Málefni fatlaðs fólks. Sveitarfélög. Ferðaþjónusta. Rannsóknarreglan. Meðalhófsreglan.

(Mál nr. 10054/2019)

Foreldrar A leituðu til umboðsmanns Alþingis og kvörtuðu yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála þar sem staðfest var ákvörðun sveitarfélags um fyrirkomulag akstursþjónustu fyrir A sem býr við alvarlega fötlun. Í málinu lá fyrir að sveitarfélagið hafði greitt foreldrum A fyrir ferðaþjónustu í formi beingreiðslusamnings, sem þau sáu sjálf um. Foreldrarnir höfðu gert athugasemdir við þetta fyrirkomulag og óskað eftir að sveitarfélagið sæi um þjónustuna í samræmi við lög og þjónustuáætlun. Athugun setts umboðsmanns beindist að því hvort málsmeðferð nefndarinnar hefði verið í samræmi við lög, meðal annars í ljósi rannsóknarskyldu nefndarinnar, og þar með hvort fullnægjandi grundvöllur hefði verið lagður að niðurstöðu hennar í málinu.  

Settur umboðsmaður benti á að ákvarðanir sveitarfélaga um akstursþjónustu byggðu á lögbundnum grundvelli. Almennt væri gert ráð fyrir því að fatlað fólk ætti rétt á akstursþjónustu og að sveitarfélög sinni þjónustunni þótt þau hefðu svigrúm um hvernig þau útfærðu hana. Þegar tekin væri afstaða til þess hversu ríkar kröfur yrðu gerðar til rannsóknarskyldu úrskurðarnefndarinnar væri óhjákvæmilegt að líta til þess að foreldrum A hefði verið gert að útvega verulega fötluðu barni sínu, sem glímdi auk þess við veikindi, þjónustu sem sveitarfélaginu væri skylt að sinna á grundvelli laga. Í ljósi stöðu og veikinda A, sem og afstöðu foreldra sem leiða mætti af gögnum málsins, yrði að telja að ákvörðun um að veita þjónustuna í formi beingreiðslusamnings hefði verið til þess fallin að íþyngja þeim.

Settur umboðsmaður benti í þessu sambandi á að í kæru foreldra A hefði verið gerð athugasemd við fyrirkomulag akstursþjónustu við A í formi beingreiðslusamnings. Svör sveitarfélagsins hefðu aftur á móti verið á þann veg að ekki hafi verið vilji til staðar hjá foreldrunum að nýta þjónustu sveitarfélagsins með starfsmönnum sem það hefði metið hæfa. Úrskurðarnefndinni hefði því í ljósi þeirrar rannsóknarskyldu sem hvíldi á henni borið að kanna sérstaklega hvort önnur og vægari úrræði hefðu komið til greina í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Hvorki væri hins vegar séð af gögnum málsins né skýringum nefndarinnar til umboðsmanns að nefndin hefði kannað hvort þær forsendur sem sveitarfélagið byggði á stæðist að öllu leyti. Þá væri ekki séð á hvaða grundvelli nefndin byggði þá niðurstöðu að beingreiðslusamningurinn hefði verið í samræmi við reglur sveitarfélagsins enda hvorki mælt fyrir um slíkt fyrirkomulag í þeim lögum né reglum sem byggt hefði verið á. Jafnframt væri ekki séð hvaða þýðingu sjónarmið um sjálfstjórn sveitarfélaga, sem nefndin hafði vísað til, gætu haft þýðingu ef ákvörðunin ætti sér ekki stoð í reglum sem sveitarfélagið hefði sjálft sett.

Var það álit setts umboðsmanns að úrskurðarnefnd velferðarmála hefði ekki lagt fullnægjandi grundvöll að niðurstöðu sinni í máli A í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Ekki væri séð að nefndin hefði haft nægilegar forsendur til að fullyrða að sú akstursþjónusta sem sveitarfélagið hafi boðið upp á væri í samræmi við lög. Niðurstaða hans væri því sú að úrskurðurinn hefði ekki verið í samræmi við lög. Beindi hann því til nefndarinnar að taka mál A til meðferðar að nýju kæmi fram beiðni þess efnis og leysti þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem rakin væru í álitinu og tæki framvegis mið af þeim.

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 5. apríl 2019 leitaði lögmaður, fyrir hönd foreldra A, til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála frá 21. febrúar 2019 í máli nr. 305/2018. Þar staðfesti nefndin meðal annars ákvörðun [sveitarfélagsins] X og [félagsþjónustu á vegum X] frá 9. júlí 2018 um fyrirkomulag ferðaþjónustu fyrir A.

