Álit

    

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 7. október 2019 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir því að fasteign hennar hefði verið seld nauðungarsölu til fullnustu kröfu Tryggingastofnunar um endurgreiðslu ofgreiddra bóta.

Í kvörtuninni eru gerðar ýmsar athugasemdir við málsmeðferð Trygginga­stofnunar í aðdraganda þessa, meðal annars að ekki hafi verið tekin afstaða til gagna um leiðréttingu á skuldinni auk þess sem sýslumaðurinn á Suður­landi hafi hafnað að afturkalla nauðungarsöluna eftir að Trygginga­stofnun óskaði þess. Ljóst er að 23 milljónir króna fengust fyrir sölu á fasteign A. Þegar búið var að draga frá innheimtu­­kostnað fékk Trygginga­stofnun alls um 65 þúsund krónur upp í kröfu sína vegna nauðungarsölunnar, en höfuðstóll kröfunnar nam 590 þúsund krónum. Stærsti hluti kröfunnar var hins vegar afskrifaður.

Hinn 1. nóvember 2020 var undirritaður settur í embætti umboðs­manns Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og hefur farið með mál þetta frá þeim tíma.

Í þessu máli reynir á hvaða skyldur hvíla á Tryggingastofnun um undirbúning og málsmeðferð við framkvæmd á því lögbundna verkefni sam­kvæmt 55. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, að endurkrefja viðtakanda um of­greiddar bætur þegar stofnun telur þörf á að leggja málið í farveg beiðni um nauðungar­sölu á fasteign viðkomandi. Í málinu liggur jafnframt fyrir að A brást takmarkað við eftir að hafa verið tilkynnt um kröfuna af hálfu Tryggingastofnunar og að málið yrði sett í innheimtuferli.

Athugun mín á þessu máli hefur beinst að því hvaða skyldur hvíla á Tryggingastofnun þegar stofnunin ákveður að krefjast nauðungarsölu eignar við þessar aðstæður, og þá sérstaklega þegar um er að ræða heimili einstaklings og fjölskyldu hans.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 3. desember 2020.

  

II Málavextir

Samkvæmt gögnum málsins fékk A greiddan endurhæfingarlífeyri frá Tryggingastofnun á árinu 2016. Á sama ári aflaði hún tekna erlendis. Að mati stofnunarinnar höfðu tekjurnar í för með sér að hún hafði fengið ofgreiddar bætur á árinu og var henni tilkynnt um það 21. júní 2017. Samkvæmt bréfi Tryggingastofnunar skuldaði A 589.768 krónur eftir að greiðslur vegna ársins 2016 höfðu verið endurreiknaðar á grundvelli skattframtals 2017. Var henni þá jafnframt leiðbeint um frest til að andmæla niður­stöðunni eða óska eftir rökstuðningi. Kom fram í bréfinu að ef niðurstöðunni yrði ekki andmælt teldist uppgjöri ársins lokið. Einnig voru veittar leiðbeiningar um að hægt væri að kæra ákvörðunina til úrskurðarnefndar velferðarmála innan þriggja mánaða frá móttöku bréfsins. Af gögnum málsins verður ekki ráðið að A hafi komið athugasemdum sínum á framfæri innan frests eða kært ákvörðunina.

Með innheimtubréfi sem dagsett var sama dag og bréfið lagði Tryggingastofnun til að A greiddi kröfuna yfir nokkurt tímabil eftir ákveðinni áætlun. Var tekið fram að ef þessi leið hentaði ekki mætti sjá upplýsingar um aðrar greiðsluleiðir á baksíðu bréfsins, auk þess sem henni var leiðbeint um hvernig væri unnt að hafa samband við stofnunina til að fá frekari upplýsingar og hverjar væru reglur um innheimtu. Þá sagði að helstu ákvæði um ofgreiðslur og innheimtu þeirra væru í 55. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, og IV. kafla reglugerðar nr. 598/2009, um útreikning, endurreikning og uppgjör tekju­tengdra bóta og vistunarframlags.

Af gögnum málsins verður ráðið að Tryggingastofnun hafi reynt að innheimta kröfuna og varað A við að hefði krafan ekki verið greidd eða um hana samið fyrir tiltekinn tíma yrði hún send innheimtumiðstöð sýslu­mannsins á Blönduósi, nú sýslumannsins á Norðurlandi vestra, til inn­heimtu, en samstarf þessara stofnana um innheimtu krafna byggir á samningi frá árinu 2010. Var A einnig vöruð við óþægindum og kostnaði sem innheimta þar gæti haft í för með sér.

Ekki verður séð af gögnum málsins að A hafi brugðist við af þessu tilefni. Krafa Tryggingastofnunar á hendur henni var síðan send miðstöðinni til innheimtu, sem í kjölfarið skoraði á A að greiða kröfuna. Ég tek fram að gögn um þessi samskipti fylgdu ekki þeim gögnum sem umboðsmanni Alþingis voru afhent vegna málsins.

Af gögnum málsins verður ráðið að áður en fjárnám til fullnustu kröfunnar var gert í fasteign A að beiðni innheimtumiðstöðvar hafi hún átt í samskiptum við starfsmann stofnunarinnar um ástæðu kröfunnar. Þar var hún upplýst um að kröfuna mætti rekja til erlendra tekna hennar á ákveðnu tímabili á árinu 2016. Jafnframt liggur fyrir að í aðdraganda þess að fjárnámið var gert hafi A komið því á framfæri við innheimtu­miðstöðina að hún teldi kröfuna of háa. Af lýsingu stofnunarinnar á framvindu málsins verður ráðið að innheimtumiðstöð hafi krafist nauðungarsölu á fasteign A hjá sýslumanninum á Suðurlandi og að A hafi átt í takmörkuðum samskiptum við stjórnvöld eftir að fjár­námið var gert og undir meðferð nauðungarsölubeiðninnar. Þá hafi hún ekki samið um greiðslu kröfunnar.

