Bréf

  

Bréf umboðsmanns til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis, forsætisráðherra og fjármála- og efnahagsráðherra, dags. 29. desember 2020.

   

I

Ákvæðum stjórnarskrárinnar um form og efni skattlagningarheimilda er ætlað að veita borgurunum ákveðna vernd og tryggja þeim gagnsæi um grundvöll og fjárhæðir sem þeir þurfa að greiða til ríkis og sveitar­félaga til að standa straum af kostnaði við starfsemi þessara aðila og millifærslur til annarra. Þannig segir í 40. gr. stjórnarskrárinnar að engan skatt megi á leggja né breyta né af taka nema með lögum. Þessi regla er áréttuð í upphafi 77. gr. stjórnarskrárinnar með þeim orðum að skattamálum skuli skipað með lögum. Við breytingu á stjórnarskránni árið 1995 sem fól í sér endurskoðun á mannréttindaákvæðum hennar var aukið við þetta ákvæði og þar er nú tekið fram að ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann. Þannig er löggjafanum bannað að framselja til stjórnvalda ákvörðunarvald um hvort leggja beri á skatta og um fjárhæðir þeirra. Dómstólar hafa líka að vissu marki fylgt þessum breytingum eftir með því að skerpa á kröfum um skattlagningarheimildir, svo sem um tilgreiningu skattstofns.

Þessar reglur lúta að þeim greiðslum borgaranna sem teljast til skatta og þá er átt við greiðslu sem borgurunum, einstaklingum og lögaðilum, ber að gjalda til hins opinbera samkvæmt einhliða ákvörðun ríkisvaldsins eftir almennum efnislegum mælikvarða og án sérgreinds endurgjalds frá hinu opinbera. Að baki þessum ákvæðum stjórnarskrárinnar býr að kjósendur til Alþingis og sveitarstjórna hafi við val á kjörnum fulltrúum tækifæri til að hafa áhrif á að hvaða umfangi þeim er gert að greiða skatta og í hvað tekjum af þeim er varið.

Á síðustu áratugum hefur í auknum mæli komið til þess að borgurunum, einstaklingum og lögaðilum, sé með svonefndum þjónustugjöldum eða greiðsluþátttöku gert að greiða hinu opinbera fyrir sérgreint endurgjald þess, t.d. þjónustu eða leyfi, sem látið er í té og greiðslunni er þá ætlað að standa að hluta eða öllu leyti undir kostnaði við endurgjaldið. Í réttarframkvæmd hefur verið gengið út frá því að slík taka þjónustugjalds þurfi að byggjast á lagaheimild og þar komi fram á hvaða kostnaði megi byggja gjaldtökuna.

Þegar slíkar lagaheimildir eru skoðaðar sést að á síðustu árum hefur í ýmsum tilvikum verið aukið við þann kostnað sem byggja megi gjaldtökuna á, þ.m.t. kostnað sem almennt fellur til við að koma upp og viðhalda tækjabúnaði og aðstöðu, svo sem húsnæði, og viðhalda og auka þekkingu, svo sem með endurmenntun og þjálfun starfsmanna, svo dæmi séu tekin. Álitamálið er þá í hvaða mæli þarna kann að vera um að ræða kostnað við almenna þætti í starfi viðkomandi stofnunar eða starfseiningar án beinna og afmarkaðra tengsla við það endurgjald sem greiðandinn fær frá hinu opinbera.

Þá hafa í auknum mæli komið til heimildir til að áætla þann kostnað sem byggja megi á en eins og segir víða í lögum um töku þjónustugjalda hefur verið gengið út frá því að slíkt gjald megi ekki vera hærra en nemi kostnaði við þá þjónustu sem borgarinn er að greiða fyrir. Í þessu sam­bandi er stundum í lögum talað um raunkostnað stofnunarinnar við veitingu þjónustunnar. Í þessum tilvikum reynir á hvernig því endur­gjaldi (þjónustunni/úrlausn máls) sem er tilefni töku þjónustu­gjaldsins er ætluð hlutdeild í sameiginlegum kostnaði við starfsemi viðkomandi stofnunar eða starfseiningar. Eftir því sem erfiðara er að tengja þann kostnað sem á er byggt við ákvörðun fjárhæðar þjónustugjalds beint við veitingu endurgjaldsins (þjónustunnar/úrlausn máls) koma mörkin milli skatta og þjónustugjalda enn frekar við sögu.

Við álitaefni um töku stjórnvalda á þjónustugjöldum reynir á, miðað við framangreind ákvæði stjórnarskrár og þær reglur um þjónustu­gjöld sem hafa mótast í úrlausnum dómstóla og fræðilegri umfjöllun, hvaða kröfur leiða af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins um lagaheimild til útfærslu og framkvæmd stjórnvalda við slíka gjaldtöku.

Í kjölfar áðurnefndra breytinga á stjórnarskrá árið 1995 hóf umboðsmaður Alþingis að eigin frumkvæði athugun á því hvernig gildandi lagaákvæði og framkvæmd stjórnvalda uppfyllti þær kröfur sem leiddu af þeim að þessu leyti. Þessi athugun fékk málsnúmerið 1775/1996 hjá umboðs­manni. Var þar í senn horft til þess hlutverks umboðsmanns að gæta þess að stjórnsýslan fari fram í samræmi við lög og þess verkefnis hans að tilkynna um meinbugi á gildandi lögum og stjórnvaldsfyrirmælum, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og samsvarandi ákvæði eldri laga.

