Aðgangur að gögnum og upplýsingum. Opinberir starfsmenn. Ráðningar í opinber störf. Frumkvæðisathugun.

(Mál nr. 10886/2020)

Umboðsmaður Alþingis hefur lokið frumkvæðisathugun sem beindist að upplýsingarétti aðila máls í ráðningarmálum. Tildrög athugunarinnar voru kvartanir sem umboðsmanni hafa borist á undanförnum misserum sem hafa lotið að því hvernig stjórnvöld hafa afgreitt beiðnir umsækjenda um opinber störf um aðgang að gögnum máls. Kvörtunum til umboðsmanns vegna slíkra mála hefur fjölgað nokkuð síðustu misseri og hefur mátt merkja að sambærileg álitaefni komi iðulega upp þegar umsækjandi óskar eftir aðgangi að gögnum ráðningarmáls.

Settur umboðsmaður ákvað því að draga saman helstu álitaefni þessara mála og fjalla um þau með hliðsjón af atvikum einstakra mála sem gætu jafnframt verið lýsandi fyrir önnur mál. Í því skyni benti hann á að um upplýsingarétt umsækjanda um opinbert starf gilda almennar reglur stjórnsýslulaga. Umsækjandi ætti því rétt á aðgangi að skjölum og gögnum er málið varða eftir því sem mælt er fyrir um í lögunum og annað leiðir ekki af takmörkunum samkvæmt þeim.

Settur umboðsmaður fjallaði nánar um inntak upplýsingaréttar aðila máls í ráðningarmálum samkvæmt stjórnsýslulögum og samspil þeirra og laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga og upplýsingalaga. Hann fjallaði einnig um ákvarðanir stjórnvalda um að synja málsaðila um aðgang að gögnum máls eða takmarka hann að nokkru leyti. Benti hann á að í ráðningarmálum væri algengast að á þetta reyndi þegar beiðni umsækjanda um opinbert starf um aðgang að gögnum málsins hefði verið synjað að hluta með vísan til þess að hann ætti ekki rétt á aðgangi að „vinnuskjölum“ eða hann takmarkaður vegna „einkahagsmuna“ annarra umsækjenda um starfið. Settur umboðsmaður vék enn fremur að öðrum atriðum sem varða framkvæmd stjórnvalda á lagareglum um upplýsingarétt aðila máls í ráðningarmálum, s.s. um skráningu og varðveislu upplýsinga, málsmeðferð gagnabeiðna og trúnaðarmerkingu gagna.

Í niðurstöðu setts umboðsmanns er vakin athygli á að umfjöllun hans sýni fram á að þess sjái of oft stað að beiðnum um upplýsingar og gögn í tengslum við ráðningarmál sé synjað af hálfu stjórnvalda án þess að slíkt byggi á fullnægjandi lagagrundvelli og oft án vísan til viðeigandi lagareglna. Þá virðist stjórnvöld ekki alltaf gera sér grein fyrir hlutverki sínu við slíkar ákvarðanir, sér í lagi þegar einkaaðilar hafi komið að meðferð beiðnanna. Af atvikum mála og svörum stjórnvalda mætti draga þá ályktun að stjórnvöld hér á landi ættu almennt nokkuð í land með að beita reglum um aðgang að gögnum með viðunandi hætti og þörf væri bæði á viðhorfsbreytingu innan stjórnsýslunnar og aukinni fræðslu á þessum reglum hjá starfsmönnum stjórnsýslunnar.

Settur umboðsmaður taldi tilefni til að senda þeim stjórnvöldum sem áttu í hlut álitið ásamt ábendingabréfum um að þau hefðu þau sjónarmið sem rakin væru í álitinu framvegis í huga í störfum sínum. Settur umboðsmaður vakti jafnframt athygli fjármála- og efnahagsráðherra, sem fer með starfsmannamál ríkisins, og samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra, sem fer með sveitarstjórnarmál, á sjónarmiðum sem koma fram í álitinu í ljósi þess að þar reyndi á rétt umsækjenda um opinber störf hjá ríki og sveitarfélögum á aðgangi að gögnum máls. Jafnframt vakti hann athygli forsætisráðherra á álitinu þar sem hann fer með framkvæmd stjórnsýslulaga.

   

I Tilefni og afmörkun athugunar

Að undanförnu hefur umboðsmaður Alþingis haft til meðferðar kvartanir sem varða rétt umsækjanda um opinbert starf á aðgangi að gögnum máls eftir að því er lokið. Í þessum kvörtunum hafa einkum verið gerðar athugasemdir við að stjórnvöld hafi takmarkað upplýsingarétt máls­­aðilans umfram það sem lög leyfa, auk þess sem þær beinast að fleiri atriðum sem varða framkvæmd stjórnvalda í þessum efnum. Það er sammerkt sumum málanna að þar hefur komið fram sú afstaða stjórnvalda að rétt sé að takmarka aðgang viðkomandi að upplýsingum um aðra umsækjendur. Hefur þá verið vísað til þess að hagsmunir hans af því að notfæra sér þessar upp­­lýsingar eigi að víkja fyrir einkahagsmunum annarra umsækjenda.

Af áðurnefndum kvörtunum, og fleiri málum sem umboðsmaður hefur verið með til athugunar síðustu ár, hefur mátt merkja að sambærileg álita­mál komi iðulega upp þegar umsækjandi óskar eftir aðgangi að gögnum ráðningar­máls. Álitaefni tengd afgreiðslu stjórnvalda á beiðnum um upplýsingar og gögn geta verið af margvíslegum toga en kvörtunum til umboðs­manns vegna slíkra mála hefur fjölgað síðustu misseri, eins og fjallað var um í skýrslu umboðsmanns til Alþingis fyrir árið 2018, bls. 45-50, og árið 2019, bls. 53-54. Eins og þar kemur fram sér þess of oft stað í þessum málum að beiðnum um upplýsingar og gögn sé synjað af hálfu stjórn­valda án þess að slíkt byggi á fullnægjandi lagagrundvelli og oft án vísanar til viðeigandi lagareglna.

Með hliðsjón af framangreindu hef ég ákveðið að fjalla um helstu álita­efni sem upp hafa komið við athuganir umboðsmanns í tengslum við beiðnir um gögn í ráðningarmálum með hliðsjón af atvikum sem búa að baki umræddum kvörtunum. Athugun mín hefur þá að markmiði að draga saman helstu álitaefni sem reynir á í þessum málum og fjalla um þau með hlið­­sjón af atvikum einstakra mála sem geta jafnframt verið lýsandi fyrir önnur mál.

Ég tek það fram að ég hef valið að leggja þetta mál í farveg frum­kvæðismáls í ljósi þess að um er að ræða álitaefni sem geta haft almenna þýðingu fyrir störf stjórnvalda. Samhliða þessu áliti hef ég ritað viðkomandi og stjórnvöldum bréf í tilefni af einstökum kvörtunum. Þar hef ég upplýst um að ég hafi látið í ljós þetta álit með hliðsjón af málum þeirra og að ég vænti þess að stjórnvöld hafi þau sjónarmið, sem hér verður gerð grein fyrir, framvegis í huga. Ég legg áherslu á að þrátt fyrir að ég vísi eftir atvikum til málavaxta í tilteknum málum og svara stjórnvalda af því tilefni er umfjöllunin hér á eftir almenn og með henni er ekki ætlunin að taka sérstaka afstöðu til einstakra mála.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. desember 2020. 

   

II Ágrip af málavöxtum og samskiptum umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

1 Samspil stjórnsýslulaga við önnur lög

Í þeim málum sem hafa komið inn á borð umboðsmanns Alþingis og varða upplýsingarétt aðila máls í ráðningarmálum eru atvik fjölbreytt. Atvik í þeim málum sem hér eru helst höfð til hliðsjónar varða þó öll ráðningar í opinber störf, bæði hjá stjórnvöldum ríkis og sveitarfélaga, sem og beiðni umsækjanda sem ekki var ráðinn í starf um aðgang að gögnum málsins.

Þrátt fyrir að atvik málanna séu að einhverju leyti ólík og einnig skýringar stjórnvalda, þegar það á við, eru helstu lögfræðilegu álita­efni málanna að mörgu leyti hliðstæð. Þannig hefur reynt á það í fleiri en einu þessara mála að hvaða marki önnur lög en stjórnsýslulög nr. 37/1993 hafa þýðingu við afgreiðslu á beiðni um aðgang að gögnum. Stjórnvöld hafa þá stundum vísað til þess að við afmörkun á upp­lýsinga­rétti umsækjandans verði að taka mið af lögum nr. 90/2018, um per­sónu­vernd og vinnslu persónuupplýsinga. Hefur þá bæði komið til álita hvort ákvæði laganna um vinnslu persónuupplýsinga takmarki rétt umsækjenda til aðgangs að gögnum samkvæmt stjórnsýslulögum og hvort lögin hafi áhrif á túlkun 17. gr. stjórnsýslulaga, sem fjallar um takmörkun á upp­lýsingarétti aðila máls vegna einkahagsmuna annarra.

Í máli nr. 10539/2020 leitaði ríkisstofnun álits persónuverndar­fulltrúa í tilefni af beiðni umsækjanda um upplýsingar. Í áliti hans var vikið að 5. gr. laga nr. 90/2018, þar sem er fjallað um tengsl laganna við önnur lög. Í álitinu var vísað til ákvæðis 3. mgr. 5. gr. um að ákvæði persónuverndarreglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/679 frá 27. apríl 2016 gengju framar ákvæðum laga nr. 90/2018. Lýsti persónuverndarfulltrúinn þeirri afstöðu að í ljósi þessara fyrir­mæla yrði að túlka 2. mgr. 5. gr., þar sem er kveðið á um að lögin tak­marki ekki rétt til aðgangs sem er mælt fyrir um í stjórnsýslulögum, þannig að við afhendingu gagna á grundvelli stjórnsýslulaga yrði að gæta þess að þau væru afhent í samræmi við ákvæði reglugerðarinnar.

Þá hafa stjórnvöld í einhverjum tilvikum afgreitt beiðni um­sækjanda um aðgang að gögnum ráðningarmáls á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012 og leiðbeint um að unnt sé að kæra synjun stjórnvaldsins til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Við eftirgrennslan um ástæður þess gaf eitt sveitarfélag, í máli nr. 10378/2020, þær skýringar að við­komandi hefðu þegar verið veitt öll gögn ráðningarmálsins sem hann ætti rétt á. Því hefði verið farið með beiðnina á grundvelli upplýsingalaga. Þessi afstaða kom þó ekki fram í svari sveitarfélagsins við beiðni viðkomandi, heldur fyrst í skýringum til umboðsmanns. Í þessu máli hafði einstaklingurinn meðal annars óskað sérstaklega eftir að honum yrði veittur aðgangur að samningi sveitarfélagsins við ráðningar­skrif­stofu sem hafði verið fengin til að aðstoða það við meðferð ráðningar­málsins. Þar gat því reynt á hvort samningurinn teldist hluti af gögnum málsins í skilningi stjórnsýslulaga eða hvort afgreiða ætti beiðnina að þessu leyti á grundvelli upplýsingaréttar almennings sam­kvæmt upplýsingalögum.