Samkvæmt upplýsingum frá Tryggingastofnun tjáði A starfsmönnum stofnunarinnar 1. ágúst 2019 að fasteign hennar hefði verið seld nauðungarsölu til fullnustu umræddrar kröfu, en ekki verður annað ráðið en að sölunni hafi lokið 5. júní sama ár. Hafi A verið upplýst um að málið yrði skoðað. Sama dag „óskaði [Tryggingastofnun] eftir upp­lýsingum frá [innheimtumiðstöð] um stöðu á innheimtu á kröfunni.“ Næstu daga hafi starfsmenn stofnunarinnar og innheimtumiðstöðvar átt í sam­skiptum. Þrátt fyrir að nauðungarsala væri „hefðbundið innheimtuúrræði“ hafi „það mat [verið lagt] á aðgerðina af hálfu Tryggingastofnunar að óþarflega langt [hefði verið] gengið við innheimtu kröfunnar með því að selja fasteign A nauðungarsölu.“ Hafi stofnunin því fallist á að biðja innheimtumiðstöð um að afturkalla nauðungarsöluna 6. sama mánaðar, sem innheimtumiðstöð hafi gert með erindi til sýslumannsins á Suðurlandi sama dag. Hann hafi aftur á móti hafnað erindinu þar sem ekki hafi verið skilyrði til að afturkalla söluna. Hafi A verið upplýst um þetta næsta dag.

Samkvæmt frumvarpi sýslumannsins á Suðurlandi að úthlutunargerð á söluverði fasteignarinnar var söluverð hennar 23.000.000 krónur og fékk innheimtumiðstöð úthlutað 101.010 krónum. Af því var 36.020 krónum ráðstafað til greiðslu kostnaðar innheimtumiðstöðvar, en afganginum, 64.990 krónum, var ráðstafað til fullnustu kröfu Tryggingastofnunar á hendur A. Í kjölfarið voru eftirstöðvar kröfunnar, að fjárhæð 562.620 krónur, afskrifaðar. 

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og Tryggingastofnunar

Umboðsmaður Alþingis ritaði Tryggingastofnun bréf 5. nóvember 2019 og óskaði eftir að veittar yrðu tilteknar upplýsingar um mál A. Jafnframt óskaði hann eftir að upplýst yrði um almennt verklag við móttöku og meðferð erinda um afturköllun beiðna um nauðungarsölu.

Svör stofnunarinnar bárust með bréfi 11. desember sama ár og hafa upplýsingar um atvik málsins sem þar koma fram að miklu leyti verið rakin hér að framan í II. kafla. Þar er þess einnig getið að ekki séu til sérstakar verklagsreglur um móttöku og meðferð framangreindra erinda hjá stofnuninni. Hafi enda aldrei fyrr komið til nauðungarsölu að beiðni innheimtumiðstöðvar fyrir hönd stofnunarinnar. Reynt sé eftir fremsta megni að semja við þá sem skulda þannig að ef þeir sýni almennt einhvern greiðsluvilja sé frekari innheimtuaðgerðum frestað. Hingað til hafi það gengið eftir. Stofnunin hafi hins vegar falið miðstöðinni innheimtu á þeim kröfum sem ekki takist að innheimta hjá stofnuninni.

Í bréfi Tryggingastofnunar kemur fram að stofnunin hafi óskað eftir því við sýslumann í kjölfar þessa máls að samstarfssamningur þeirra verði endurskoðaður. Við þá vinnu verði sérstaklega skoðað hvort ástæða sé til að takmarka með einhverjum hætti slíkar innheimtuaðgerðir sýslumanns, eins og nauðungar­sölur, vegna ofgreiðslukrafna. Tekið skuli þó fram að samkvæmt 55. gr. laga um almannatryggingar beri stofnuninni að innheimta ofgreiddar bætur. Þá kemur fram að innheimta Tryggingastofnunar, sem sé eining innan rekstrarsviðs, beri ábyrgð á innheimtu krafna. Stofnunin vilji koma því sérstaklega á framfæri að A hafi sýnt „fádæma tómlæti“ í málinu, allt frá því að tilkynnt hafi verið um kröfuna þar til fasteign hennar hafi verið seld nauðungarsölu.

Umboðsmaður ritaði Tryggingastofnun aftur bréf 24. janúar 2020 og óskaði eftir upplýsingum um erlendar tekjur A á árinu 2016 og áhrifum þeirra á þær greiðslur sem hún þáði. Þá óskaði hann jafnframt eftir upplýsingum um hvort A hefði verið leiðbeint um möguleika á að óska eftir undanþágu frá endurkröfu á grundvelli 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009 og um verklag í tengslum við leiðbeiningar og ákvarðanatöku á grundvelli ákvæðis reglu­gerðarinnar. Enn fremur óskaði hann eftir upplýsingum um samráð stofnunarinnar og innheimtumiðstöðvar um fjárnám sem var gert í fasteign A og nauðungarsölu hennar.

Í svarbréfi Tryggingastofnunar frá 4. mars 2020 kemur fram að stofnunin hafi ekki upplýsingar um eðli erlendra tekna sem hafi komið fram á skattframtali A. Þá segir:

„Mismunandi frítekjumörk gilda við útreikning lífeyris­réttinda eftir eðli tekna samkvæmt lögum um almannatryggingar nr. 100/2007. Ef ekki liggja fyrir upplýsingar um eðli tekna eru þær tekjur skilgreindar sem aðrar tekjur sem hafa áhrif á lífeyrisréttindi án frítekjumarka. Þar sem ekki lágu fyrir upplýsingar um eðli erlendra tekna [A] þá voru þær tekjur skilgreindar sem tekjur án frítekjumarka.