Eftir að umboðsmaður hafði kynnt stjórnvöldum upphaf þessarar athugunar ákvað fjármálaráðherra að fela sérstakri nefnd að fara yfir laga­ákvæði sem þörf væri á að breyta vegna hinna nýju reglna í stjórnar­skránni. Umboðsmaður ákvað þá að gera hlé á athugun sinni og fylgjast þess í stað með framgangi athugunar ráðherra og hvernig brugðist yrði við með lagabreytingum þar sem talin væri þörf á slíku eftir að nefndin hefði skilað skýrslu um málið. Samhliða því að umboðsmaður fylgdist næstu ár með hvernig þær tillögur sem nefndin setti fram um laga­breytingar gengju eftir var fylgst með öðrum lagabreytingum á sviði skatta- og gjaldtökuheimilda vegna starfsemi hins opinbera.

Sú eftirfylgni og kvartanir sem hafa borist umboðsmanni á síðustu árum urðu til þess að þungi athugunarinnar sem upphaflega beindist að beinum skattlagningarheimildum færðist yfir á heimildir til töku þjónustu­gjalda og framkvæmd stjórnvalda á þeim. Tilefni þessa voru ekki síst álitaefni um mörkin milli skatta og þjónustugjalda og þar með hvort lagaheimildir til töku þjónustugjalda væru fullnægjandi að teknu tilliti til þeirra krafna sem leiða af áðurnefndum stjórnarskrárákvæðum og lögmætisreglunni. Þar hefur haft áhrif sú þróun sem áður var lýst um hvaða þættir í kostnaði við starfsemi hins opinbera eru lagðir til grund­vallar þegar fjárhæð þjónustugjalda er ákveðin og tengsl kostnaðarins við það raunverulega og virka endurgjald sem er tilefni gjaldtökunnar.

Af hálfu umboðsmanns Alþingis hefur því síðustu ár verið stefnt að því að ljúka frumkvæðismáli nr. 1775/1996 og beina nýrri frumkvæðis­athugun að þjónustugjaldaheimildum. Við slíka frumkvæðisathugun þyfti ekki bara að kanna viðkomandi lagagrundvöll heldur einnig, a.m.k. með úrtaki, þá útreikninga sem liggja til grundvallar fjárhæð þjónustu­gjaldanna og framkvæmd gjaldtökunnar. Slík vinna er tímafrek. Skortur á mannafla til að sinna frumkvæðismálum hjá umboðsmanni hefur hins vegar leitt til þess að ekki hefur verið unnt að hefja slíka athugun með form­legum hætti og eins og nú horfir við um möguleika umboðsmanns til að sinna frumkvæðismálum á næstunni er ljóst að hætta verður við þau áform. Af sömu ástæðu hefur umboðsmaður nú fellt niður mál nr. 1775/1996.

   

II

Eins og ég gerði grein fyrir í skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 2019, bls. 52, sem kom út í ágúst 2020, þá höfðu mér á árinu 2019 og áfram á árinu 2020 borist nokkrar kvartanir og ábendingar sem voru teknar til athugunar með það í huga að fjallað yrði um þær samhliða hinu fyrir­hugaða frumkvæðismáli vegna þjónustugjalda. Ég hafði þá í huga að slík almenn athugun samhliða því að taka afstöðu til þess hvernig stjórn­völd höfðu leyst úr málum þeirra sem höfðu kvartað, og þá m.t.t. atvika í hlutaðeigandi málum og þeirra lagaákvæða sem þar reyndi á, gæfist færi á að varpa með almennari hætti ljósi á þau sameiginlegu álita­efni sem ég hef staðnæmst við varðandi þróun mála um töku þjónustu­gjalda af hálfu hins opinbera. Í samræmi við það hlutverk umboðsmanns Alþingis sem gengið var út frá við setningu laga um starf hans á sínum tíma um að stuðla að umbótum í stjórnsýslunni eru frumkvæðisathuganir umboðsmanns leið hans til að varpa ljósi á álitaefni í stjórnsýslunni sem síðan kemur í hlut Alþingis og stjórnsýslunnar að taka afstöðu til, þ.e. hvort talin sé þörf á frekari stefnumörkun varðandi þau og þá hvaða.

Nú liggur hins vegar fyrir að ekki mun verða af þessari frum­kvæðis­athugun umboðsmanns en eins og nánar er vikið að í kafla V hér á eftir munu þær einstöku kvartanir sem vísað er til hér að framan koma til úrlausnar umboðsmanns og þá eftir atvikum að fengnum skýringum stjórn­valda.

Um leið og ég geri viðtakendum þessa bréfs grein fyrir þessum ákvörðunum tel ég hins vegar rétt að varpa aðeins nánara ljósi á þau álitaefni sem bjuggu að baki fyrirhugaðri frumkvæðisathugun og þá m.a. með það í huga að þau kunni að gefa viðtakendum bréfsins tilefni til að kanna nánar hvort þörf sé almennt á skýrari stefnumörkun og lagaramma um töku þjónustugjalda hjá hinu opinbera. Ég hef þá m.a. í huga hvernig stjórnvöld brugðust við þegar umboðsmaður hóf á sínum tíma athugun á því hvernig gildandi skattlagningarheimildir uppfylltu þær kröfur sem leiddu af breytingu á stjórnarskránni.

