I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 20. desember 2019 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun fjármála- og efnahagsráðherra um laun fyrir starf hans sem forstöðumanns ríkisstofnunar. Í framhaldinu barst önnur kvörtun 30. mars 2020 frá B yfir sambærilegri ákvörðun ráðherra. Í báðum kvörtunum eru gerðar athugasemdir við þá afstöðu ráðuneytisins að stjórnsýslulög nr. 37/1993 eigi ekki við um ákvarðanir um laun forstöðumanna, auk þess sem þar eru gerðar athugasemdir við málsmeðferð ráðuneytisins og efni ákvarðana.
Áður en A og B leituðu til umboðsmanns höfðu þau óskað eftir að fjármála- og efnahagsráðuneytið rökstyddi ákvarðanir sínar um endurskoðun á grunnmati starfanna sem þau gegna sem forstöðumenn, auk þess sem B hafði óskað eftir aðgangi að gögnum málsins. Í tilvikum beggja hafði niðurstaða ráðuneytisins um endurskoðun á grunnmati starfanna ekki leitt til breytinga á launum þeirra. Ráðuneytið synjaði beiðnum beggja á þeim grundvelli að stjórnsýslulög nr. 37/1993 ættu ekki við, en bæði A og B höfðu vísað til þeirra laga.
Með vísan til framangreinds hef ég afmarkað athugun mína við þá afstöðu ráðuneytisins að stjórnsýslulög eigi ekki við um ákvarðanir um laun fyrir störf forstöðumanna ríkisstofnana. Í ljósi afstöðu ráðuneytisins og þess fyrirkomulags sem það hefur komið á fót í þessum efnum hefur athugun mín einkum beinst að því hvort ákvörðun fjármála- og efnahagsráðherra um laun fyrir starf forstöðumanns ríkisstofnunar sé stjórnvaldsákvörðun og hvort sá sem gegnir starfinu þegar slík ákvörðun er tekin teljist aðili máls.
Þar sem mál A og B eru hliðstæð að því marki sem hefur þýðingu fyrir athugun mína hef ég ákveðið að ljúka þeim með einu áliti.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. desember 2020.
II Málavextir
1 Almennt um launafyrirkomulag forstöðumanna ríkisstofnana
Á undanförnum árum hafa verið gerðar breytingar á fyrirkomulagi þess hvernig laun forstöðumanna ríkisstofnana eru ákveðin. Samkvæmt gildandi fyrirkomulagi ákveður fjármála- og efnahagsráðherra laun þeirra að meginstefnu til. Þetta verkefni annast sérstök ráðuneytisstofnun, Kjara- og mannauðssýsla ríkisins, sem starfar innan ráðuneytis hans.
Samkvæmt því fyrirkomulagi sem ráðuneytið starfar eftir eru laun forstöðumanna almennt byggð á þríþættum grunni. Í fyrsta lagi ákveður fjármála- og efnahagsráðherra „föst laun“ þeirra fyrir dagvinnu. Í öðru lagi ákveður sami ráðherra „önnur laun“ sem fylgja starfi. Þessi laun mynda saman „reglubundin heildarlaun“ forstöðumanns og skulu vera í samræmi við „grunnmat“ starfs viðkomandi. Það er sami ráðherra sem ákveður hverjar skulu vera forsendur grunnmats og skal þar einkum horft til umfangs og ábyrgðar. Í þriðja lagi er hlutaðeigandi fagráðherra sem fer með það málefnasvið sem forstöðumaður starfar á, eða eftir atvikum stjórn ríkisstofnunar, heimilt að ákvarða greiðslu „viðbótarlauna“, innan ramma almennra forsendna sem fjármála- og efnahagsráðherra hefur sett um viðbótarlaun. Auk framangreinds ákvarðar fjármála- og efnahagsráðherra „starfskjör“ forstöðumanna.
Í gögnum málsins liggja fyrir upplýsingar frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu um almennar forsendur grunnmats og hvernig laun eru ákveðin í samræmi við það. Um launakerfi forstöðumanna segir að launaröðun embætta byggist á heildstæðu samræmdu matskerfi. Matið byggist á fjórum þáttum, þ.e. færni, stjórnun, ábyrgð og umfangi. Hver þáttur sé metinn með tilliti til innbyrðis röðunar innan kerfisins. Til grundvallar liggi skrifleg gögn um stofnun auk samskipta við viðkomandi ráðuneyti og forstöðumenn. Launakerfið sé hluti af nýrri stjórnendastefnu ríkisins. Um matsþættina fjóra segir nánar:
„Stjórnun: Stjórnunar- og leiðtogahlutverk metin út frá eðli stofnunarinnar, málaflokks og gæðastjórnunar.
Umfang: Metið út frá síðasta ríkisreikningi og byggist á rekstrartölum, fyrst og fremst launakostnaði og að hluta til öðru efnahagslegu umfangi.
Ábyrgð: Ábyrgð stjórnenda metin út frá hlutverki stofnunarinnar og beinna áhrifa starfseminnar á einstaklinga og samfélagið.
Færni: Færni sem krafist er af stjórnanda út frá markmiðum og eðli starfsemi stofnunarinnar, þ.e. krafa um þekkingu, samskiptahæfni, nýsköpun og frumkvæði.“
Samkvæmt fyrirkomulaginu greinast einstakir matsþættir, utan umfangs, í undirþætti. Störf forstöðumanna eru metin til stiga á mismunandi kvörðum eftir viðmiðum um undirþættina sem ráðuneytið hefur mótað. Matsþættirnir hafa mismunandi vægi.
Í kynningu ráðuneytisins á launaumhverfi forstöðumanna er „[f]erli innleiðingar“ lýst þannig að fyrst fáist niðurstaða um grunnmat starfs. Því næst upplýsi ráðuneytið forstöðumann um þá niðurstöðu bréflega. Hlutaðeigandi fagráðuneyti, eða eftir atvikum stjórn stofnunar, fari yfir niðurstöðu mats í samtali. Á þessu stigi geti máli lokið án athugasemda eða með því að forstöðumaður eða fagráðuneyti óski eftir endurskoðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Ef það er gert taki ráðuneytið mál til meðferðar (endurskoðun). Að lokum sé forstöðumanni og fagráðuneyti kynnt niðurstaða. Þessi málsmeðferð sé í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar.
2 Ákvarðanir um laun A og B
Fjármála- og efnahagsráðuneytið ritaði bæði A og B bréf í desember árið 2018. Efni bréfanna var tilgreint sem „[á]kvörðun um laun og tilkynning um forsendur grunnmats“ þeirra starfa sem þau gegna. Í bréfinu til A, dags. 14. desember 2018, segir:
„Með vísan til 39. gr. a laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er hér með tilkynnt um ákvörðun fastra dagvinnulauna og annarra launa [þess starfs sem A gegnir]. Hin nýja launaákvörðun er samkvæmt samræmdu grunnmati starfa forstöðumanna. Forsendur þær sem ákvörðun um starf [það sem A gegnir] byggir á er að finna í meðfylgjandi fylgiskjali.
Föst heildarlaun fyrir starf [það sem A gegnir] eru [...] og skipast í dagvinnulaun að fjárhæð [...] og önnur laun að fjárhæð [...].