Rétt er að vekja athygli á því að almennt eru send bréf til lífeyrisþega um möguleika á því að gefa upplýsingar um eðli tekna ef þær upplýsingar liggja ekki fyrir. Ekki er að sjá að slíkt bréf hafi verið sent til [A]. [A] var hins vegar í tölvupóstsamskiptum við starfsmann umboðs TR hjá sýslumanninum á Suðurlandi, sem umboðsmaður Alþingis hefur undir höndum. Þar kemur fram að ástæða ofgreiðslu í uppgjöri greiðslna ársins 2016 hafi verið erlendar tekjur. [A] virðist þar staðfesta að þær tekjur hafi komið til innan bótatímabils en rétt hefði verið í þeim samskiptum að benda henni á að skila gögnum um eðli teknanna.“

Í framhaldinu kemur fram að ef erlendar tekjur á umræddu tímabili hefðu verið skilgreindar sem atvinnutekjur, sem séu þær tekjur sem séu með hæstu frítekjumörkin gagnvart tekjutryggingu, hefðu réttindi A það tímabil verið 394.092 krónur í stað 220.360 krónur. Krafa til inn­heimtu hefði því verið 416.036 krónur í stað 589.768 krónur. A hafi í innheimtubréfi 21. júní 2017 verið bent á að hægt væri að hafa samband við stofnunina til að fá frekari upplýsingar. Sérstaklega hafi verið bent á heimild til að semja um endurgreiðslu og að ef beiðni um slíkt væri til lengri tíma en 12 mánaða þyrfti að meta beiðnina út frá upp­lýsingum um fjárhags­aðstæður beiðanda. Upplýsingar um heimild til niður­fellingar og starfsreglur stofnunarinnar þess efnis megi finna á heima­síðu stofnunarinnar.

Um leiðbeiningar vegna undanþágu frá endurkröfu segir:

„Heimild 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009 er undanþága frá meginreglunni um að ofgreiddar bætur skuli innheimta, samanber 55. gr. almannatryggingalaga og sem undanþáguheimild ber að skýra hana þröngt. Heimildinni er því beitt í mjög fáum tilvikum í samanburði við stofnaðar kröfur vegna ofgreiddra lífeyrisréttinda og hefur verið lögð áhersla á að benda á heimildina til að semja um vaxta­lausan lengri endurgreiðslutíma í bréfum stofnunarinnar. Hins vegar er bent á heimild 11. gr. reglugerðar 598/2009 þegar leitað er til stofnunarinnar vegna fyrirsjáanlegra erfiðleika við endur­greiðslu. TR telur að það geti vakið upp óraunhæfar væntingar að benda sérstaklega á heimildina í innheimtubréfum stofnunarinnar sem fer til allra sem skulda óháð fjárhags- og félagslegri stöðu. Stofnunin hefur talið það vinnulag sem tíðkast samræmast leiðbeiningarreglu almannatryggingalaga og stjórnsýslulaga.“

Í kjölfarið kemur fram að samkvæmt upplýsingum um fjárhag A á því tímabili er innheimta á kröfunni hafi farið fram „hefði að öllum líkindum ekki verið fallist á niðurfellingu kröfunnar á grundvelli ákvæðisins.“ Röksemdir um félagslegar aðstæður, ástæðu kröfu og útgjöld hefðu „vissulega“ verið skoðaðar en almennt væri ekki fallist á niðurfellingu í málum þar sem umsækjendur hafi þær tekjur er A hafi haft á umræddu tímabili. Þá hafi ekkert komið fram í málinu sem benti til þess að félagslegar aðstæður hennar væru þess eðlis að fella hafi átt kröfuna niður.

Í tilefni af fyrirspurn umboðsmanns um almennt verklag að þessu leyti segir meðal annars að á heimasíðu stofnunarinnar megi finna eyðublaðið „Umsókn um niðurfellingu ofgreiðslukröfu“. Ef erindi sem berist stofnunni bendi á einhvern hátt til að viðkomandi geti mögulega fallið undir undanþáguheimildina hafi verið litið á þau sem umsóknir um niðurfellingu eða óskað eftir frekari upplýsingum ef ástæða þyki til auk þess sem vísað er til verklagsreglna stofnunarinnar þess efnis. Starfsmenn séu vel meðvitaðir um þessa heimild og leiðbeini lífeyris­þegum iðulega um að fara með mál sín í þennan farveg. Þá segir:

„Heimildin er matskennd og er ákvörðun m.a. byggð á viðkvæmum persónuupplýsingum um fjárhags- og félagslegar aðstæður viðkomandi. TR telur því almennt nauðsynlegt að stofnuninni berist erindi þar sem farið er fram á að niðurfellingarheimildinni sé beitt ásamt rökstuðningi. Í ákvæðinu kemur nánar tiltekið fram að horfa skuli til þess að alveg sérstakar aðstæður séu fyrir hendi hjá bótaþega. Skal þá einkum litið til fjárhags- og félagslegra aðstæðna hans og hvort hann hafi verið í góðri trú um greiðslurétt sinn. TR hefur ákveðnar upplýsingar um tekjur, eignir og skuldastöðu af skattframtölum lífeyrisþega en engar um útgjöld og afar takmarkaðar upplýsingar um félagslega stöðu þeirra. Einnig hefur stofnunin að jafnaði litlar upplýsingar til að meta hvort kærandi hafi mátt vera í góðri trú um greiðslurétt sinn. Því þykir almennt nauðsynlegt að fá rök lífeyrisþegans fyrir ástæðu ofgreiðslu og fyrir öðrum atriðum sem litið er til við mat á því hvort fallist sé á niðurfellingu á kröfu. Stofnunin hefur því alla jafna ekki forsendur til þess að taka mál upp á grundvelli 11. gr. reglugerðar 598/2009 að eigin frumkvæði.“

Þá er tekið fram að þegar kröfur eru sendar til innheimtumiðstöðvar fari fram ákveðið mat þar sem kröfur séu „einungis sendar þangað í innheimtu ef ekki er mögulegt að draga af greiðslum frá TR upp í skuld innan ásættanlegs endurgreiðslutíma.“ Ef „engar greiðslur [séu] til staðar frá TR og engin viðbrögð [hafi] verið frá viðkomandi eða innborganir borist þá [séu] kröfur sendar í frekari innheimtu til Sýslumannsins á Norðurlandi vestra [...]. Kröfurnar [séu] aðfararhæfar samkvæmt lögum um almannatryggingar.“