2 Takmarkanir á upplýsingarétti aðila máls

Málin sem hér um ræðir lúta að verulegu leyti að því hvaða gögn séu undanþegin upplýsingarétti málsaðila og hvenær og með hvaða hætti stjórn­valdi sé heimilt að takmarka aðgang viðkomandi að gögnum máls vegna einkahagsmuna annarra umsækjenda.

Í tengslum við hið fyrrnefnda hefur einkum reynt á hvernig beri að skýra hugtakið „vinnuskjöl“ í skilningi 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórn­sýslulaga og hvenær aðili máls á samt sem áður rétt á aðgangi að gögnum þótt þau teljist vinnuskjöl.

Í máli nr. 10424/2020 hafði umsækjandi óskað eftir aðgangi að öllum gögnum málsins, þar á meðal samskiptum sveitarfélags og ráðningar­skrif­stofu sem aðstoðaði það við meðferð málsins. Í svari lögmanns, fyrir hönd sveitarfélagsins, sagði í þessu samhengi: „Hvað varðar beiðni um afrit af öllum tölvupóstsamskiptum og bréfum, sem fóru á milli sveitar­stjóra og ráðgjafa frá upphafi ráðningarferilsins [...], þá bendir sveitarfélagið á að hafi viðkomandi aðilar átt einhver tölvu­póst­samskipti á meðan á ráðningarferlinu stóð, þá er um að ræða vinnugögn í skilningi 16. gr. stjórnsýslulaga, sem undanþegin eru upplýsingarétti. Öll möguleg frekari samskipti viðkomandi aðila, eftir að ráðningarferli lauk, eru eðli máls samkvæmt ekki hluti af stjórnsýslumáli því sem hér um ræðir.“  

Eitt algengasta álitaefnið í þeim málum sem hér eru höfð til hliðsjónar hefur verið hvenær stjórnvaldi er heimilt að synja umsækjanda um gögn vegna einkahagsmuna annarra umsækjenda. Sum stjórnvöld hafa verið þeirrar afstöðu að vegna einkahagsmuna annarra umsækjenda um starfið verði þeim, sem hefur óskað eftir gögnum málsins, aðeins veittar upp­lýsingar um þann umsækjanda sem var ráðinn í starfið. Önnur stjórn­völd hafa á grundvelli sömu sjónarmiða ákveðið að viðkomandi hafi aðeins hagsmuni af því að fá upplýsingar um þá umsækjendur sem hafa verið boðaðir í viðtöl.

Í máli nr. 10143/2019 bar þetta til með þeim hætti að auglýst hafði verið laust starf verkefnastjóra hjá ríkisstofnun. Umsækjendur um starfið voru 64. Ráðningarskrifstofa, sem stofnunin hafði fengið til að aðstoða sig við meðferð málsins, hafði í upphafi framkvæmt svokallað „grunnmat“ á umsækjendum og gefið þeim stig sem voru byggð á hlutlægum umsóknar­gögnum. Samkvæmt því mati var sá sem leitaði síðar til umboðs­manns í 21. sæti af umsækjendum. Í kjölfarið voru sjö umsækjendur boðaðir í viðtöl, sem þó voru ekki þeir sjö sem höfðu fengið flest stig hjá ráðningarskrifstofunni. Sex þeirra höfðu þó raðast ofar en 21. sæti en einn í 28. sæti. Síðar voru fjórir af þessum sjö boðaðir í annað viðtal.

Í framhaldi var einn af þeim ráðinn í starfið. Eftir að umsækjendum um starfið var tilkynnt um ráðninguna óskaði málsaðili eftir að stjórn­valdið rökstyddi ákvörðun sína. Eftir að hafa fengið rök­stuðninginn bað hann um að sér yrði veittur aðgangur að gögnum málsins.

Stofnunin brást við þessari beiðni með að afhenda viðkomandi meðal annars lista með nöfnum allra umsækjenda og yfirlit um matsviðmið. Jafnframt afhenti stjórnvaldið fyrrnefnt grunnmat ráðningar­skrif­stofunnar, þar sem var búið að afmá nöfn annarra umsækjenda en viðkomandi og þeirra sjö sem voru boðaðir í viðtöl. Þá afhenti stjórnvaldið um­sóknar­gögn þeirra sem voru boðaðir í viðtöl. Hins vegar synjaði stofnunin viðkomandi um aðgang að gögnum annarra umsækjenda. Í svari til hans rökstuddi stofnunin þá afstöðu með vísan til þess að hagsmunir um­sækjandans af því að fá aðgang að gögnunum ættu að víkja fyrir ríkari einka­hagsmunum umsækjendanna, sbr. 17. gr. stjórnsýslulaga.

Stofnunin svaraði fyrirspurn umboðsmanns um málið á þann veg að afgreiðsla málsins hefði byggst á ráðgjöf Kjara- og mannauðssýslu ríkisins um að það „ætti að nægja að vísa til þess að í ljósi fjölda umsókna sem bárust sé talið málefnalegt að afmarka vinnslu málsins við gögn þeirra umsækjenda sem boðaðir voru í viðtal.“ Meðal annars af þeirri ástæðu hafi stofnunin því talið rétt að afmarka vinnslu málsins við gögn þeirra sjö umsækjenda sem hafi verið boðaðir í viðtöl.

Í kjölfarið afmarkaði umsækjandinn beiðni sína um gögn málsins við þá umsækjendur sem hefðu verið metnir hæfari en hann og að honum yrði afhent fyrrnefnt grunnmat án þess að nöfn annarra umsækjenda en þeirra sjö sem voru boðaðir í viðtöl hefðu verið afmáð. Stofnunin hafnaði þessari beiðni með vísan til þess að það hefði þegar veitt honum þær upp­lýsingar sem hann ætti rétt á. Í samskiptum við málsaðilann kom eftir­farandi fram af hálfu stofnunarinnar:

„Í starfsumsókn eru almennt veittar ítarlegar upplýsingar um menntun, starfsreynslu, fjölskylduhagi og meðmælendur. Einnig eru í kynningarbréfi færð rök fyrir hvers vegna viðkomandi sækir um starfið og hvers vegna hann telur sig hæfan til að gegna því. Oft eru þetta mun ítarlegri upplýsingar en umsækjendur myndu sjálfir veita fyrir opinbera birtingu um sjálfa sig. Flestir umsækjendur eru starfandi annars staðar bæði í opinbera geiranum og í einka­geiranum. Það geta því verið ríkar ástæður fyrir því að umsækjandi vilji ekki láta fréttast að hann sé að sækja um annað starf. Í sumum umsóknum er þannig sérstaklega tekið fram að umsækjandi vilji ekki að haft verði samband við vinnuveitanda nema ráðning komi raunverulega til álita. Að auki verður einkunnargjöf um um­sækjendur að teljast viðkvæmar upplýsingar.

[Stjórnvaldið er] því enn þeirrar skoðunar að fara skuli varlega í að afhenda umsóknargögn allra umsækjenda um starf. Ekki skuli afhenda umsóknargögn fleiri umsækjenda en þau gögn sem telja verður að kvartandi þurfi til að átta sig á hvað þeir umsækjendur sem voru boðaðir í viðtöl hafi umfram kvartanda og telja verður að kvartandi þurfi til að átt sig á því hverju viðkomandi vinnu­veitandi var að leita eftir og leggur áherslu á við val á nýjum starfsmanni. [Stjórnvaldið telur] að þú sért búinn að fá þau gögn sem þér eru nauðsynleg við þennan samanburð og mat vegna ráðningar verkefnastjóra til [stjórnvaldsins].“ 

Í frekari skýringum til umboðsmanns áréttaði stofnunin að hún teldi að réttur umsækjanda til upplýsinga og vernd friðhelgi einkalífs annarra umsækjenda stangaðist á. Stjórnvaldið væri þeirra skoðunar að gæta skyldi varkárni við afhendingu umsóknargagna allra umsækjenda um starf. Ekki skyldi afhenda umsóknargögn fleiri umsækjenda en þau sem telja yrði að hann þyrfti til að átta sig á hvað þeir umsækjendur sem voru boðaðir í viðtöl hefðu umfram hann og telja yrði að hann þyrfti til að átta sig á hverju viðkomandi vinnuveitandi hafi verið að leita eftir við val á nýjum starfsmanni. Stofnunin teldi að viðkomandi væri þegar búinn að fá þau gögn sem honum hefðu verið nauðsynleg við þennan samanburð og mat vegna ráðningar verkefnastjóra.

Í máli nr. 10377/2020 voru aðstæður þannig að auglýst var laus staða aðstoðarskólameistara við framhaldsskóla. Umsækjendur um stöðuna voru fimm og urðu þeir meðal annars að afhenda sakavottorð sín. Um­sækjandinn sem leitaði til umboðsmanns hafði óskað eftir öllum gögnum málsins og fengið þau afhent, nema sakavottorð annarra umsækjenda. Aftur á móti höfðu upplýsingar úr umsóknargögnum annarra umsækjenda, en þess sem var ráðinn, að verulegu leyti verið afmáðar úr þeim gögnum sem við­­komandi voru afhent. Sem dæmi höfðu upplýsingar um starfsreynslu og menntun umsækjendanna, sem stjórnvaldið hafði fært inn í sérstakt mats­blað sem það hafði útbúið, verið afmáðar.

Í skýringum til umboðsmanns kom fram að þetta hafi verið gert með vísan til 17. gr. stjórnsýslulaga, auk þess sem sakavottorðum hefði verið haldið eftir á sama grundvelli. Ákvörðunin hefði verið byggð á mati á því hvaða hagsmunir væru ríkari hverju sinni og hefði það verið mat skólameistara að afmá þessar upplýsingar.

Í enn öðrum málum hafa stjórnvöld byggt á svipuðum sjónarmiðum með vísan til 17. gr. stjórnsýslulaga. Sem dæmi um fleiri álitaefni sem hafa komið upp í þessum málum er að þeim sem óskar eftir gögnum máls hefur verið synjað um að fá afhentar upplýsingar úr viðtölum við aðra umsækjendur. Þá hefur málsaðila verið synjað um að fá upplýsingar um sam­skipti stjórnvalds við einstakling sem leitað var til í því skyni að veita umsögn um hann, þar á meðal um nafn einstaklingsins, sbr. mál nr. 10424/2020.

