi samkomulag um það náðst.

2) Ekki er heimilt að synja um þá heimild sem krafist er samkvæmt b-lið 1. mgr. nema ljóst sé að flutningur viðkomandi hafi skaðleg áhrif á heilsufar hans eða möguleika til að fá læknismeðferð.

Skv. þessu má ekki fella niður áunnin bótarétt við búferlaflutninga úr landi hafi viðkomandi heimild tryggingastofnunar til að flytja og stofnunin má ekki synja um þá heimild nema ljóst sé að flutningur hafi skaðleg áhrif á heilsu viðkomandi. Það skiptir þannig máli hvort bótaréttur hafði stofnast fyrir brottflutning þ. 07.04.95. Hvenær einstaklingur telst hafa áunnið sér rétt á bótum fer eftir lögum viðkomandi lands. Liggi fyrir ákvörðun stofnunar um að viðkomandi eigi bótarétt hjá þeim gildir það bæði gagnvart aðstoð (læknishjálp) og bótum í peningum (tryggingabætur /dagpeningar). Fellur hann þá alfarið undir löggjöf viðkomandi lands þann tíma sem stofnunin ákveður, skv. þeirri löggjöf sem hún starfar eftir, óháð búferlaflutningi.

Þegar erindi þetta barst forstjóra s.l. vor stóð yfir undirbúningur að fundi norrænna tryggingastofnana sem haldinn var í Reykjavík 23.-24. maí. Á dagskrá var m.a. að ræða greiðslur í fæðingarorlofi, flytji bótaþegi úr landi á greiðslutímabilinu. Nú var 22. gr. 1 b rg. (EBE) 1408 til umræðu, þ.e. skilningur á „sem hefur áunnið sér rétt á bótum“ og framkvæmd ákvæðisins. (…) Það kom fram í umræðunni að öll Norðurlöndin, nema Noregur, líta svo á, að hefjist fæðingarorlof eftir að flutningur hafi átt sér stað, þ.e. atburðurinn sem leiðir til bótaréttarins á sér stað eftir flutninginn, þá sé réttur til greiðslu frá fráflutningslandi ekki fyrir hendi, nema viðkomandi falli áfram undir löggjöf þess lands þrátt fyrir flutninginn, er. t.d. útsendur starfsmaður eða á atvinnuleysisbótum.

Lagaskylda er að tilkynna flutning, sbr. lög um tilkynningu aðsetursskipta og lög um lögheimili. Ennfremur er í gildi milli Norðurlandanna Norðurlandasamningur um almannaskráningu sem kveður á um flutning lögheimilis eftir ákveðnum reglum og útgáfu samnorræns flutningsvottorðs. Kerfið á Íslandi byggir á kennitölu og lögheimilisskrá. Það er því mikilvægt að þess sé gætt að allar skráningar séu réttar og eðlilegt, að mati undirritaðrar, að starfsfólk upplýsi viðskiptavini um þetta.

Eins og kemur fram hér á undan fer ákvörðun um það hvar einstaklingur á að vera tryggður þegar um flutning milli EES landa er að ræða annars vegar eftir lagavalsreglum rg. (EBE) 1408 og þar er starfslandsreglan aðalreglan og hins vegar þegar viðkomandi er ekki í starfi og um flutning milli Norðurlandanna er að ræða, eftir ofangreindri meginreglu Norðurlandasamningsins um löggjöf búsetulandsins, ef sérstakar ástæður leiða ekki til annars. Hvar lögheimili er skráð hefur þannig ekki úrslitaáhrif.“

Var það mat tryggingaráðs „með vísan til rökstuðnings og lagatilvitnana í greinargerð að lagaskilyrði til greiðslna í fæðingarorlofi hér á landi [væru] ekki fyrir hendi“ í máli A og hafnaði því beiðni hennar um slíkar greiðslur hér á landi.

III.

Með bréfi umboðsmanns Alþingis til tryggingaráðs, dags. 11. mars 1997, óskaði umboðsmaður eftir gögnum málsins og að ráðið gerði grein fyrir viðhorfi sínu til kvörtunar A. Sérstaklega var óskað upplýsinga um hvernig Tryggingastofnun ríkisins fylgdist með réttarstöðu Íslendinga sem neyttu réttar til fæðingarorlofs í dvalarlandi samkvæmt reglugerð ráðsins (EBE) nr. 1408/71, um beitingu almannatryggingareglna gagnvart launþegum og fjölskyldum þeirra sem flytjast milli aðildarríkja, og Norðurlandasamningi um almannatryggingar. Jafnframt var óskað upplýsinga um hvernig staðið hefði verið að kynningu ofangreindra reglna sérstaklega á vormánuðum 1995 þegar A kveðst hafa leitað upplýsinga um rétt sinn til fæðingarorlofs í Svíþjóð. Umboðsmaður ítrekaði ofangreint erindi sitt með bréfi til tryggingaráðs, dags. 21. apríl 1997. Svarbréf tryggingaráðs barst síðan umboðsmanni Alþingis 15. maí 1997. Í bréfinu segir að Tryggingastofnun ríkisins hafi ekki fylgst með réttarstöðu Íslendinga í slíkum tilvikum. Þá kemur fram að alþjóðadeild tryggingastofnunar veiti þeim er þangað leita aðstoð og upplýsingar um réttarstöðu manna í hinum ýmsu löndum og upplýsingar um nauðsynleg eyðublöð er fylgja ferðum milli landa. Samskonar upplýsingar væru og veittar hjá hinum ýmsu deildum auk þess sem á vormánuðum 1995 hafi verið starfandi upplýsingadeild sem meðal annars hafi annast útgáfu bæklinga og svarað spurningum þeirra sem þangað leituðu. Um almenna kynningu þessara reglna hafi ekki verið að ræða. Athugasemdir A frá 19. júní 1997 vegna þessa bréfs tryggingaráðs liggja fyrir í málinu.

