Álit

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 20. janúar sl. leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir því að umsókn hans um starfsnám lögreglu hefði verið hafnað á þeim grundvelli að hann uppfyllti ekki heilbrigðiskröfur sem gerðar eru til umsækjenda um námið.

Í kvörtuninni er byggt á því að synjunin hafi farið í bága við reglur um inntökuskilyrði sem mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu setti en setrið starfar innan embættis ríkislögreglustjóra. Þá hafi trúnaðarlæknir eða mennta- og starfsþróunarsetur ekki veitt fullnægjandi svör eða rökstuðning fyrir synjuninni. Enn fremur verður ráðið að A sé ósáttur við að hafa ekki fengið að koma að nánari upplýsingum um heilsufar sitt áður en ákvörðun var tekin um að synja umsókn hans.

Í málinu reynir á hvort málsmeðferð mennta- og starfsþróunar­setursins hafi verið í samræmi við þær skyldur sem á því hvíla með hliðsjón af því að það fer með vald samkvæmt lögum til að ákveða hvaða umsækjendur fá að hefja starfsnám lögreglu. Nánar tiltekið lýtur málið að því hvaða ábyrgð stjórnvald sem leitar aðstoðar utanaðkomandi sérfræðinga við undirbúning ákvarðana, eins og t.d. heilbrigðis­starfsfólks, ber á því að reglum um meðferð máls sem varða réttaröryggi borgaranna sé fylgt í samskiptum aðila og slíkra sérfræðinga.

Í samræmi við framangreint hefur athugun mín beinst að því hvort A hafi fengið fullnægjandi tækifæri á að koma að upplýsingum um heilsufar sitt áður en tekin var ákvörðun um að synja umsókn hans. Þar reynir einkum á hvort málsmeðferð mennta- og starfsþróunarseturs vegna umsóknar hans hafi verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rannsókn máls.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 18. desember 2020.

  

II Málavextir

A sótti um starfsnám hjá mennta- og starfsþróunarsetri lögreglu sumarið 2019 fyrir vorönn 2020 sem hófst í janúar. Trúnaðarlæknir lögreglu, sem starfaði hjá X ehf., tilkynnti honum símleiðis í október 2019 að hann hefði ekki fullnægt heilbrigðiskröfum sem gerðar væru að skilyrðum fyrir inntöku í námið vegna tiltekinna lyfja sem hann hefði tekið árið 2018 vegna [tiltekins sjúkdóms].

A sendi trúnaðarlækninum tölvupóst, dags. 22. október 2019, þar sem segir:

„Þann 3. október síðastliðinn sendi ég þér tölvupóst sem innihélt vottorð frá sérgreinalækni vegna notkunar minnar á [tilteknu lyfi], en ég hætti að nota það í lok ársins 2018. Þú hefur ekki enn þá svarað því erindi og óska ég því eftir að þú gerir það. Meðfylgjandi í viðhengi er tölvupóstur á milli mín og [forstöðumanns mennta- og starfsþróunarseturs lögreglu] en í tölvupóstinum kemur skýrt fram að gera skuli grein fyrir vottorðum frá sérgreinalækni sé þess nauðsyn. Ég óska því enn og aftur eftir því að þú endurskoðir mál mitt, þar sem þú telur mig ekki standast lækniskröfur, en því er ég bara ósammála.“

Trúnaðarlæknirinn sendi tölvupóst til A sama dag þar sem segir:

„Samkvæmt upplýsingum sem fram koma í vottorði varst þú á [tilteknum lyfjum] þar til [...]. Vottorðið sem þú sendir er frá heimilislækni, ekki sérfræðingi í [tilteknum sjúkdómum].

Það breytir engu, því það eru sett mörk um að einstaklingar hafi verið án [slíkra] lyfja í ár þegar mat á heilbrigðisvottorði er gert.“

A sendi trúnaðarlækninum annan póst sama dag og óskaði eftir upplýsingum um hvar þessar kröfur kæmu fram. Hann spurði síðan:

„Geturðu sýnt mér hvar þær kröfur standa að aðili þurfi að vera án [umræddra lyfja] í heilt ár áður en læknisskoðun á sér stað? Ef þær upplýsingar hefðu legið fyrir í upphafi hefði verið hægt að skila inn viðeigandi vottorði með umsókninni.

Ef ég fæ mat hjá sérfræðingi í [tilteknum sjúkdómum], get ég þá skilað því vottorði inn? Núna er auðvitað langur tími liðinn, en það skrifast líka á seinagang af ykkar hálfu að svara ekki.“

A ítrekaði erindið með tölvupósti 20. desember 2019 en af gögnum málsins verður ekki séð að erindinu hafi verið svarað. A sendi jafnframt tölvupóst til forstöðumanns X ehf. 7. janúar 2020 þar sem hann kvartaði yfir vinnubrögðum trúnaðarlæknisins en ekki verður séð að því erindi hafi heldur verið svarað.

A sendi tölvupóst til mennta- og starfsþróunarseturs lögreglu 5. janúar 2020 þar sem hann tók fram að hann hefði ekki enn fengið formlegt svar við umsókn sinni um starfsnám lögreglu heldur aðeins símtal frá trúnaðarlækni í októbermánuði um að hann hefði ekki staðist lækniskröfur. Hann hefði í tvígang sent tölvupóst og óskað eftir því við trúnaðarlækninn að hann sýndi honum hvar þær reglur kæmu fram að ef aðili væri á einhvers konar lyfjum en væri hættur þá þyrftu að líða 12 mánuðir frá notkun þess, en læknirinn hefði ekki enn svarað honum. Hann óskaði eftir svari varðandi 12 mánaða regluna. Hann kvaðst með öðrum orðum óska eftir rökstuðningi.