Í málinu, þar sem reyndi á síðastnefndar aðstæður, hafði utan­að­komandi ráðgjafi frá einkaaðila verið fenginn til að aðstoða stjórn­valdið við meðferð málsins. Í samantekt hans sagði meðal annars um viðtal við málsaðilann að vegna efasemda um samskiptahæfni hans hefði ráðgjafinn ákveðið „að slá á þráðinn“ til aðila sem hann þekkti vel og forvitnast um þennan þátt hjá viðkomandi. Í samantektinni er svo símtal ráðgjafans við umsagnaraðilann nánar rakið og tekið fram að efni þess hafi verið í samræmi við upplifun ráðgjafans af viðkomandi samkvæmt við­talinu. Engu að síður var málsaðilanum, sem fyrr segir, synjað um upplýsingar um við hvern ráðgjafinn hefði talað með vísan til þess að þær upplýsingar hefðu ekki haft þýðingu við ákvörðun um hver yrði ráðinn í starfið.

3 Önnur atvik

Í málunum sem hér eru til umfjöllunar hafa einnig ítrekað komið upp álitaefni um skráningu og varðveislu upplýsinga sem endurspegla jafn­framt álitaefni sem eru almennt til skoðunar hjá umboðsmanni í ráðningar­málum. Ég árétta að þótt hér sé dregið fram hvernig reynt hefur á þessi atriði í tilteknum málum þá er það fyrst og fremst gert í dæma­skyni. Hliðstæð álitaefni hafa komið upp í fleiri málum og hjá öðrum stjórnvöldum. Til dæmis hefur oftar en ekki reynt á við athugun umboðs­manns hvort stjórnvald hafi gætt að skyldu til að skrá upplýsingar um málsatvik og meðferð mála, einkum er varða samskipti við umsækjendur í viðtölum og samskipti við umsagnaraðila. Í þessum málum hafa einnig vaknað spurningar um hvort stjórnvöld hafi gætt að því að varðveita gögn máls, einkum þegar þau hafa notið aðstoðar einkaaðila við meðferð ráðningarmáls. Í máli nr. 10296/2019 leitaði umsækjandi til sveitar­félags og óskaði eftir aðgangi að gögnum ráðningarmálsins. Sveitarstjóri þess brást við með að spyrja meðal annars starfsmann einkarekinnar ráðningarskrifstofu, sem hafði aðstoðað sveitarfélagið, hvort umbeðin gögn væru til.

Í mörgum þessara mála hefur reynt á hvort svör við beiðnum um gögn séu í samræmi við lög. Þar má til að mynda nefna að nokkuð ber á að stjórnvöld kalli til aðstoðar lögmenn þegar þeim berst beiðni um gögn máls og biðji þá um að vega og meta hvort og þá hvaða gögnum viðkomandi á rétt á. Það er síðan eftirlátið lögmanninum að svara viðkomandi, oft á bréfsefni lögmannsstofu hans, og hafa milligöngu um að afhenda viðkomandi gögnin, að því leyti sem lögmaðurinn, eftir atvikum í samráði við stjórnvaldið, telur lög standa til. Við athugun á þessum málum hefur reynt á hvort svörin séu að efni til í samræmi við það sem mælt er fyrir um í lögum, svo sem að því er varðar rökstuðning sé ákveðið að takmarka upp­lýsingarétt málsaðila.

Að lokum má nefna að ýmis álitaefni hafa komið upp um fyrirkomulag við afhendingu gagna. Sem dæmi má nefna að í nokkrum málum hafa stjórnvöld annaðhvort merkt með stimpli gögn sem stendur til að afhenda aðila máls sem „trúnaðarmál“ eða áréttað við afhendingu gagnanna að um sé að ræða „trúnaðargögn“, án þess að þýðing þess sé nánar skýrð út fyrir viðkomandi, sbr. til dæmis mál nr. 10143/2019, 10296/2019 og 10297/2019.

    

III Álit setts umboðsmanns Alþingis

1 Upplýsingaréttur umsækjanda um opinbert starf

Þau mál sem athugun mín lýtur að varða öll rétt umsækjanda um opin­bert starf á aðgangi að gögnum ráðningarmáls eftir að stjórnvald hefur tilkynnt að annar umsækjandi hafi verið ráðinn í starfið. Ákvörðun stjórnvalds um að ráða einstakling í opinbert starf er stjórnvalds­ákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Stjórn­sýslu­lögin gilda því um meðferð málanna og á umsækjandi um starfið, sem aðili að því máli, því rétt á aðgangi að skjölum og gögnum er málið varða eftir því sem mælt er fyrir um í 15. gr. laganna og annað leiðir ekki af takmörkunum samkvæmt 16.-17. gr. þeirra.

Um upplýsingarétt umsækjanda í ráðningarmálum fer því eftir sömu reglum og almennt gilda um upplýsingarétt aðila stjórnsýslumáls. Ólíkt því sem á við til dæmis í Noregi og Danmörku hafa ekki verið settar sér­stakar reglur um upplýsingarétt aðila í málum af þessum toga í íslenskum rétti. Það er því lögbundin skylda stjórnvalda hér á landi að afgreiða beiðni þess sem hefur sótt um opinbert starf um aðgang að gögnum ráðningarmáls í samræmi við 15.-17. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt lög­mætisreglunni er það enda frumskylda stjórnvalda að starfa á grundvelli þeirra réttarheimilda sem eru í gildi á hverjum tíma og sjá um framkvæmd þeirra.

Í 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga kemur fram sú megin­regla að aðili máls eigi rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál varða. Í þessu felst að hann á rétt á öllum gögnum stjórnsýslu­málsins, nema sá réttur sæti takmörkunum samkvæmt lögum.

Þegar afmarkað er hver séu gögn tiltekins máls er fyrst til þess að líta að þau verða að hafa ákveðin tengsl við umrætt mál til þess að falla undir upplýsingarétt aðila í merkingu ákvæðisins, eins og orða­lagið „er mál varða“ ber með sér. Inntak þessa orðalags hefur verið skýrt þannig að líta verði til þess hvort gögn hafi efnislega þýðingu eða tengsl við tiltekið úrlausnarefni sem er eða hefur verið til með­ferðar hjá stjórnvaldi og getur lokið með stjórnvaldsákvörðun, sjá nánar til dæmis álit umboðsmanns Alþingis frá 18. febrúar 2014 í máli nr. 7241/2012.

Af þessu leiðir að meðal gagna máls þar sem til greina kemur að ráða einstakling í opinbert starf eru umsóknargögn allra umsækjenda um starfið, enda teljast þeir aðilar að sama málinu, svo sem ferilskrár, kynningarbréf, prófskírteini, meðmæli og umsagnir um þá. Jafnframt eru gögn er varða málið sem verða til hjá stjórnvaldinu sem og þeim er að­stoðar það við meðferð málsins, þegar það á við, hluti af gögnum málsins, þar á meðal samskipti þessara aðila sem tengjast málinu. Það verður því ekki annað ráðið en að almennt sé full ástæða til að ætla að samningur stjórnvalds við einkaaðila um ráðgjöf eða aðstoð við meðferð ráðningarmáls sé hluti af gögnum þess, enda getur slíkur samningur beinlínis fjallað um meðferð málsins, svo sem hvernig aðkomu og verka­skiptingu stjórnvaldsins og einkaaðilans er háttað.

Ég bendi jafnframt á að í máli nr. 10424/2020 sem varðaði starf skólastjóra grunnskóla, kom fram sú afstaða sveitarfélagsins að sam­skipti sveitarstjóra við ráðgjafa eftir að ráðningarferli lauk væru „eðli máls samkvæmt ekki hluti af stjórnsýslumáli“ því sem varðaði ráðninguna. Af því tilefni minni ég á að upplýsingaréttur aðila máls á við hvort sem er fyrir eða eftir að málinu lýkur. Í ráðningarmálum er það yfirleitt með þeim hætti að stjórnvald ákveður að ráða einn af um­sækjendunum í starfið og tilkynnir honum sem og öðrum umsækjendum um þær lyktir málsins. Ef upplýsingar verða til að því marki liðnu verður eftir sem áður að meta hvort þær varði málið sem um ræðir. Reynist svo vera teljast upplýsingarnar, svo sem samskipti stjórnvalds og ráðningar­skrifstofu, hluti af gögnum málsins.

Að öðru óbreyttu á umsækjandi um opinbert starf rétt á aðgangi að gögnum málsins, eins og hér hefur verið fjallað um. Þessum rétti hafa þó verið settar vissar skorður, sbr. einkum 16. og 17. gr. stjórnsýslu­laga, sem verður fjallað um síðar, sbr. kafla III.3 og 4.

Að þessum takmörkunum frátöldum sætir upplýsingaréttur umsækjanda um opinbert starf almennt ekki hömlum. Þannig er til dæmis í 5. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga mælt fyrir um að lagaákvæði um þagnarskyldu tak­­marki ekki skyldu til þess að veita aðgang að gögnum samkvæmt lagagreininni. Samræmist það þeirri stefnumörkun að ákvæði stjórnsýslu­laga feli í sér lágmarksréttindi aðila máls í skiptum við stjórnvöld við meðferð stjórnsýslumála og byggist upplýsingarétturinn meðal annars á sjónarmiðum um að aðili máls geti af eigin raun kynnt sér hvaða upplýsingar hafa legið til grundvallar við meðferð málsins. Hann getur þá eftir atvikum leiðrétt rangar upplýsingar eða komið að frekari gögnum sem hann telur að hafi þýðingu fyrir ákvörðun stjórnvaldsins sem og metið hvort hann telji ástæðu til að vefengja niðurstöðu þess og leita til eftirlitsaðila eins og kærunefndar jafnréttismála, umboðsmanns Alþingis eða dómstóla.

Eins og hér hefur verið rakið bera ákvæði stjórnsýslulaga með sér að stjórnvöld geti aðeins takmarkað upplýsingarétt aðila máls samkvæmt 16. og 17. gr. laganna. Þrátt fyrir það verður ekki annað ráðið af sumum málanna en að þar komi fram sjónarmið stjórnvalda um að fjöldi umsækjenda um opinbert starf, og þá í samhengi við umfang gagna málsins og vinnu innan stjórnvaldsins við að fara yfir þau, hafi þýðingu við mat á rétti umsækjanda á aðgangi að gögnum málsins.

Sem dæmi má nefna að í máli nr. 10143/2019, sem varðaði starf verk­efnastjóra hjá ríkisstofnun, var upplýsingaréttur umsækjanda tak­markaður við gögn þeirra sjö umsækjenda sem höfðu verið boðaðir í viðtöl, en umsækjendurnir voru alls 64. Stofnunin rökstuddi þessa afstöðu meðal annars með vísan til ráðlegginga Kjara- og mannauðssýslu ríkisins. Þar hafði komið fram að það ætti að nægja stjórnvaldinu að vísa til fjölda um­sókna sem hefðu borist til að rökstyðja að málefnalegt væri talið að af­marka vinnslu málsins við framangreind gögn.