Í bréfi umboðsmanns Alþingis til tryggingaráðs, dags. 2. september 1997, óskaði hann meðal annars eftir því að upplýst yrði með hvaða hætti það hefði verið rannsakað hvort starfsmenn Tryggingastofnunar ríkisins hefðu gefið A og öðrum foreldrum sem voru í svipaðri aðstöðu og hún á fyrri hluta árs 1995 rangar upplýsingar um réttarstöðu við búferlaflutning milli landa. Í svarbréfi tryggingaráðs, dags. 13. október 1997, segir um þetta atriði að málið hafi verið kannað á þann hátt að þeir sem hugsanlega hefðu komið að málinu hefðu verið spurðir. Engar vísbendingar um veitingu rangra upplýsinga hefðu komið fram við þá athugun.

Í tilefni af framangreindum svarbréfum ritaði umboðsmaður tryggingaráði bréf 17. mars 1998 og óskaði þess að ráðið skýrði viðhorf sitt til nokkurra atriða sem snerta samskipti A við Tryggingastofnun ríkisins. Í því bréfi var jafnframt meðal annars vísað til þess að tryggingaráð hefði vísað frá þeim þætti í kæru hennar sem lyti að synjun tryggingastofnunar í Svíþjóð um fullar fæðingarorlofsgreiðslur. Var þess óskað að tryggingaráð skýrði afgreiðslu ráðsins að þessu leyti með tilliti til 86. gr. reglugerðar ráðsins (EBE) nr. 1408/71. Umboðsmaður ítrekaði þetta erindi sitt til tryggingaráðs með bréfi, dags. 12. maí 1998. Í svari tryggingaráðs, dags. 4. júní 1998, vísar tryggingaráð til greinargerða alþjóðadeildar og lífeyristryggingadeildar Tryggingastofnunar ríkisins sem fylgdu bréfi ráðsins. Í greinargerð alþjóðadeildar, dags. 20. maí 1998, segir meðal annars svo um samskipti A við tryggingastofnun:

„i. Ummæli starfsmanns að vandamál [A] væri þekkt hjá fleirum:

Margir einstaklingar leita upplýsinga um réttindi sín hjá Tryggingastofnun eftir brottflutning frá Íslandi. Í sumum tilvikum sjá menn fram á það að bótaréttur í öðrum ríkjum er lakari en viðkomandi hefði notið hér á landi. Fyrst eftir að EES samningurinn tók gildi var nokkuð um fyrirspurnir og óánægju með afgreiðslur sænsku forsäkringskassanna á umsóknum um bætur í Svíþjóð, bæði varðandi sjúkratryggingar og bætur í peningum. Töldu sumir sig eiga rétt á því að ganga beint inn í tryggingakerfi viðkomandi ríkis við flutning og fá þar bætur í peningum sem byggjast á tekjum, þótt ekki hafi verið unnið í viðkomandi landi.

ii. Ummæli starfsmanns að málin hafi verið rædd milli stofnana á Norðurlöndum.

Tryggingastofnanir á Norðurlöndum hafa með sér reglulegt samstarf. Eftir gildistöku EES samningsins voru fundir tvisvar á ári í fyrstu til þess að ræða túlkun og framkvæmd á Norðurlöndum. Hvernig löndin framkvæma landslög í tengslum við greiðslur í fæðingarorlofi og brottflutning, með vísan til ákvæða viðauka VI hefur verið rætt. Einnig hefur túlkun og framkvæmd Svíþjóðar á reglunum verið sérstaklega rædd. Svíþjóð túlkaði reglurnar á þann veg að ekki sé lengur um bótarétt að ræða þegar einstaklingur hefur flutt úr landi og felldu bætur niður í þeim tilvikum. Eitt slíkt mál fór fyrir dómstóla og vildi Svíþjóð bíða eftir niðurstöðu.

iii. Ummæli starfsmanns að í stofnuninni hafi verið ákveðið millibilsástand á þessum tíma.

Hlutverk alþjóðadeildar er fyrst og fremst að hafa umsjón með samningum sem Ísland hefur gert við önnur ríki, taka þátt í samningaviðræðum, túlka samningana, annast samskipti við alþjóðastofnanir og erlendar tengistofnanir. Sérfræðingur á alþjóðadeild getur því almennt búið yfir meiri þekkingu á vandamálum varðandi framkvæmd og túlkun samninga og um erlend tryggingakerfi en starfsfólk annarra deilda. Það er hins vegar ekki hlutverk alþjóðadeildar að hafa og veita upplýsingar um erlend lög og tryggingakerfi eða skilyrði til bóta erlendis. Starfsmenn í viðkomandi deild hefðu þó getað leitað til alþjóðadeildar ef um spurningar var að ræða varðandi túlkun ákvæða samninga eða erlendar aðstæður sem þeir hefðu ekki svör við.

Í alþjóðadeild hefur lengst af verið einn starfsmaður. Fyrrverandi deildarstjóri var á þessum tíma að taka við starfi sem sérfræðingur og fulltrúi tveggja ráðuneyta í Brüssel (heilbrigðis- og félagsmálaráðuneytis). Núverandi deildarstjóri hafði þá um nokkurt skeið verið í hlutastarfi til aðstoðar á deildinni og tók við starfi deildarstjóra í 75% starfshlutfalli fyrst í stað. Þ.a.l. kann ein skýring á því, að ekki var leitað til sérfræðings stofnunarinnar á sviði samninga að vera sú, að enginn hafi verið við á þeim tíma er umsækjandi kom í stofnunina.

Í máli þessu kvartaði umsækjandi yfir því að hafa ekki fengið réttar upplýsingar. Hún fékk upplýsingar um íslenskar reglur hjá starfsmönnum lífeyrisdeildar sem afgreiða bætur í fæðingarorlofi. Hún segir einnig að starfsmaður lífeyrisdeildar hafi veitt sér þær upplýsingar að lögheimilisflutningur tryggði fullan rétt í Svíþjóð ásamt vottorði E104. Auk þess segir [A] að starfsmaður á jarðhæð hafi sagt henni að hún ætti að hafa með sér staðfestingu atvinnurekanda héðan þar sem atvinnuþátttaka hér gæfi rétt í Svíþjóð. Hún segir ennfremur að þessar upplýsingar hafi komið heim og saman við upplýsingar sem maður hennar hafi fengið í Svíþjóð.

Um flutning lögheimilis fer skv. lögheimilislögum, tilkynningu aðsetursskipta og Norðurlandasamningi um almannaskráningu. Þjóðskrá Hagstofu Íslands annast lögheimilisskráningu. Skylt er að tilkynna búferlaflutninga. [A] bar skv. þessu að tilkynna flutning sinn til Hagstofu og alþjóðadeild telur því að leiðbeiningar starfsmanns um þetta hafi verið réttar.