Ákvörðun þessi tekur gildi 1. janúar 2019.
Gildandi úrskurður kjararáðs um laun [þess starfs sem A gegnir] mælir fyrir um hærri heildarlaun en leiðir af hinu nýja grunnmati. Úrskurður kjararáðs mun halda gildi sínu þar til launaákvörðun samkvæmt framangreindu grunnmati starfs, að teknu tilliti til almennra launahækkana, verður jöfn núverandi heildarlaunum.
Af hálfu [hlutaðeigandi ráðuneytis] verður þér boðið til fundar þar sem tækifæri gefst til að koma sjónarmiðum um hlutlægar forsendur meðfylgjandi grunnmats.“
B fékk sambærilegt bréf frá ráðuneytinu. Í kjölfarið áttu þau bæði í samskiptum við viðkomandi fagráðuneyti um framangreindar ákvarðanir og grunnmat sem lá þeim til grundvallar, auk þess sem B leitaði til stjórnarmanna viðkomandi stofnunar. Í samræmi við áðurgreinda málsmeðferð samkvæmt kynningu fjármála- og efnahagsráðuneytisins óskuðu þau bæði eftir að grunnmat starfa þeirra yrði endurskoðað og rökstuddu það ítarlega.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið ritaði bæði A og B bréf 4. september 2019 þar sem þeim var tilkynnt um niðurstöðu endurskoðunar á grunnmati starfa þeirra, en í báðum tilvikum leiddi endurskoðun til hækkunar á grunnmati án þess að sú breyting hefði áhrif á laun. Bréfið til A er svohljóðandi, en bréfið til B er efnislega samsvarandi:
„Nýtt launafyrirkomulag forstöðumanna ríkisstofnana tók gildi 1. janúar sl. og var niðurstaða grunnmats fyrir [starfið sem A gegnir] tilkynnt með bréfi dags. 14. desember 2018. Í kjölfarið fjölluðu [hlutaðeigandi ráðuneyti] og forstöðumaður um niðurstöður matsins og gafst þeim tækifæri til að koma á framfæri við fjármála- og efnahagsráðuneytið athugasemdum og óskum um endurskoðun á grunnmati starfs sbr. 39. gr. a laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Frestur til að koma að athugasemdum var til 15. mars sl. Nánar er fjallað um grunnmatið og endurskoðun þess í meðfylgjandi skjali.
Ráðuneytinu barst beiðni um endurskoðun grunnmat dags. 19. mars 2019. Að lokinni endurskoðun á grunnmati starfs forstöðumanns er það niðurstaða ráðuneytisins að hún leiði til breytinga á eftirfarandi þáttum:
Upplýsingagjöf hækkar úr I í II og samfélagsleg áhrif hækkar úr I-II í II til samræmingar við mat á öðrum störfum.
Endurskoðunin leiðir ekki til breytinga á öðrum matsþáttum enda er mat þeirra í samræmi við mat á störfum forstöðumanna annarra stofnana. Þessar breytingar hafa ekki áhrif á launasetningu [starfsins].“
Í framhaldi óskuðu A og B eftir því að ráðuneytið veitti þeim rökstuðning fyrir ákvörðunum þess um störfin sem þau gegna, auk þess sem B óskaði eftir aðgangi að gögnum málsins. Um lagastoð fyrir beiðnum sínum vísuðu þau til ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ráðuneytið synjaði beiðnum þeirra beggja með sömu rökum. Í tölvupósti til A segir:
„Í erindinu er krafist rökstuðnings fyrir ákvörðun ráðuneytisins vegna endurskoðunar á grunnmati [starfsins sem A gegnir], á grundvelli 21. gr. stjórnsýslulaga.
Við ákvörðun launa, skv. 39. gr. a laga nr. 70/1996, er nú byggt á samræmdu grunnmati þar sem störf forstöðumanna eru metin út frá umfangi og kröfum um færni, ábyrgð og stjórnun. Þetta er ný aðferð við mat á störfum forstöðumanna. Matið er unnið út frá heildstæðri nálgun þar sem störf allra forstöðumanna eru metin á grundvelli samræmds matskerfis sem byggist á gagnsæjum og hlutlægum þáttum. Hver þáttur er metinn með tilliti til innbyrðis röðunar innan kerfisins.
Í matinu felast því almennar og sértækar kröfur sem gerðar eru til forstöðumanna. Matið er óháð því hver gegnir starfinu hverju sinni en í grunnmatinu er ekki lagt mat á þann forstöðumann sem gegnir embætti hverju sinni eða frammistöðu hans. Að teknu tilliti til þess telst þú ekki aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga, þar sem þau eiga ekki við, og átt þú því ekki rétt á rökstuðningi á þeim forsendum.
Í ferlinu hefur verið lagt upp með að forsendur matsins séu skýrar og að ferlið sé opið og gagnsætt. Í samræmi við þau markmið hefur yfirlit yfir það hvernig öll störfin voru metin, samkvæmt þeim þáttum sem grunnmat starfa forstöðumanna byggir á, verið birt á vef fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Jafnframt er þar að finna nánari upplýsingar um þær forsendur sem búa að baki grunnmati starfa forstöðumanna, sbr. 39. gr. a laga nr. 70/1996, sem einnig er aðgengilegt á vef fjármálaráðuneytisins.
Almennar upplýsingar um starfsumhverfi stjórnenda eru aðgengilegar á slóðinni [...]
Sérstaklega er bent á eftirtaldar undirsíður og skjöl sem eru aðgengileg þaðan:
- Almenn umfjöllun um nýtt launafyrirkomulag: [...]
- Forsendur matsins, sem liggja til grundvallar niðurstöðu á mati á starfi allra forstöðumanna: [...]
- Niðurstaða mats allra forstöðumanna, sbr. framangreindar forsendur: [...]
Afrit af þessu skeyti er sent [hlutaðeigandi ráðuneyti] til upplýsinga.
Ég biðst velvirðingar á síðbúnu svari.“
III Samskipti umboðsmanns Alþingis og fjármála- og efnahagsráðuneytisins
Umboðsmaður Alþingis ritaði fjármála- og efnahagsráðherra bréf 6. febrúar 2020 þar sem þess var óskað að ráðuneyti hans veitti skýringar á ákveðnum atriðum í tilefni af kvörtun A. Eftir að kvörtun B barst umboðsmanni var ráðuneytinu tilkynnt um kvörtun hennar og upplýst um að skýringar þess yrðu jafnframt notaðar við athugun á máli hennar.