Af þessu tilefni tel ég rétt að minna á að þegar stjórnsýslulög nr. 37/1993 voru sett var í 1. mgr. 15. gr. mælt fyrir um að aðili máls ætti rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið vörðuðu. Þá sagði að færi aðili fram á að fá afrit eða ljósrit af málsskjölum skyldi orðið við þeirri beiðni nema skjölin væru þess eðlis eða fjöldi þeirra svo mikill að það væri verulegum vandkvæðum bundið.

Í þessu ákvæði fólst að við sérstakar aðstæður gat fjöldi skjala haft áhrif á rétt aðila máls til að fá afrit eða ljósrit af þeim, þótt fjöldinn hefði ekki áhrif á rétt hans til að kynna sér þau. Litið var svo á að um væri að ræða undantekningarreglu sem bæri að túlka þröngt. (Sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin. Skýringarrit. Reykjavík, 1994, bls. 188.)

Ákvæði 15. gr. stjórnsýslulaga um aðgang aðila máls að gögnum var hins vegar breytt með 1. tölul. 36. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í stað 1. mgr. 15. gr. komu fjórar nýjar málsgreinar. Ástæða breytinganna var að setja nánari fyrirmæli um rétt aðila máls til að fá afrit þeirra gagna sem hann óskar. Þá þótti ekki eðlilegt að réttur samkvæmt stjórn­sýslu­lögum væri að þessu leyti lakari en sá réttur sem mælt væri fyrir um í upplýsingalögum. (141. löggj.þ., 2012-2013, þskj. 223, bls. 83.)

Í 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga er nú mælt fyrir um að aðili máls eigi rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál varða. Þá segir að ef við verður komið skuli veita aðgang að gögnum á því formi eða sniði og á þeim tungumálum sem þau eru varðveitt á, nema þau séu þegar aðgengileg almenningi með rafrænum hætti. Þegar skjöl eru eingöngu varð­veitt á rafrænu formi geti aðili valið á milli þess að fá þau afhent á því formi eða útprentuð á pappír. Í 2. mgr. 15. gr. kemur fram að þegar skjöl eru mörg sé heimilt að fela öðrum að sjá um ljósritun þeirra. Hið sama eigi við hafi sá sem afhendir gögn ekki aðstöðu til að ljósrita skjöl. Aðili skuli þá greiða þann kostnað sem hlýst af ljósritun skjalanna. Hið sama gildi um afritun annarra gagna en skjala eftir því sem við á. Samkvæmt 3. mgr. lagagreinarinnar skal ráðherra ákveða með gjaldskrá hvað greiða skuli fyrir ljósrit og afrit gagna sem veitt eru samkvæmt lögunum þannig að mætt sé þeim kostnaði sem af því hlýst, þar með talið efniskostnaði, og kostnaði vegna vinnu starfsmanna og búnaðar. Ef fyrirsjáanlegt er að kostnaður við afritun eða ljósritun verði hærri en 10.000 krónur er heimilt að krefjast fyrirframgreiðslu, eins og kveðið er á um í 4. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt framangreindu eru sérstök ákvæði í stjórnsýslulögum um hvernig stjórnvöldum er heimilt að bregðast við beiðni aðila máls um aðgang að gögnum ef fjöldi skjala eða annarra gagna er mikill. Þegar svo stendur á getur stjórnvald falið öðrum að sjá um ljósritun þeirra eða afritun annarra gagna og skal þá aðilinn bera kostnaðinn sem af því hlýst, sbr. 2. mgr. 15. gr. Eins og orðalag ákvæðisins ber með sér er um að ræða undantekningarreglu sem verður að ætla að geti sjaldan átt við í ráðningarmálum, jafnvel þótt umsækjendur séu margir. Í 3. og 4. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga koma hins vegar fram reglur um heimild stjórnvalda til að taka gjald fyrir kostnað sem hlýst af því að afhenda ljósrit og afrit gagna, eftir því sem nánar er kveðið á um í gjaldskrá for­sætisráðherra.

Að öllu þessu virtu er ljóst að fjöldi gagna í máli, þar með talið vegna þess að umsækjendur um starf hafa verið margir, getur engin áhrif haft á hvort aðili máls eigi rétt á aðgangi að gögnum eða ekki, þótt fjöldi skjala og annarra gagna geti haft önnur áhrif samkvæmt því sem kemur fram í 15. gr. stjórnsýslulaga. Auk þess er ekki loku fyrir það skotið að fjöldi umsækjenda geti haft áhrif á hagsmunamat samkvæmt 17. gr. laganna, en um það verður fjallað síðar.

Í samhengi við framangreint vek ég að lokum athygli á að samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga hefur forsætisráðherra sett gjaldskrá nr. 307/2009 fyrir ljósrit eða afrit sem veitt eru á grundvelli stjórnsýslu­laga. Þar sem gjaldskránni hefur ekki verið breytt eða ný gjaldskrá verið sett eftir að 15. gr. stjórnsýslulaga var breytt með 1. tölul. 36. gr. upplýsingalaga er ekki annað að sjá en að gjaldskráin sé að hluta til í ósamræmi við gildandi lög, sbr. til dæmis 4. gr. hennar.

2 Samspil stjórnsýslulaga og annarra laga

Í sumum þeirra mála sem hafa borist umboðsmanni síðustu misseri vísa stjórnvöld til laga nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónu­upplýsinga, og upplýsingalaga nr. 140/2012 þegar afgreiddar eru beiðnir um aðgang að gögnum ráðningarmáls. Í báðum lögum eru þó sérstök ákvæði um gildissvið þeirra gagnvart upplýsingarétti aðila máls samkvæmt stjórnsýslulögum.

Í 1. málsl. 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga kemur fram að lögin gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum. Upp­lýsinga­réttur aðila máls samkvæmt stjórnsýslulögum er mun ríkari en réttur almennings samkvæmt upplýsingalögum. Það getur því haft töluverða þýðingu fyrir réttarstöðu málsaðila að beiðni hans um aðgang að gögnum sé afgreidd á réttum lagagrundvelli, en að þessu ber stjórnvaldi að gæta að sjálfsdáðum. Í þessu samhengi er mikilvægt að hafa í huga að stjórn­sýslulögin fjalla einungis um rétt aðila máls til aðgangs að gögnum í málum þar sem taka á stjórnvaldsákvarðanir. Í upplýsingalögum er hins vegar mælt fyrir um rétt almennings til aðgangs að gögnum í allri starf­semi stjórnsýslunnar sem ekki er sérstaklega undanskilin gildis­sviði laganna.

Í einu málanna sem ég hef haft til athugunar, nr. 10378/2020, synjaði sveitarfélag beiðni umsækjanda um aðgang að gögnum ráðningarmáls á grundvelli upplýsingalaga og leiðbeindi honum um að hann gæti kært ákvörðunina til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Stjórnvaldið gaf umboðsmanni þær skýringar að það teldi viðkomandi þegar hafa fengið þær upplýsingar sem hann ætti rétt á samkvæmt stjórnsýslulögum. Þess vegna hefði beiðni hans verið afgreidd með vísan til upplýsingalaga.

Ljóst er að hvað sem líður þessari afstöðu sveitarfélagsins bar því að leysa úr málinu á grundvelli stjórnsýslulaga og rökstyðja nægi­lega af hvaða ástæðum það taldi rétt að synja beiðni umsækjandans um frekari aðgang að gögnum á grundvelli stjórnsýslulaga, sbr. 19. gr. þeirra laga. Þegar sveitarfélagið afgreiddi beiðnina þurfti það því að afmarka hver væru gögn málsins, eins og fjallað var um að framan.

Ef það var niðurstaða sveitarfélagsins að gögn, sem umsækjandinn hafði sérstaklega óskað eftir í beiðni sinni, vörðuðu ekki umrætt mál bar því engu að síður að taka afstöðu til þess hvort rétt væri að veita viðkomandi aðgang að gögnunum á grundvelli upplýsingalaga, eftir atvikum með vísan til ákvæðis 11. gr. laganna. Þar er mælt fyrir um að heimilt sé að veita aðgang að gögnum í ríkari mæli en skylt er samkvæmt lögunum, enda standi aðrar lagareglur því ekki í vegi, þar á meðal ákvæði laga um þagnarskyldu og persónuvernd.

Í öllu falli var mikilvægt að stjórnvaldið gerði viðkomandi grein fyrir af hverju leyst væri úr beiðni hans með vísan til upplýsingalaga. Er það í samræmi við þá skyldu að stjórnvöld leggi beiðnir um upplýsingar í réttan lagalegan farveg og geri viðkomandi grein fyrir á hvaða grund­velli leyst er úr þeim. Þá þarf stjórnvald að rökstyðja afstöðu sína með vísan til viðeigandi lagaákvæða og þá að hvaða leyti er leyst úr beiðni eftir stjórnsýslulögum annars vegar og upplýsingalögum hins vegar. Sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 25. júlí 2018 í máli nr. 9248/2017.

Að því er varðar lög nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónu­upplýsinga, er ekki unnt að horfa framhjá 2. mgr. 5. gr. laganna. Samkvæmt því ákvæði takmarka lögin ekki þann rétt til aðgangs að gögnum sem mælt er fyrir um í stjórnsýslulögum. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögunum kemur fram að í IV. kafla stjórnsýslulaga sé að finna sérákvæði um rétt aðila máls til aðgangs að þeim gögnum er mál hans varða. Samkvæmt ákvæði 2. mgr. 5. gr. frumvarpsins halda þessi ákvæði stjórnsýslulaga gildi sínu óháð frumvarpinu. (148. löggj.þ., 2017-2018, þskj. 1029, bls. 68.) Þá verður heldur ekki litið framhjá því að ákvæði stjórnsýslulaga um rétt aðila til aðgangs að gögnum hafa að geyma sjálfstæðar heimildir fyrir vinnslu persónuupplýsinga til að full­nægja þeirri lagaskyldu sem hvílir á stjórnvöldum og við beitingu þess opinbera valds sem stjórnvöld fara með við slíkar aðstæður. Stjórn­sýslu­lögin falla þar með undir heimildir fyrir vinnslu persónu­upplýsinga sem mælt er fyrir um í 3. og 5. tölul. 9. gr. laga nr. 90/2018, sem og 6. tölul. 1. mgr. 11. gr. laganna, auk samsvarandi ákvæða persónu­verndar­reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/679 frá 27. apríl 2016 sem vísað er til í 2. gr. laganna.

Með hliðsjón af afstöðu þess stjórnvalds sem átti hlut í máli nr. 10539/2020, og rakin var í kafla II.1, þá hafa hvorki ákvæði laga nr. 90/2018 né ákvæði persónuverndarreglugerðarinnar bein áhrif við úrlausn um upplýsingarétt aðila máls samkvæmt stjórnsýslulögum. Ég fæ því ekki séð að sú lögskýring standist, sem byggt var á í málinu, að ákvæði reglu­gerðarinnar takmarki upplýsingarétt aðila máls samkvæmt stjórn­sýslulögum þar sem aðeins sé vísað til „laganna“ í 2. mgr. 5. gr. laga nr. 90/2018.