Hér er ástæða til að leggja áherslu á að tilefni þess að umboðsmaður Alþingis staðnæmdist við þá fjölbreyttu flóru þjónustu­gjalda­heimilda sem nú eru í lögum voru mörkin milli skatta og þjónustu­gjalda. Álitaefnið var hvort taka þessara gjalda, og þá sérstaklega tilefni gjaldtökunnar m.t.t. endurgjaldsins og með hvaða hætti þeir kostnaðarliðir sem heimilt er að taka tillit til við ákvörðun á fjárhæð gjaldsins eru afmarkaðir í lögunum og framkvæmd hennar, samrýmdist því að falla ekki í flokk skatta og þar með undir þær kröfur sem leiða af ákvæðum stjórnarskrár um skattlagningarheimildir. Að því marki sem stjórnarskráin takmarkar ekki heimildir löggjafans að öðru leyti til lagasetningar um töku þjónustugjalda eða dómstólar hafa litið svo á að æðri réttarheimild takmarki útfærslu löggjafans er það á valdi Alþingis að ákveða hlutdeild borgaranna í kostnaði við starfsemi hins opinbera með töku þjónustugjalda.

  

III

Við afmörkun á því hvort um er að ræða þjónustugjald í þeirri merkingu sem hér á við hefur almennt verið litið svo á að veigamest sé að sá sem gert er að greiða gjaldið fái það sérgreinda endurgjald sem er tilefni gjaldtökunnar og fjárhæð gjaldsins byggist á þeim kostnaði sem verður til hjá hinum opinbera aðila í efnislegum tengslum við endurgjaldið. Það síðara takmarkast þá, eins og það er gjarnan orðað í lögum, við að gjaldið sé ekki hærra en kostnaður við endurgjaldið.

Af hálfu dómstóla og umboðsmanns Alþingis hefur verið byggt á því að stjórnvöld sem innheimta þjónustugjöld þurfi hverju sinni að geta sýnt fram á með tölulegum upplýsingum á hverju sé byggt um kostnaðinn við þjónustuna og þótt stjórnvöldum sé í einhverjum mæli játuð heimild til að byggja einstaka kostnaðarliði á mati breyti það ekki því að þar þurfi að liggja fyrir nægjanlega traustir útreikningar. Ástæða þessarar kröfu um skýrleika kostnaðarins og forsendur gjaldsins er ekki síst sú að sá sem gert er að greiða þjónustugjaldið geti fullvissað sig um að gjald­takan sé í samræmi við viðeigandi lagaheimild, þ.m.t. um hvað megi telja til kostnaðarins, og þá þjónustu sem hann er að fá. Hér skiptir einnig máli að eftirlitsaðilar, eins og dómstólar, æðri stjórnvöld eða kæru- og úrskurðarnefndir sem og umboðsmaður Alþingis, geti sannreynt að gjaldtakan sé í samræmi við lög.

Vegna þessarar síðastnefndu kröfu minni ég á það sem áður sagði um möguleika kjósenda til að hafa áhrif á fjárhæð þeirra skatta sem þeim er gert að greiða og ráðstöfun þess fjár í formi fjárveitinga. Þegar sú leið er farin af hálfu kjörinna fulltrúa á Alþingi að fela stjórnvöldum að leggja þjónustugjöld á borgarana sem byggja á kostnaði við að láta þeim í té tiltekið endurgjald er almennt ekki fyrir að fara hliðstæðri aðkomu og eftirliti Alþingis með þeim kostnaði við opinbera starfsemi sem borgurunum er gert að greiða og þar með í hvaða mæli viðkomandi stofnun telur rétt að haga umfangi eða kostnaði við viðkomandi þátt í starfseminni. Alþingi hefur með lagasetningu um umgjörð gjaldtökunnar í reynd framselt það til hlutaðeigandi stjórnvalds að meta að hvaða umfangi það telur rétt að stofna til kostnaðar við starfsemi sína sem það getur síðan gert borgurunum að greiða.

Í þessu samhengi er einnig rétt að nefna að á allra síðustu árum hefur þess gætt í nokkrum mæli við lagasetningu um heimildir til töku þjónustugjalda að í stað þess að gjaldskrá og önnur stjórnvaldsfyrirmæli um fjárhæð slíkra gjalda séu sett af ráðherra, og þá að undangengnu viðeigandi eftirliti með lögmæti og samræmi fjárhæða við þann kostnað sem leggja má til grundvallar, er því stjórnvaldi sem innheimtir þjónustu­gjaldið falið að setja sjálft slík fyrirmæli.

Vegna áðurnefndra krafna íslensku stjórnarskrárinnar um skattlagningarheimildir kann að vera sérstök ástæða til þess að stjórnvöld, og eftir atvikum Alþingi, hugi að því hvort þörf er á að samræma betur þær almennu viðmiðanir sem talið er rétt að fylgja um töku þjónustu­gjalda. Þær kröfur sem hér er vísað til eru t.d. að einhverju leyti strangari en fylgt er í nágrannalöndum okkar sem búa við áþekka stjórn­skipun. Á þetta getur m.a. reynt þegar kemur að því að útfæra gjaldtöku sem kemur til vegna innleiðingar á reglum sem eru hluti af EES-rétti eða byggir á viðmiði fjölþjóðlegra samninga um að sá sem mengar eða spillir umhverfi beri kostnað af slíku. Ákvæði stjórnar­skrárinnar kunna að setja því takmörk að unnt sé að fara sömu leiðir um form gjaldtökunnar og farnar eru í öðrum löndum.