Í bréfi umboðsmanns var þess í fyrsta lagi óskað að ráðuneytið lýsti rökstuddri afstöðu til þess hvort ákvörðun ráðherra um laun forstöðumanns samkvæmt 39. gr. a laga nr. 70/1996 teldist stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í öðru lagi var bent á að af gögnum málsins yrði ráðið að ráðuneytið teldi ákvæði stjórnsýslulaga ekki eiga við um ákvörðun ráðherra um breytingu á grunnmati starfs þar sem hún teldist ekki til ákvörðunar um rétt eða skyldu manns og þá með vísan til þess að matið væri óháð því hver gegndi starfi og ekki væri lagt mat á forstöðumanninn sem um ræðir eða frammistöðu hans. Var ráðuneytið beðið um að upplýsa hvort þessi skilningur væri réttur og skýrði þá nánar hvaða lagasjónarmið byggju að baki þeirri afstöðu. Þá var þess óskað að ef ráðuneytið teldi aftur á móti að ákvörðun um grunnmat eða breytingu á því væri stjórnvaldsákvörðun, að ráðuneytið skýrði nánar hvaða lagasjónarmið byggju að baki þeirri afstöðu að einstaklingur væri ekki aðili stjórnsýslumáls sem væri lokið með breytingu á grunnmati starfs sem hann gegnir.
Í svari ráðuneytisins, dags. 14. maí 2020, kemur fram að stjórnsýslulög gildi þegar stjórnvald tekur ákvarðanir um rétt og skyldu manna, en þau gildi ekki um samningu reglugerða né annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Í kjölfarið segir:
„Það er mat ráðuneytisins að launaákvarðanir samkvæmt grunnmati starfa séu í eðli sínu stjórnvaldsfyrirmæli en ekki stjórnvaldsákvarðanir í skilningi stjórnsýslulaga.
Mat ráðuneytisins byggir á því að stjórnvaldsfyrirmæli eru annars eðlis en stjórnvaldsákvarðanir þar sem þau taka til ótilgreinds fjölda, beinast ekki að tilteknum einstaklingum og byggja á lagaheimild. Að baki þeirri tilhögun búa ákveðin hagkvæmnis-, skilvirkni- og sérhæfingarrök. Með lögum um breytingu á lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 95/2017, var fjármála- og efnahagsráðherra falið að ákvarða föst laun fyrir dagvinnu í samræmi við grunnmat starfs forstöðumanna, þar sem einkum skyldi horft til umfangs og ábyrgðar viðkomandi starfa. Þá var honum einnig falið að ákveða önnur laun er starfinu fylgja. Samkvæmt viðkomandi ákvæðum skal við ákvörðun kjara „... sérstaklega gæta samræmis við þau kjör hjá ríkinu sem byggjast á kjarasamningum og skal ætíð taka tillit til almennrar þróunar kjaramála á vinnumarkaði. Samráð skal haft við Félag forstöðumanna ríkisstofnana um forsendur grunnmats starfa, annarra launa og viðbótarlauna og skal félaginu gefinn kostur á að fylgjast með og fjalla um álitamál sem upp kunna að koma fyrir hönd forstöðumanna.“
Við mótun og innleiðingu kerfisins var miðað við að grunnmat starfa forstöðumanna, þ.m.t. launaákvarðanir, væru almenn stjórnvaldsfyrirmæli, enda um að ræða framkvæmd og útfærslu tilhögunar sem byggir á fyrirfram gefnum meginlínum sem ákveðnar eru í lögum. Grunnmat starfa byggir á hlutlægu mati á inntaki starfa forstöðumanna, einkum umfangi og ábyrgð, og mælir fyrir um hvaða launakjör séu í boði fyrir að gegna tilteknu starfi. Það hefur engin áhrif á niðurstöðu eða launaröðun hvaða einstaklingur gegnir starfinu. Með 39. gr. a er því ekki verið að mæla fyrir um ákvörðun um sérstök réttindi til handa einstaklingi, heldur er verið að meta hvernig launasetja eigi tiltekin störf og hvar þau skuli raðast með hliðsjón af röðun annarra starfa af sama meiði.“
Því næst fjallar ráðuneytið um hugtakið „aðili máls“ í stjórnsýslurétti og að einstaklingur þurfi að uppfylla skilyrði þess til að öðlast flest þau réttindi sem ákvæði stjórnsýslulaga mæli fyrir um. Þá segir að laun hafi eðli máls samkvæmt áhrif á fjárhag einstaklinga en slíkir hagsmunir tengist ekki úrlausn þessa máls. Þó einstaklingur hafi fjárhagslega hagsmuni af ákvörðun ráðuneytisins um endurskoðun á grunnmati þess starfs sem hann sinnir á hverjum tíma verði að mati ráðuneytisins að líta til þeirra forsendna sem búi að baki henni. Niðurstaða grunnmats starfa sé óháð því hvaða einstaklingar gegni störfunum sem sé fjallað um hverju sinni og nái til ótilgreinds fjölda. Í umræddu mati sé því ekki verið að meta tiltekinn starfsmann, hans persónulegu eiginleika eða faglegu hæfni, heldur starfið sem slíkt. Grunnmat starfa haldi gildi sínu þó starfsmaður ljúki störfum og annar taki við sem geti búið yfir annarri persónulegri hæfni en forveri hans. Í ljósi þess geti einstaklingur, sem gegni starfi forstöðumanns hverju sinni, ekki talist vera aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga. Ráðuneytið tekur fram að í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti hafi óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar verið hafðar til hliðsjónar við útfærslu 39. gr. a laga nr. 70/1996.
Um rétt forstöðumanns, hlutaðeigandi ráðherra eða Félags forstöðumanna ríkisstofnana samkvæmt 4. mgr. ákvæðisins, til þess að óska eftir endurskoðun á grunnmati starfs, kemur fram að forstöðumenn hafi þessa heimild á grundvelli starfa sinna. Þeir geti óskað eftir endurskoðun „[fyrir hönd] stofnunarinnar sem þeir veita forstöðu hverju sinni“. Slík ósk þurfi að byggja á hlutlægum staðreyndum, til að mynda um starfsemi eða verkefni stofnunarinnar. Endurskoðun á grunnmati sé því alls óháð breytingum sem kunni að verða hjá þeim einstaklingi sem sinnir forstöðu stofnunar og fari því einungis fram ef breytingar hafi orðið á þeim matsþáttum sem grunnmatið byggir á.