Þótt lög nr. 90/2018 hafi þannig ekki bein áhrif við afmörkun á upp­lýsingarétti aðila máls samkvæmt stjórnsýslulögum skal þess þó getið að efni þeirra kann að hafa þýðingu. Þannig verður til dæmis að ætla að við mat á því hvort upplýsingar teljist varða einkahagsmuni í skilningi 17. gr. stjórnsýslulaga geti skipt máli hvernig persónuupplýsingar eru skil­greindar í lögum nr. 90/2018, enda þótt niðurstaða um rétt aðila máls á aðgangi að upplýsingum fari eftir sem áður samkvæmt skýringu á 17. gr. stjórnsýslulaga og mati á grundvelli þess ákvæðis. (Sjá einnig Alþt. 1999-2000, A-deild, bls. 5504-5505.)

3 Gögn undanþegin upplýsingarétti sem vinnuskjöl

Í þó nokkrum málanna sem hér eru höfð til hliðsjónar var beiðni um­sækjanda um opinbert starf um aðgang að gögnum málsins synjað að hluta með vísan til þess að hann ætti ekki rétt á aðgangi að svokölluðum „vinnu­skjölum“, eða það sem er kallað „vinnugögn“ í upplýsingalögum. Ljóst er að gögnin sem þarna er vísað til eru meðal annars tölvupósts­sam­skipti innan stjórnvalda og milli stjórnvalda og ráðningarskrifstofa um þætti sem varða meðferð ráðningarmálanna. Jafnframt eru þetta skjöl þar sem stjórnvöld eða ráðningarskrifstofur hafa tekið saman mat á um­sækjendum, ýmist með því að gefa þeim stig í ólíkum flokkum eða með því að draga saman í orðum upplýsingar eða ályktanir um þá út frá hlut­lægum gögnum eða viðtölum við þá. Stundum er upplýsingaréttur umsækjanda að síðarnefndum gögnum þó takmarkaður með vísan til einka­hagsmuna annarra umsækjenda, sbr. 17. gr. stjórnsýslulaga.

Um gögn sem eru undanþegin upplýsingarétti aðila máls er fjallað í 16. gr. stjórnsýslulaga. Af ákvæðunum sem þar koma fram er undanþágan, sem hefur helst þýðingu í málum um opinber störf, sú er varðar vinnu­skjöl, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. Þar segir:

     „Réttur aðila máls til aðgangs að gögnum tekur ekki til:

     [...]

  1. Vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Þó á aðili aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá.“

Í 2. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að ef það sem greinir í 1. mgr. eigi aðeins við um hluta skjals skuli veita aðgang að öðru efni skjalsins.

Ákvæði 16. gr. stjórnsýslulaga um vinnuskjöl er undantekning frá megin­reglu 15. gr. sömu laga um upplýsingarétt aðila máls. Af þeirri ástæðu ber almennt að skýra ákvæðið þröngt. Verður þá að hafa í huga að ákvæðið byggist einkum á því sjónarmiði að stjórnvöld hafi svigrúm til að undirbúa ákvörðun í máli. Þeim er þá ekki skylt að afhenda aðila máls til dæmis hugleiðingar um efni máls, samskipti innan stjórnvaldsins um mögu­lega ákvörðun eða drög að niðurstöðu og þá með hliðsjón af því að efni slíkra skjala kann síðar að breytast. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3297, og til hliðsjónar Páll Hreinsson: Málsmeðferð stjórnvalda. Reykja­vík, 2019, bls. 229-232.)

Að þessu virtu er ekki unnt að fallast á að samskipti stjórnvalds og ráðningarskrifstofu er varða ráðningu í starf falli undir 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga, enda er þá ekki uppfyllt skilyrði ákvæðisins að um sé að ræða skjal sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Þrátt fyrir að slík samskipti geti haft að geyma hugleiðingar um efni máls og drög að niðurstöðu er ráðningarskrifstofan í hlutverki utanaðkomandi ráðgjafa. Önnur gögn sem stafa frá ráðningarskrifstofu, svo sem grunnmat á umsækjendum eða annars konar samantektir á upp­lýsingum um þá eða frá þeim, geta þá ekki heldur talist vinnuskjöl í skilningi ákvæðisins þar sem þau hafa ekki verið rituð af stjórnvaldinu sjálfu til eigin afnota.

Á hinn bóginn kunna sambærileg gögn sem stafa frá stjórnvaldinu sjálfu að teljast vinnuskjöl. Þegar svo ber undir reynir á hvort efni þeirra hafi framangreind einkenni vinnuskjala og, ef svo er, hvort aðili máls eigi samt rétt á aðgangi að þeim, annaðhvort þar sem þau hafa að geyma „endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls“ eða upplýsingar sem „ekki verður aflað annars staðar frá“.

Sem dæmi um álitaefni af þessum toga má nefna atvik úr máli nr. 10377/2020, sem varðaði starf aðstoðarskólameistara við framhaldsskóla. Í því máli hafði framhaldsskólinn búið til þrjár tegundir af skjölum sem reynir á í þessu samhengi.

Í fyrsta lagi var um að ræða skjöl þar sem upplýsingar höfðu verið dregnar saman um hvern og einn umsækjanda úr umsóknargögnum þeirra. Þegar þessi skjöl voru afhent umsækjandanum sem óskað hafði eftir að­gangi að gögnum málsins, höfðu allar upplýsingar verið afmáðar, utan fyrir­sagna. Stjórnvaldið rökstuddi það með vísan til 17. gr. stjórn­sýslu­laga vegna einkahagsmuna annarra.

Eftir að hafa kynnt mér þessi skjöl verður ekki séð að réttur um­sækjandans til aðgangs að skjölunum hafi að réttu lagi verið tak­markaður á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga, enda höfðu skjölin aðeins að geyma upplýsingar um menntun og starfsreynslu umsækjenda sem höfðu verið dregnar saman úr umsóknargögnum. Þá liggur fyrir að skjölin höfðu að geyma endanlegar ályktanir framhaldsskólans sem stjórnvalds um hvaða atvik yrðu lögð til grundvallar við mat á umsækjendum, meðal annars um hvar umsækjendur stæðu gagnvart hver öðrum með tilliti til matsþátta á borð við menntun og reynslu. Þannig verður ekki séð af skjölunum að þarna hafi verið um að ræða drög eða hugleiðingar um mat á umsækjendum sem ekki höfðu tekið á sig endanlega mynd.

Af þessu tilefni bendi ég á að almennt verður ekki séð að hægt sé að telja gögn sem þessi til vinnuskjala í skilningi 1. málsl. 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga. Við túlkun síðastnefnda ákvæðsins verður enn fremur að líta til þess að ákvæði IV. kafla stjórnsýslulaga, sbr. 13.–19. gr. laganna, miða að því að auðvelda aðila máls að gæta and­mælaréttar síns og leggja á það mat hvort hann vilji bera mál sitt undir eftirlitsaðila. Aðgangur að gögnum máls er nauðsynlegur til þess að aðili geti nýtt sér þann rétt á raunhæfan hátt, meðal annars með því að koma á framfæri leiðréttingum til þess að stjórnvald leggi ekki rangar upplýsingar um atvik til grundvallar við úrlausn máls.

Í öðru lagi hafði framhaldsskólinn búið til nokkurs konar matsblað þar sem ritað var um hvern og einn umsækjanda hvernig hann uppfyllti hæfni­kröfur og honum gefin stig í samræmi við það. Slík skjöl, sem stjórnvaldið ritar til eigin afnota, eru almennt „vinnuskjöl“ í skilningi 1. málsl. 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga. Aftur á móti er staðan oft sú, eins og í þessu máli, að ekki varð séð að þessara upplýsinga yrði aflað annars staðar frá. Þar af leiðandi voru skjölin ekki undanþegin upplýsingarétti aðila máls, sbr. 2. málsl. 3. tölul. Ég vek hins vegar athygli á að stundum verður upplýsinga sem þessara aflað annars staðar frá, þótt sú sé almennt ekki raunin og ekki verði séð að það hafi átt við í þessu máli. Getur það til dæmis átt við þegar rök­stuðningur er mjög ítarlegur og mat stjórnvaldsins, eftir atvikum breytt frá því sem var samkvæmt vinnuskjalinu, hefur verið fært í orð og allir umsækjendur bornir saman í hverjum matsflokki fyrir sig.

Í þriðja lagi hafði framhaldsskólinn skráð niður upplýsingar sem voru hafðar eftir umsækjendum í viðtölum við þá í samræmi við 27. gr. upplýsingalaga. Eins og á við að framan verða slík gögn ekki undanþegin upplýsingarétti aðila máls sem vinnuskjöl þar sem þessara upplýsinga verður ekki aflað annars staðar frá.

4 Upplýsingaréttur takmarkaður vegna hagsmuna annarra

Í þeim málum sem hafa komið til kasta umboðsmanns Alþingis á undan­förnum árum og varða rétt umsækjanda um opinbert starf á aðgangi að gögnum málsins er algengt að deilt sé um hvort hagsmunir annarra umsækjenda girði fyrir upplýsingarétt viðkomandi að hluta. Af hálfu stjórn­valda er þá stundum byggt á að viðkomandi eigi ekki rétt á aðgangi að gögnum um aðra umsækjendur en þá sem voru boðaðir í viðtöl eða þann sem var ráðinn í starfið. Í öðrum tilvikum afhenda stjórnvöld viðkomandi gögn um aðra umsækjendur en hafa þá afmáð upplýsingar um þá að miklu leyti með tilliti til hagsmuna þeirra.

Samkvæmt 17. gr. stjórnsýslulaga er stjórnvöldum heimilt að tak­marka upplýsingarétt aðila máls vegna hagsmuna annarra. Ákvæðið, sbr. 6. gr. laga nr. 83/2000, hljóðar svo:

„Þegar sérstaklega stendur á er stjórnvaldi heimilt að tak­marka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að not­færa sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum.“

Af orðalagi 17. gr. stjórnsýslulaga er ljóst að stjórnvaldi ber að leggja mat á þau andstæðu sjónarmið sem uppi eru í hverju máli og þá vegna einstakra gagna. Því er ekki hægt að synja aðila máls um aðgang að gögnum með almennum hugleiðingum þess efnis að upplýsingar af ákveðnu tagi séu almennt til þess fallnar að valda viðkomandi tjóni eða með þeim rökum að hann hafi ekki sýnt fram á hvaða hagsmuni hann hafi af því að fá umræddar upplýsingar. Þá verða einkahagsmunir annarra að vera „mun ríkari“ en hagsmunir aðila máls af því að notfæra sér vitneskju úr gögnum málsins.