Eitt af því sem vakti athygli mína við skoðun á tilurð lagareglna um þjónustugjöld á síðustu árum er hversu mismunandi það er í hvaða mæli hefur verið gætt að því við framlagningu stjórnarfrumvarpa á Alþingi að fjalla í greinargerðum þeirra um samræmi slíkra ákvæða við stjórnarskrá. Þannig má sem dæmi taka athugasemd undir þessum lið í frumvarpi sem flutt var á 145. löggjafarþingi 2015-2016, þingskjal 546, um breytingu á lögum um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004. Þar eru færð fram sjónarmið um eðli þeirrar leiðar sem þar var lögð til um töku vatnsgjalds sem þjónustugjalds með tilliti til þeirra krafna sem leiða af 77. gr. stjórnarskrárinnar um skattlagningarheimild.

Aftur á móti er svohljóðandi umfjöllun um sambærilegan lið í frum­varpi til laga um Þjóðskrá Íslands sem flutt var á 148. löggjafarþingi, þingskjal 450, síðar lög nr. 70/2018: „Frumvarpið gaf ekki tilefni til að skoða sérstaklega hvort það samrýmdist ekki stjórnarskránni […].“ Efni síðara frumvarpsins gekk þó út frá þeirri grundvallarforsendu að öll starfsemi Þjóðskrár Íslands fari fram í þeim tilgangi að viðhalda gagnagrunnum sem eru grundvöllur að sölu á vöru og þjónustu stofnunar­innar. Síðan sagði: „Af þeim sökum er litið svo á að allur rekstrar­kostnaður teljist vera í nánum og efnislegum tengslum við það endurgjald sem innheimt er fyrir einstakar vörur og þjónustu sem er skilyrði fyrir töku þjónustugjalda. Í þessu sambandi skiptir ekki máli hvort kostnaður er skilgreindur sem beinn eða óbeinn kostnaður.“ Með öðrum orðum var gert ráð fyrir að gjaldtökuheimildin stæði til þess að allur rekstrar­kostnaður ríkisstofnunarinnar yrði grundvöllur að töku þjónustugjalda án þess að fjallað væri um í hvaða mæli lögbundið hlutverk stofnunarinnar fæli í sér stjórnsýsluverkefni í þágu almannaskráningar og væri að öðru leyti hluti af eða grundvöllur að opinberum verkefnum ríkis og sveitar­félaga og þá verkefna sem almennt ber að fjármagna með sköttum. Hér mætti einnig nefna að hið sama var upp á teningnum í frumvarpi því sem síðar varð að lögum nr. 140/2019, um skráningu einstaklinga.

Þegar lagaheimildir til töku þjónustugjalda eru skoðaðar sést að þær eru allt frá því að þar sé engin afmörkun á grundvelli þjónustu­gjaldsins tilgreind, sjá t.d. nýlegt ákvæði 5. mgr. 53. gr. lyfjalaga nr. 100/2020, yfir í ítarlega upptalningu á þeim kostnaðarliðum sem skal leggja til grundvallar við ákvörðun gjaldsins, sjá t.d. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 70/2018, um Þjóðskrá Íslands, og 2. mgr. 13. gr. laga nr. 119/2012, um Samgöngustofu, stjórnsýslustofnun samgöngumála.

Sú þróun að tilgreina einstaka og sífellt fleiri kostnaðarliði í lagaákvæðunum virðist að einhverju leyti vera viðbrögð við þeim kröfum sem komið hafa fram í umfjöllun dómstóla og umboðsmanns Alþingis um að í þjónustugjaldaheimildum þurfi að koma fram til hvaða kostnaðar við að veita þá þjónustu/úrlausn máls sem í hlut á megi líta. Þar kemur líka til krafan um að greiðandinn og eftirlitsaðilar geti sannreynt að sá kostnaður sem miðað er við sé innan lagaheimildarinnar.

Þótt þessi aukni skýrleiki sé vissulega til bóta kemur á móti að þeir liðir sem gjarnan hafa komið nýir inn í tilgreiningu á kostnaði eru eða tengjast kostnaði sem almennt fellur til við að rækja verkefni við­komandi stofnunar frekar en að um sé að ræða kostnað sem beint og sérstaklega tengist veitingu á þeirri þjónustu eða úrlausn sem er tilefni töku þjónustugjaldsins. Í þessu samhengi reynir á að stjórnvöld, og þá eftir atvikum Alþingi, túlki fyrirliggjandi dómsúrlausnir miðað við þau málsatvik sem þar var leyst úr hverju sinni og með hliðsjón af þeim meginreglum sem leiða af stjórnarskrá um aðferð og hlutdeild borgaranna í kostnaði við starfsemi hins opinbera. Að því er varðar úrlausnir dómstóla á þessu sviði kann það t.d. að hafa þýðingu um fordæmisgildi þeirra að gæta að mismunandi orðalagi þeirra lagaheimilda sem í hlut eiga, t.d. þeirra sem komið hafa við sögu í dómi og orðalagi sem lagt er til í síðari frumvörpum. Þá kann að skipta máli ef til úrlausnar er ágreiningur þar sem lögaðili hefur með einkaréttarlegum samningi fengið afhent endurgjald (vöru/þjónustu) frá opinberum aðila þótt reglur um þjónustugjöld komi þar við sögu. Sjá t.d. um þessi atriði dóm Hæstaréttar frá 11. júní 2015 í máli nr. 837/2014.