Í kjölfarið fjallar ráðuneytið um áhrif þess að samningsfrelsi forstöðumanna hafi verið takmarkað:
„Við mat á því hvaða áhrif takmörkun á samningsfrelsi forstöðumanna um laun og önnur starfskjör og sú staðreynd að ákvörðun ráðherra sé einhliða hafi í þessu samhengi, er nærtækast að líta til þess hvort og þá með hvaða hætti launaákvörðun forstöðumanns er frábrugðin því hvernig laun almenns starfsmanns eru ákvörðuð. Á einkamarkaði er litið á kjarasamning sem lágmarkskjör og hefur starfsmaður frelsi til að semja um hærri laun en kjarasamningur segir til um. Hvað ríkið sem vinnuveitanda varðar hefur kjarasamningur að geyma bæði lágmarks- og hámarkskjör sem í boði eru. Þessi munur byggir á þeirri grunnforsendu stjórnsýslunnar að forstöðumaður er í allri ákvarðanatöku bundinn af því að vinna innan marka laga, reglugerða, reglna og annarra fyrirmæla, s.s. kjarasamninga, og honum er ekki heimilt að víkja frá ákvæðum kjarasamninga, ekkert frekar en laga, reglugerða eða annarra fyrirmæla sem hann starfar eftir. Því er ekki hægt að nota orðið samningsfrelsi í sömu merkingu á almennum og opinberum vinnumarkaði í umræðu um kjara- og launamál.“
Í svari ráðuneytisins kemur fram að samskipti forstöðumanns sem starfsmanns og veitingarvaldshafa byggi að meginstefnu til á sömu einkaréttarlegu forsendum og eigi við um aðra starfsmenn og hafi slík samskipti alla jafnan verið talin falla utan gildissviðs stjórnsýslulaga. Þannig þurfi forstöðumaður til dæmis að lúta stjórnunarrétti veitingarvaldshafa hvað varði inntak starfs og með hvaða hætti honum, sem starfsmanni, sé ætlað að sinna því starfi út frá þeim áherslum sem veitingarvaldshafi ákveður hverju sinni með sambærilegum hætti og aðrir starfsmenn. Síðan segir:
„Þegar forstöðumaður tekur ákvörðun um laun starfsmanna stofnunar er það einhliða ákvörðun hans byggð á tilteknum forsendum. Þær forsendur eru annars vegar sú starfslýsing sem liggur til grundvallar starfinu og hins vegar sá kjarasamningur sem fyrir liggur að viðkomandi starfsmaður muni taka laun eftir. Það er á forræði og ábyrgð stjórnanda að útfæra og ákveða starfslýsingu starfsmanna, þar gildir enda stjórnunarréttur forstöðumanns. Kemur þetta m.a. skýrt fram í 19. gr. [laga nr. 70/1996], þar sem segir m.a.: [...] Þannig hefur starfsmaður ávallt þann kost að segja starfi sínu lausu, uni hann ekki niðurstöðu starfslýsingar eða lögmætum breytingum á henni sem forstöðumaður ákveður. Hvað hina forsenduna varðar, þ.e. kjarasamning, þá hefur starfsmaður yfirleitt ekki val um það eftir hvaða kjarasamningi starfskjör hans byggjast á heldur ræðst það fyrst og fremst af eðli starfsins og því fyrst og fremst á valdi forstöðumanns að ákvaða hvaða kjarasamningur er lagður til grundvallar. Kjarasamningar ríkisstarfsmanna eru nánast allir þannig útfærðir að í miðlægum kjarasamningi við viðkomandi stéttarfélag er samið um tiltekna launatöflu (kafli 1) og svo um stofnanaþátt (kafli 11). [...] Röðun starfa í launaflokka er eitt af megin viðfangsefnum stofnanasamnings. Í stofnanasamningi er samið um grunnröðun starfa í launaflokk innan launatöflu viðkomandi stéttarfélags og hvaða þættir og/eða forsendur skuli ráða röðun þeirra.“
Í framhaldi fjallar ráðuneytið nánar um efni og forsendur stofnanasamnings með þeim orðum að þar skuli fyrst og fremst miða við hvað sé viðvarandi og stöðugt verksvið viðkomandi starfs og meta þá þætti þess sem leiði af verkefnum og viðfangsefnum sem starfsmanni í tilteknu starfi beri að sinna. Í samningnum sé meðal annars samið um að við grunnröðun starfs sé mikilvægt að horfa til skipurits stofnunar, hlutverks, ábyrgðar, viðvarandi verksviðs og hæfnikrafna hvers starfs fyrir sig „óháð því hver sinnir starfinu“. Því næst segir:
„Það er svo forstöðumanns að ákveða, á grundvelli starfslýsingar og forsendna stofnanasamnings viðkomandi stéttarfélags, hver grunnröðun þess tiltekna starfs sem um ræðir skuli vera. Þar hefur starfsmaður enga beina aðkomu, enda ætti ákvörðunin að vera rökleg niðurstaða í samræmi við gildandi starfslýsingu og stofnanasamning. Starfsmaður getur, ef hann er ósáttur við niðurstöðu röðunar, annað hvort skotið máli sínu til umfjöllunar til samstarfsnefndar stéttarfélags og vinnuveitanda, eða sagt starfi sínu lausu. Ef hann skýtur máli sínu til samstarfsnefndar og þar næst ekki samstaða um hvort ákvörðun forstöðumanns byggi á réttum forsendum þá gildir ákvörðun forstöðumanns, nema ef dómstólar komast að annarri niðurstöðu.“
Ráðuneytið tekur fram að ákvörðun launa forstöðumanna byggi á sömu meginforsendum og hafi verið raktar um launaákvörðun starfsmanna, nema í stað kjara- og stofnanasamnings komi annars vegar reglur um almenn starfskjör og hins vegar grunnmat sem hafi verið unnið í samvinnu og samráði við meðal annars Félag forstöðumanna ríkisstofnana. Starfslýsing sem birtist í erindisbréfi sé ákvörðun viðkomandi fagráðuneytis og nýtt af fjármála- og efnahagsráðuneyti, ásamt öðrum gögnum, til röðunar starfa. Ef forstöðumaður er ósáttur við niðurstöðu ráðuneytisins geti hann snúið sér til fagráðuneytis stofnunar eða Félags forstöðumanna ríkisstofnana og óskað liðsinnis þess. Ef ekki næst samstaða milli félagsins og ráðuneytisins „þá [gildi] ákvörðun ráðuneytisins nema dómstólar komist að annarri niðurstöðu“.
Að lokum áréttar ráðuneytið að tilkynning til forstöðumanns um röðun starfs innan kerfisins sé ekki stjórnvaldsákvörðun, heldur tilkynning um útfærslu stjórnvaldsfyrirmæla varðandi það tiltekna starf sem viðkomandi gegnir tímabundið. Þrátt fyrir það hafi við undirbúning grunnmatsins verið leitast við að vanda málsmeðferð þar sem hafi verið gætt að meginreglum stjórnsýsluréttar og öllum hlutaðeigandi tryggður möguleiki á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri, áður en starfið hafi verið metið. Þá séu forsendur og niðurstöður grunnmats starfa forstöðumanna öllum aðgengilegar á vef Stjórnarráðsins.
Athugasemdir B við bréf ráðuneytisins bárust 3. júní 2020 og athugasemdir A 5. sama mánaðar.
IV Álit setts umboðsmanns Alþingis
1 Launafyrirkomulag forstöðumanna ríkisstofnana
Með lögum nr. 130/2016, um kjararáð, voru gerðar töluverðar breytingar á því hvernig laun forstöðumanna eru ákveðin. Þær breytingar lýstu sér meðal annars í því að horfið var frá að sérstakt stjórnvald, kjararáð, tæki ákvörðun um laun flestra forstöðumanna. Í staðinn var tekið upp nýtt fyrirkomulag sem í fólst að bæði fjármála- og efnahagsráðherra og hlutaðeigandi fagráðherra eða stjórn ríkisstofnunar komu að ákvörðun um laun, sbr. þágildandi 39. gr. a laga nr. 70/1996, sbr. 1. tölul. g-liðar 1. tölul. 8. gr. laga nr. 130/2016.