Í athugasemdum við 17. gr. frumvarps er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 er áréttað að rík áhersla sé lögð á að líta beri á þetta heimildarákvæði sem þrönga undantekningarreglu frá meginreglunni um upp­lýsingarétt aðila máls, sbr. orðalagið „þegar sérstaklega stendur á“. Eru þannig gerðar töluvert ríkar kröfur til að heimilt sé að synja aðila máls um aðgang að gögnum þess með vísan til 17. gr. stjórn­sýslu­laga. Eins og fram kemur í lögskýringargögnum byggist ákvæðið meðal annars á tilliti til einstaklinga sem hafa „verulega hagsmuni“ af því að upplýsingar um þá fari leynt. (Sjá Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3297.)

Við nánara mat á því hvaða upplýsingar falla undir 17. gr. stjórn­sýslu­laga í málum er varða ráðningar í opinber störf er heimilt að horfa til þess hvort upplýsingar um aðra umsækjendur hafi þýðingu við úrlausn á málinu sem um ræðir. Með hliðsjón af þessu hefur verið talið heimilt að takmarka aðgang viðkomandi að persónulegum upplýsingum í umsóknum annarra umsækjenda sem hafa almennt ekki þýðingu við mat á starfshæfni þeirra að því gefnu að ekki sé byggt á þeim upplýsingum við mat á því hvern skuli ráða í starfið. Á það við um til dæmis ljósmyndir af um­sækjendum og upplýsingar um fjölskylduhagi þeirra.

Einnig hefur verið lagt til grundvallar að það kunni að vera heimilt að ganga lengra í takmörkun á aðgangi að upplýsingum samkvæmt 17. gr. stjórnsýslulaga um umsækjendur sem ekki hafa fengið starfið en um þá sem voru ráðnir í það. Þá verður að hafa í huga að viðkomandi getur átt ríka hagsmuni af því að kynna sér gögn sem ákvörðun hefur byggst á, meðal annars til að meta réttarstöðu sína. Getur það til að mynda átt við ef umsækjandinn vill geta staðreynt hvernig tiltekið hæfis­skilyrði, svo sem um menntun eða starfsreynslu, hefur almennt verið metið í ráðningarferlinu, og þá með hliðsjón af rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun að ráða tiltekinn umsækjanda í starfið. Þar hafa ekki ein­göngu þýðingu gögn og upplýsingar um þann sem fékk starfið heldur líka um aðra umsækjendur.

Þá er rétt að minna á að sú meginregla sem er lögfest í 2. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga og þau rök sem ákvæðið byggist á hafa einnig þýðingu þegar ákveðið er að takmarka aðgang að gögnum með vísan til 17. gr. stjórnsýslulaga. Stjórnvaldi ber að taka afstöðu til þess hverju sinni hvort mögulegt sé að veita aðila máls aðgang að hluta gagnanna telji það gögn málsins þess eðlis að 17. gr. stjórnsýslulaga eigi við um hluta þeirra upplýsinga sem þar koma fram. Um framangreind sjónarmið má sjá til dæmis álit umboðsmanns Alþingis frá 5. júlí 2016 í máli nr. 8735/2015 og þau mál sem þar er vísað til.

Í máli nr. 10143/2019, sem meðal annars er fjallað um í kafla II.2 hér að framan og laut að ráðningu verkefnastjóra hjá ríkisstofnun, var umsækjanda synjað um aðgang að upplýsingum um aðra umsækjendur en þá sem voru boðaðir í viðtöl, en umsækjendurnir voru alls 64 talsins. Af sam­skiptum stofnunarinnar við málsaðilann og skýringum hennar til umboðs­manns að ráða er ljóst að stofnunin byggði synjunina á almennri afstöðu um hvernig bæri að afmarka upplýsingarétt aðilans, án þess að mat hefði farið fram á hagsmunum hans af því að fá aðgang að upplýsingum um aðra umsækjendur en þá sjö sem voru boðaðir í viðtöl, til dæmis þá sem röðuðust ofar honum í grunnmati, og að hvaða marki einkahagsmunir þeirra teldust „mun ríkari“ en hagsmunir hans af því notfæra sér vit­neskju úr gögnunum. Jafnframt verður ekki séð að gögn um þessa umsækjendur hafi verið metin með tilliti til þess hvort unnt væri að veita viðkomandi aðgang að gögnum um þá að hluta, sbr. meginreglu 2. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga.

Í tilefni af afstöðu stofnunarinnar, sem nánar er rakin að framan, tel ég ástæðu til að taka fram að samkvæmt 17. gr. stjórnsýslulaga verður réttur aðila máls að upplýsingum um aðra umsækjendur ekki tak­markaður á grundvelli sjónarmiðs um að þeir starfi annars staðar og hafi hags­muni af því að það „fréttist“ ekki að þeir hafi sótt um annað starf, sjá hér til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 18. júní 2004 í máli nr. 4020/2004. Fyrir það fyrsta er þetta sjónarmið stjórnvaldsins í andstöðu við að aðilanum var afhentur listi yfir alla umsækjendurna. Í öðru lagi er samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga almennt skylt að veita hverjum sem óskar eftir því upplýsingar um nöfn og starfs­heiti umsækjenda um opinbert starf, þegar umsóknarfrestur er liðinn. Í þriðja lagi er aðila máls, sem fær aðgang að upplýsingum um aðra umsækjendur, eftir sem áður skylt að gæta almennra laga við meðferð upp­lýsinga sem hann fær aðgang að á grundvelli stjórnsýslulaga, eins og nánar verður vikið að síðar. Þær skyldur setja skorður við því hvernig við­komandi er heimilt að nota umræddar upplýsingar.

Sem rök fyrir að veita viðkomandi ekki aðgang að upplýsingum um aðra umsækjendur en þá sjö sem voru boðaðir í viðtöl hefur stofnunin enn fremur vísað til þess að í starfsumsókn séu almennt veittar ítarlegar upplýsingar um „menntun, starfsreynslu, fjölskylduhagi og meðmælendur“ og að einkunnagjöf um umsækjendur verði að teljast „viðkvæmar upp­lýsingar“. Af þessu tilefni tek ég fram að almennt verða upplýsingar um menntun, starfsreynslu og meðmælendur annarra umsækjenda ekki taldar varða mun ríkari einkahagsmuni þeirra sem hagsmunir þess, sem óskar eftir upplýsingunum, eiga að víkja fyrir. Ég fæ ekki heldur séð að upp­lýsingar um mat stjórnvaldsins á þessum hlutlægu atriðum með stiga­gjöf geti almennt talist varða slíka hagsmuni umsækjendanna að uppfyllt séu skilyrði 17. gr. stjórnsýslulaga. Stjórnvöld þurfa þó alltaf að meta þessi atriði með hliðsjón af hagsmunum viðkomandi af því að notfæra sér vitneskju um þau, en ekki verður séð að stjórnvaldið hafi gert það í þessu tilviki.

Ég tel aftur á móti ljóst að almennt verði að leggja til grund­vallar að heimilt sé að synja viðkomandi um aðgang að sakavottorðum annarra umsækjenda á grundvelli 17. gr., eins og var raunin í máli nr. 10377/2020 er varðaði starf aðstoðarskólameistara við framhaldsskóla. Þá er almennt talið að á grundvelli 17. gr. geti verið heimilt, að frá­gengnu hagsmunamati, að takmarka aðgang viðkomandi að upplýsingum um til dæmis fjölskylduhagi annarra umsækjenda og hvað meðmælendur hafa um þá að segja. Það er hins vegar sjálfstætt og annað athugunarefni hvort stjórnvald geti haft lagalegar forsendur fyrir því að afla upplýsinga um fjölskylduhagi umsækjenda í tengslum við ráðningu í opinbert starf. Af gögnum þeirra mála sem ég haft til athugunar og vísað er til í þessu áliti verður hins vegar ekki séð að stjórnvöld hafi óskað eftir slíkum upplýsingum frá umsækjendum.

Í framangreindu máli sem og öðrum málum hefur einnig verið ágreiningur um hvort stjórnvöld hafi máð upplýsingar úr gögnum sem voru afhent umfram það sem er heimilt samkvæmt 17. gr. stjórnsýslulaga, sbr. meginreglu 2. mgr. 16. gr. sömu laga. Í sama máli og ég hef fjallað um hér að framan og varðaði ráðningu í starf verkefnastjóra, afhenti stofnunin umsækjanda til að mynda upplýsingar sem höfðu verið skráðar úr viðtölum við þá umsækjendur sem höfðu verið boðaðir í viðtöl. Í af­hentum gögnum höfðu hins vegar verið afmáðar upplýsingar um til dæmis laun umsækjenda fyrir störfin sem þeir gegndu þá, heilsufar þeirra og fram­komu í viðtölunum. Ég hef ekki athugasemdir við að aðgangur við­komandi að upplýsingum sem þessum hafi verið takmarkaður.

Í málinu sem laut að ráðningu aðstoðarskólameistara við fram­halds­skóla, nr. 10377/2020, voru umsækjendur fimm. Þar voru viðkomandi afhent meðal annars nokkurs konar matsblöð sem stjórnvaldið hafði búið til um hvern umsækjanda. Stjórnvaldið afhenti viðkomandi matsblað þess sem var ráðinn í starfið án þess að upplýsingar hefðu verið afmáðar. Upplýsingar um mat stjórnvaldsins á menntun og starfsreynslu annarra umsækjenda, bæði í formi stiga og ályktana í orðum, voru hins vegar takmarkaðar. Ég fæ hvorki séð að viðkomandi hafi ekki hagsmuni af að kynna sér upp­lýsingar sem þessar, svo sem til að átta sig á hvernig hæfnikröfur hafa verið metnar, né að upplýsingar þar að lútandi varði einkahagsmuni annarra umsækjenda sem eru „mun ríkari“ en hagsmunir viðkomandi af að notfæra sér þessa vitneskju. Hér minni ég á að málsaðili getur haft hagsmuni af að kynna sér hvort samræmis hafi verið gætt við mat á menntun og starfsreynslu hans og annarra umsækjenda.

Í máli nr. 10424/2020, sem varðaði ráðningu skólastjóra grunn­skóla, var umsækjanda um starf synjað um upplýsingar um hver hefði veitt um­sögn um hann, en ráðgjafi sveitarfélagsins hafði við meðferð málsins leitað til einstaklings sem hann þekkti vel til að kanna samskiptahæfni máls­aðilans. Um ástæðu þess að synjað var um aðgang að þessum upplýsingum byggði sveitarfélagið meðal annars á því í samskiptum við umsækjandann að upplýsingarnar frá umsagnaraðilanum hefðu ekki haft þýðingu fyrir ákvörðun um hver hefði verið ráðinn í starfið.