Svar barst frá setrinu með tölvupósti 6. janúar 2020, þar segir meðal annars:

„Ég hef áframsent beiðni þína á inntökuteymið og þú færð væntanlega svar í þessari viku. Það er engin 12 mánaða regla til en trúnaðarlæknirinn setur upp ákveðin viðmið við læknisfræðilegt mat. Mér þykir leitt að trúnaðarlæknirinn svari ekki erindum þínum og mun ræða við þau um það.“

Valnefnd setursins sendi A jafnframt tölvupóst 8. janúar 2020 þar sem segir meðal annars:

„Umsækjendur þurfa að standast læknisskoðun trúnaðarlæknis til að eiga kost á að komast í starfsnám sbr. c-liður 1. mgr. 38. gr. lögreglulaga nr. 90/1996. Því miður var niðurstaða trúnaðarlæknis að þú uppfylltir ekki þau skilyrði sem sett eru og birt voru á vef [mennta- og starfsþróunarseturs].

Við biðjum þig innilegrar afsökunar á að þú hafir ekki fengið póst um að af þeim sökum væri ekki unnt að verða við umsókn þinni um starfsnám. Það verður sett inn í verklagið hjá okkur að allir þeir umsækjendur sem standast ekki læknisskoðun fái senda tilkynningu.

Þeir sem sitja í valnefnd fá einungis upplýsingar um það hvort að viðkomandi hafi staðist læknisskoðun eða ekki.

Læknisvottorð fara einungis til trúnaðarlæknis og hann sá eini í aðstöðu til að svara fyrir niðurstöður í einstökum tilvikum okkur þykir leitt ef þú hefur ekki fengið fullnægjandi svör og þetta verður skoðað.“

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Ríkislögreglustjóra var ritað bréf, dags. 24. febrúar sl., og óskað eftir upplýsingum og skýringum vegna málsins. Þar var athygli vakin á því að X ehf. væri einkaaðili og félli því almennt ekki undir starfssvið umboðsmanns, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þá yrði ekki ráðið að félaginu hefði verið falið opinbert vald til að taka stjórnvalds­ákvarðanir, sbr. 2. mgr. 3. gr. sömu laga. Óskað var eftir að mennta- og starfsþróunarsetur upplýsti hvort það hefði gripið til einhverra ráðstafana til þess að fyrirspurnum A yrði svarað í tilefni af erindi hans og þá hvaða ráðstafanir það væru. Hefði það ekki verið gert var óskað eftir skýringum á því og afstöðu setursins til þess hvort það teldi viðbrögð sín við erindi A hafa verið fullnægjandi með hliðsjón af því að það tæki ákvörðun um val á nemum í starfsnámið og bæri ábyrgð á að tryggja að meðferð umsóknarinnar væri hagað í samræmi við stjórnsýslulög og almennar reglur stjórnsýsluréttar.

Þá var óskað eftir að setrið gerði grein fyrir afstöðu sinni til þess hvort í svari valnefndar til A með tölvupósti, dags. 8. janúar 2020, þar sem staðfest var að ekki væri unnt að verða við umsókn hans um starfsnám, hefði verið veittur rökstuðningur fyrir þeirri ákvörðun í samræmi við 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og hvort og þá hvernig rökstuðningurinn uppfyllti þær kröfur sem gerðar væru í 22. gr. stjórn­sýslulaga um efni rökstuðnings. Að lokum var óskað eftir upplýsingum um hvort mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu hefði sett þær reglur sem mælt væri fyrir um í c-lið 1. mgr. 38. gr. lögreglulaga nr. 90/1996. Hefðu þær verið settar væri óskað eftir upplýsingum um hvort þær hefðu verið birtar og þá eftir atvikum afriti af þeim.

Svar ríkislögreglustjóra barst með bréfi, dags. 23. mars 2020. Þar er nánar lýst því ferli sem á sér stað við mat á því hvort umsækjandi um starfsnám uppfylli læknisfræðileg viðmið. Fram kemur að læknir sem starfar á heilsugæslustöð framkvæmi læknisskoðunina og fylli út læknis­vottorðið. Það sé síðan sent til trúnaðarlæknis og geymt og varðveitt þar, þ.e. hjá X ehf. Trúnaðarlæknir sem sinni mati á læknisvottorðum sé því ekki starfsmaður embættis ríkislögreglustjóra. Verkefninu hafi verið útvistað á grundvelli þjónustusamnings við X ehf. síðastliðin tvö ár og sé trúnaðarlæknirinn starfsmaður þess lögaðila. Í núverandi handbók mennta- og starfsþróunarseturs lögreglu, og einnig þeirri handbók sem hafi verið í gildi fyrir starfsnám sem hafi hafist í janúar 2020, komi eftirfarandi fram:

„Trúnaðarlæknir veitir mennta- og starfsþróunarsetrinu aðeins upplýsingar um hvort umsækjandi uppfylli kröfur um andlegt og líkamlegt heilbrigði eða ekki, án frekari skýringa“.