Um mál A segir nánar að samkvæmt innheimtuferlum innheimtu­miðstöðvar sé farið fram á fjárnám í fasteign eða ökutæki í eigu skuldara hafi ekki verið samið um aðfararhæfa kröfu innan tiltekins frests sem veittur hafi verið í birtri greiðsluáskorun. Tryggingastofnun hafi fengið sendan lista frá innheimtumiðstöð í september 2018 yfir kröfur á hendur þeim einstaklingum sem þannig háttaði til um og fyrirhugað hafi verið að setja í fjárnámsferli. Á þeim lista hafi verið krafan á hendur A. Ákveðið hafi verið að kröfur þeirra einstaklinga sem hafi verið með greiðslur frá stofnuninni sem mögulegt hafi verið að skuldajafna í samræmi við 55. gr. laga um almannatryggingar færu ekki í fjárnámsferli. A hafi „á þeim tíma ekki [fengið] greiðslur frá stofnuninni og því [hafi verið] ákveðið að skuld hennar færi áfram í fjárnámsferli.“ Ekki hafi verið um frekara samráð að ræða við miðstöðina um innheimtuaðgerðir vegna skuldar A. Síðan segir:

„TR hefur gert ráð fyrir því að samráð sé haft við stofnunina áður en hafist er handa við nauðungarsöluaðgerðir en ekki liggur fyrir hvers vegna það var ekki gert í þessu tilviki.“

Rétt þyki hins vegar að benda á að sýslumaðurinn á Norðurlandi vestra sé innheimtumaður ríkissjóðs. Fylgi hann þeim lögum og reglum sem gildi um innheimtu ýmissa vanskilakrafna hins opinbera. Að beiðast nauðungarsölu sé „hefðbundið“ og eðlilegt framhald við innheimtu vanskilakröfu sem leitað hafi verið fullnustu á með fjárnámi í eign.

Í svari Tryggingastofnunar við spurningu umboðsmanns um hvort metið hefði verið fyrir fram hverju fyrirhuguð nauðungarsala myndi skila upp í kröfuna með hliðsjón af sjónarmiðum um meðalhóf segir að samkvæmt upplýsingum frá innheimtu­miðstöð fari fram könnun við upphaf nauðungarsöluferlis þar sem virði eignar sé gróflega metið og hversu miklar líkur séu á að eignin muni seljast. Innheimtuaðili hafi þó á því stigi ekki nákvæmar upplýsingar um markaðsvirði eignar, ástand hennar, lögveð eða stöðu áhvílandi veðlána. Þannig geti mat á því hve mikið kunni að fást upp í kröfu við nauðungarsölu eignar aldrei orðið mjög nákvæmt, en það sé ekki fyrr en við framhaldssölu eignar sem það liggi fyrir.

Í svarbréfinu segir enn fremur að nauðungarsala sé sem slík ekki markmið við innheimtu vanskilakrafna. Um sé að ræða fullnustugerð sem miði fyrst og fremst að því að fá skuldara til að bregðast við, greiða eða semja um kröfuna sem fullnustu sé leitað fyrir. Það sé ítrekað að stofnuninni sé skylt að innheimta ofgreiddar bætur samkvæmt 55. gr. laga um almannatryggingar. Við þá innheimtu sé löglegum innheimtu- og fullnustuúrræðum beitt sem gangi ekki lengra en nauðsyn krefji til að því markmiði sé náð að innheimta vanskilakröfu. Nauðungar­sala sé loka­úrræði innheimtuaðgerða sem afar sjaldan sé beitt þar sem upphaf þess ferils knýi skuldara í flestum tilvikum til að greiða eða semja um vanskilakröfur. Því miður hafi það ekki verið tilfellið í máli A. Vilji löggjafans sé mjög skýr með að þetta úrræði sé fyrir hendi og að því skuli beitt. Sú staðreynd að úrræðinu hafi aldrei verið beitt vegna krafna Trygginga­stofnunar gefi til kynna hversu ríkulega stofnunin horfi til sjónarmiða um meðalhóf hvað þetta varði.

Þá segir í bréfinu að ekki verði séð að sjónarmið um meðalhóf eigi að koma í veg fyrir að lögmætum úrræðum sé beitt við innheimtu vanskilakrafna. Með vísan til atvika málsins sé ítrekað að A hafi verið leiðbeint um færar leiðir til að stöðva framgang nauðungarsölunnar, sem hún hafi ekki nýtt sér. Stofnuninni sé skylt að gæta ávallt jafnræðis við afgreiðslu mála þannig að þeir sem séu í sambærilegri stöðu fái sambærilega afgreiðslu. Ójafnræði myndi skapast ef ekki væru nýtt þau innheimtuúrræði sem væru til staðar til að knýja fram greiðslu í ljósi þess að innheimta krafna þeirra sem fái greiðslur frá stofnuninni gangi vel fyrir sig með skuldajöfnuði. Algengasta ástæða þess að einstaklingar hætti að fá lífeyrisréttindi greidd frá stofnuninni sé sú að fjárhagsaðstæður þeirra hafi vænkast þannig að þeir eigi ekki lengur rétt á greiðslum vegna tekna. Ef allra innheimtuúrræða væri ekki neytt gætu einstaklingar sem mögulega væru í mun betri fjárhags- og félags­legri stöðu en þeir sem þiggi greiðslur frá stofnuninni komist hjá því að endurgreiða ofgreiddar bætur.

Athugasemdir A við svör Tryggingastofnunar bárust 24. mars 2020.

   

IV Álit setts umboðsmanns Alþingis

1 Málsmeðferð vegna innheimtu ofgreiddra bóta

A fékk greiddan endurhæfingarlífeyri frá Tryggingastofnun á árinu 2016, en um hann er fjallað í lögum nr. 99/2007, um félagslega aðstoð. Af ákvæðum laganna leiðir að hafi einstaklingur fengið greiddan slíkan lífeyri umfram rétt fer um inn­heimtu þess sem ofgreitt reynist eftir 55. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar. Ber Tryggingastofnun þá í samræmi við ákvæði 55. gr. sem og reglugerð nr. 598/2009, um útreikning, endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta og vistunar­fram­lags, almennt að innheimta þá fjárhæð sem hefur verið ofgreidd með því að draga hana frá bótum sem bótaþegi síðar kann að öðlast rétt til, eftir þeim reglum sem þar er nánar mælt fyrir um.