Af þessu tilefni tel ég rétt að benda á að gera verður ráð fyrir að umsækjendur um opinbert starf eigi almennt rétt á aðgangi að upp­lýsingum um hverjir hafa veitt stjórnvaldinu umsagnir um þá. Þær ástæður sem stjórnvaldið vísaði til hér að framan hafa almennt ekki þýðingu við mat á hvort viðkomandi eigi rétt á slíkum upplýsingum. Aftur á móti er annað mál að sú staða sem sveitarfélagið lýsir getur haft áhrif á hvort nauðsynlegt hafi verið að gefa umsækjandanum kost á að tjá sig um efni umsagnarinnar, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga.

5 Skráning og varðveisla upplýsinga

Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga ber stjórnvöldum, við með­ferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna, að skrá upplýsingar um málsatvik sem veittar eru munnlega eða viðkomandi fær vitneskju um með öðrum hætti ef þær hafa þýðingu fyrir úrlausn máls og er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Einnig kemur fram að hið sama eigi við um helstu ákvarðanir um meðferð máls og helstu forsendur ákvarðana, enda komi þær ekki fram í öðrum gögnum málsins.

Í 26. gr. sömu laga kemur fram að um skráningu mála, skjalaskrár og aðra vistun gagna og upplýsinga fari að ákvæðum laga nr. 77/2014, um opin­ber skjalasöfn. Af ákvæðum þeirra laga leiðir að stjórnvöldum er skylt að varðveita og afhenda opinberu skjalasafni skjöl og önnur gögn sem hafa þýðingu fyrir stjórnsýslu eða hagsmuni og réttindi borgaranna eða hafa sögulegt gildi, en gögn í málum um opinber störf eru þar ekki undan­skilin.

Í ljósi þessa er rétt að taka fram að ef einkaaðilar, svo sem ráðningar­skrifstofur eða lögmenn, koma að meðferð ráðningarmáls hjá stjórnvöldum eru það eftir sem áður stjórnvöld sem bera ábyrgð á að framan­greindum lagaskyldum sé fullnægt. Þau verða því meðal annars að tryggja að upplýsingar séu skráðar í samræmi við 27. gr. upplýsingalaga og að gögn málsins, þar á meðal þau er verða til hjá einkaaðilanum, berist stjórnvaldinu til varðveislu. Skráning og varðveisla upp­lýsinganna er enn fremur forsenda þess að upplýsingaréttur aðila máls sam­kvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga sé raunhæfur og virkur. Þegar einka­aðilar koma að meðferð mála um opinber störf verður að gæta þess að réttar­staða umsækjenda verði ekki að efni til önnur og lakari en lög mæla almennt fyrir um, sbr. til dæmis álit umboðsmanns Alþingis frá 26. maí 2003 í máli nr. 3616/2002 og frá 18. febrúar 2014 í máli nr. 7241/2012. Um aðkomu utanaðkomandi einkaaðila að ráðningu í opinber störf og ábyrgð stjórnvalda á að gætt sé að viðeigandi réttaröryggis­reglum er að öðru leyti fjallað um í ársskýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 2018, bls. 49-50.

Í samræmi við 27. gr. upplýsingalaga hefur verið gengið út frá því að það geti verið skylt að skrá upplýsingar sem eru veittar munnlega um umsækjendur af hálfu umsagnaraðila eða koma fram í viðtölum við umsækjendur. (Sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur. Máls­meðferð. Reykjavík, 2013, bls. 638.)

Ástæða þess að ég nefni þetta er að af athugunum mínum á þeim málum sem ég haft til hliðsjónar, og hafa komið inn á borð umboðsmanns á undanförnum árum, þá virðist sem misbrestur sé á að stjórnvöld gæti að framangreindum atriðum. Til hliðsjónar bendi ég á að í máli nr. 10143/2019 um starf verkefnastjóra hjá stjórnvaldi ríkis voru ekki skráðar upplýsingar um samskipti stjórnvalds og ráðningarskrifstofu sem vörðuðu ákvörðun um hvaða umsækjendur skyldi boða í viðtöl. Í máli nr. 10424/2020 um starf skólastjóra grunnskóla hafði stjórnvaldið hvorki skráð upplýsingar úr viðtölum við umsækjendur né munnlegum umsögnum um þá. Þá má nefna að í máli nr. 10296/2019, sem laut að ráðningu sveitar­stjóra, brást sveitarfélagið við beiðni umsækjanda um aðgang að gögnum málsins með því að áframsenda beiðnina til ráðningarskrifstofu, sem hafði komið að málinu, og spyrja hvort umbeðin gögn væru til. Þótt ekki verði fyllilega ráðið hvernig atvikum var háttað að þessu leyti gefur fyrir­spurn sveitarfélagsins ein og sér til kynna að það hafi ekki sjálft varð­veitt gögn málsins.

6 Málsmeðferð upplýsingabeiðna

Við athugun á þeim málum sem hafa verið til meðferðar hjá umboðs­manni Alþingis að undanförnu hafa vakið athygli mína nokkur atriði sem varða málsmeðferð stjórnvalda þegar þeim berst beiðni um upplýsingar í ráðningarmálum.

Fyrsta atriðið sem tilefni er til að nefna er að þegar málsaðili biður um að fá aðgang að gögnum, hvort sem er undir meðferð máls eða að því loknu, hvíla ákveðnar skyldur á stjórnvaldinu. Þannig er það stjórn­valdið sem ber ábyrgð á að farið sé með beiðnina í samræmi við þær megin­reglur sem ákvæði stjórnsýslulaga eru reist á, þar á meðal um að ákvörðun skuli tekin svo fljótt sem unnt er. Þá er það almennt aðeins sá er leggur fram beiðnina sem á aðild að slíku máli, þótt stundum geti verið eðlilegt að beiðni sé borin undir þann sem gögn varða. (Sjá nánar Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur. Málsmeðferð. Reykjavík, 2013, bls. 660-668.)

Í 19. gr. stjórnsýslulaga eru svo sérstök fyrirmæli um hvernig afgreiða ber beiðni um upplýsingar, en nokkuð er um að þeirra sé ekki gætt samkvæmt atvikum í þeim málum sem hér hafa verið til hliðsjónar. Í 1. mgr. ákvæðisins kemur fram að ákvörðun stjórnvalds um að synja máls­aðila um aðgang að gögnum máls eða takmarka hann að nokkru leyti skuli tilkynnt aðila og rökstudd í samræmi við V. kafla laganna. Samkvæmt 2. mgr. 19. gr. má kæra synjun eða takmörkun til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til.

Í máli nr. 10377/2020 var málsaðila ranglega leiðbeint um að hann gæti kært ákvörðun stjórnvaldsins um beiðni sína til hlutaðeigandi ráðu­neytis. Í þessu tilviki var um að ræða stjórnvald ríkis, en samkvæmt 49. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, verður ákvörðunum stjórnvalda samkvæmt þeim lögum ekki skotið til æðri stjórn­valda nema öðruvísi sé fyrir mælt í einstökum ákvæðum laganna. Ekki eru sérákvæði um heimild til að bera ákvörðun um ráðningu í starf í þjónustu ríkisins undir æðra stjórnvald. Af þeim sökum verður ekki séð að leiðbeiningar stjórnvaldsins hafi að þessu leyti verið í samræmi við lög, enda leiðir af 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga að ekki er unnt að kæra synjun á beiðni aðila um aðgang að gögnum málsins nema unnt sé að kæra endanlega ákvörðun stjórnvaldsins í málinu til annars stjórn­valds. Hið sama á við um ákvarðanir sveitarfélaga um upplýsingarétt aðila máls í ráðningarmálum, eins og leiðir af 111. gr. sveitar­stjórnar­laga nr. 138/2011, sbr. 109. gr. sömu laga.

Í málunum sem ég hef fjallað um í þessu áliti hefur oft skort á að stjórnvöld rökstyðji ákvarðanir um að synja málsaðila um aðgang að gögnum máls eða takmarka hann að nokkru leyti eða veiti leiðbeiningar um heimild aðila til þess að fá ákvörðun rökstudda, sbr. 1. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. sömu laga. Í 1. mgr. 22. gr. laganna kemur fram að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttar­reglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim megin­sjónar­miðum sem ráðandi voru við matið. Samkvæmt 3. mgr. 22. gr. stjórn­sýslulaga má takmarka efni rökstuðnings að því leyti sem vísa þarf til gagna sem aðila máls er ekki heimill aðgangur að, sbr. 16. og 17. gr.

Þegar umsækjanda um opinbert starf er synjað um aðgang að gögnum málsins eða hann takmarkaður að nokkru leyti láta stjórnvöld hins vegar stundum við það sitja að greina frá því að honum verði ekki veittur aðgangur að vinnuskjölum og/eða upplýsingum sem varði aðra umsækjendur og um það vísað almennt til 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. og/eða 17. gr. stjórnsýslulaga. Þá skortir oft á að mat stjórnvaldsins að þessu leyti sé rökstutt sérstaklega. Þannig er til dæmis ekki greint frá því um hvaða gögn er að ræða sem stjórnvaldið telur vera vinnuskjöl og á hvaða mati það byggir þá afstöðu. Þá er yfirleitt ekki vikið að því hvernig stjórnvaldið telur skilyrði 17. gr. stjórnsýslulaga uppfyllt, svo sem um „mun ríkari“ einkahagsmuni annarra umsækjenda. Þegar svo er um hnútana búið getur málsaðili ekki kynnt sér þau meginsjónarmið sem réðu mati stjórnvaldsins. Ljóst er að eðli málsins samkvæmt er ekki alltaf unnt að gera ítarlega grein fyrir ástæðum þess að ákvæði 16. eða 17. gr. eigi við, án þess að ljóstra upp um þá hagsmuni sem takmörkun á að­gangi er ætlað að vernda samkvæmt ákvæðum 16. og 17. gr. Á hinn bóginn verður trauðla séð að ákvörðun þar sem ekki er yfir höfuð gerð grein fyrir á hvaða forsendum aðgangur sé takmarkaður sé í samræmi við 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.

Með hliðsjón af atvikum þeirra mála sem hér eru höfð til hliðsjónar má í öðru lagi nefna að stjórnvöld leita stundum til lögmanna um aðstoð við að afgreiða beiðni um gögn. Sem dæmi má nefna að í tveimur málum um störf sveitarstjóra nr. 10296/2019 og 10297/2019 leituðu sveitarfélögin aðstoðar sama lögmanns þegar þeim barst beiðni umsækjanda um aðgang að gögnum málsins. Lögmanninum var falið að aðstoða sveitarfélögin við að fara yfir gögn málanna, svara beiðnum viðkomandi og sjá um afhendingu gagnanna. Í skýringum beggja sveitarfélaga til umboðsmanns var áréttað að lögmanninum hefði aðeins verið falið það afmarkaða verkefni að aðstoða viðkomandi sveitarfélag við mat á því hvaða gögn yrðu afhent og sjá um afhendingu gagnanna. Hann hefði ekki haft annað hlutverk við lög­bundna stjórnsýslu sveitarfélaganna og honum hefði ekki verið falið að taka ákvörðun í málinu.