Í bréfinu kemur fram að mennta- og starfsþróunarsetrið leggi það í hendur trúnaðarlæknis að meta umsækjendur á grundvelli þeirra viðmiða sem læknar hafi sett í samráði við setrið. Það orki tvímælis ef mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu hlutist til um einstaka mál þegar um sé að ræða viðkvæm heilbrigðisgögn sem einungis trúnaðarlækni beri að meta. Þá sé setrinu ekki kunnugt um hvort A hafi sent inn sérfræðivottorð en sú krafa sé gerð í ákveðnum tilfellum. Um það var vísað til eyðublaðs fyrir læknisvottorð og handbókar starfsnáms. Þá var upplýst um að forstöðumaður setursins hefði haft samband við trúnaðarlækninn og ítrekað að A teldi sig ekki hafa hlotið fullnægjandi svör. Trúnaðarlæknirinn hefði upplýst forstöðumann um að A hefði fengið símtal þar sem ástæður þess að hann uppfyllti ekki skilyrði hefðu verið raktar og ekki væri frekari ástæðum til að dreifa. Fyrst svo væri, teldi mennta- og starfsþróunarsetrið að búið væri að svara honum eins og unnt væri. Þá segir:

„Rétt er þó að trúnaðarlæknir fái tækifæri til þess að skýra sína afstöðu og hvernig hann miðlar niðurstöðum mats til umsækjenda almennt og þá sérstaklega til kvartanda. [Mennta- og starfsþróunarsetur] hafði í tengslum við erindi umboðsmanns Alþingis samband við trúnaðarlækninn, sem er starfsmaður X ehf., til að upplýsa hann um erindið. Hann einn veit hvernig kæranda var gerð grein fyrir forsendum þess að hann teldist ekki uppfylla læknisfræðileg skilyrði til að hefja starfsnám hjá lögreglu.

Í ljósi þessarar óvissu er umboðsmanni bent á að fá skýringar hjá X ehf. um hvernig læknisfræðilegu mati á viðkomandi var háttað í umrætt tilvik og einnig ef viðkomandi var hafnað vegna lyfjatöku hvort að það hafi verið útskýrt ítarlega fyrir honum munnlega og/eða í tölvupósti.“

Hvað efni rökstuðnings varðaði tók mennta- og starfsþróunarsetur fram að líta bæri til þess að þar sem ákvörðunin byggðist á læknis­fræðilegu mati væri það hlutverk trúnaðarlæknis að gera grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem væru ráðandi við matið. Mennta- og starfsþróunar­setur hefði hvorki heimild til að fá afhentar heilbrigðis­upplýsingar umsækjenda né væri setrið í aðstöðu til að leggja mat á læknisfræðilegar upplýsingar enda fylgdi trúnaðarlæknir þeim viðmiðum sem fyrir lægju. Í því sambandi væri umboðsmanni bent á að óska eftir gögnum máls hjá X ehf. til að unnt væri að leggja mat á það hvort A hefði verið gerð grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem hefðu verið ráðandi við matið.

Í bréfinu kemur fram að mennta- og starfsþróunarsetur telji að útskýringar trúnaðarlæknis í símtali til A hafi verið nægur rökstuðningur, enda yrði rökstuðningurinn að vera milliliðalaus milli trúnaðarlæknis og umsækjanda. Verklag þetta hafi verið ákveðið í samráði við X ehf. þar sem símtal væri talið heppilegra en að trúnaðarlæknir sendi tölvupóst til umsækjenda með heilsufarslegum upplýsingum. Þannig geti trúnaðarlæknir einnig svarað spurningum umsækjenda beint. Ferlið hafi verið með þessum hætti síðastliðna áratugi, bæði í tíð Lögregluskóla ríkisins og mennta- og starfsþróunarseturs lögreglu. Ferli þetta sé einnig með sambærilegum hætti í lögregluskólum á hinum Norðurlöndunum. 

Í bréfinu er vísað til handbókarinnar „Inntaka lögreglufræðinema Háskólans á Akureyri í starfsnám hjá Mennta- og starfsþróunarsetri lögreglu (MSL) Starfsnám I - janúar 2020“. Þar komi fram þau læknisfræðilegu viðmið sem í gildi voru þegar A hefði sótt um. Tekið er fram að þrátt fyrir að þessi 12 mánaða viðmið komi ekki fram í læknisfræðilegum viðmiðum mennta- og starfsþróunarseturs þurfi trúnaðarlæknir að meta hvert tilfelli sérstaklega. Þá segir:

„Undirrituð telja að óska þurfi skýringa frá X ehf. enda kunna önnur sjónarmið að hafa verið ráðandi í tilviki kvartanda. Rétt er að trúnaðarlæknir fái tækifæri til að skýra sína hlið og leggja fram frekari gögn í málinu. Þar sem [mennta- og starfsþróunarseturs] telur sig ekki hafa heimild til að afla upplýsinga um heilsufar umsækjenda beinum við því til umboðsmanns Alþingis að afla umræddra upplýsinga beint frá trúnaðarlækni [mennta- og starfsþróunarseturs] hjá X ehf.“

Ríkislögreglustjóra var ritað bréf á ný, dags. 27. mars 2020, og óskað eftir afriti af þjónustusamningi embættisins við X ehf. Viðbótargögn bárust 17. apríl 2020.

   

IV Álit setts umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

Um menntun lögreglu er fjallað í VIII. kafla lögreglulaga nr. 90/1996. Samkvæmt 1. mgr. 37. gr. starfar mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu innan embættis ríkislögreglustjóra sem hefur meðal annars það hlutverk að annast starfsnám nema í lögreglufræðum við háskóla, sbr. a-lið 2. mgr. 37. gr. Um inntökuskilyrði nema í starfsnámið er síðan fjallað í 38. gr. laganna en þar segir:

„1. Mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu annast starfsnám lögreglunema og velur nema í starfsnám í samstarfi við háskóla. Ákvörðun setursins um val á nemum í starfsnám er endanleg. Nemar í starfsnámi skulu fullnægja eftirtöldum almennum skilyrðum:

[...]