   

IV 

Sú skoðun sem fór fram hjá umboðsmanni Alþingis vegna möglegs nýs frumkvæðismáls beindist eins og áður sagði fyrst og fremst að því hvort nægjanlega væri gætt að mörkunum á milli skatta og þjónustgjalda með tilliti til þeirra krafna sem leiða af ákvæðum stjórnarskrárinnar og fyrirliggjandi úrlausnum dómstóla. Þegar hugað er að því álitaefni þarf að hafa í huga að meginreglan er að borgararnir eiga ekki að þurfa að greiða gjald fyrir málsmeðferð eða töku ákvarðana í stjórnsýslunni og lögmælt þjónusta hins opinbera á að vera borgurunum að kostnaðarlausu nema sérstök lagaheimild sé til gjaldtöku. Að öðru leyti á kostnaður við starfsemi hins opinbera, ríkis og sveitarfélaga, að greiðast af skatt­tekjum og öðrum tekjum þessara aðila. Taka þjónustugjalda er því undantekning frá þessari meginreglu. Á sama hátt leiðir af reglum stjórnarskrárinnar um skatta að stjórnvöldum er óheimilt að byggja fjárhæð þjónustugjalda á sjónarmiðum um almenna tekjuöflun.

Áðurnefnd skoðun til undirbúnings frumkvæðismálsins vegna þjonustu­gjaldaheimilda og markanna milli skatta og þjónustugjalda hefur fram að þessu einkum lotið að: 

• Greiningu á gildandi lagaákvæðum um töku þjónustugjalda og þá hvernig tilefni gjaldtökunnar samrýmist því endurgjaldi sem greiðand­inn fær og hvaða kostnað er heimilt að byggja á um fjárhæð gjaldsins og samhengi hans við endurgjaldið. Sú vinna sem hefur verið unnin við þessa greiningu sýnir að þessi lagaákvæði eru að efni til margvísleg og mismunandi er í hvaða mæli þau taka á þeim atriðum sem almennt eru talin hafa þýðingu þegar reynir á heimildina til töku þjónustugjalda.  

• Greiningu á fyrirliggjandi dómum Hæstaréttar og álitum umboðsmanns Alþingis um töku þjónustugjalda sem og dómum um þær kröfur sem gerðar eru til skattlagningarheimilda og fræðiskrifum um þessi mál.  

• Í ljósi þess að síðustu ár hefur það einkennt lagasetningu um þjónustugjöld að aukið hefur verið í heimildir um hvaða kostnað megi fella inn í útreikning á fjárhæð gjaldanna beindist skoðunin að því hvaða kostnaður þetta væri og hvernig hann tengist því endurgjaldi (þjónustu/úrlausn) sem er tilefni gjaldtökunnar. Þar reynir m.a. á að meðal slíkra kostnaðarliða eru þættir eins og kostnaður vegna „þjálfunar og endurmenntunar“, „alþjóðlegrar sam­vinnu í þágu lögbundinna verkefna stofnunarinnar“ og „viðhalds og þróunar kerfa og annars búnaðar og tækja“. Ætla má að þarna sé um að ræða liði sem hafa einkum þýðingu fyrir almenna getu og færni viðkomandi stofunar til framtíðar við að sinna stjórn­sýslu­verkefnum hennar en hafa minni tengsl við úrlausn þess verks sem unnið er í þágu þess sem greiðir þjónustugjaldið.  

• Skoðað hefur verið hvort sannreyna megi að gætt hafi tilhneigingar til að fella allan kostnað eða stærsta hluta hans við tiltekin verkefni eða starfseiningu hjá hinu opinbera yfir á greiðendur þjónustugjalda og ef svo er hvernig innheimta og fjárhæð þjónustu­gjalda í þessum tilvikum fellur að reglum um þjónustugjöld og mörkum milli skatta og þjónustugjalda.  

• Almennt er einstökum stofnunum og starfseiningum ríkis og sveitar­félaga komið upp til að fara með og sinna tilteknum verkefnum og þá sem hluta af þeim almannahagsmunum sem ríki og sveitarfélög fara með. Oftast er um að ræða lögbundin verkefni. Þetta geta verið verkefni sem lúta að almennu eftirliti með því að borgararnir fylgi tilteknum lögum og reglum um athafnir og starfsemi sína. Einnig geta þetta verið það sem nefna má almenn stjórnsýslu­verk­efni, svo sem að sjá til þess að tilteknar upplýsingar um ein­staklinga og lögaðila, eignir þeirra, starfsréttindi, framleiðslu og starfsemi séu skráðar með skipulegum hætti. Þessum sömu stofnunum og starfseiningum er í ýmsum tilvikum veitt heimild til að taka tiltekin þjónustugjöld vegna þátta í starfsemi sinni og þá getur reynt á í hvaða mæli afmörkun á þeim kostnaðarliðum sem gjöldin mega byggjast á taki til kostnaðar við að rækja áðurnefnd almenn verkefni. Ef svo er vakna álitamál um hvort slíkt samrýmist reglum um þjónustugjöld og mörkunum milli skatta og gjalda m.t.t. ákvæða stjórnarskrár.  