Í 55. gr. laga nr. 100/2007 kemur jafnframt fram að Tryggingastofnun eigi einnig endurkröfurétt á hendur bótaþega samkvæmt almennum reglum. Þar er einnig kveðið á um að ákvarðanir stofnunar­innar um endurkröfu ofgreiddra bóta samkvæmt ákvæðinu séu aðfararhæfar, sbr. 6. mgr. 55. gr., eins og henni var breytt með e-lið 7. gr. laga nr. 120/2009. Í 7. mgr. 55. gr. segir síðan að heimilt sé að setja í reglugerð nánari ákvæði meðal annars um innheimtu á ofgreiddum bótum, undanþágur frá innheimtu ofgreiddra bóta og afskriftir krafna.

Þegar lögum nr. 100/2007 var breytt með lögum nr. 120/2009, var í athugasemdum við 3. gr. frumvarpsins fjallað um þá breytingu að gera endurkröfur aðfararhæfar. Þar kemur fram að breytingin hafi verið gerð í því skyni að einfalda innheimtu ofgreiddra bóta samkvæmt 55. gr. laganna frá gildandi fyrirkomulagi sem og að draga úr innheimtukostnaði sem félli í hlut skuldara léti hann hjá líða að endurgreiða Tryggingastofnun ofgreiddar bætur. Aftur á móti væri sá varnagli sleginn að væri ákvörðun Tryggingastofnunar um endurkröfu ofgreiddra bóta kærð til úrskurðarnefndarinnar frestaði stjórnsýslukæran aðför. Engu að síður væri gert ráð fyrir að Tryggingastofnun gætti „meðalhófs við innheimtu ofgreiddra bóta og sendi aðila kröfubréf þar sem hlutaðeigandi er veitt tækifæri til að endurgreiða stofnuninni áður en mál hans er sent til frekari innheimtu.“ (138. löggj.þ., 2009-2010, þskj. 315.)

Á grundvelli meðal annars 7. mgr. 55. gr. laga nr. 100/2007, og með stoð í 2. mgr. 14. gr. laga nr. 99/2007, hafa í 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009 verið settar reglur um niðurfellingu krafna um ofgreiddar bætur þar sem segir:

„Þrátt fyrir að endurreikningur samkvæmt III. kafla leiði í ljós að bætur hafi verið ofgreiddar er heimilt að falla frá endurkröfu að fullu eða að hluta ef alveg sérstakar aðstæður eru fyrir hendi. Skal þá einkum litið til fjárhagslegra og félagslegra aðstæðna bótaþega og þess hvort hann var í góðri trú um greiðslurétt sinn. Sama gildir um dánarbú eftir því sem við á.“

Í 13. gr. reglugerðarinnar er fjallað um málsmeðferðarreglur þar sem segir:

„Ef í ljós kemur við endurreikning samkvæmt 9. gr. að bóta­þegi hefur fengið ofgreiddar bætur skal Tryggingastofnun ríkisins þegar tilkynna honum um það skriflega og gefa honum kost á að koma að mótmælum og leiðréttingum við kröfu stofnunarinnar og leita samninga við stofnunina um fyrirkomulag endur­greiðslunnar. Þá skal Tryggingastofnun ríkisins jafnframt skora á bótaþega að endur­greiða ofgreiðsluna og gera tillögu til hans að tilhögun endur­greiðslu í samræmi við ákvæði reglugerðar þessarar.“

Þá er í 14. gr. reglugerðarinnar kveðið á um að Tryggingastofnun skuli setja starfs­reglur um innheimtu ofgreiðslna samkvæmt 55. gr. laga nr. 100/2007, þar á meðal um heimildir til samninga við bótaþega, hvenær skuli draga ofgreiðslur af bótum sem bótaþegi kann síðar að öðlast rétt til, aðrar innheimtuaðgerðir og tilhögun þeirra. Í gögnum málsins liggja jafnframt fyrir verklagsreglur Trygginga­stofnunar, dags. 24. september 2019, um meðferð umsókna á grundvelli 11. gr. reglugerðarinnar.

Þegar Tryggingastofnun hefur tekið ákvörðun um að krefja einstakling um endurgreiðslu á ofgreiddum bótum hefur stofnunin ákveðið svigrúm til að meta með hvaða hætti kröfunni skuli fylgt eftir. Tryggingastofnun er þó í ljósi stöðu sinnar sem stjórnvald ávallt bundin af meginreglum stjórnsýslu­réttar um það hvernig hún rækir þetta verkefni, svo framarlega sem annað leiðir ekki af almennum reglum á borð við reglur um endurheimt ofgreidds fjár, sem vísað er til í niðurlagi 1. mgr. 55. gr. laga um almanna­tryggingar, og reglum samkvæmt lögum um einstakar fullnustu­gerðir. Verður þá að hafa í huga að innheimta kröfunnar er liður í að fram­fylgja stjórnvaldsákvörðun um endurgreiðslu ofgreiddra bóta.

Af þessu leiðir að athafnir Tryggingastofnunar verða að vera í samræmi við lög og byggjast á málefna­legum sjónarmiðum. Samkvæmt meginreglu stjórnsýsluréttar um rannsókn máls verður stofnunin jafnframt að gæta þess að atvik séu nægjanlega upplýst áður en hafist er handa um að innheimta kröfu þannig að hún sé reist á traustum grunni, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 19. desember 2018 í máli nr. 9513/2017. Þá verður Tryggingastofnun jafnframt að hafa í huga þá ríku leiðbeiningar­skyldu sem hvílir á stofnuninni, sbr. 37. gr. laga um almanna­tryggingar. Samkvæmt ákvæðinu, eins og því var breytt með a-lið 2. gr. laga nr. 8/2014, er gengið út frá því að umsækjendum og greiðsluþegum sé leiðbeint um réttindi sem þeir „gætu átt tilkall til“. (143. löggj.þ., 2013-2014, þskj. 162.)