c. vera andlega og líkamlega heilbrigðir og standast læknisskoðun trúnaðarlæknis samkvæmt fyrirliggjandi kröfum sem mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu setur reglur um í samstarfi við háskóla,

[...]

e. samkvæmt nánari kröfum sem ráðherra setur með reglugerð, á grundvelli tillagna frá mennta- og starfsþróunarsetri lögreglu, m.a. um menntun, starfsþjálfun, tungumálakunnáttu og líkamlega færni.“

Í athugasemdum við ákvæði c-liðar 5. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 61/2016, sem varð síðan að 38. gr. lögreglulaga nr. 90/1996, kemur fram að fylgja skuli stjórnsýslulögum við meðferð umsókna. ( 145. löggj.þ., 2015-2016, þskj. 1215.) Í frumvarpinu var breyttu fyrirkomulagi lýst svo:

„Hlutverk valnefndar hefur verið að meta hvort umsækjendur fullnægi inntökuskilyrðum og ákveður hún hverjir skulu hefja nám við [lögregluskólann].

Með því að færa lögreglumenntun á háskólastig verður það á ábyrgð háskóla að velja nýnema í lögreglufræðum í samræmi við ákvæði laga um háskóla en rétt er að geta þess að samkvæmt þeim lögum er háskóla heimilt að ákveða sérstök inntökuskilyrði til að hefja nám í háskóla. Með ákvæði þessu er lagt til að nemar í lögreglufræðum skuli uppfylla tiltekin almenn skilyrði til að geta hafið starfsnám hjá lögreglunni. Það verður hlutverk mennta- og starfsþróunarseturs að sannreyna hvort nemar uppfylli umrædd skilyrði en setrið ber jafnframt ábyrgð á vali starfsnema.“

Sambærileg ákvæði um hlutverk mennta- og starfsþróunarseturs lögreglu og inntökuskilyrði nema í starfsnámið koma fram í reglugerð nr. 221/2017, um mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu. Þar er í 7. gr. fjallað um val á nemendum í starfsnám. Í 2. mgr. ákvæðisins segir:

„Mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu skal leitast við að velja til starfsnáms þá hæfustu úr hópi umsækjenda á hverjum tíma. Einkum skal þess gætt að velja ekki til starfsnáms einstakling sem ætla má að eigi erfitt með að sinna lögreglustarfi svo að vel fari, svo sem vegna óreglusemi, fjárhagsvanda eða vegna þess að hann hefur hlotið dóm fyrir brot á sérrefsilöggjöf. Mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu skal fyrst meta hverjir umsækjenda eru hæfir og uppfylla almenn inntökuskilyrði. Þá getur setrið látið hæfa umsækjendur undirgangast inntökupróf og önnur próf sem rétt þykir að framkvæma. Mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu getur að auki óskað eftir frekari gögnum frá umsækjendum, eða um þá, og að þeir sæti sérstakri læknisskoðun. Umsækjandi ber kostnað af umsókn um starfsnám.“

Þær reglur og viðmið sem voru í gildi þegar A sótti um haustið 2019 eru nánar útfærðar í handbókinni: „Inntaka lögreglufræðinema Háskólans á Akureyri í starfsnám hjá Mennta- og starfsþróunarsetri lögreglu (MSL). Starfsnám I - janúar 2020“, frá 19. júní 2019.

Í kafla 3.0 koma fram læknisfræðileg viðmið og matsreglur:

„Eftirfarandi viðmið byggja á mati þriggja sérfræðilækna sem ríkislögreglustjóri fékk til að endurskoða fyrri viðmið í janúar 2019 um kröfur sem gera skal til nemenda sem hefja starfsnám og eru sambærilegar við þær kröfur sem gerðar eru á hinum Norðurlöndunum.

Læknisvottorð skal metið og geymt hjá heilbrigðisstofnun, nú hjá X ehf. [...] og skal senda vottorðið þangað merkt: „Trúnaðarlæknir ríkislögreglustjóra – starfsnám lögreglu“. Umsækjendur geta ekki krafist þess að fá vottorð afhent að umsóknarferli loknu.

Trúnaðarlæknir veitir mennta- og starfsþróunarsetrinu aðeins upplýsingar um hvort [umsækjandi] uppfylli kröfur um andlegt og líkamlegt heilbrigði eða ekki, án frekari skýringa.“

Í kafla 3.1 í handbókinni er fjallað um almenn heilbrigðis­skilyrði. Þar segir:

„Nauðsynlegt er, að umsækjendur sem haldnir eru einhverjum þeirra sjúkdóma sem teljast til útilokandi þátta fyrir námið, en óska samt sem áður eftir mati á því hvort umsókn þeirra komi til greina, láti greinargerð þess sérfræðings sem hefur meðhöndlað þá vegna sjúkdómsins fylgja með læknisvottorðinu.“

Á eyðublaði fyrir læknisvottorð vegna umsóknar um starfsnám, dags. 26. júní 2019, sem var í gildi við meðferð máls A, kemur fram að hluti þess fyllist út af sérfræðingi í heimilislækningum á heilsugæslu­stöð umsækjanda. Þar koma fram leiðbeiningar fyrir mat á heilbrigði umsækjenda vegna umsóknar um starfsnám. Fjallað er um mismunandi þætti andlegrar og líkamlegrar heilsu og hvaða áhrif einstakir þættir hafa við matið. Í kafla [...] er fjallað um [...] og kemur þar fram að tilteknir sjúkdómar séu útilokandi fyrir námið. Þar segir meðal annars:

„[Tilteknar upplýsingar um veikindi sem eru útilokandi þáttur fyrir námið þurfa að koma fram í greinargerð sérfræðilæknis. Trúnaðarlæknir leggur mat á slíkar upplýsingar.]“

Í kafla 4.3. í handbókinni segir að umsóknir um starfsnám séu skoðaðar og metnar af mennta– og starfsþróunarsetri lögreglu. Setrið taki afstöðu til þess hverjir teljist uppfylla almenn hæfisskilyrði sem sett séu, s.s. aldur, menntun, starfsreynslu o.fl. Standist umsækjandi ekki bakgrunnsathugun tilkynni mennta- og starfsþróunarsetur honum um það ásamt upplýsingum um hvers vegna umsókn hans var hafnað. Í handbókinni kemur jafnframt fram að þeir umsækjendur sem staðist hafa almenn hæfisskilyrði séu boðaðir í inntökupróf. Prófað sé í þreki en einnig séu lögð fyrir umsækjendur sálfræðileg próf og önnur verkefni. 