Vottorð E104 er notað við framkvæmd 18. gr. rg. (EBE) 1408/71 og annast Tryggingastofnun, sjúkratryggingadeild útgáfu þess. Á því eru tryggingatímabil staðfest og leggur viðkomandi það fram hjá stofnun í landi sem flutt er til til þess að sú stofnun taki tryggingatímabil sem lokið er skv. íslenskri löggjöf til greina. Viðkomandi gengur þá beint inn í og telst tryggður hjá almannatryggingakerfi ríkis sem gerir búsetu, tryggingu eða starf í ákveðinn tíma að skilyrði fyrir aðild að almannatryggingum. Alþjóðadeild telur því að leiðbeiningar starfsmanns um að hafa meðferðis þetta vottorð hafi verið réttar.

Mismunandi skilyrði geta þó verið fyrir rétti til bóta skv. lögum viðkomandi ríkis sem viðkomandi verður einnig að fullnægja. Búferlaflutningar eingöngu tryggja ekki rétt til allra bóta í ríkinu sem flutt er til. Þegar bætur í peningum eru reiknaðar eftir meðaltekjum eða viðmiðunartekjum er aðildarríki eingöngu skylt að ákveða tekjur miðað við laun sem greidd voru á tímabilum sem lokið er skv. löggjöf þess ríkis, sbr. hér 23. gr. rg. (EBE) 1408. Því getur atvinnuþátttaka og launatekjur eingöngu frá Íslandi ekki veitt beinan rétt til bóta í öðru ríki.

[…]

Skv. [86. gr.] getur t.d. einstaklingur sem á bótarétt í öðru ríki en þar sem hann dvelur eða er búsettur lagt kæru sína á afgreiðslu lögbæra ríkisins fram innan tiltekins tíma hjá yfirvöldum í landinu þar sem viðkomandi er og ber þá viðkomandi yfirvöldum að framsenda kæruna til yfirvalda lögbæra ríkisins.

[A] hafði sótt um og fengið úrskurð um að hún félli undir sænsk lög og ætti rétt á bótum þaðan, sbr. bréf sænskra yfirvalda til [A], dags. 10.11.95. Í bréfinu er tekið fram að kærufrestur sé 2 mánuðir. [A] var búsett í Svíþjóð og dvaldist þar á þessum tíma. Skv. gögnum málsins er umsókn um fæðingarorlof skv. íslenskum lögum hjá TR dags. 28.02.[96]. Kæra [A] til tryggingaráðs er dags. 18.06.96. Þar kemur fram að einnig er kvartað yfir úrskurði á fæðingarorlofi í Svíþjóð. Kærufrestur skv. sænskum reglum var liðinn er hún sneri sér til Tryggingastofnunar árið 1996. Í umsókn [A] til TR segir að hún eigi ekki rétt til fæðingarorlofs erlendis sem er ekki í samræmi við ofangreint bréf sænskra yfirvalda.

Þá telur alþjóðadeild að það sé ekki á verksviði tryggingaráðs að fella úrskurð um afgreiðslu sænskra tryggingaryfirvalda á umsókn um bætur í Svíþjóð skv. sænskum lögum.“

Ég tel rétt að taka fram að í bréfi umboðsmanns, dags. 17. mars 1998, var þess óskað að tryggingaráð lýsti viðhorfi sínu til nánar greindra spurninga um túlkun íslenskra lagareglna og þjóðréttarlega samninga, þ.á m. reglugerðar (EBE) nr. 1408/71. A voru send afrit ofangreinds bréfs umboðsmanns Alþingis og svarbréfs tryggingaráðs, dags. 4. júní 1998, ásamt greinargerðum sem því fylgdu. Tel ég ekki ástæðu til að rekja hér frekar það efni þeirra er snýr að skýringu lagaákvæða.

IV.

Kvörtun A beinist annars vegar að rétti hennar til greiðslna í fæðingarorlofi og hins vegar að því að hún hafi fengið rangar upplýsingar um rétt sinn til slíkra greiðslna áður en hún ákvað að flytja frá Íslandi til Svíþjóðar og eiga barn sitt þar.

1.

Samkvæmt íslenskum lögum eru fjárgreiðslur í fæðingarorlofi fæðingardagpeningar og/eða fæðingarstyrkur. Í 1. mgr. 15. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, sem í gildi var þá er atvik máls A áttu sér stað sagði um fæðingarstyrk:

„Fæðingarstyrkur skal vera […] kr. á mánuði í sex mánuði við hverja fæðingu til móður sem á lögheimili hér á landi við fæðingu barns og hefur átt lögheimili hér á landi síðustu 12 mánuði fyrir fæðinguna.“

Í þágildandi 1. mgr. 16. gr. sömu laga sagði um fæðingardagpeninga:

„Foreldrar í fæðingarorlofi, sem átt hafi lögheimili hér á landi síðustu 12 mánuði fyrir fæðinguna, eigi rétt á greiðslu fæðingardagpeninga samkvæmt grein þessari.“

Rétt er að taka fram hér að með lögum nr. 51/1997, um breytingu lagaákvæða um fæðingarorlof, var orðalagi 15. og 16. gr. laga nr. 117/1993 breytt. Samkvæmt breytingunni öðlast kona rétt til fæðingarorlofs hafi hún að jafnaði átt lögheimili hér á landi við fæðingu barns og síðustu 12 mánuði fyrir fæðinguna. Í athugasemdum í frumvarpi því er varð að framangreindum lögum er í þessu sambandi vísað til ákvæða 18. gr. reglugerðar ráðsins (EBE) 1408/71, um beitingu almannatryggingareglna gagnvart launþegum og fjölskyldum þeirra sem flytjast milli aðildarríkja, og Norðurlandasamnings um almannatryggingar sem hafi að geyma ýmis frávik frá lögheimilisskilyrðum, sbr. reglugerð nr. 655/1994, um framkvæmd almannatryggingalaga. (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 3960.) Þá skal tekið fram að 15. og 16. gr. laga nr. 117/1993 falla brott 1. janúar 2001 þegar lög nr. 95/2000, um fæðingar- og foreldraorlof, koma til framkvæmda, sbr. 36. gr. og b-lið 38. gr. þeirra laga.