Samkvæmt þessu breytta fyrirkomulagi var gert ráð fyrir ákveðinni verkaskiptingu milli fjármála- og efnahagsráðherra annars vegar og hins vegar fagráðherra eða stjórnar viðkomandi ríkisstofnunar. Þannig var það hlutverk fjármála- og efnahagsráðherra að taka ákvarðanir sem lutu að grunnlaunaflokkun starfa, þ.e. hversu margir flokkarnir væru, á hvaða forsendum hún byggðist og í hvaða flokk einstöku starfi væri skipað. Var þá kveðið á um það í fyrrnefndu ákvæði 39. gr. a að við ákvörðun um röðun starfs í grunnlaunaflokk skyldi einkum horft til starfsbundinna þátta. Jafnframt var það hlutverk fjármála- og efnahagsráðherra að ákveða forsendur fyrir frekari undirflokkun starfa. Það var síðan á valdi hlutaðeigandi fagráðherra eða stjórnar ríkisstofnunar að ákvarða undirflokkun forstöðumanns innan viðkomandi grunnlaunaflokks. Var þá kveðið á um í ákvæði 39. gr. a að við ákvörðun um röðun starfs í undirflokka skyldi einkum horft til persónubundinna þátta og hvaða aukastörf bæri að launa sérstaklega og kveða á um önnur starfskjör.
Með setningu laga nr. 95/2017 var aftur á móti fallið frá framangreindu fyrirkomulagi, þar á meðal að fagráðherra eða stjórn ríkisstofnunar kæmu að ákvörðun launa. Í staðinn yrði lagt til grundvallar að fjármála- og efnahagsráðherra færi einn með ákvörðun launa samkvæmt ákvæði laganna. Var ákvæði 1. mgr. 39. gr. a laga nr. 70/1996 þá breytt í núverandi mynd með 1. mgr. 1. gr. laga nr. 95/2017, en í ákvæðinu segir:
„Ráðherra ákveður föst laun fyrir dagvinnu í samræmi við grunnmat starfs viðkomandi forstöðumanns og önnur laun er starfinu fylgja. Ráðherra ákveður hverjar skuli vera forsendur grunnmats og skal þar einkum horft til umfangs og ábyrgðar. Ráðherra ákvarðar jafnframt forsendur viðbótarlauna. Þá ákvarðar ráðherra einnig starfskjör forstöðumanna. Hlutaðeigandi ráðherra, eða eftir atvikum stjórn, ákvarðar greiðslu viðbótarlauna, innan ramma hinna almennu forsendna sem ráðherra setur. Við ákvörðun kjara samkvæmt þessari grein skal sérstaklega gæta samræmis við þau kjör hjá ríkinu sem byggjast á kjarasamningum og skal ætíð taka tillit til almennrar þróunar kjaramála á vinnumarkaði. Samráð skal haft við Félag forstöðumanna ríkisstofnana um forsendur grunnmats starfa, annarra launa og viðbótarlauna og skal félaginu gefinn kostur á að fylgjast með og fjalla um álitamál sem upp kunna að koma fyrir hönd forstöðumanna. Ríkissjóður greiðir sérstakt framlag til félagsins til að standa straum af kostnaði sem hlýst af rekstri álitamála vegna framkvæmdar þessarar greinar. Framlag þetta skal nema 0,70% af heildarlaunum þeirra forstöðumanna sem undir grein þessa heyra.“
Í athugasemdum við frumvarpið sem varð að lögum nr. 95/2017 segir um málsgreinina að lagt sé til að í stað flokkunar í grunnlaunaflokk, undirflokk og viðbótarlaun skuli ákvörðun um laun forstöðumanna byggjast á grunnmati starfa forstöðumanna og greiðslum fyrir önnur störf. Lagt sé til að eftir sem áður verði það ráðherra eða sérstök starfseining á ábyrgð fjármála- og efnahagsráðherra sem ákveði nánari forsendur þess mats. Um fyrirkomulagið segir jafnframt:
„Við grunnmat starfa forstöðumanna skal einkum horft til umfangs og ábyrgðar. Lagt er til að ráðherra ákvarði jafnframt forsendur viðbótarlauna. Launagreiðslur fyrir önnur störf eru varanlegar og taka mið af sambærilegum þáttum og liggja til grundvallar við ákvarðanir kjararáðs um fjölda eininga. Þetta geta t.d. verið greiðslur fyrir sérstaka hæfni, sérstakt álag eða fyrir árangur í starfi. Viðbótarlaun eru hins vegar tímabundnar launagreiðslur sem greiddar eru til viðbótar föstum launum fyrir dagvinnu og öðrum launum vegna sömu þátta. Ráðherra kveður jafnframt á um önnur starfskjör, svo sem tryggingar, rétt til orlofs- og veikindagreiðslna og skyldu ríkisins til greiðslu framlaga til ýmissa starfsmannasjóða. Hlutaðeigandi ráðherra, eða eftir atvikum stjórn, ákvarðar greiðslu viðbótarlauna, innan ramma hinna almennu forsendna sem ráðherra setur.“ (148. löggj.þ., 2017-2018, þskj. 69, bls. 4.)
Í 3. mgr. 39. gr. a laga nr. 70/1996, sbr. 3. mgr. 1. gr. laga nr. 95/2017, kemur fram að áður en ákvörðun um breytingu á grunnmati, öðrum launum eða viðbótarlaunum er tekin skuli afla nauðsynlegra gagna og upplýsinga og geti ráðherra, hlutaðeigandi ráðherra eða stjórn krafist skýrslna, munnlegra eða skriflegra. Ákvæðið svarar að þessu leyti til 4. mgr. 39. gr. a laga nr. 70/1996, eins og ákvæðið var úr garði gert eftir að lög nr. 130/2016 voru sett. Í athugasemdum frumvarpsins sem varð að lögum nr. 130/2016 sagði um þá málsgrein að henni væri ætlað að tryggja fagleg vinnubrögð, að mál væru hæfilega rannsökuð áður en ákvarðanir væru teknar og að þeim sem í hlut ættu gæfist kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. (146. löggj.þ., 2016-2017, þskj. 7, bls. 28.)
Í 4. mgr. 39. gr. a laga nr. 70/1996, sem nú er í gildi, kemur enn fremur fram að taka skuli mál til meðferðar samkvæmt 1., 2. og 3. mgr. að ósk forstöðumanns, hlutaðeigandi ráðherra, stjórnar eða Félags forstöðumanna ríkisstofnana eða þegar þurfa þykir og ætíð ef orðið hafa verulegar breytingar á launum í þjóðfélaginu eða á störfum forstöðumanna. Þá segir þar að ráðherra skuli, eigi sjaldnar en árlega, meta hvort tilefni sé til að endurmeta fjárhæðir til samræmis við sameiginlega launastefnu á vinnumarkaði eða önnur viðmið sem lýsi almennri launaþróun á vinnumarkaði.
Í niðurlagi 4. mgr. 39. gr. a er enn fremur kveðið á um að ákvarðanir samkvæmt 1., 2. og 3. mgr. skuli rökstuddar og birtar opinberlega. Í athugasemdum við frumvarp að lögum nr. 95/2017 kemur fram að opinber birting sé í samræmi við kröfur um gagnsæi í störfum stjórnvalda. Auk þess er áréttað að sérstaklega sé tekið fram að ákvarðanir skuli rökstuddar enda sé mikilvægt að aðilar skilji á hverju þær séu byggðar. (148. löggj.þ., 2017-2018, þskj. 69, bls. 5.)