Ef Tryggingastofnun nýtur aðstoðar eða felur öðrum aðila að fara með þetta verkefni, í heild eða að hluta, í hennar umboði leysir það stofnunina ekki undan þeirri ábyrgð sem hún ber á meðferð slíks máls og að í innheimtuferli sé viðeigandi lögum og reglum fylgt og réttaröryggi borgaranna tryggt samkvæmt fyrrnefndum meginreglum stjórnsýslu­réttarins. Að þessu leyti er stofnunin almennt í annarri stöðu við innheimtu en einkaaðilar sem innheimta kröfur á grundvelli samninga. Tryggingastofnun er sem opinberu stjórnvaldi meðal annars skylt að gæta jafnræðis og meðalhófs við innheimtu.

2 Málsmeðferð Tryggingastofnunar vegna nauðungarsölubeiðninnar

Tryggingastofnun hefur byggt á því að málsmeðferð stofnunarinnar við innheimtu kröfunnar á hendur A hafi að meginstefnu verið í samræmi við lög og reglur um slíka innheimtu. Af skýringum stofnunarinnar verður ekki önnur ályktun dregin en að hún telji að skoða verði málið með hliðsjón af því að A hafi sýnt af sér mikið tómlæti í málinu, allt frá því að tilkynnt hafi verið um kröfuna þar til fasteign hennar hafi verið seld nauðungarsölu, og hún hafi því haft tækifæri til að koma í veg fyrir að málið færi þessa leið.

Í ljósi þess sem að framan er rakið um aðdraganda þess að krafist var nauðungarsölu á fasteign A, og að teknu tilliti til þeirra reglna sem gilda um innheimtu endurkrafna Tryggingastofnunar á grund­velli 55. gr. laga um almannatryggingar, stendur engu að síður eftir það álita­efni hvort stofnunin hafi lagt fullnægjandi grundvöll að þeirri ákvörðun sinni að leita fullnustu kröfunnar með því að krefjast nauðungarsölu á fasteigninni.

Í því samhengi skiptir einkum máli að af fyrrnefndri meginreglu stjórnsýslu­réttar um rannsókn máls leiðir að stjórnvald verður að byggja íþyngjandi athafnir sínar gagnvart borgurunum á nægjanlega traustum grunni. Hvað sem líður heimildum Tryggingastofnunar að innheimta ofgreiddar bætur þá ber stofnunin skyldu til að gæta meðalhófs við innheimtuna og veita aðila tækifæri til að endurgreiða stofnuninni áður en mál hans er sent til frekari innheimtu. Á þessi sjónarmið var lögð áhersla í lögskýringargögnum þegar 55. gr. laga nr. 100/2007 var breytt, sbr. lög nr. 120/2009.

Þá leiðir af meðalhófs­reglunni að Tryggingastofnun bar við slíkar aðstæður að meta nauðsyn þess að krefjast nauðungarsölu á fasteign A til fullnustu kröfunnar áður en það var gert. Bar stofnuninni  þá sérstaklega að leggja á það mat hvort önnur úrræði voru tiltæk og gæta þá hófs í vali milli þeirra og velja vægasta úrræðið sem kom að gagni. Bar þá að taka mið af hagsmunum sem voru í húfi í málinu, bæði fyrir A og sem tengdust framkvæmd þess lögbundna verkefnis sem hér um ræðir, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 17. mars 1994 í máli nr. 136/1992, sem birtur er í dómasafni réttarins það ár á blaðsíðu 576, og álit umboðsmanns Alþingis frá 28. ágúst 1990 í máli nr. 161/1989 (SUA 1990:218).

Eins og fyrr er rakið stóð innheimta á kröfu Tryggingastofnunar gagnvart A yfir um nokkurt árabil, en kröfuna er að rekja til þess að hún aflaði tekna erlendis á sama tímabili og hún þáði greiðslur frá stofnuninni. Tryggingastofnun hefur upplýst að ekki hafi legið fyrir upplýsingar um eðli teknanna. Almennt séu þó send bréf til að gefa bótaþegum færi á að upplýsa um eðli þeirra, en ekki liggi fyrir að A hafi verið sent slíkt bréf. Erlendar tekjur A hafi verið skilgreindar sem „aðrar tekjur“. Hafi það haft í för með sér að krafa til innheimtu hafi verið 589.768 krónur. Ef tekjurnar hefðu verið skilgreindar sem „atvinnutekjur“ hefði krafan verið 416.036 krónur. Af því leiðir að upplýsingar þar um gátu haft áhrif á hagsmuni A þar sem verulegur munur gat orðið á fjárhæð kröfunnar til lækkunar eða um tæplega 30%.

Ljóst er að Tryggingastofnun taldi ekki tilefni til að leiðbeina A um rétt bótaþega samkvæmt 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009 til að fá kröfu niðurfellda. Hefur stofnunin í þeim efnum meðal annars vísað til þess að leiðbeiningar til A hafi verið í samræmi við almennt verklag og ekki hafi þurft að leiðbeina henni um að hægt væri að sækja um undanþágu frá endurkröfunni, auk þess sem að öllum líkindum hefði ekki verið fallist á niðurfellingu kröfunnar.

Af þessu tilefni bendi ég á að í samræmi við 37. gr. laga nr. 100/2007 um leiðbeiningar­skyldu Tryggingastofnunar verður að gera ráð fyrir að einstaklingar í sambærilegri stöðu og A séu almennt betur til þess fallnir en Tryggingastofnun að meta hvort þeir telji rétt að sækja um undanþágu frá endurkröfu vegna eigin aðstæðna og þá með tilliti til þeirra skilyrða sem um hana gilda. Það hefur því ekki afgerandi þýðingu fyrir skyldu stofnunarinnar að þessu leyti hvort hún telji að meiri eða minni líkur séu á að viðkomandi komi til með að fá umrædd réttindi, ef hann getur á annað borð átt tilkall til þeirra. Þar þarf jafnframt að hafa í huga að heimild 11. gr. reglu­gerðarinnar er háð mati. Eins og Trygginga­stofnun hefur sjálf bent á hefur hún að jafnaði litlar upp­lýsingar til að meta hvort skilyrði ákvæðisins séu uppfyllt nema hún fái nánari upplýsingar frá umsækjanda hverju sinni.