Samkvæmt upphafsákvæði 7. gr. EES-samningsins sem hefur lagagildi hér á landi, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, eru gerðir sem vísað er til eða er að finna í viðaukum við samninginn eða ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar bindandi fyrir íslenska ríkið. Af ákvæði a-liðar 7. gr. EES-samningsins leiðir að íslenska ríkið skal sem aðildarríki taka gerðir sem samsvara reglugerðum EBE upp í landsrétt.

Í VI. viðauka við EES-samninginn, sem fjallar um félagslegt öryggi, er vísað til reglugerðar ráðsins (EBE) nr. 1408/71, um beitingu almannatryggingareglna gagnvart launþegum, sjálfstætt starfandi einstaklingum og fjölskyldum þeirra sem flytjast milli aðildarríkja. Felur reglugerðin í sér víðtækar efnisreglur um flest svið almannatrygginga. Í viðaukanum er jafnframt vísað til reglugerðar ráðsins (EBE) nr. 574/72 sem kveður á um framkvæmd fyrrnefndrar reglugerðar.

Samkvæmt auglýsingum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins nr. 550/1993, 367/1994 og 291/1997, um gildistöku EES-reglugerða um almannatryggingar, skyldu framangreindar reglugerðir gilda á Íslandi með þeirri aðlögun sem fram kemur í VI. viðauka og bókun 1 við EES-samninginn. Í auglýsingunum var vísað til nafns og númers framangreindra gerða án þess að þær væru birtar í heild í Stjórnartíðindum. Samkvæmt áliti umboðsmanns Alþingis frá 9. janúar 1998 í máli nr. 2151/1997 var það niðurstaða hans að vafi léki á hvort íþyngjandi ákvæðum gerða sem teknar hefðu verið upp í íslenskan rétt með þessum hætti yrði beitt gagnvart almenningi. Það félli hins vegar undir dómstóla landsins að skera endanlega úr því hvort og þá eftir atvikum að hvaða skilyrðum uppfylltum slík birting gæti talist hafa réttaráhrif fyrir almenning að íslenskum lögum. Vegna þessa taldi umboðsmaður ljóst að nauðsyn bæri til að framkvæmd á birtingu laga og stjórnvaldsfyrirmæla yrði tekin til endurskoðunar í ljósi þeirra krafna er leiddar yrðu af ákvæðum 27. gr. stjórnarskrárinnar, laga nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, mannréttindasáttmála Evrópu og grundvallarsjónarmiðum réttarríkisins. Reglugerð ráðsins (EB) nr. 118/97 um breytingu og uppfærslu á reglugerð (EBE) nr. 1408/71 um beitingu almannatryggingareglna gagnvart launþegum, sjálfstætt starfandi einstaklingum og aðstandendum þeirra sem flytjast á milli aðildarríkja og reglugerð (EBE) nr. 574/72 sem kveður á um framkvæmd reglugerðar (EBE) nr. 1408/71 var birt sem fylgiskjal með reglugerð heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins nr. 587/

2000 um gildistöku reglugerða Evrópusambandsins um almannatryggingar.

Tel ég ekki ástæðu til frekari umfjöllunar af minni hálfu um réttaráhrif birtingar þeirrar reglugerðar sem hér er til umfjöllunar fyrir almenning að íslenskum lögum. Ég ítreka hins vegar að gerðir sem vísað er til eða er að finna í viðaukum við samninginn binda samningsaðila, sbr. 1. mgr. 1. gr. 7. gr. Er samningurinn og framangreindar gerðir því bindandi að þjóðarétti fyrir íslenska ríkið (Alþt. 1992-1993, bls. 66.) og ber stjórnvöldum að gæta ákvæða þeirra við framkvæmd þeirra verkefna sem þau hafa með höndum.

Í máli A er um að ræða flutning á milli ríkja sem bundin eru af ákvæðum framangreindrar reglugerðar (EBE) nr. 1408/71. Í reglugerðinni er gengið út frá því að virða beri sérkenni almannatryggingalöggjafar einstakra ríkja jafnframt því sem henni er ætlað að tryggja samræmda og samfellda beitingu þeirra gagnvart launþegum og sjálfstætt starfandi einstaklingum sem skipta um vinnu- eða dvalarstað innan svæðisins. Til að komast hjá skörun gildandi löggjafar í aðildarríkjunum og þeim vandkvæðum sem af henni gætu hlotist skulu þeir sem flytja á milli aðildarríkja einungis falla undir almannatryggingakerfi í einu ríki. Er almenna reglan sú að í slíkum tilvikum gildir löggjöf þess ríkis þar sem viðkomandi starfar, sjálfstætt eða sem launþegi. Ákvæði reglugerðarinnar gilda einnig um aðstandendur og eftirlifendur launþega og sjálfstætt starfandi einstaklinga sem heyra eða hafa heyrt undir löggjöf eins eða fleiri aðildarríkja, sbr. 2. gr. hennar.

Samræmingarkerfi reglugerðarinnar byggir meðal annars á svokallaðri samlagningarreglu sem á að tryggja að þeir aðilar sem hún tekur til missi ekki áunnin réttindi eða réttindi sem þeir eru komnir á veg með að vinna sér inn þó að þeir flytjist til annars lands. Ef löggjöf hefur til dæmis að geyma ákvæði um að launþegi skuli hafa verið tryggður eða starfað í ákveðinn tíma áður en hann öðlast rétt til bóta þá skal við ákvörðunina um það hvort skilyrðinu sé fullnægt taka tillit til þess að launþeginn hafi verið tryggður eða unnið í öðru aðildarríki. Tímabilunum er þannig safnað saman og viðkomandi öðlast eða viðheldur bótarétti sínum þrátt fyrir flutninginn.

Reglugerðin byggir einnig á svokallaðri útflutningsreglu sem á að tryggja að launþegar eða sjálfstætt starfandi einstaklingar tapi ekki bótagreiðslum almannatrygginga þó að þeir flytji til annars lands innan svæðisins. Þannig ber að greiða bótaþegum áfram peningagreiðslur án tillits til búsetu þeirra í samræmi við löggjöf þess lands þar sem hann telst tryggður.