Að lokum er kveðið á um það í 39. gr. a laga nr. 70/1996, sbr. 1. gr. laga nr. 95/2017, að ákvörðunum samkvæmt greininni verði ekki skotið til annars stjórnvalds, sbr. 6. mgr. Þetta ákvæði svarar til 8. mgr. 39. gr. a laga nr. 70/1996, eins og það var eftir að lög nr. 130/2016 voru sett. Um það ákvæði sagði í athugasemdum við frumvarpið sem varð að lögunum að um væri að ræða „endanlega ákvörðun á stjórnsýslustigi“. (146. löggj.þ., 2016-2017, þskj. 7, bls. 28.)
Um framkvæmd 39. gr. a laga nr. 70/1996 hefur fjármála- og efnahagsráðherra sett reglur um starfskjör forstöðumanna, nr. 490/2019, og um greiðslu viðbótarlauna forstöðumanna, nr. 491/2019, sem voru birtar í B-deild Stjórnartíðinda 24. maí 2019. Í 1. mgr. 2. gr. reglna nr. 490/2019 kemur fram að „reglubundin heildarlaun“ séu ákveðin í samræmi við niðurstöðu grunnmats stofnunar. Reglubundin heildarlaun samanstandi af föstum launum fyrir dagvinnu og öðrum launum er starfinu fylgja.
2 Gildissvið stjórnsýslulaga og ákvarðanir um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna
Eins og að framan er rakið synjaði fjármála- og efnahagsráðuneytið beiðnum A og B um að ákvarðanir ráðherra um endurskoðun á grunnmati starfanna sem þau gegna sem forstöðumenn ríkisstofnana yrðu rökstuddar og beiðni B um að veittur yrði aðgangur að gögnum málsins. Var synjun ráðuneytisins byggð á því að stjórnsýslulög nr. 37/1993, sem þau höfðu vísað til, ættu ekki við um ákvörðun um laun fyrir starf forstöðumanns á grundvelli 39. gr. a laga nr. 70/1996, eins og því ákvæði var breytt með 1. gr. laga nr. 95/2017.
Samkvæmt 1. gr. stjórnsýslulaga gilda flest ákvæði þeirra þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, eða svokallaðar stjórnvaldsákvarðanir. Í sömu lagagrein er kveðið á um að lögin gildi ekki um samningu reglugerða né annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Sá greinarmunur er helstur á stjórnvaldsákvörðunum og stjórnvaldsfyrirmælum að ákvarðanir beinast að tilteknum aðila eða aðilum og binda endi á ákveðið mál þar sem kveðið er á um rétt eða skyldu aðila. Stjórnvaldsfyrirmæli eru hins vegar almenn og beinast að ótilgreindum aðilum. Í stjórnvaldsfyrirmælum felast því yfirleitt almennar réttarreglur en með stjórnvaldsákvörðun er þess konar reglum beitt í tilteknu máli.
Almennt séð eru ákvarðanir sem stjórnvöld taka í málefnum starfsmanna á grundvelli stjórnunarheimilda ekki stjórnvaldsákvarðanir, enda lúta slíkar ákvarðanir jafnan að innri málefnum stjórnsýslunnar, eins og ráðuneytið hefur vísað til. Þá hefur einnig verið gengið út frá því að ákvarðanir um réttindi og skyldur starfsmanna á grundvelli kjarasamninga teljist ekki til stjórnvaldsákvarðana, sbr. til dæmis dóma Hæstaréttar frá 14. nóvember 1996 í máli nr. 418/1995, sem birtur er í dómasafni réttarins það ár á blaðsíðu 3563, og 24. september 2009 í máli nr. 24/2009 og til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Danmerkur frá 14. apríl 2005 í máli nr. 51/2004, sem birtur er í UfR. fyrir árið 2005 á bls. 2111.
Á hinn bóginn hefur verið lagt til grundvallar að vissar ákvarðanir um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna séu stjórnvaldsákvarðanir sem falli undir gildissvið stjórnsýslulaga og er sá skilningur áréttaður í athugasemdum við frumvarp sem varð að stjórnsýslulögum. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Þá hefur verið lagt til grundvallar að aðrar ákvarðanir um málefni opinberra starfsmanna, en þær sem þar eru sérstaklega nefndar, geti fallið undir stjórnsýslulög. Á það til að mynda við þegar ákvörðun um breytingu á starfi eða verksviði starfsmanns skerðir launakjör eða réttindi hans eða ef slík ákvörðun er að öðru leyti sérstaklega íþyngjandi fyrir viðkomandi eða varðar mikilvæg réttindi hans, sbr. til dæmis dóma Hæstaréttar frá 16. desember 2004 í máli nr. 390/2004, 4. maí 2005 í máli nr. 475/2004 og 18. september 2008 í máli nr. 430/2007.
Þegar stjórnvald tekur einhliða ákvörðun um laun ríkisstarfsmanns, sem byggist á lögum en ekki samningi, hefur um áratugaskeið verið lagt til grundvallar í störfum umboðsmanns Alþingis að stjórnsýslulögin gildi um slíkar ákvarðanir. Að þessu leyti er vísað til álita umboðsmanns Alþingis frá 23. desember 1996 í máli nr. 1442/1995, 19. október 1998 í málum nr. 2271 og 2272/1997, auk álita umboðsmanns frá 17. desember 2001 í máli nr. 3099/2000, 7. maí 2013 í máli nr. 6540/2011 sem og 26. nóvember 2013 í máli nr. 7172/2012. Sömu afstöðu er enn fremur lýst í álitum settra umboðsmanna Alþingis frá 3. ágúst 1999 í máli nr. 2422/1998, 5. apríl 2000 í máli nr. 2496/1998, 31. maí 2000 í máli nr. 2606/1998 og 20. september 2001 í málum nr. 2903/1999, 2953/2000 og 2973/2000. Sjá einnig Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur. Málsmeðferð. Reykjavík, 2013, bls. 137.
3 Er ákvörðun um laun forstöðumanns ríkisstofnunar á grundvelli 39. gr. a laga nr. 70/1996 stjórnvaldsákvörðun?
Þetta mál lýtur að því hvort ákvörðun um laun forstöðumanns ríkisstofnunar, þ.e. föst laun fyrir dagvinnu og önnur laun er starfi fylgja, á grundvelli 39. gr. a laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, teljist stjórnvaldsákvörðun. Við mat á því skiptir einnig máli hvernig fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur útfært launafyrirkomulag forstöðumanna ríkisstofnana samkvæmt 1. mgr. 39. gr. a, meðal annars með reglum nr. 490/2019, um starfskjör forstöðumanna, og öðrum almennum viðmiðum sem er að hluta vikið að í kafla II.1 að framan.
Í samhengi við kvartanir A og B skiptir úrlausn um framangreint máli meðal annars vegna þess að ráðuneytið synjaði þeim um rökstuðning, og B um aðgang að gögnum máls, fyrir ákvörðun sinni um endurskoðun á grunnmati starfanna sem þau gegna á grundvelli þess að stjórnsýslulög ættu ekki við. Álitaefnið er því hvort þau hafi í samskiptum sínum við fjármála- og efnahagsráðuneytið átt að njóta þeirra réttinda sem aðila máls eru færð samkvæmt stjórnsýslulögum þegar ráðherra ákvað laun þeirra.