Ríkislögreglustjóri hefur gert verksamning við X ehf. um læknisfræðilega ráðgjöf vegna meðferðar umsókna um starfsnám. Samningurinn tók gildi [...] og átti að gilda þar til síðustu málin hefðu verið afgreidd í lok árs 2019. Þar er verkefnum fyrirtækisins lýst með þeim hætti að það skuli fara yfir læknisvottorð umsækjenda, upplýsa ríkislögreglustjóra sem verkkaupa um það hverjir standast læknisfræðileg viðmið og hverjir ekki og taka við áliti sérfræðilækna berist þau í tengslum við umsóknir og yfirfara. Þá kemur þar fram að umsækjendur sendi læknisvottorð til ríkislögreglustjóra auk annarra gagna er við á. Sérstaklega er tekið fram að komi til þess að kalla þurfi umsækjendur til skoðunar hjá lækni eða óska eftir rannsóknum vegna mats á hæfni sé greitt sérstaklega fyrir það. Með samningnum fylgir viðauki vegna vinnslu og meðferðar persónuupplýsinga.

2 Málsmeðferð stjórnsýslumála og aðkoma einkaaðila að slíkum málum

Eins og að framan er rakið hefur mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu það hlutverk samkvæmt VIII. kafla lögreglulaga nr. 90/1996 að sannreyna hvaða einstaklingar uppfylla skilyrði til þess að hefja starfsnám hjá lögreglunni. Ljóst er að ákvörðun um að samþykkja eða synja um inntöku í starfsnám lögreglu á grundvelli lögreglulaga er ákvörðun um réttindi og skyldur viðkomandi í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt lögum og óskráðum grundvallar­reglum stjórnsýsluréttar hvíla ákveðnar skyldur á stjórnvöldum við meðferð mála þar sem til greina kemur að taka stjórnvaldsákvörðun, meðal annars um að upplýsa mál nægjanlega og gefa aðila kost á að neyta andmælaréttar, sbr. 10. gr. og IV. kafla stjórnsýslulaga.

Þegar reynir á rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og aðkomu utanaðkomandi sérfræðings að rannsókn máls ber að hafa í huga að stjórnvald kann að telja þörf á að fá aðstoð aðila sem er sérfróður á viðkomandi sviði til að leggja mat á atriði sem stjórnvaldið telur sig ekki sjálft hafa þekkingu á.

Almennar reglur stjórnsýsluréttar gera þó að verkum að eðli og umfangi slíkrar aðstoðar eru settar ákveðnar skorður. Stjórnvald sem leitar atbeina einkaaðila við undirbúning stjórnvaldsákvörðunar eða aðra meðferð valdheimilda ber áfram ábyrgð á málsmeðferðinni og ákvörðuninni sjálfri og tekur sú ábyrgð einnig til stjórnenda. Aðkoma utanaðkomandi sérfræðings breytir til dæmis ekki skyldu stjórnvalds til að leggja mál í réttan lagalegan farveg og gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýslu­laga. Stjórnvaldinu ber þannig að tryggja að allar upplýsingar sem ætla verður að hafi verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins liggi fyrir og að aðkoma sérfræðingsins leiði ekki til þess að réttarstaða borgarans verði lakari en leiðir af lögum og reglum.

Í þessu sambandi kann stjórnvaldi sem leitar aðstoðar utanaðkomandi aðila meðal annars að vera fær sú leið að gera samning við viðkomandi aðila um aðstoðina þar sem honum er gerð grein fyrir þeim skyldum sem hvíla á stjórnvaldinu samkvæmt stjórnsýslulögum og öðrum lögum í tengslum við ákvörðunina, sbr. m.a. álit umboðsmanns Alþingis frá 18. júní 2004 í máli nr. 4020/2004 og frá 29. nóvember 2019, í máli nr. 9823/2018. Eins og þar kemur fram eru slíkir starfshættir forsenda þess að stjórnvaldið geti til að mynda gengið úr skugga um að málið sé nægilega rannsakað og að hægt sé að virða upplýsingarétt og andmælarétt málsaðila lögum samkvæmt, sjá einnig Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur – málsmeðferð. Reykjavík 2013, bls. 508 og Hans Gammeltoft-Hansen o.fl.: Forvaltningsret (2. útg.), bls. 488. Þá getur slíkt fyrirkomulag einnig verið forsenda þess að eftirlits­aðilar á borð við umboðsmann geti endurskoðað málið á grund­velli fyrirliggjandi gagna og upplýsinga eftir að því lýkur. Hvort sem stjórnvald felur einkaaðila að sinna tilteknum þætti við meðferð máls eða ekki þá er það alltaf á ábyrgð stjórnvaldsins sjálfs að tryggja að málið sé sett í réttan farveg og viðeigandi reglum þar um sé fylgt.