• Hvað eftirlit varðar má sem dæmi taka að heilbrigðisnefnd og heil­brigðis­eftirliti sveitarfélaga „ber [skv. 47. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir] að sjá um að framfylgt sé ákvæðum laga þessara og reglugerða settra samkvæmt þeim, sam­þykktum sveitarfélaga og […] vinna að bættu heilbrigðiseftirliti á svæði sínu, annast fræðslu fyrir almenning og efla samvinnu við önnur yfirvöld og aðila sem vinna að þessum málum“. Í 3. tl. 4. mgr. 46. gr. laganna, sbr. breytingu með lögum nr. 58/2019, segir að heilbrigðisnefnd sé heimilt að setja gjaldskrá og innheimta gjald fyrir: „Eftirlit, þ.m.t. sýnatöku, sbr. 47. gr.“ Í 5. mgr. 46. gr. segir um fjárhæð gjaldsisins: „Upphæð gjalds skv. 4. mgr. skal byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði eru rökstudd sem ákvörðun gjalds við viðkomandi eftirlit byggist á og má gjaldið ekki vera hærra en sá kostnaður.“ Í lok málgreinarinnar segir að ráð­herra skuli gefa út leiðbeinandi reglur um uppbyggingu gjaldskráa. Önnur dæmi af vettvangi eftirlits þar sem stjórnvaldi er falið, auk eftirlits með tilteknum athöfnum og að veita leyfi, að hafa almennt eftirlit með viðfangsefnum á málefnasviðinu eru t.d. skipulagsmál og mannvirkjagerð, eldvarnareftirlit, eftirlit af hálfu Fiskistofu og Matvælastofnunar. Við frumkvæðisathugunina var ætlunin að athuga hvort og þá hvernig er í framkvæmd greint á milli kostnaðar við almenn verkefni slíkra eftirlitsaðila og kostnaðar við tilteknar eftirlitsathafnir sem beinast að þeim sem gert er að greiða viðkomandi þjónustugjald. Þá reynir á hvort fullnægjandi lagaheimild sé til töku þjónustugjalda sem innheimt eru í þessum tilvikum.  

• Af sama meiði er sú starfsemi hins opinbera þar sem t.d. er safnað saman upplýsingum í þágu almannaskráningar og opinberra verkefna og brugðist við með eftirliti ef slíkum skráningarskyldum er ekki sinnt. Þar er tilvist skráningarinnar forsenda þess að t.d. hið opinbera geti rækt starf sitt eins og skattheimtu og töku ákvarðana um réttindi borgaranna. Liður í slíkri starfsemi kann að vera að veita borgurunum leyfi eða vottorð sem byggja á þeim almennu stjórn­sýsluverkefnum og tilheyrandi eftirliti sem viðkomandi stofnun fer með. Þegar stofnun er með lögum fengin heimild til að inn­heimta þjónustugjald í tilefni af úrlausn, t.d. vottorði, sem byggir á þeim upplýsingum sem stofnun hefur skráð reynir á hvernig sá kostnaður sem byggja má fjárhæð gjaldsins á er afmarkaður í lögum. Við skoðun á gildandi lagaheimildum um slíka gjaldtöku, sbr. t.d. 5. gr. laga nr. 70/2018, um Þjóðskrá Íslands, vakna álitamál um hvort heimild hafi verið veitt til þess að láta grund­völl fjárhæða þjónustugjalda ná til alls kostnaðar við viðkomandi starfsemi og þá líka hinn almenna þátt viðkomandi eftirlits og stjórnsýsluverkefna. Sérstaklega á þetta við þegar ekki kemur fram í lagatextanum nein takmörkun um að hinn tilgreindi kostnaður eða hlutdeild í honum skuli miðast við kostnað sem fellur til við þau einstöku verkefni sem veita heimild til töku þjónustugjalda. Auk skoðunar á þeim lagaheimildum sem hér falla undir var gert ráð fyrir að við frumkvæðisathugunina yrði aflað og farið yfir tölu­legar upplýsingar og útreikninga um þau þjónustugjöld sem hér er vísað til.  

• Fyrir kemur að sú víðtæka afmörkun á grundvelli þjónustugjaldanna sem lýst er hér að framan sé sett fram þótt í sömu lögum og/eða fram­kvæmd sé gengið út frá því að ríkissjóður eða sveitarsjóðir beri að hluta kostnað við viðkomandi starfsemi án þess að það sé skilgreint nánar hverju þær greiðslur eigi að mæta. Sama á reyndar við í nokkrum tilvikum þar sem ekkert kemur fram í lögunum um hvaða einstöku kostnaðarliðir eigi að mynda grundvöll fjárhæða þjónustu­gjalda.  

• Í ljósi þeirrar reglu sem mótast hefur um að ekki megi taka hærra þjónustugjald en nemur kostnaði við að veita þjónustuna var talið rétt að taka sérstaklega til skoðunar þau tilvik þar sem laga­heimildir heimila að taka þjónustugjalda megi byggja á fyrirfram gerðri rekstraráætlun. Ætlunin var m.a. að skoða hvernig fyrir­hugað umfang verkefna í heild og með tilliti til einstakra gjald­skyldra aðila væri afmarkað í slíkum áætlunum í samanburði t.d. við rauneftirlit á sama tíma og áætlunin tók til. Yfirferð þessara áætlana ætti líka að veita nánari upplýsingar um hvaða kostnaður við viðkomandi starfsemi í heild er talinn með.  