Meginreglan um að þeir sem reglugerð (EBE) nr. 1408/71 tekur til skuli aðeins heyra undir löggjöf eins aðildarríkis kemur fram í 1. mgr. 13. gr. Sú löggjöf skal ákveðin í samræmi við ákvæði 2. mgr. 13. gr. og annarra ákvæða II. bálks reglugerðarinnar sem fjallar um hvaða löggjöf skuli beita við ákvörðun réttinda þeirra sem flytjast milli landa. Skilyrði bótaréttar í einstökum aðildarríkjum markast síðan af löggjöf hvers ríkis.

Í III. bálki reglugerðar (EBE) 1408/71 eru sérákvæði um ýmsa bótaflokka og fjallar fyrsti kafli hans um veikindi og meðgöngu og fæðingu. Er reglum samkvæmt þessum kafla lýst að því leyti sem þær snerta þetta mál í greinargerð alþjóðadeildar tryggingastofnunar sem rakin er í kafla II hér að framan. Rétt er að taka fram að á þeim tíma er atvik máls þessa áttu sér stað var almennt gengið út frá því að greiðslur í fæðingarorlofi féllu undir þennan kafla reglugerðarinnar, sbr. t.d. yfirlýsingu sænska ríkisins frá 30. mars 1994 samkvæmt 5. gr. reglugerðarinnar þar sem löggjöf um fæðingarorlof var tilgreind sem löggjöf samkvæmt a. lið 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar, þ.e. bætur vegna veikinda og meðgöngu og fæðingar. Í forúrskurði dómstóls Evrópubandalaganna frá 11. júní 1998 í máli C-275/96, Anne Kuusijärvi and Riksförsäkringsverket, voru slíkar greiðslur hins vegar taldar til fjölskyldubóta samkvæmt 7. kafla III. bálks reglugerðarinnar.

2.

Ákvörðun um hvaða löggjöf þeir heyra undir sem reglugerð (EBE) nr. 1408/71 nær til fer eins og áður segir eftir ákvæðum II. bálks reglugerðarinnar. Almennt skulu þessir aðilar heyra undir löggjöf starfslandsins, sbr. 13. gr. reglugerðarinnar.

Áður er vikið að III. bálki reglugerðarinnar sem hefur að geyma sérákvæði um ýmsa bótaflokka, þar á meðal um veikindi og meðgöngu og fæðingu, sbr. 1. kafla bálksins. Í 18. gr. er kveðið á um söfnun trygginga-, starfs- eða búsetutímabila við flutning á milli samningsríkja. Stofnun í aðflutningslandinu skal þannig taka tillit til slíkra tímabila sem lokið er í fráflutningslandinu eins og þeim hefði verið lokið samkvæmt þeirri löggjöf sem hún starfar eftir.

Í máli þessu liggur fyrir að eiginmaður A starfaði í Svíþjóð og að hún var búsett þar í landi þegar hún öðlaðist rétt til fæðingarorlofs. Samkvæmt þeim reglum reglugerðar (EBE) nr. 1408/71 um lagaskil sem gerð hefur verið grein fyrir hér að framan giltu sænsk lög um þennan rétt A og við ákvörðun um það hvort skilyrði þeirra laga teldust uppfyllt bar að taka tillit til þeirra tímabila sem hún hafði áunnið sér hér á landi. Samkvæmt gögnum málsins var bótaréttur í Svíþjóð viðurkenndur að teknu tilliti til tilskilinna tímabila á Íslandi.

Af kvörtun A verður hins vegar ráðið að hún telji að hinni sænsku stofnun hefði jafnframt borið að taka tillit til atvinnuþátttöku hennar á Íslandi við ákvörðun um fjárhæð greiðslna í fæðingarorlofi. Ákvörðun „Forsäkringskassan Kronoberg“ í Svíþjóð um það atriði er tekin á grundvelli sænskra laga um greiðslur í fæðingarorlofi. Átti hún þess kost að kæra þessa ákvörðun í Svíþjóð. Starfssvið umboðsmanns Alþingis tekur aðeins til stjórnsýslu íslenska ríkisins og sveitarfélaga og geta ákvarðanir sænskra stjórnvalda í máli A því ekki komið til athugunar af minni hálfu.

Ávörðun „Forsäkringsskassan Kronoberg“ um rétt A til greiðslna í fæðingarorlofi í Svíþjóð var tilkynnt í bréfi, dags. 10. nóvember 1995. Í því bréfi var henni leiðbeint um kæruleiðir og tekið fram að kærufresturinn væri tveir mánuðir frá móttöku tilkynningar um afgreiðslu. Eins og fram kemur í kafla II hér að framan kom mál þetta til tryggingastofnunar 28. febrúar 1996 þegar óskað var eftir greiðslum í fæðingarorlofi frá stofnuninni. Í úrskurði tryggingaráðs í málinu er þeim lið kærunnar sem snertir ákvörðun sænskra stjórnvalda vísað frá. Skýring tryggingaráðs vegna þeirrar afgreiðslu með tilliti til 86. gr. reglugerðar (EBE) nr. 1407/71 er rakin í kafla III hér að framan. Af henni verður ráðið að tryggingastofnun hafi ekki framsent erindið til sænskra stjórnvalda vegna þess að kærufrestur samkvæmt sænskum reglum hafi verið liðinn þegar A sneri sér til stofnunarinnar í febrúarmánuði 1996.