Það er síðan annað mál, sem ekki verður fjallað nánar um hér, að sérstök álitaefni kunna að koma upp þegar heilbrigðisstarfsfólk er álitsgjafi í stjórnsýslumálum. Þar getur reynt á hvernig heilbrigðis­starfsmenn greina á milli þátta í starfi sínu í þágu viðkomandi stjórnvalds og þess trúnaðar sem á þeim hvílir lögum samkvæmt um málefni þeirra sem þeir fjalla um sem sjúklinga en einnig hvernig staðið skuli að skráningu og varðveislu gagna, sbr. fyrrnefnt álit umboðsmanns Alþingis frá 29. nóvember 2019, í máli nr. 9823/2018.

Í máli þessu reynir á málsmeðferð mennta- og starfsþróunarseturs lögreglu við mat á umsókn A um starfsnám lögreglu og aðkomu trúnaðarlæknis sem álitsgjafa að undirbúningi þeirrar ákvörðunar. Með vísan til þeirra sjónarmiða um aðstoð utanaðkomandi sérfræðinga sem rakin hafa verið hér að framan hefur athugun mín einkum beinst að því hvort A hafi fengið fullnægjandi tækifæri til að koma að upplýsingum um heilsufar sitt áður en tekin var ákvörðun um að synja umsókn hans. Þar reynir á hvort málsmeðferð mennta- og starfsþróunar­seturs lögreglu vegna umsóknar hans hafi verið í samræmi við 10. gr. stjórn­sýslu­laga nr. 37/1993.

3 Rannsókn mennta- og starfsþróunarseturs lögreglu

Af gögnum málsins verður ráðið að A hafi fengið símtal frá trúnaðarlækni X ehf. þar sem honum var tilkynnt að hann uppfyllti ekki skilyrði fyrir inntöku í starfsnám lögreglu þar sem hann hefði verið á tilteknum lyfjum vegna [tiltekins sjúkdóms] árið 2018, og ekki verið án þeirra í 12 mánuði sem væri skilyrði.

A óskaði í kjölfarið eftir nánari skýringum í tölvupósti auk þess sem hann óskaði eftir upplýsingum um hvort hann gæti komið að vottorði frá sérfræðingi. Ekki verður séð að honum hafi verið svarað af hálfu læknisins eða X ehf. af þessu tilefni.

Þegar A leitaði svo til mennta- og starfsþróunarseturs voru svörin þess efnis að leitt væri að trúnaðarlæknirinn hefði ekki svarað og rætt yrði við hann en í kjölfarið fékk hann bréf þar sem honum ef var synjað um inngöngu með vísan til neikvæðrar umsagnar læknisins.

Í skýringum mennta- og starfsþróunarseturs til umboðsmanns hefur verið lögð áhersla á að setrið leggi það í hendur trúnaðarlæknis að meta umsækjendur á grundvelli þeirra viðmiða sem læknar hafi sett í samráði við setrið. Hefur setrið vísað til þess að það orki tvímælis ef mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu færi að hlutast til um einstaka mál þegar um sé að ræða viðkvæm heilbrigðisgögn sem einungis trúnaðarlækni beri að meta. Hefur í því sambandi verið bent á að trúnaðarlæknirinn upplýsi setrið eingöngu um hvort viðkomandi hafi staðist læknisskoðun eða ekki. Um atvik í máli A kemur fram að setrinu sé ekki kunnugt um hvort A hafi sent inn sérfræðivottorð en sú krafa sé gerð í ákveðnum tilfellum. Með vísan til lýsinga trúnaðarlæknisins á símtali hans við A, þar sem raktar hefðu verið ástæður þess að hann uppfyllti ekki skilyrði, kom fram að búið væri að svara honum eins og unnt væri.

Eins og áður er rakið er mennta- og starfsþróunarsetri lögreglu lögum samkvæmt falið að velja nema í starfsnám hjá lögreglu. Nemar í starfsnámi skulu meðal annars vera andlega og líkamlega heilbrigðir og standast læknisskoðun trúnaðar­læknis samkvæmt fyrirliggjandi kröfum sem mennta- og starfs­þróunarsetur lögreglu setur reglur um í samstarfi við háskóla, sbr. c-lið 1. mgr. 38. gr. lögreglulaga.

Ríkislögreglustjóri hefur gert samning við utanaðkomandi aðila, þ.e. trúnaðarlækni hjá X ehf., um að meta hvort umsækjendur uppfylli framangreindar heilbrigðiskröfur. Framkvæmdin er með þeim hætti að trúnaðarlæknir metur læknisvottorð frá sérfræðingi í heimilis­lækningum sem fylgja skal umsókn. Að auki er umsækjendum gefinn kostur á að leggja fram umsögn sérfræðings í sjúkdómi sem telst útilokandi þáttur samkvæmt viðmiðum sem hafa verið sett, bæði á eyðublaði fyrir læknisvottorð og handbók um inntöku lögreglufræðinema. Samkvæmt viðmiðum sem þar er að finna er ljóst að saga um [tiltekinn sjúkdóm] er almennt útilokandi þáttur fyrir inntöku í námið. Þó er gert ráð fyrir því að umsækjendur með slíka sjúkrasögu geti komið til frekara mats en tilteknar upplýsingar þurfa þá að koma fram í greinargerð sérfræðilæknis sem trúnaðarlæknir styðst við í mati sínu. Í þeim efnum skal meðal annars horft til [...].