Í málinu liggur fyrir að sveitarfélagið hefur greitt foreldrum A fyrir ferðaþjónustu í formi beingreiðslusamnings. Þau þurfa hins vegar sjálf að útvega dóttur sinni ferðaþjónustuna. Foreldrarnir hafa gert athugasemd við þetta fyrirkomulag og óskað eftir að sveitarfélagið sjái þess í stað um aksturs­þjónustu við dóttur þeirra í samræmi við lög og gildandi þjónustuáætlun.

Úrskurðarnefndin komst að þeirri niðurstöðu í málinu að ferðaþjónustan sem X bauð A upp á hafi verið í samræmi við lög, hvort sem hún væri í formi akstursþjónustu með þeim starfsmönnum sem sveitarfélagið hafi metið hæfa til starfsins eða í formi beingreiðslusamnings við foreldra hennar. Athugun mín hefur beinst að því hvort úrskurðarnefndin hafi lagt fullnægjandi grundvöll að þessari niðurstöðu og hvort máls­meðferð nefndar­innar hafi verið í samræmi við lög.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 4. febrúar 2021.

    

II Málavextir

A er [...] ára gömul stúlka sem býr við alvarlega fötlun og veikindi. Ágreiningslaust er að A þarf vegna stöðu sinnar á akstursþjónustu að halda til og frá heimili sínu í X til Y þar sem hún sækir þjónustu, meðal annars skóla og þjálfun. Samkvæmt læknisvottorði er mælt með því hún hafi einstakling með sér til fylgdar í akstursþjónustu sem hafi þekkingu á hvernig með­höndla skuli tíð flog sem hún fær, þar á meðal oft þegar hún er í bifreið.

Í byrjun september 2017 sendu foreldrar A bréf til [framkvæmdastjóra X] þar sem þau gerðu athugasemdir við félags- og aksturs­þjónustu sveitarfélagsins og óskuðu eftir að bætt yrði úr þjónustu við dóttur þeirra. Með bréfi, dags. 17. nóvember sama ár, tilkynnti sveitarfélagið að það hefði fallist á óskir foreldra um fylgdarmann sem fylgdi A, auk bílstjóra, í ferðum úr og í skóla.

Samkvæmt þeim upplýsingum sem fram koma í gögnum málsins um samskipti foreldra A og sveitar­félagsins gerðist það í febrúar 2018 að starfsmaður sveitarfélagsins sótti A á bifreið og ók með hana þrátt fyrir að hún hefði ekki haft fylgdarmann, án samráðs við foreldra. Þetta atvik hafi orðið til þess að foreldrarnir misstu traust á ferða­þjónustunni [...].

Foreldrarnir munu í kjölfarið hafa samþykkt tímabundinn bein­greiðslu­samning vegna þjónustu sem metið væri að A hefði þörf á. Í samningnum var gert ráð fyrir að foreldrarnir myndu sjálf sjá til þess að hún fengi þjónustu sem metið væri að hún hefði þörf á. Í 1. gr. samningsins er þessi þjónusta skilgreind sem: „Akstur til og frá sérdeild á Y, akstur í sjúkraþjálfun, akstur í iðjuþjálfun, fylgdarmann í akstri, félagsleg liðveisla og fylgdar­mann sem aðstoðar A á sumarnámskeiði á vegum X“. Samkvæmt 2. gr. samningsins báru foreldrar A ábyrgð á því að útvega starfsfólk og annast greiðslur til þeirra, sem og að það fengi þjálfun við hæfi. Þá var þar kveðið á um að foreldrarnir skyldu skila vinnuskýrslum starfsfólks, sem og kvittunum og staðfestingu á greiðslum, ásamt hreyfingalista bankareiknings, einu sinni á tímabilinu.

Beingreiðslusamningurinn gilti frá og með 21. febrúar 2018 til 1. ágúst sama ár. Í samningnum var tekið sérstaklega fram að gengið yrði frá nýjum samningi fyrir 15. júlí 2018 sem átti að miðast við þjónustuþarfir A. Nýi samningurinn ætti þá að gilda frá 1. ágúst 2018 til 1. ágúst 2019. Kom jafnframt fram í beingreiðslusamningnum að ef veruleg breyting yrði á þjónustuþörf hennar eða aðrar ófyrirsjáanlegar aðstæður kæmu upp á samningstímanum væri af beggja hálfu hægt að krefjast endurskoðunar á honum og breyta eða fella hann úr gildi.