• Álitaefnið í framangreindum tilvikum er hvort sá kostnaður sem heimilað er að taka tillit til og/eða sem tekið er tillit til í fram­kvæmd sé í nægjanlegum tengslum við það endurgjald sem er tilefni innheimtu þjónustugjaldsins. Innheimtan falli þar með undir reglur um þjónustugjöld eða hvort komið sé yfir þau mörk og þar með þurfi skattlagningarheimild til að gera borgaranum að taka þátt í slíkum kostnaði hins opinbera og slíkt fari gegn banni stjórnar­skrárinnar við framsali slíkra ákvarðana til stjórnvalda. Við athugun á þessum þætti var ætlunin að líta m.a. til þeirra tilvika þar sem það hefur orðið niðurstaða Alþingis að ekki sé rétt að fara hina hefðbundnu leið þjónustugjalda, og þá vegna þessara atriða, við að gera þeim sem falla undir tiltekið eftirlit stjórn­sýslustofnunar að taka þátt í kostnaði við slíkt starf stofnunarinnar. Sjá t.d. núverandi 90. gr. lyfjalaga nr. 100/2020 en reglum um lyfjaeftirlitsgjald var á sínum tíma breytt úr þjónustu­gjöldum í form skattlagningar með lögum nr. 108/2000 í kjölfar dóma sem gengið höfðu um skort á fullnægjandi heimildum til fyrra fyrirkomulags. Af sama meiði eru einnig þær breytingar sem gerðar voru á ákvæðum laga nr. 99/1999, um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, með lögum nr. 158/2000. Hér má einnig um það sama nefna breytingar á greiðslu kostnaðar við rekstur umboðsmanns skuldara með lögum nr. 163/2011.  

• Tengt þeim álitaefnum sem til skoðunar hafa verið um lagaheimildir til töku þjónustugjalda hefur einnig verið staðnæmst við laga­ákvæði sem gera ráð fyrir svonefndri greiðsluþátttöku borgaranna ef þeir njóta tiltekinnar opinberrar þjónustu. Þar kann, rétt eins og um þjónustugjöldin, að reyna á það lagaumhverfi sem talið er gilda hér á landi um form og efni lagaákvæða sem mæla fyrir um hlut­deild borgaranna í kostnaði við opinbera starfsemi. Dæmi af þessum vettvangi eru lagaákvæði um gjöld fyrir heilbrigðisþjónustu og aðstoð sem sjúkratryggðum einstaklingum ber að greiða, sbr. t.d. 29. gr. laga nr. 112/2008, um sjúkratryggingar. Heimildin til gjald­tökunnar er til staðar í þeim tilvikum sem tilgreind eru í lagaákvæðinu en umgjörðin um hvað leggja eigi til grundvallar um fjárhæð leyfðra gjalda er fáorð. Þeim sem gert er að greiða slík gjöld vegna þjónustu á opinberri heilbrigðisstofun getur því almennt ekki gert sér grein fyrir því hvort og þá hvaða fjárhæð ráðherra sé að hámarki heimilt að gera honum að greiða þó að einstaka undantekningar séu þar frá í lagaákvæðinu. Tekið skal fram að það álitaefni sem hér er hreyft á ekki við um ákvarðanir sem teknar eru um hlutdeild ríkisins í kostnaði borgaranna við heil­brigðisþjónustu utan opinberra stofnana.

  

V

Í samræmi við það sem sagði hér að framan mun ekki koma til þess, a.m.k. að sinni, að umboðsmaður Alþingis ráðist í fyrirhugað frumkvæðis­mál um heimildir til töku þjónstugjalda hjá hinu opinbera. Hins vegar mun umboðsmaður taka til afgreiðslu þær einstöku kvartanir sem ætlunin var að leysa úr samhliða frumkvæðismálinu en til glöggvunar um þau álita­­mál sem þar reynir m.a. á er eftirfarandi yfirlit um þessar kvartanir:  

• Mál nr. 9919/2018: Í málinu er deilt um gjaldtöku fyrir til­kynningar til Neytendastofu um markaðssetningu rafrettna og áfyllinga fyrir rafrettur sem innihalda nikótín samkvæmt reglugerð nr. 803/2018, sbr. 14. gr. laga nr. 87/2018, um rafrettur og áfyllingar. Álitaefnið er einkum hvort fjárhæð gjalds samkvæmt 8. gr. reglugerðarinnar hafi verið ákveðin í samræmi við meginreglur stjórn­sýsluréttar um þjónustugjöld eða hvort gjaldið sé hærra en sem nemur almennt kostnaði Neytendastofu af veittri þjónustu og sé því skattur. 

• Mál nr. 9970/2019: Málið lýtur að ákvörðun heilbrigðiseftirlits um gjald fyrir heilbrigðis- og mengunareftirlit á grundvelli 46. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, eins og ákvæðið var áður en því var breytt með 9. gr. laga nr. 58/2019. Í kvörtun til umboðsmanns eru gerðar margvíslegar athugasemdir við töku gjaldsins, þ.á m. að útreikningur tímagjalds sé ekki í samræmi við meginreglur um þjónustugjöld, tíðni og umfang eftirlits sé um of og kostnaður við sýnatöku og rannsóknir sé ekki réttilega ákvarðaður. Í málinu getur einnig reynt á hvort sú lagaheimild, sem gjaldtakan er byggð á, þar sem mælt er fyrir um að upphæð gjalds skuli byggð á „rekstraráætlun“, þurfi að uppfylla kröfur sem eru gerðar til skattlagningarheimilda og þá með hliðsjón af því ef gjald er tekið sem er ætlað að standa undir kostnaði við eftirlit með rekstraraðila án þess að heilbrigðiseftirlitið hafi kostnað á árinu vegna eftirlits með viðkomandi gjaldanda eða að því umfangi, t.d. fjölda skoðana hjá viðkomandi, sem á er byggt í áætluninni. 