Þegar A leitaði til mennta- og starfsþróunarseturs 5. janúar 2020 hafði hann óskað eftir frekari skýringum frá trúnaðarlækni um af hverju hann hefði ekki uppfyllt heilbrigðiskröfur. Jafnframt óskaði hann eftir því að koma að frekari gögnum, þ.e. greinargerð frá sérfræðingi í [tilteknum sjúkdómum], í samræmi við reglur og viðmið þar um. Ekki verður þó ráðið að fyrirspurnum hans hafi nokkru sinni verið svarað.

Í ljósi þess að mennta- og starfsþróunarsetur ber ábyrgð og fer með endanlegt ákvörðunarvald um val á nemendum í námið gaf erindi A setrinu fullt tilefni til að kanna nánar hvernig staðið hafði verið að meðferð málsins hjá trúnaðarlækninum, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Í því fólst meðal annars að kanna hvort A hefði fengið að koma að fullnægjandi upplýsingum um heilsufar sitt við meðferð málsins hjá trúnaðarlækni, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, áður en tekin var ákvörðun um að synja honum um inngöngu á grundvelli umsagnar læknisins. Ljóst er að slíkar upplýsingar gátu haft grundvallarþýðingu við að meta hvort samþykkja eða synja ætti umsókn hans um inngöngu í námið.

Hér hefur jafnframt þýðingu að líta til þess að í reglum mennta- og starfsþróunarseturs lögreglu, þar sem nánar er útfært hvernig mat á lögbundnum heilbrigðis­kröfum skal fara fram, er sérstaklega tekið fram að umsækjendur leggi fram greinargerð sérfræðings vilji þeir koma til mats þrátt fyrir að vera með sjúkdóm sem sé útilokandi þáttur fyrir námið. Eins og atvikum málsins er háttað er ekki unnt að útiloka að umsögn sérfræðings í [tilteknum sjúkdómum] hefði leitt til þess að fram kæmu upplýsingar sem gæfu tilefni til að endurskoða þær forsendur sem  fyrirliggjandi mat trúnaðarlæknisins byggðist á. Þar sem erindum A var ekki svarað af hálfu trúnaðarlæknis, og ekki aðhafst af því tilefni af hálfu mennta- og starfsþróunarseturs, reyndi aftur á móti aldrei á hvort slíkt sérfræðiálit gæti haft þýðingu fyrir efnislegt mat og niðurstöðu trúnaðarlæknisins og þar með möguleika A á að koma til til frekara mats í námið, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 10. apríl 2014 í máli nr. 7327/2013.

Í ljósi skýringa mennta- og starfsþróunarseturs um að það orki tvímælis að setrið fari að hlutast til um einstök mál hjá trúnaðarlækni tek ég undir að takmörk kunna að vera á því að setrið geti endurskoðað sérfræðilegt mat trúnaðarlæknis á heilsufari umsækjenda. Engu að síður þá hvílir skylda á setrinu að tryggja að málsmeðferð álitsgjafa sé fullnægjandi og til að mynda ekki útilokað að setrið geti eftir atvikum lagt fyrir lækni að bæta úr tilteknum atriðum í tengslum við umsagnar­ferlið. Í þeim efnum minni ég á að þrátt fyrir að álitsgjafi taki ekki hina endanlegu stjórnvaldsákvörðun í málinu ber honum á grundvelli hinnar óskráðu meginreglu um rannsókn máls að gæta þess að eigin frumkvæði að nauðsynlegar upplýsingar séu til staðar svo hann geti byggt umsögn sína á nægilega traustum grunni, sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur – málsmeðferð, Reykjavík 2013, bls. 554-555. Slíkt er auk þess forsenda þess að umsögn hans geti orðið haldbær grundvöllur stjórnvalds­ákvörðunar hjá mennta- og starfsþróunarsetri lögreglu.

Að öllu framangreindu virtu er það álit mitt að mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu hafi ekki sýnt fram á að það hafi tryggt að fullnægjandi upplýsingar lægju fyrir um heilsufar A við mat á umsókn hans um starfsnám lögreglu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af því leiðir að ekki verður séð að setrið hafi haft fullnægjandi upplýsingar til að geta tekið afstöðu til þess hvort fallast ætti á mat trúnaðarlæknisins á því hvort A uppfyllti kröfur um andlegt og líkamlegt heilbrigði, sbr. c-lið 1. mgr. 38. gr. lögreglulaga. Það er því niðurstaða mín að ákvörðun setursins um að synja umsókn A um inngöngu í starfsnám hinn 8. janúar 2020 hafi ekki verið í samræmi við lög.

Í ljósi atvika þessa máls tel ég jafnframt tilefni til að árétta að mennta- og starfsþróunarsetri lögreglu ber að gæta þess að fylgja sömu málsmeðferð þegar umsækjendum er synjað um inngöngu í námið og þegar umsókn er samþykkt. Á setrinu hvílir því sú skylda að ljúka slíkum málum með formlegum hætti óháð því hvernig þeim lyktar og tilkynna um ákvörðun í málinu í samræmi við 20. gr. stjórnsýslulaga, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 31. desember 2019 í máli nr. 9989/2019.  

4 Svör til umboðsmanns Alþingis

Við athugun mína á máli A veitti ég því athygli að þegar óskað var eftir upplýsingum og skýringum frá ríkislögreglu­stjóra í tilefni af kvörtuninni var umboðsmanni Alþingis bent á að leita eftir skýringum og gögnum hjá X ehf., auk þess sem því var beint til umboðsmanns að afla tiltekinna upplýsinga er vörðuðu stjórnsýslumálið beint frá trúnaðarlækni fyrirtækisins.