Í bréfi Öryrkjabandalags Íslands fyrir hönd foreldra A, dags. 1. júní 2018, var þeirri afstöðu lýst að skóla- og velferðarsvið X hefði ítrekað brugðist þjónustuskyldu sinni gagnvart A og var bæjarráð X hvatt til að gera nauð­synlegar úrbætur til að tryggja umgjörð þjónustunnar. Bent var á að beingreiðslu­samningurinn rynni út í ágúst 2018 og þá ætti félags­þjónustan að hafa tryggt örugga ferðaþjónustu fyrir A skóla­árið 2018 til 2019, enda væri beingreiðslusamningurinn einungis skammtíma­lausn.

Erindinu var svarað af hálfu sveitarfélagsins og [félagsþjónustu á vegum X] með bréfi, dags. 9. júlí 2018 þar sem meðal annars kom fram vilji sveitarfélagsins til að framlengja fyrrnefndan beingreiðslu­samning. Þá kom fram að þegar hefði verið gerður samningur um akstur á milli skóla og skólavistunar og annarrar þjónustu sem A kæmi til með að nýta á Y næsta vetur. Í bréfinu kom einnig fram að sveitarfélagið hefði óskað eftir framlengingu á beingreiðslusamningi vegna þess að ekki virtist vera til staðar vilji hjá foreldrum til að nýta þjónustuna sem sveitarfélagið gæti boðið upp á með þeim starfsmönnum sem sveitarfélagið mæti hæfa til starfans. Í bréfinu sagði enn fremur: 

„Eins og málið horfir við [félagsþjónustunni á vegum X] og X stendur ágreiningur milli foreldra [A] og [félagsþjónustunnar á vegum X] um hvaða faglegu hæfni aðstoðarmaður og bílstjóri skuli hafa til að bera en foreldrar hafa haldið því fram að einstaklingar sem hafi verið fengnir til starfans séu ekki hæfir til að sinna þörfum [A]. Þar sem lög og reglur veita ekki leiðbeiningar um þetta atriði og foreldrar og [félagsþjónustan á vegum X] eru ekki á einu máli bendir [félagsþjónustan á vegum X] á að ákvörðunina kunni að vera hægt að bera undir [tiltekna nefnd sveitarfélagsins] og eftir atvikum Úrskurðarnefnd velferðarmála, sbr. 5. gr. a laga nr. 59/1992, kjósi þau að gera svo. Ella mun [félagsþjónustan á vegum X] veita þá þjónustu sem það telur sér rétt og skylt í þessum efnum.“

Með bréfi, dags. 24. ágúst 2018, kærði lögmaður foreldra A afgreiðslu sveitarfélagsins frá 9. júlí 2018 til úrskurðarnefndar velferðarmála. Í kærunni var vísað til þess að foreldrar A teldu afgreiðsluna óviðunandi og óskað væri eftir að úrskurðarnefndin færi yfir þjónustu og háttsemi stjórnvalda í málinu og kvæði á um hvort hún hefði verið lögmæt og réttmæt.

Í bréfi ráðgjafaþroskaþjálfa [...] í málefnum fatlaðs fólks til [félagsþjónustu á vegum X] sem dagsett er daginn áður eða 23. ágúst 2018, var óskað eftir því að A og foreldrar hennar fengju þjónustu í samræmi við meðfylgjandi mat og þjónustuáætlun, meðal annars akstursþjónustu. Kemur fram að matið og þjónustuáætlunin hafi verið gerð í samvinnu við foreldra og sérfræðinga Greiningar- og ráðgjafarstöðvar ríkisins á þörfum A fyrir þjónustu vegna fötlunar og óskum foreldra um stuðning og aðstoð.

Í bréfinu er vísað til matsins og veittar upplýsingar um fötlun og sjúkdóm A. Er þar fjallað um þau áhrif sem sjúkdómurinn og fötlunin hefur á daglegt líf hennar sem og þann stuðning og aðstoð sem hún þarfnast og foreldrarnir sinni dag hvern. Kemur þar meðal annars fram að A sé með alvarleg frávik í taugaþroska, CP hreyfihömlun og illvíga flogaveiki. Þá þurfi A aðstoð og eftirlit við allar athafnir daglegs lífs. Hún þarfnist enn fremur stöðugrar gæslu þar sem hún átti sig ekki á hættum í umhverfinu, jafnt innan sem utan heimilis.

Í bréfi ráðgjafaþroskaþjálfans er rakið sérstaklega að sótt sé um þjónustu sem tilgreind er í liðum A til E í þjónustuætluninni og „óskað [er] eftir efnislegri umfjöllun og afgreiðslu hvers liðar fyrir sig“. Í B-lið þjónustuáætlunarinnar sem vísað er til í bréfinu er lýst sérstaklega þeirri akstursþjónustu sem talin er þörf á og óskað er eftir fyrir A í þessu sambandi og tiltekið að um sé að ræða akstur á milli heimilis og Y alla virka daga ásamt fylgdarmanni, auk aksturs innan Y vegna skóla, þjálfunar og skammtímavistunar ásamt fylgdarmanni.