• Mál nr. 10052/2019: Deilt er um málskostnaðarákvarðanir í nokkrum úrskurðum úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála samkvæmt 13. gr. laga nr. 69/2003, um Póst- og fjarskiptastofnun, sbr. einnig reglu­gerð um úrskurðarnefndina, nr. 36/2009. Málið lýtur einkum að því hvort ákvarðanir nefndarinnar um fjárhæð málskostnaðar hafi verið í samræmi við gjaldtökuheimild laganna. Á hinn bóginn getur einnig reynt á í málinu hvort gjaldtökuheimildin sé fullnægjandi með tilliti til þess að málskostnaði er að hluta ætlað að standa undir almennum rekstrarkostnaði nefndarinnar. 

• Mál nr. 10213/2019: Málið snýr að því hvort 3. mgr. 25. gr. gjaldskrár nr. 535/2015, fyrir verkefni og þjónustu Umhverfis­stofnunar, eigi sér fullnægjandi stoð í lögum. Í kvörtun til umboðs­manns eru gerðar athugasemdir við að ákvæðið sé of víðtækt og háð mati starfsmanna stofnunarinnar þannig að ekki fái samrýmst lögum. Í kvörtuninni eru gerðar athugasemdir við að á grundvelli ákvæðisins sé lagt gjald á fyrirtæki, m.a. vegna samskipta Umhverfis­stofnunar við fréttamenn og gerðar yfirvinnuskýrslu. 

• Mál nr. 10371/2020: Í málinu er deilt um hvort umsýslu- og afgreiðslu­gjald samkvæmt gjaldskrá [tiltekins sveitarfélags] nr. [...], fyrir afgreiðslu umsókna, leyfisveitingar og þjónustu skipulags- og byggingarfulltrúaembættis [sveitarfélagsins], sem var lagt á vegna óverulegrar breytingar á aðalskipulagi, hafi átt stoð í 2. mgr. 20. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Hér kann einnig að reyna á í hvaða mæli umrætt eftirlit felur í sér almennt eftirlit með fram­kvæmd skipulagsáætlana og reglna innan sveitarfélagsins.

• Mál nr. 10593/2020: Í þessu máli er m.a. ágreiningur um álagningu rotþróargjalds í [tilteknu sveitarfélagi] og hvort gjöld hafi verið of­tekin með því að fjögur árgjöld voru innheimt vegna kostnaðar við að hreinsa rotþrær í eitt skipti. Hins vegar gerðu reglur ráð fyrir að gjaldið væri ákveðið þannig að þrjú árgjöld stæðu undir kostnaði við að hreinsa rotþrær.

  

VI

Eins og lýst hefur verið hér að framan, og áður á vettvangi forsætisnefndar og stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis, hafa möguleikar umboðsmanns Alþingis til að sinna frumkvæðisathugunum að undan­förnu verið takmarkaðir vegna skorts á mannafla. Og það eru ekki horfur á að breyting verði þar á, a.m.k. næstu misseri. Þótt þannig séu ekki tök á því af hálfu umboðsmanns Alþingis að sinna frekar þeirri athugun á lagaheimildum til töku þjónustugjalda og framkvæmd stjórnvalda á þeim í samræmi við það sem lýst hefur verið hér að framan er það áfram afstaða mín að þörf sé á að þessi mál verði tekin til heildstæðrar athugunar. Hér á það við eins og um aðrar reglur sem eru til verndar mannréttindum að þær eru í þágu borgaranna en ekki stjórnvalda.

Það er mín afstaða í ljósi þess eftirlitshlutverks sem umboðsmaður Alþingis fer með að athugun framangreindra mála þurfi að miða að því að treysta betur lagaumgjörð og framkvæmd um þá hlutdeild borgaranna sem byggir á töku þjónustugjalda af þeim fyrir opinbera þjónustu og úrlausn mála.

Í því sambandi þarf að taka mið af þeim takmörkunum sem leiða af óbreyttum ákvæðum stjórnarskrárinnar um skattlagningarheimildir og tilgangi þeirra. Þar reynir á að hvaða marki það samrýmist þeim að fella í auknum mæli kostnað við starfsemi ríkis og sveitarfélaga á borgarana í formi þjónustugjalda, ýmist með nánast engri tilgreiningu á þeim kostnaði sem þar má leggja til grundvallar um fjárhæð gjaldanna eða til­greiningu kostnaðarliða sem spanna að því er virðist nánast allan kostnað við starfsemi viðkomandi stofununar eða starfseiningar. Sam­ræming þessara lagaákvæða og skýrari framsetning ætti líka að auðvelda borgurunum og eftirlitsaðilum að sannreyna að gjöldin styðjist við fullnægjandi lagaheimild, bæði um heimild til töku þeirra og fjárhæð. Það er pólitísk ákvörðun í hvaða tilvikum Alþingi ákveður að borgararnir eigi að greiða þjónustugjöld vegna tiltekinnar þjónustu eða úrlausn mála en þær ákvarðanir verða að uppfylla kröfur sem gilda um þessi mál.

Ég tek að síðustu fram að upplýsingar um efni þessa bréfs munu birtast á vef umboðsmanns Alþingis og bréfið verður sent þeim sem borið hafa fram áðurnefndar kvartanir til upplýsinga um lyktir hinnar fyrir­huguðu frumkvæðisathugunar.