Eins og áður hefur verið vikið að felst í launafyrirkomulaginu, sem ráðuneytið starfar eftir þegar laun forstöðumanna eru ákveðin, að ráðherra tekur ákvörðun um grunnmat hvers starfs fyrir sig. Það gerir hann á grundvelli þeirra forsendna grunnmats sem áður hafa verið ákveðnar. Með „forsendum grunnmats“ er átt við matsþættina fjóra: færni, stjórnun, ábyrgð og umfang.
Á grundvelli grunnmats starfs tekur ráðherra í kjölfarið ákvörðun um heildarlaun fyrir starfið, eða það sem er kallað „reglubundin heildarlaun“ í 2. gr. reglna nr. 490/2019 og „föst heildarlaun“ í bréfum ráðuneytisins í desember 2018. Af ákvæði reglnanna sem og gögnum málsins, þar á meðal bréfum ráðuneytisins til A og B í desember 2018 og í september 2019, er ljóst að heildarlaun í þessum skilningi samanstanda annars vegar af föstum launum fyrir dagvinnu og hins vegar öðrum launum er starfi fylgja. Jafnframt verður ráðið af fyrirkomulaginu, sem ráðuneytið starfar eftir, að niðurstaða um „heildarlaun“ leiðir af niðurstöðu um „grunnmat starfs“ og að heildarlaun, þ.e. bæði „dagvinnulaun“ og „önnur laun er starfi fylgja“, taka ekki mið af persónubundnum þáttum.
Ástæða þess að ég hef, áður en lengra er haldið, ákveðið að draga saman fyrirkomulagið sem ráðuneytið starfar eftir þegar laun forstöðumanna eru ákveðin er að við athugun mína á málinu vakti það athygli mína að hugtakanotkun ráðuneytisins, þar á meðal í reglum nr. 490/2019, er ekki fyllilega í samræmi við 39. gr. a laga nr. 70/1996. Þá getur einnig verið álitamál hvort fyrirkomulag ráðuneytisins samræmist fyllilega lagaákvæðinu og því sem er byggt á í lögskýringargögnum. Af lögskýringargögnum er til dæmis ekki ljóst að „önnur laun er starfinu fylgja“ eigi að byggjast á grunnmati starfs, svo sem felst í fyrirkomulagi ráðuneytisins, eða þá að persónubundnir þættir geti ekki haft áhrif þegar önnur laun eru ákveðin. Hvað sem líður þessum álitaefnum, sem ekki verður fjallað nánar um hér stendur eftir að taka afstöðu til þess hvort ákvörðun fjármála- og efnahagsráðherra um laun á grundvelli lagaákvæðisins sé stjórnvaldsákvörðun.
Ráðuneytið hefur í þessu sambandi að meginstefnu byggt á því að ákvarðanir um laun fyrir störf forstöðumanna séu stjórnvaldsfyrirmæli sem beinist ekki að þeim sem gegni störfum forstöðumanna hverju sinni og að fjárhagslegir hagsmunir viðkomandi tengist ekki úrlausn þessa máls. Í þeim efnum hefur verið vísað til þess að þótt einstaklingur hafi fjárhagslega hagsmuni af ákvörðun ráðuneytisins um endurskoðun á grunnmati þess starfs sem hann sinnir á hverjum tíma verði að líta til þeirra forsendna sem búi að baki henni. Niðurstaða grunnmats starfa sé óháð því hvaða einstaklingar gegni störfunum sem sé fjallað um hverju sinni, auk þess sem hún nái til ótilgreinds fjölda.
Eins og vikið hefur verið að hér að framan ræðst það hvort ákvörðun í máli opinbers starfsmanns teljist stjórnvaldsákvörðun meðal annars af því hvers efnis ákvörðunin er, á hvaða grundvelli hún er tekin og þá hvort hún hafi áhrif á stöðu hans að lögum, til dæmis með því að veita honum réttindi eða skerða þau.
Um rétt forstöðumannanna, sem teljast embættismenn samkvæmt 22. gr. laga nr. 70/1996, til launa fyrir störf sín er mælt fyrir um í 1. mgr. 9. gr. sömu laga. Í 39. gr. a laga nr. 70/1996, eins og ákvæðinu var breytt með lögum nr. 95/2017, og reglum nr. 490/2019 er síðan fjallað um hvernig skuli ákveða laun þeirra. Af þessum ákvæðum leiðir að það er í höndum fjármála- og efnahagsráðherra að ákveða launin, svo sem nánar hefur verið rakið að framan.
Ákvæði 39. gr. a laga nr. 70/1996 sem og gögn málsins bera ekki annað með sér en að forsendur grunnmats gildi um alla sem taka laun eftir ákvæðinu. Með ákvörðun forsendnanna er öðrum þræði ætlunin að ráðherra sé hægara um vik að gæta samræmis þegar einstök störf eru metin og grunnmat starfs ákveðið. Í núverandi fyrirkomulagi ráðuneytisins er byggt á fjórum matsþáttum, sem eru færni, stjórnun, ábyrgð og umfang. Í 1. mgr. 39. gr. a er mælt fyrir um að hafa skuli samráð við Félag forstöðumanna ríkisstofnana á því stigi ferlisins þegar forsendur grunnmats eru ákveðnar. Í 52. gr. sömu laga, sbr. einnig 36. gr. eldri laga um sama efni nr. 38/1954, er sambærilegt orðalag notað, en ákvæðið varðar samningu stjórnvaldsfyrirmæla og endurskoðun þeirra.
Í ljósi þessa kann ákvörðun ráðherra um hvaða forsendur búi að baki grunnmati því að hafa einhver einkenni almennra stjórnvaldsfyrirmæla eða verklagsreglna. Þrátt fyrir það er ljóst af orðalagi 39. gr. a laga nr. 70/1996 að ráðherra skal í framhaldi taka ákvörðun um laun „viðkomandi forstöðumanns“ og byggist hún á ákvörðun sama ráðherra um grunnmat starfsins sem forstöðumaðurinn gegnir. Fyrir liggur að fjármála- og efnahagsráðuneytið byggir sjálft á slíkri afstöðu í bréfum sínum til A og B frá því í desember 2018 og september 2019, sem fjallað er um í II. kafla að framan. Þar er tekið fram að laun fyrir starf (föst dagvinnulaun og önnur laun) leiði af niðurstöðu um grunnmat starfsins. Samkvæmt þessu er ákvörðun um grunnmat starfs viðkomandi forstöðumanns svo samofin ákvörðun ráðherra um „reglubundin heildarlaun“ eða „föst heildarlaun“ forstöðumanns að hún hefur veruleg áhrif á niðurstöðu um laun hans. Því tel ég ekki unnt að líta á ákvörðun um grunnmat starfs með öðrum hætti en að hún sé liður í ákvörðun um laun fyrir að gegna starfinu.