Í málinu liggur fyrir að A fékk tilkynningu um kröfu Trygginga­stofnunar og innheimtubréf, auk þess að fá innheimtuviðvaranir áður en málið var sent í frekara innheimtuferli, sbr. 13. gr. reglugerðar nr. 589/2009, í samræmi við sjónarmið um meðalhóf. Aftur á móti er óumdeilt að áður en nauðungarsölu var krafist hafði Tryggingastofnun ekki lagt mat á nauðsyn þess að það yrði gert.

Í skýringum Tryggingastofnunar hefur verið vísað til þess að ákveðið hafi verið að krafa A færi áfram í fjárnámsferli, eins og kröfur annarra einstaklinga sem hefðu ekki fengið greiðslur frá stofnuninni og hefði ekki verið hægt að nota til að skuldajafna við kröfur stofnunarinnar. Ekki hafi verið um frekara samráð að ræða við innheimtu­miðstöðina vegna skuldar A og málið farið í hefðbundið ferli. Tryggingastofnun geri þó almennt ráð fyrir að samráð sé haft við stofnunina um nauðungarsöluferli þótt það hafi ekki verið gert í þessu máli. Ekki verði séð að sjónarmið um meðalhóf eigi að koma í veg fyrir að lögmætum úrræðum sé beitt við innheimtu vanskilakrafna.

Af þessu tilefni bendi ég á að ekki verður ráðið að skyldur stjórnvalda samkvæmt þeim almennu reglum stjórnsýsluréttar sem hér hafa verið raktar komi í veg fyrir að stjórnvöld geti gætt þeirra opinberu hagsmuna sem þeim er falið að fara með þegar þau eiga í ágreiningi við borgarana, sjá fyrrnefnt álit umboðsmanns í máli nr. 9513/2017.

Þeir opinberu hagsmunir sem Tryggingastofnun er falið að gæta og vegast hér á eru einkum tvenns konar. Þar er annars vegar um að ræða hagsmuni er lúta að því að innheimta ofgreidds fjár í þágu opinberra fjármála sé einföld og skilvirk, sér í lagi að teknu tilliti til fjölda endurkrafna sem stofnunin hefur á hverjum tíma til meðferðar. Hins vegar ber stofnuninni að starfa í samræmi við þau markmið sem stefnt er að með lögum um almannatryggingar og félagslega aðstoð. Við framkvæmd þeirra verður aftur á móti að hafa í huga að þau fela í sér útfærslu á skyldum ríkisins samkvæmt 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Þótt síðarnefnd sjónarmið og eftir atvikum önnur sem leiða af ákvæðum mann­réttinda­kafla stjórnarskrár, eins og til dæmis 71. gr. um friðhelgi heimilis, sbr. 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, þurfi ekki að hindra Trygginga­­stofnun í að beita lögmætum innheimtuúrræðum, svo sem lög­gjafinn hefur tekið afstöðu til að stofnunin skuli gera, hafa þau í för með sér að ríkari kröfur verða gerðar til þess að vandað sé til málsmeðferðar.

Að öllu framangreindu virtu er það álit mitt að Tryggingastofnun hafi ekki lagt fullnægjandi grundvöll að þeirri ákvörðun að hefja nauðungar­sölu­ferli á fasteign A. Þannig verður ekki ráðið af atvikum að stofnunin hafi rannsakað með viðunandi hætti hvers eðlis þær erlendu tekjur A sem lágu til grundvallar endurkröfunni voru. Upplýsingar þar um gátu eigi að síður haft í för með sér að verulegur munur yrði á fjárhæð kröfunnar til lækkunar eða um tæplega 30%.

Með því að láta hjá líða að upplýsa A um rétt bótaþega til að óska eftir undanþágu frá endurkröfunni, sbr. 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009, tel ég að stofnunin hafi heldur ekki gætt að leiðbeiningar­skyldu sinni samkvæmt 1. mgr. 37. gr. laga nr. 100/2007. Þá er ljóst af gögnum málsins og skýringum Tryggingastofnunar að stofnunin lagði ekki mat á nauðsyn þess að krefjast nauðungarsölu á fasteign A, sem jafnframt var heimili hennar, í samræmi við meðalhófsregluna, fyrr en eftir að hún hafði farið fram. Raunar verður ekki annað ráðið af viðbrögðum stofnunarinnar en að hún hafi talið óþarflega langt gengið við innheimtu þar sem hún reyndi að afturkalla nauðungarsöluna, án árangurs. Niðurstaða mín er því sú að málsmeðferð Tryggingastofnunar í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög.

Með vísan til ákvæða laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sem varða starfssvið umboðsmanns og skilyrði til þess að hann fjalli um kvörtunar­efni tek ég fram að það hefur ekki verið hluti af athugun minni að fjalla um gildi nauðungarsölunnar eða málsmeðferð við framkvæmd hennar að öðru leyti eða lögmæti þeirrar ákvörðunar að krefja A um endurgreiðslu ofgreiddra bóta.

3 Leiðbeiningarskylda Tryggingastofnunar um undanþágu frá endurkröfu

Athugun mín á þessu máli hefur fyrst og fremst beinst að því hvernig staðið var að málsmeðferð Tryggingastofnunar í aðdraganda þess að fasteign A var seld nauðungarsölu. Í samræmi við niðurstöðu mína hér að framan reyndi þar á hvaða kröfur mátti leiða af almennum reglum stjórnsýsluréttar, einkum leiðbeiningarskyldunni, meðalhófsreglu og rannsóknarreglunni. Í ljósi skýringa Tryggingastofnunar um hvaða skyldur hvíli á stofnuninni til að leiðbeina bótaþegum í endurkröfumálum tel ég þó tilefni til að víkja almennt að leiðbeiningarskyldu stofnunar­innar um undanþágu frá endurkröfu.