Ákvæði 86. gr. framangreindrar reglugerðar mæla fyrir um það hvernig fara skuli með kröfu, yfirlýsingar eða áfrýjanir sem lagðar eru fyrir yfirvöld, stofnun eða dómstól í aðildarríki öðru en hinu lögbæra ríki. Í 1. mgr. 86. gr. segir:

„Allar kröfur, yfirlýsingar eða áfrýjanir sem samkvæmt löggjöf aðildarríkis hefði átt að leggja fram við yfirvöld, stofnun eða dómstól í því aðildarríki innan tiltekins tíma skulu taldar gildar ef gögnin eru lögð fram innan sama tíma við yfirvöld, stofnun eða dómstól í öðru aðildarríki. Í slíku tilviki skulu yfirvöld, stofnun eða dómstóll, sem veita viðtöku kröfu, yfirlýsingu eða áfrýjun, framsenda þar til bæru yfirvaldi, stofnun eða dómstól fyrra ríkisins þessi gögn tafarlaust, ýmist beint eða fyrir milligöngu lögbærra yfirvalda í hlutaðeigandi aðildarríki. Sá dagur þegar slíkar kröfur, yfirlýsingar eða áfrýjanir eru lagðar fyrir yfirvöld, stofnun eða dómstól í síðara aðildarríkinu telst vera eiginlegur skiladagur gagnanna til lögbærra yfirvalda, stofnunar eða dómstóls.“

Túlkun framangreinds ákvæðis kom til skoðunar í forúrskurði dómstóls Evrópubandalaganna í máli 143/79, Margaret Walsh v National Insurance Officer. Þar segir að stjórnvald sem tekur við erindi sem heyrir undir stjórnvald annars ríkis hafi ekki ákvörðunarvald um hvort slíkt erindi sem ákvæðið tekur til hafi komið fram innan þeirra tímamarka sem kveðið er á um í löggjöf hins lögbæra ríkis. Síðarnefnda stjórnvaldið eitt geti tekið slíka ákvörðun. Því beri stjórnvöldum sem taka á móti slíkum erindum í öllum tilvikum að framsenda þau þar til bærri stofnun.

Með vísan til framangreinds og skuldbindingar íslenska ríkisins, sbr. kafli IV.1 hér að framan, tel ég að Tryggingastofnun ríkisins hafi borið að framsenda þann þátt kæru A sem snerti ákvörðun „Forsäkringskassan Kronoberg“ til þar til bærs stjórnvalds í Svíþjóð. Tryggingaráð tók ekki afstöðu til þessa atriðis við afgreiðslu málsins og tel ég það annmarka á úrskurði ráðsins í málinu.

3.

Kvörtun A beinist jafnframt að synjun tryggingaráðs um greiðslur í fæðingarorlofi samkvæmt íslenskum lögum sem hún sótti um þegar hún flutti á ný til Íslands. Ákvæðum 13. gr. og öðrum ákvæðum II. bálks reglugerðar (EBE) nr. 1408/71, um beitingu almannatryggingareglna gagnvart launþegum, sjálfstætt starfandi einstaklingum og aðstandendum þeirra sem flytjast á milli aðildarríkja, er eins og áður segir ætlað að koma í veg fyrir að bótaþegar heyri undir löggjöf fleiri en eins ríkis samtímis og þau vandkvæði sem hlotist gætu af skörun löggjafar í aðildarríkjunum. Umræddum ákvæðum er einnig ætlað að tryggja að þeir aðilar sem falla undir gildissvið hennar verði ekki fyrir því að standa utan löggjafar aðildarríkja um almannatryggingar.

Samkvæmt framansögðu varð íslenskum lögum ekki beitt um greiðslur í fæðingarorlofi samtímis sænskri löggjöf sem gilti um rétt A til slíkra greiðslna sbr. kafla IV.2 hér að framan.

Eins og áður hefur komið fram er umrædd reglugerð meðal annars byggð á þeirri meginreglu að þeir aðilar sem hún tekur til tapi ekki bótum þó að þeir flytji til annars lands innan EES-svæðisins. Í 1. kafla II. bálks reglugerðarinnar er fjallað nánar um beitingu þessarar reglu vegna þeirra bótaflokka sem sá kafli tekur til. Í 19. og 22. gr. er kveðið á um ábyrgð á peningagreiðslum til einstaklinga sem fullnægja skilyrðum löggjafar starfslandsins en eru búsettir eða dvelja í öðru aðildarríki en hinu lögbæra ríki. Í samræmi við útflutningsregluna skulu slíkar greiðslur greiddar í samræmi við löggjöf hins lögbæra ríkis, þ. e. starfslandsins. Hið sama gildir gagnvart aðstandendum launþega eða hins sjálfstætt starfandi einstaklings, sbr. 2. tölul. 19. gr. og 3. tölul. 22. gr.

Með vísan til framangreinds og með hliðsjón af því að eiginmaður A starfaði áfram í Svíþjóð eftir að hún flutti til Íslands tel ég að flutningur hennar hafi ekki haft áhrif á réttarstöðu hennar gagnvart sænskum stjórnvöldum sem höfðu viðurkennt bótarétt samkvæmt þarlendri löggjöf. Tel ég því ekki ástæðu til athugasemda við þá niðurstöðu tryggingaráðs frá 4. október 1996 að ekki væru fyrir hendi lagaskilyrði til greiðslna í umræddu fæðingarorlofi hér á landi.

4.

Í 4. mgr. 9. gr. laga um almannatryggingar nr. 117/1993 er kveðið á um þá skyldu Tryggingastofnunar ríkisins að kynna almenningi rétt sinn til bóta með upplýsingastarfsemi. Í 4. mgr. 47. gr. sömu laga er lögð sú skylda á herðar starfsfólki stofnunarinnar að:

„kynna sér til hlítar aðstæður umsækjenda og bótaþega og gera þeim grein fyrir ýtrasta rétti þeirra samkvæmt lögum þessum, reglugerðum og starfsreglum stofnunarinnar.“

Ofangreint ákvæði 9. gr. kom inn í lög um almannatryggingar með lögum nr. 96/1971, um breyting á lögum um almannatryggingar nr. 67/1971. Í athugasemdum um ákvæðið í greinargerð með lögum nr. 96/1971 segir eftirfarandi:

„Greinin er sett til að leggja áherslu á skyldu starfsliðs þess, er bótaþegar þurfa að leita til, og leggja þannig áherslu á starfsþjálfun starfsfólksins.“ (Alþt. A-deild 1971, bls. 543.)