Miðað við gögn málanna hef ég ekki forsendur til að leggja annað til grundvallar en að sveitarfélögin hafi tekið endanlegar ákvarðanir um hvernig skyldi afgreiða beiðnir viðkomandi. Á hinn bóginn er ljóst að lögmanninum var falið að fara yfir gögn málsins og meta hvernig beiðnirnar skyldu afgreiddar og sveitarfélögin tóku síðan ákvarðanir um þær á grundvelli tillagna lögmannsins. Það var jafnframt hann sem svaraði viðkomandi og hafði milligöngu um að afhenda honum gögnin. Hér var því ekki aðeins um að ræða að lögmaðurinn veitti sveitarfélögunum ráðgjöf um gildandi rétt eða eftir atvikum aðstoð við að meta vafa um einstök gögn, heldur var honum í reynd falið að undirbúa ákvarðanir sveitar­félaganna, tilkynna málsaðila um þær og framfylgja þeim með afhendingu gagnanna.

Í 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, sem á við um ákvarðanir sem þessar samkvæmt 1. mgr. 19. gr. sömu laga enda verður ekki annað ráðið en að aðgangur aðilans að gögnum málanna hafi verið takmarkaður með vísan til 16. og 17. gr. laganna, felst að skyldan til að tilkynna ákvörðun hvílir á því stjórnvaldi sem hana hefur tekið. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3300.) Í ljósi þessa verður ekki séð að sveitar­félögin hafi getað falið lögmanninum að tilkynna viðkomandi um ákvarðanir þeirra. Jafnframt verður almennt að teljast óheppilegt að annar aðili en það stjórnvald sem hefur tekið ákvörðun tilkynni um niður­stöðuna, enda kann það að valda vafa um hver hafi í raun tekið ákvörðun og stuðlað að óvissu um hvert viðkomandi eigi að leita til að óska eftir rökstuðningi, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 26. maí 2003 í máli nr. 3616/2002. Um aðkomu lögmanna að verkefnum í stjórnsýslunni er einnig fjallað í skýrslu umboðsmanns til Alþingis fyrir árið 2012 á bls. 17-18.

7 Trúnaðarmerking gagna

Þegar stjórnvöld afhenda umsækjanda um opinbert starf gögn málsins kemur fyrir að gögnin hafi verið merkt með stimpli sem „trúnaðarmál“ eða sérstaklega hafi verið tilgreint að gögnin séu undirorpin trúnaði, án þess að nánar sé skýrt fyrir viðkomandi hvaða þýðingu þetta hafi.

Ástæða þess að ég geri þetta að sérstöku umtalsefni er að í X. kafla stjórnsýslulaga, sem var bætt við lögin með 3. gr. laga nr. 71/2019, eru nú sérstök ákvæði um gögn sem eru trúnaðarmerkt og málsaðili fær afhent. Í 1. mgr. 45. gr. stjórnsýslulaga, sbr. e-lið 3. gr. laga nr. 71/2019, kemur fram að þegar málsaðili fær á grundvelli 15. gr. aðgang að skjali sem hefur að geyma viðkvæmar upplýsingar um einkahags­muni annarra eða opinbera hagsmuni og er trúnaðarmerkt með vísan til 42. gr. er hann bundinn þagnarskyldu um inntak þess og er eingöngu heimilt að nota upplýsingarnar að svo miklu leyti sem nauðsynlegt er til að gæta hagsmuna sinna við meðferð málsins. Brot á þagnarskyldu sam­kvæmt þessari grein varða sektum eða fangelsi allt að einu ári, sbr. 5. mgr. 45. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt athugasemdum við e-lið 3. gr. frumvarps er varð að lögum nr. 71/2019 er þar gert ráð fyrir að 1. mgr. 45. gr. stjórnsýslulaga eigi einkum við þegar málsaðili fær aðgang að fjárhagsupplýsingum eða heilsufarsupplýsingum um aðra aðila málsins sem honum voru nauðsynlegar til að geta varið hagsmuni sína eða þegar stjórnvald hefur veitt máls­aðila upplýsingar sem því var ekki skylt heldur aðeins heimilt að veita í ljósi undantekningarákvæða 16. og 17. gr. stjórnsýslulaga. (149. löggj.þ., 2018-2019, þskj. 809, bls. 27.)

Samkvæmt framangreindu hefur trúnaðarmerking gagna, sem eru afhent aðila máls á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga, nú sérstök réttaráhrif. Það er því mikilvægt að gögn séu ekki merkt trúnaði nema að uppfylltum skilyrðum 1. mgr. 45. gr. laganna og að málsaðila sé þá leiðbeint um réttaráhrif þess. Stjórnvöld verða að gæta þess að nota ekki hugtök í samskiptum við aðila máls sem eru til þess fallin að skapa óvissu. Ég bendi jafnframt á að þótt gögn séu ekki trúnaðarmerkt á þessum grundvelli ber aðila máls, sem fær gögn afhent samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga, eftir sem áður að nota gögnin aðeins í samræmi við lög. Sem dæmi má nefna að ef þau innihalda persónuupplýsingar um aðra ber málsaðila að fara með þær í samræmi við lög nr. 90/2018. Engin vandkvæði eru á að stjórn­völd árétti þetta, þegar við á.

   

IV Niðurstaða

Umboðsmanni Alþingis hafa á undanförnum árum borist nokkur fjöldi kvartana sem varða rétt umsækjenda um opinber störf til aðgangs að gögnum máls. Þar hafa einkum verið gerðar athugasemdir við að stjórnvöld hafi takmarkað upplýsingarétt málsaðilans umfram það sem lög kveða á um auk þess sem þær hafa beinst að fleiri atriðum sem varða framkvæmd stjórnvalda í þessum efnum.

Við afgreiðslu stjórnvalda á slíkum beiðnum hefur meðal annars verið byggt á sjónarmiðum um að umrædd gögn séu ekki hluti af stjórn­sýslu­máli og að lagareglur um persónuvernd eða upplýsingalög gildi um meðferð beiðnanna en ekki stjórnsýslulög. Þá hafa stjórnvöld byggt á því að gögn sem umsækjandi óskar eftir falli undir vinnuskjöl eða einka­hags­muni í skilningi 16. og 17. gr. stjórnsýslulaga. Einnig hefur því verið borið við í þessum málum að upplýsingar sem óskað var eftir hafi hreinlega ekki verið skráðar hjá stjórnvaldi, umsækjandi hafi fengið rangar leiðbeiningar um kæruheimild og að ákvörðun um synjun hafi ekki verið rökstudd. Þá eru þess dæmi að ábyrgð á meðferð beiðna um aðgang að gögnum stjórnsýslumáls hafi verið falin utanaðkomandi aðilum.

Tilteknar kvartanir af þessum toga urðu mér tilefni til að fjalla í þessu áliti um helstu reglur stjórnsýslulaga sem reynir á þegar um­sækjandi um opinbert starf óskar eftir aðgangi að gögnum máls. Saman­dregið má segja að þessi mál sýni fram á að þess sjái of oft stað að beiðnum um upplýsingar og gögn í tengslum við ráðningarmál sé synjað af hálfu stjórnvalda án þess að slíkt byggi á fullnægjandi lagagrundvelli og oft án vísan til viðeigandi lagareglna. Þá virðast stjórnvöld ekki alltaf gera sér grein fyrir hlutverki sínu við slíkar ákvarðanir, sér í lagi þegar einkaaðilar hafa komið að meðferð beiðnanna. Ég dreg þá ályktun af atvikum og svörum stjórnvalda sem athugun mín tók til, sem og öðrum sambærilegum málum sem hafa verið til skoðunar hjá umboðsmanni, að stjórnvöld hér á landi eigi almennt nokkuð í land með að beita reglum um aðgang að gögnum með viðunandi hætti, meðal annars með hliðsjón af framkvæmd á hinum Norðurlöndunum, og þörf sé á bæði viðhorfsbreytingu innan stjórnsýslunnar og aukinni fræðslu á þessum reglum hjá starfs­mönnum stjórnsýslunnar.

Þrátt fyrir að ég hafi hvorki talið tilefni til að fjalla um hvort synjanir stjórnvalda á aðgangi að gögnum né aðrar ákvarðanir þeirra í þeim málum sem voru höfð til hliðsjónar hafi verið í samræmi við lög þá hafa atvik málanna og þau almennu sjónarmið sem rakin eru í álitinu orðið mér tilefni til að senda þeim stjórnvöldum sem áttu í hlut álit þetta, ásamt ábendingabréfum um að þau hafi þau sjónarmið sem hér eru rakin framvegis í huga í störfum sínum.

Í ljósi þess að í málunum reynir á rétt umsækjenda um opinbert starf til aðgangs að gögnum máls tel ég jafnframt rétt að vekja athygli fjármála- og efnahagsmálaráðherra sem fer með starfsmannamál ríkisins á þeim sjónarmiðum sem hér hafa verið rakin. Þar hef ég annars vegar í huga að í álitinu er meðal annars fjallað um tiltekið mál þar sem sérstök stofnun ráðuneytisins, Kjara- og mannauðssýsla ríkisins, hafði veitt leið­beiningar sem ekki verður séð að hafi verið í samræmi við lög. Ég tel því rétt að kynna ráðuneytinu þetta álit með það í huga að það sé upplýst um það og geti í ráðgjöf og leiðbeiningum til forstöðumanna ríkis­stofnana haft hliðsjón af því. Hins vegar er það ábending mín til ráðu­neytisins að metið verði hvort tilefni sé til að kynna for­stöðumönnum ríkisstofnana almennt þá umfjöllun sem hér kemur fram til að þeir geti haft hana framvegis í huga þegar teknar eru ákvarðanir um aðgang umsækjenda að gögnum ráðningarmáls. Þar sem ákvarðanir sem vikið er að í álitinu varða einnig ráðningar í störf hjá sveitarfélögum, er afrit af þessu áliti jafnframt sent samgöngu- og sveitarstjórnaráðherra, sem fer með sveitarstjórnarmál, þar á meðal stjórnsýslu sveitarfélaga.

Þá tel ég tilefni til að vekja athygli forsætisráðuneytisins, sem fer með framkvæmd stjórnsýslulaga, á þeim álitaefnum sem kann að reyna á við afgreiðslu beiðna um aðgang að gögnum máls og hvernig þau horfa við ákvæðum stjórnsýslulaga. Hef ég þá í huga að þau sjónarmið sem rakin eru í þessu áliti geta haft þýðingu til framtíðar um hvernig staðið er að ákvörðunum um aðgang að gögnum máls í stjórnsýslunni og atriðum sem reynir á í því sambandi við framkvæmd stjórnsýslulaga.

Undirritaður var settur í embætti umboðsmanns Alþingis 1. nóvember sl. á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og hefur hann farið með mál þetta frá þeim tíma.

   

Kjartan Bjarni Björgvinsson