Í gögnum málsins liggja fyrir verklagsreglur Tryggingastofnunar, dags. 24. september 2019, um meðferð umsókna á grundvelli 11. gr. reglu­gerðar nr. 598/2009. Í skýringum til umboðmanns hefur stofnunin lýst því viðhorfi að það hafi ekki verið andstætt leiðbeiningarskyldu stofnunar­innar þótt A hafi ekki verið leiðbeint um að hægt væri að sækja um undanþágu frá endurkröfu. Stofnunin hefur rakið almennt verklag að þessu leyti og telur það samræmast leiðbeiningarskyldu stofnunarinnar. Þó verður ekki annað séð en að Tryggingastofnun hafi endur­skoðað þá afstöðu að einhverju leyti, sbr. skýrslu Ríkis­endurskoðunar: „Tryggingastofnun ríkisins og staða almannatrygginga“, ágúst 2020, bls. 15. Þar kemur meðal annars fram að ábending Ríkisendurskoðunar um leiðbeiningar um niðurfellingu krafna sé í samræmi við breytingar sem þegar séu í vinnslu hjá Tryggingastofnun.

Af þessu tilefni árétta ég að rík leiðbeiningarskylda hvílir á Trygginga­stofnun samkvæmt 37. gr. laga um almannatryggingar. Eins og stofnunin leggur áherslu á í skýringum til umboðsmanns er heimild 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009 háð mati. Af orðalagi ákvæðisins, og þá því sem þar kemur fram um sjónarmið sem geta haft þýðingu við mat á því hvort veita eigi undanþágu frá endurkröfu, verður ekki annað ráðið en að almennt þurfi stofnunin upplýsingar og rökstuðning frá viðkomandi til að geta tekið fullnægjandi ákvörðun á grundvelli ákvæðisins, sér í lagi til að meta félagslegar aðstæður og hvort viðkomandi hafi verið í góðri trú um greiðslurétt. Er það í samræmi við það sem ráða má af fyrrnefndum verklagsreglum og skýringum stofnunarinnar til mín.

Sem fyrr segir verður að gera ráð fyrir að einstaklingar í sambærilegri stöðu og A séu almennt betur til þess fallnir en Tryggingastofnun að meta hvort þeir telji rétt að sækja um undanþágu frá endurkröfu vegna eigin aðstæðna og þá með tilliti til þeirra skilyrða sem um hana gilda. Ef Trygginga­stofnun telur að slíkar leiðbeiningar veki „óraunhæfar væntingar“, eins og stofnunin kemst að orði, bendi ég á að stofnunin getur samhliða því að uppfylla leiðbeiningarskyldu sína veitt nánari upp­­lýsingar um sjónarmið sem litið er til þegar tekin er ákvörðun um undan­þágu frá endurkröfu. Þannig getur stofnunin til dæmis vakið athygli viðkomandi á verklagsreglum stofnunarinnar eða nánari upplýsingum um stjórn­sýslu­framkvæmd.

Í ljósi þeirrar skyldu sem hvílir á Tryggingastofnun á grundvelli 37. gr. laga nr. 100/2007 tel ég af þessu tilefni rétt að beina því til stofnunarinnar að meta hvort tilefni sé til að taka almennt verklag hennar til skoðunar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem hér hafa verið rakin til að tryggja að meðferð endurkröfumála sé í samræmi við lög.

   

V Niðurstaða

Það er álit mitt að Tryggingastofnun hafi ekki lagt fullnægjandi grundvöll að ákvörðun sinni um að krefjast nauðungarsölu á fasteign og heimili A við innheimtu kröfu um ofgreiddar bætur. Þannig rannsakaði stofnunin ekki nægilega hvers eðlis erlendar tekjur A voru, auk þess sem stofnunin lét hjá líða að upplýsa A um rétt hennar til að óska eftir undanþágu frá endurkröfunni. Þá láðist stofnuninni að leggja á það mat hvort nauðsynlegt væri að krefjast nauðungarsölu á heimili A, í samræmi við meðalhófsregluna, áður en salan fór fram.  

Að því virtu og eins og mál þetta er vaxið mælist ég til að Tryggingastofnun leiti leiða til að rétta hlut A komi fram beiðni þess efnis frá henni. Að öðru leyti verður það að vera verkefni dómstóla að meta réttaráhrif framangreindra annmarka, ef A kýs að fara með málið þá leið. Jafnframt beini ég því til Tryggingastofnunar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.

 

 

Kjartan Bjarni Björgvinsson

   

---

   

Viðbrögð stjórnvalda

Í bréfi frá Tryggingastofnun kemur fram að umbeðnum gögnum hafi verið komið til lögmanns viðkomandi og nú sé beiðni um afstöðu Tryggingastofnunar til skaðabótaskyldu til meðferðar hjá stofnuninni.

Farið hafi verið yfir álit og ábendingar umboðsmanns með það að markmiði að betrumbæta ferla og þjónustu. Líkt og fram hafi komið við meðferð málsins sé vinna hafin við endurskoðun samnings um innheimtu og verkferla.

Tilkynningar um niðurstöðu endurreiknings og uppgjörs tekjutengdra greiðslna séu til endurskoðunar. Þá meðal annars með hvaða hætti sé best að leiðbeina greiðsluþegum sem fái ofgreiddar bætur um heimild til undanþágu frá innheimtu kröfu sem stofnist vegna þess. Niðurstaða þeirra vinnu komi til framkvæmda vegna uppgjörs ársins 2020.

Tryggingastofnun leggi ríka áherslu á að rannsaka eðli tekna, liggi það ekki fyrir, áður en endanleg ákvörðun sé tekin um útreikning bóta. Endurreikningur þeirra greiðsluþega sem fái óskilgreindar erlendar tekjur á skattframtali sé settur í sérstaka skoðun við vinnslu uppgjörs og þær tekjur kannaðar frekar.