Í þessu sambandi tel ég rétt að minna á að Alþingi hefur með lögum kveðið á um rétt einstaklinga og lögaðila til að leita með mál sín til umboðsmanns Alþingis. Til þess að umboðsmaður geti rækt lögbundið hlutverk sitt, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, hefur umboðsmaður fengið víðtækar heimildir til gagna- og upplýsinga­öflunar, sbr. 7. og 9. gr. sömu laga. Í samræmi við framan­greint getur umboðsmaður krafið stjórnvöld og aðra sem falla undir eftirlit hans um þær upplýsingar og skriflegar skýringar sem hann þarfnast vegna starfs síns. Getur umboðsmaður þá meðal annars krafist afhendingar á öllum gögnum sem snerta mál og eru heilsufarsupplýsingar þá ekki undanskildar.

Forsenda þess að umboðsmaður geti rækt það eftirlitshlutverk sem honum er ætlað er hins vegar sú að stjórnvöld veiti umboðsmanni fullnægjandi upplýsingar og skýringar þegar eftir þeim er leitað. Fyrir liggur að X ehf. fellur ekki undir eftirlit umboðs­manns Alþingis. Þrátt fyrir að X ehf. hafi sem einkaaðili annast ákveðna þætti í rannsókn málsins þá verða þau gögn og upplýsingar sem verða til við meðferð málsins hjá félaginu almennt hluti af viðkomandi stjórnsýslumáli, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 18. febrúar 2014, í máli nr. 7241/2012 og frá 29. nóvember 2019 í máli nr. 9823/2018. Þar sem ábyrgð á vali umsækjenda um starfsnám lögreglu er samkvæmt lögreglulögum á herðum mennta- og starfsþróunarseturs lögreglu, sem starfar innan embættis ríkislögreglustjóra, bar ríkislögreglu­stjóra því að hlutast til um að umboðsmanni yrðu afhentar allar þær upplýsingar og gögn sem hann óskaði eftir. Verður því ekki séð að rök hafi staðið til þess að embættið gæti komið sér hjá því að veita slíkar upplýsingar með vísan til þess að hægt væri að leita til fyrirtækisins X ehf. vegna þessa.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að afstaða ríkislögreglustjóra til fyrirspurnar umboðsmanns hafi að þessu leyti ekki samrýmst þeim sjónarmiðum sem lög um umboðsmann Alþingis byggjast á. Ég tel rétt að vekja sérstaka athygli ríkislögreglustjóra á þessu og kem þeirri ábendingu á framfæri að hann geri viðeigandi ráðstafanir til að þau svör sem embætti hans sendir umboðsmanni Alþingis séu framvegis betur úr garði gerð að þessu leyti.

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að ákvörðun mennta- og starfsþróunarseturs lögreglu um að synja umsókn A um inngöngu í starfsnám lögreglu 8. janúar 2020 hafi ekki verið í samræmi við lög. Er niðurstaða mín byggð á því að mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu hafi ekki sýnt fram á að það hafi tryggt að fullnægjandi upplýsingar hafi legið fyrir um heilsufar A við mat á umsókninni, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, áður en það synjaði umsókn hans með vísan til umsagnar trúnaðarlæknis.

Ég beini því til mennta- og starfsþróunarseturs lögreglu að það taki mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem rakin hafa verið í álitinu. Jafnframt beini ég því til setursins að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.

Þá tel ég tilefni til að beina því til mennta- og starfsþróunar­seturs lögreglu og ríkis­lögreglustjóra að taka til skoðunar hvort tilefni sé til að taka almennt verklag við meðferð umsókna um starfsnám hjá lögreglu til skoðunar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu.

 Ég kem jafnframt þeirri ábendingu á framfæri að ríkislögreglu­stjóri geri viðeigandi ráðstafanir til að þau svör sem embætti hans sendir umboðsmanni Alþingis séu framvegis betur úr garði gerð.

Hinn 1. nóvember 2020 var undirritaður settur í embætti umboðs­manns Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðs­mann Alþingis, og hefur því farið með mál þetta frá þeim tíma.

  

Kjartan Bjarni Björgvinsson              

    

---

   

Viðbrögð stjórnvalda 

Í bréfi frá ríkislögreglustjóra kemur fram að málið hafi verið tekið til meðferðar að nýju. Að mati trúnaðarlæknis hefðu þær upplýsingar sem lagðar voru fram verið þær sömu og áður. Nýtt vottorð hefði því ekki breytt mati hans. 

Endurskoðun leiðbeininga við mat á heilbrigði umsækjenda um starfsnám hjá lögreglu standi yfir. Við þá vinnu sé m.a. horft til sjónarmiðanna í áliti umboðsmanns. Ljóst sé að breyta þurfi verklagi og sé miðað að því að tryggja að fullnægjandi upplýsingar liggi fyrir á hverjum tíma sem og að viðeigandi upplýsingar berist mennta- og starfsþróunarsetri lögreglu. Með nýjum samningi eigi að tryggja að nægjanleg gögn séu til staðar þannig að hægt sé að taka afstöðu til umsóknar og þá að umsækjanda verði tilkynnt um niðurstöðuna með fullnægjandi hætti. Af svarinu má ráða að unnið sé að því hjá trúnaðarlækni og setrinu að meta hvaða gögn skuli afhenda við þessar aðstæður.

Með endurskoðuðu verklagi sé stefnt að því að tryggja að málsmeðferðin taki mið af því að um sé að ræða ákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga og þess að samkvæmt lögum og óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar hvíli ákveðnar skyldur á stjórnvöldum. Þar með talið sé að gæta að andmælaréttir og rannsóknarreglu. Markmið nýs samnings við trúnaðarlækni sé að skýra þessi atriði.

Hvað varði ábendingar um svör embættis ríkislögreglustjóra til umboðsmanns þá verði framvegis gætt að því að þau verði betur úr garði gerð.