Þegar tekin er afstaða til þess hvort ákvörðun um reglubundin heildarlaun forstöðumanns teljist stjórnvaldsákvörðun er ekki hægt að horfa framhjá því að enda þótt gert sé ráð fyrir að ráðherra afli upplýsinga og hafi tiltekið samráð í aðdraganda þessarar ákvörðunar þá er þar að sama skapi gert ráð fyrir því að ráðherra taki slíkar ákvarðanir einhliða á grundvelli laga. Í ljósi skýringa ráðuneytisins og samanburðar þess við fyrirkomulag launaákvarðana almennra ríkisstarfsmanna tel ég enn fremur nauðsynlegt að benda á að forstöðumenn sem taka laun eftir 39. gr. a laga nr. 70/1996 njóta almennt ekki sömu réttinda til að semja um starfskjör sín og önnur réttindi tengd vinnu og aðrir ríkisstarfsmenn. Sá grundvallarmunur er því á stöðu forstöðumanna og almennra starfsmanna að þeir síðarnefndu semja um laun sín og fá þau greidd á grundvelli kjarasamnings en ákvarðanir um laun forstöðumanna ríkisstofnana eru í núverandi framkvæmd teknar einhliða á grundvelli laga.
Af þessu tilefni minni ég á að mælt er fyrir um rétt forstöðumanns til launa fyrir starf sitt í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 70/1996. Hvað sem líður forsendum þess mats sem ákvörðun um grunnmat starfsins byggir á verður ekki annað lagt til grundvallar en að ákvörðun um heildarlaun forstöðumanns beinist að lögbundnum réttindum þess einstaklings sem gegnir starfinu hverju sinni. Því verður að leggja til grundvallar að hagsmunir forstöðumanna af því að eiga aðild að ákvörðunum sem hafa bein áhrif á laun þeirra séu með þeim hætti að þeir njóti að réttu lagi þeirrar stöðu sem aðila máls er veitt samkvæmt stjórnsýslureglum. Sjá hér til hliðsjónar Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur. Málsmeðferð. Reykjavík, 2013, bls. 167-174. Hið sama á þá við þegar tekin er ákvörðun um endurskoðun grunnmats starfs á grundvelli 4. mgr. 39. gr. a laga nr. 70/1996, enda hefur grunnmat, sem fyrr segir, bein áhrif á ákvörðun um laun. Í framangreindu felst að forstöðumaður á þá meðal annars rétt á að fá aðgang að gögnum er varða ákvörðun um laun sín, að koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en ákvörðun er tekin og að hún verði rökstudd.
Sú niðurstaða að ákvörðun um laun, þar á meðal um endurskoðun grunnmats, sé stjórnvaldsákvörðun er enn fremur í samræmi við orðalag annarra málsgreina 39. gr. a laga nr. 70/1996. Þar er meðal annars kveðið á um að ákvörðun verði ekki skotið til annars stjórnvalds þar sem um sé að ræða endanlega ákvörðun á stjórnsýslustigi. Ljóst er að ákvæðið væri sýnilega óþarft og í andstöðu við annað í lagagreininni ef ákvörðun um laun forstöðumanns samkvæmt henni væri almenn stjórnvaldsfyrirmæli en ekki stjórnvaldsákvörðun. Auk þess verður ekki séð með hvaða hætti forstöðumönnum ætti að vera fært að bera ágreining um slíkar ákvarðanir undir dómstóla, eins og ráðuneytið byggir á að þeir geti, ef lagt er til grundvallar að um sé að ræða almenn stjórnvaldsfyrirmæli sem varði ekki hagsmuni þeirra.
Af öllu framangreindu leiðir að það er niðurstaða mín að ákvörðun um reglubundin heildarlaun forstöðumanns sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga og að viðkomandi forstöðumaður eigi aðild að máli um þá ákvörðun. Með vísan til þess sem að framan er rakið er það því afstaða mín að stjórnsýslulög nr. 37/1993 gildi um þá ákvörðun fjármála- og efnahagsráðherra, þar á meðal um ákvörðun um grunnmat starfsins og endurskoðun þess. Af því leiðir að það er jafnframt álit mitt að afstaða ráðuneytisins um að slíkar ákvarðanir séu stjórnvaldsfyrirmæli sé ekki í samræmi við lög.
Ég bendi að lokum á að stjórnsýslulög fela í sér lágmarkskröfur til málsmeðferðar stjórnvalda. Þegar kveðið er á um málsmeðferðarreglur í öðrum lögum, svo sem raunin er í 39. gr. a laga nr. 70/1996, getur þurft að skýra hvernig samspili þeirra við málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga er háttað. Það hefur ekki verið hluti af athugun minni að fjalla um samspil laganna að þessu leyti eða þá hvort það fyrirkomulag sem ráðuneytið starfar eftir sé í samræmi við 39. gr. a, heldur tel ég að það verði að vera komið undir A og B að bera erindi sín á ný undir ráðuneytið. Að fengnum viðbrögðum þess geta þau metið hvort þau felli sig að svo búnu við ákvarðanir ráðherra eða telji sig enn beitt rangsleitni.
V Niðurstaða
Það er álit mitt að afstaða fjármála- og efnahagsráðuneytisins um að stjórnsýslulög nr. 37/1993 gildi ekki um ákvarðanir ráðherra um reglubundin heildarlaun fyrir starf forstöðumanns ríkisstofnunar á grundvelli 39. gr. a laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sé ekki í samræmi við lög. Niðurstaða mín er byggð á því að ákvörðun ráðherra teljist ákvörðun um rétt eða skyldu manns og sé þar með stjórnvaldsákvörðun. Sá einstaklingur sem gegnir starfi forstöðumanns þegar ákvörðun er tekin er því aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga. Af því leiðir að ákvarðanir ráðuneytisins um að synja beiðnum A og B um rökstuðning, og beiðni B um aðgang að gögnum máls, hafa byggst á röngum lagagrundvelli.
Ég beini því til ráðuneytisins að taka erindi A og B til meðferðar að nýju, komi fram beiðnir þess efnis frá þeim, og að það leysi þá úr þeim í samræmi við þau sjónarmið sem eru rakin í álitinu. Jafnframt beini ég því til ráðuneytisins að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.
Undirritaður var settur í embætti umboðsmanns Alþingis 1. nóvember sl. á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og hefur hann farið með mál þetta frá þeim tíma.
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Viðbrögð stjórnvalda
Í bréfi frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu kom fram að annar forstöðumannanna hefði óskað eftir að mál sitt yrði tekið upp að nýju og sér veittur rökstuðningur og aðgangur að gögnum málsins. Beiðnin væri til skoðunar innan ráðuneytisins og yrði svarað þegar niðurstaða lægi fyrir. Sambærileg beiðni hefði ekki borist í hinu tilfellinu. Viðkomandi hefði verið í sambandi við það ráðuneyti sem fari með málefni þeirrar stofnunar. Þau samskipti hefðu leitt til að starf forstöðumannsins hefði verið endurmetið og upplýst um þá ákvörðun í mars 2021.
Um leið og álit setts umboðsmanns hafi legið fyrir hafi hafist vinna í ráðuneytinu við að greina sjónarmiðin í því og stæði hún yfir.