Í framsöguræðu heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra er hann mælti fyrir frumvarpi til framangreindra laga komst hann svo að orði um ákvæðið:

„Hér er bætt við þeirri skyldu starfsfólks sjúkrasamlaga, Tryggingastofnunarinnar og umboðsmanna hennar að hafa hliðstæð vinnubrögð af sinni hálfu og gera umsækjendum grein fyrir ýtrasta rétti þeirra. Ég hygg, að æði mikil brögð hafi verið að því, að fólk viti ekki, hvaða rétt það hefur í sambandi við Tryggingastofnunina, og það þarf að vera tryggt, að hún starfi sem virk og nútímaleg þjónustustofnun. Þessi gr. hvetur Tryggingastofnunina og starfsdeildir hennar til þess að taka upp sérstaka kennslu í tryggingafræðum, þ.e. þeim þætti þeirra, sem snýr að starfi stofnananna, lagaákvæðum, bótareglum og því um líku, svo að enginn geti starfað við þessar stofnanir í neinni stöðu, þar sem eitt af hlutverkum er að gefa upplýsingar og ráðleggingar, án þess að hafa til að bera þá kunnáttu, sem nauðsynleg er slíku starfsliði.“ (Alþt. B-deild 1971, dálk 413.)

Samkvæmt framansögðu er sú skylda lögð á Tryggingastofnun ríkisins að veita einstaklingum sem til hennar leita upplýsingar um réttarstöðu þeirra á starfssviði stofnunarinnar. Um starfssvið stofnunarinnar segir í 2. gr. laga nr. 117/1993 að hún annist lífeyristryggingar, slysatryggingar og sjúkratryggingar. Þá annast hún greiðslu félagslegrar aðstoðar samkvæmt lögum nr. 118/1993, um félagslega aðstoð, sbr. 2. mgr. 1. gr. þeirra laga. Verkefni tryggingastofnunar er því framkvæmd laga um ofangreindar tryggingar, þ.e. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð, með síðari breytingum og reglugerða sem stoð eiga í framangreindum lögum.

Í kafla IV.1 hér að framan var fjallað um lagagildi EES-samningsins hér á landi og þeirra gerða sem samkvæmt viðaukum við samninginn urðu hluti hans.

Sú reglugerð sem hér er til umfjöllunar, þ.e. reglugerð ráðsins (EBE) nr. 1408/71, er ætlað að samhæfa beitingu almannatryggingarreglna gagnvart þeim sem flytjast á milli landa. Með vísan til þess sem að framan greinir um starfssvið Tryggingastofnunar ríkisins verður að telja að stofnunin sé „þar til bær stofnun“ samkvæmt o-lið 1. gr. reglugerðarinnar og annist sem slík framkvæmd þeirra reglna sem hér um ræðir.

Tryggingastofnun ríkisins ber eins og áður greinir samkvæmt niðurlagsorðum 4. mgr. 47. gr. laga nr. 117/1993 að „gera [umsækjendum og bótaþegum] grein fyrir ýtrasta rétti þeirra samkvæmt lögum þessum, reglugerðum og starfsreglum stofnunarinnar.“ Gildistaka EES-samningsins var tilefni þess að efni eldri laga um almannatryggingar nr. 67/1971 var skipt milli tveggja lagabálka, laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, og laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð. Ekki verður séð að við ofangreinda lagasetningu hafi verið tekin bein afstaða til þess hvernig upplýsingaskyldu Tryggingastofnunar ríkisins um reglur EES-samningsins skyldi háttað. Með hliðsjón af áðurgreindum verkefnum Tryggingastofnunar ríkisins og þeirri skyldu starfsfólks stofnunarinnar samkvæmt 4. mgr. 47. gr. laga nr. 117/1993 að gera umsækjendum og bótaþegum grein fyrir „ýtrasta rétti þeirra“ tel ég að upplýsingaskylda samkvæmt ákvæðinu nái til upplýsinga um efni þeirra EES-reglna sem hér eru til umfjöllunar.

Í kvörtun A er því haldið fram að Tryggingastofnun ríkisins hafi veitt henni rangar upplýsingar um réttarstöðu hennar gagnvart almannatryggingum í Svíþjóð. Í rökstuðningi fyrir kvörtun A segir:

„Eins og fram kemur í hjálögðum pappírum leitaði ég eftir aðstoð frá TR áður en til kom að ég fluttist til Svíþjóðar í apríl 1995, þ.e. hver réttur minn væri í Svíþjóð vegna fæðingarorlofs, hvaða pappíra ég þyrfti að hafa með mér svo að allt myndi ganga eðlilega fyrir sig þegar þar að kæmi. Síðan kemur í ljós eftir margra mánaða þras, þvarg, bréfaskriftir, hringingar, aðstoð frá sendiráðinu í Svíþjóð og Norðurlandaráði að ég hefði fengið rangar upplýsingar.“

Samkvæmt gögnum þeim er fylgdu kvörtun A hafði hún aflað sér ýmissa vottorða um atvinnuþátttöku sína áður en hún hélt utan auk vottorðs E104 þar sem tryggingartímabil eru staðfest. Telur hún að hún hafi fengið þær upplýsingar að áðurgreind vottorð tryggðu henni sama rétt í Svíþjóð og hún hefði átt hér á landi.

Í greinargerð alþjóðadeildar sem fylgdi skýringum tryggingaráðs frá 4. júní 1998 koma fram skýringar stofnunarinnar vegna þessa þáttar kvörtunar A. Þar er vísað til þess að samkvæmt lögum sé skylt að tilkynna til Hagstofu um flutning milli landa. Leiðbeiningar starfsmanns tryggingastofnunar þar að lútandi hafi því verið réttar. Þá segir í greinargerðinni að leiðbeiningar um vottorð E104 hafi verið réttar en í því séu tryggingatímabil staðfest. Án þess taki stofnun í aðflutningslandinu tryggingatímabil í fráflutningslandinu ekki til greina.

Með vísan til framangreinds tel ég að tryggingastofnun hafi verið rétt að taka þessi atriði fram í tilefni af fyrirspurn A. Af kvörtun hennar verður hins vegar ráðið að hún hafi talið að í þessum upplýsingum fælist að atvinnuþátttaka hennar á Íslandi yrði að fullu metin við útreikning greiðslna í fæðingarorlofi í Svíþjóð. Um þetta atriði segir í framangreindri greinargerð alþjóðadeildar:

„Mismunandi skilyrði geta þó verið fyrir rétti til bóta skv. lögum viðkomandi ríkis sem viðkomandi verður einnig að fullnægja. Búferlaflutningar eingöngu tryggja ekki rétt til allra bóta í ríkinu sem flutt er til. Þegar bætur í peningum eru reiknaðir eftir meðaltekjum eða viðmiðunartekjum er aðildarríki eingöngu skylt að ákveða tekjur miðað við laun sem greidd voru á tímabilum sem lokið er skv. löggjöf þess ríkis, sbr. hér 23. gr. rg. (EBE) 1408. Því getur atvinnuþátttaka og launatekjur eingöngu frá Íslandi ekki veitt beinan rétt til bóta í öðru ríki.“

Ég tek fram að þessi skýring kemur ekki fram í eldri gögnum málsins. Í svörum tryggingaráðs við fyrirspurnum umboðsmanns Alþingis í tilefni af kvörtun A hefur ráðið staðfest, sbr. bréf þess frá 13. maí 1997, að Tryggingastofnun ríkisins fylgdist ekki með réttarstöðu Íslendinga sem neyttu réttar til fæðingarorlofs í dvalarlandi samkvæmt reglugerð ráðsins (EBE) nr. 1408/71 og að almenn kynning slíkra reglna hefði ekki farið fram. Í umræddri greinargerð alþjóðadeildar sem fylgdi bréfi tryggingaráðs frá 4. júní 1998 segir að sérfræðingur í alþjóðadeild geti almennt búið yfir meiri þekkingu á vandamálum varðandi framkvæmd og túlkun samninga og um erlend tryggingakerfi en starfsfólk annarra deilda. Það sé hins vegar ekki hlutverk deildarinnar að hafa og veita upplýsingar um erlend lög og tryggingakerfi eða skilyrði til bóta erlendis. Starfsfólk annarra deilda hefðu þó getað leitað til alþjóðadeildar um upplýsingar um túlkun samningsákvæða eða erlendar aðstæður sem þeir hefðu ekki svör við. Hins vegar kynni að vera að á þeim tíma er A kom í stofnunina hafi deildin ekki haft starfsfólk til að sinna slíkum málum.

Ég ítreka það sem áður segir um skyldu starfsmanna Tryggingastofnunar ríkisins samkvæmt 4. mgr. 47. gr. laga nr. 117/1993. Óumdeilt er að tilkynna verður um flutning og að vottorð E104 er grundvöllur bótaréttar í aðflutningslandinu. Ég tel hins vegar að í slíkum tilvikum sem hér um ræðir beri tryggingastofnun jafnframt að upplýsa um að réttur til fæðingarorlofs í aðflutningslandinu fari eftir lögum þess lands og að skilyrði til greiðslna í fæðingarorlofi geti samkvæmt þeim lögum verið önnur en viðkomandi ætti hér á landi. Er þetta sérstaklega mikilvægt þar sem slíkar upplýsingar kunna að hafa áhrif þegar viðkomandi ákveður að flytja á milli landa.

Í úrskurði tryggingaráðs, dags. 4. október 1996, segir um þennan þátt kæru A:

„Ekkert liggur fyrir sem sannað getur eða afsannað að rangar upplýsingar hafi verið gefnar. Ekki er því hægt að byggja rétt á því, en vissulega er það mjög miður ef slíkt hefur átt sér stað.“

Ég tel að af þeim bréfaskiptum sem ég hef gert grein fyrir hér að framan verði ekki ráðið hvort Tryggingastofnun ríkisins fullnægði skyldu sinni til upplýsingagjafar samkvæmt framangreindri túlkun 4. mgr. 47. gr. laga nr. 117/1993. Í þessu sambandi er rétt að taka fram að krafa A um greiðslur í fæðingarorlofi á Íslandi sem fjallað er um í kafla IV.3 hér að framan verður ekki á því byggð að hún hafi fengið rangar eða ófullnægjandi upplýsingar áður en hún flutti til Svíþjóðar. Hitt er annað að hafi rangar eða ófullnægjandi upplýsingar bakað viðkomandi tjón kann það að leiða til bótaskyldu stjórnvalds. Við úrlausn þessa væri nauðsynlegt að taka skýrslur af vitnum og meta sönnunargildi þeirra og annarra gagna. Tel ég því að úrlausn málsins að þessu leyti heyri undir dómstóla, sbr. c-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Ég tek fram að ég hef ekki tekið neina afstöðu til þess hver sé líkleg niðurstaða dómsmáls sem kynni að verða höfðað af umræddu tilefni.

V.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að ákvæði íslenskra laga hafi ekki átt við um rétt A til greiðslna í fæðingarorlofi vegna fæðingar sonar hennar í Svíþjóð í júlímánuði 1995. Geri ég því ekki athugasemd við þá ákvörðun tryggingaráðs að synja umsókn um slíkar greiðslur samkvæmt íslenskum lögum eftir flutning hennar til Íslands.

Ljóst er að tryggingaráði bar ekki að fjalla um kæru vegna ákvörðunar „Forsäkringskassan Kronoberg“ í málinu. Það er hins vegar niðurstaða mín að Tryggingastofnun ríkisins hafi borið að framsenda kæru A að því leyti sem hún snerti framangreinda ákvörðun til þar til bærra stjórnvalda í Svíþjóð. Eru það því tilmæli mín að Tryggingastofnun ríkisins og eftir atvikum úrskurðarnefnd almannatrygginga sem nú fer með úrskurðarvald í slíkum málum, sbr. 7. gr. laga nr. 117/1993, sbr. 2. gr. laga nr. 60/1999, um breyting á þeim lögum, gæti þessa framvegis við meðferð kæra sem þeim kunna að berast vegna slíkra ákvarðana.

Loks tel ég að upplýsingaskylda Tryggingastofnunar ríkisins samkvæmt ákvæðum laga nr. 117/1993, um almannatryggingar nái til upplýsinga um efni reglugerðar (EBE) nr. 1408/71, um beitingu almannatryggingareglna gagnvart launþegum, sjálfstætt starfandi einstaklingum og fjölskyldum þeirra sem flytjast milli aðildarríkja. Þrátt fyrir þá niðurstöðu mína að ekki verði fullyrt að þessa hafi ekki verið gætt í máli þessu tel ég rétt að leggja áherslu á það að þeir sem leita upplýsinga vegna fyrirhugaðra búferlaflutninga til annars ríkis sem bundið er af ákvæðum framangreindrar reglugerðar verði upplýstir um að réttindi almannatrygginga fari eftir lögum þess ríkis og kunni því að vera frábrugðin bótarétti samkvæmt lögum nr. 117/1993, um almannatryggingar.