Í þjónustuáætluninni sem fylgdi var sérstaklega tiltekið að í umsókn um akstursþjónustu fælist að X gerði samning við aðila um aksturinn og að fylgdarmaður í bíl væri starfsmaður tiltekinna aðila á stöðum þar sem þjálfun A væri sinnt eða hún væri í skammtímavistun hjá. Í því fælist jafnframt að starfsmaðurinn væri þá sóttur á undan A. Í þjónustuáætluninni kemur einnig fram að á meðan beðið er afgreiðslu sjái foreldrar um þjónustu samkvæmt beingreiðslusamningi.

[Félagsþjónusta á vegum X] svaraði þessari beiðni með bréfi til foreldra A, dags. 19. september 2018, sem barst á meðan stjórnsýslukæran var enn til meðferðar hjá úrskurðarnefnd velferðarmála. Með bréfinu var beiðnin um akstursþjónustu frá 23. ágúst 2018 afgreidd með eftirfarandi hætti: 

„Liður B1. Akstur milli heimilis og Y virka daga ásamt fylgdarmanni. Samþykkt að greiða fyrir þann kostnað í formi bein­greiðslusamnings við foreldra.

[Félagsþjónusta á vegum X] hefur náð samkomulagi við leigu­bíla á Y að taka að sér þennan akstur. Nú eru viðræður í gangi við [stað þar sem þjálfun A er sinnt] á Y og [skammtímavistun] hvort þau geti útvegað fylgdarmann í bílinn. Ef það gengur eftir þá gæti sú þjónusta farið af stað 1. október 2018 og mun þá beingreiðslusamningur er varðar akstur til og frá Y falla niður.

Liður B2. Samþykkt að [tiltekið fyrirtæki] sinni akstri á milli þjónustustofnana á Y fyrir [A]. Um er að ræða akstur [úr þjálfun í skammtímavistun] 5 daga vikunnar og 1-2 x í viku akstur vegna þjálfunar. Fylgdarmaður verður starfsmaður [sem sinnir þjálfun] og/eða [skammtímavistun].“

Með bréfi lögmanns foreldra A til úrskurðarnefndar velferðarmála, dags. 7. nóvember 2018, var þess óskað að nefndin „[tæki] til athugunar vegna málsins“ viðbótaratriði sem nánar voru tilgreind í fyrrnefndu bréfi ráðgjafaþroskaþjálfans til [félagsþjónustunnar á vegum X] 23. ágúst 2018. Í því sambandi vísaði lögmaðurinn meðal annars til þess að A hefði ekki fengið akstursþjónustu á vegum sveitarfélagsins í samræmi við gildandi þjónustuáætlun heldur fengju foreldrar hennar greiddan kostnað á grundvelli beingreiðslusamnings. Með bréfinu fylgdi bæði beiðnin um þjónustu við A ásamt þjónustuáætluninni sem sett var fram í bréfinu, dags. 23. ágúst 2018, sem og svar [félagsþjónustunnar á vegum X], dags. 19. september 2018.

Í greinargerð sveitarfélagsins til úrskurðarnefndarinnar, dags. 30. nóvember 2018, er einkum vikið að atvikinu sem kom upp í febrúar 2018 og varð til þess að foreldrarnir gerðu athugasemdir við ferðaþjónustuna. Er þar byggt á að ekkert annað úrræði en beingreiðslusamningur virtist vera mögulegt til að leysa akstur A í þeim aðstæðum sem hafi verið uppi. Reynt hafi verið að koma til móts við óskir foreldranna og haft samband við tvö fyrirtæki um að sinna akstrinum sem gátu ekki tekið hann að sér. Eftir að beingreiðslusamningur var framlengdur hafi verið haft samband við leigubílastöð á Y þar sem tiltekinn bílstjóri kvaðst geta tekið að sér aksturinn. Hann hafi síðan dregið það til baka þegar honum var kynntur samningur og viðbragðsáætlun vegna akstursins.

Með úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála, dags. 21. febrúar 2019, staðfesti nefndin ákvörðun X, dags. 9. júlí 2018, um fyrirkomulag akstursþjónustu við A. Umrædd ákvörðun er undirrituð af bæði [félagsþjónustunni á vegum X] og sveitarfélaginu.

Í forsendum úrskurðarins er vikið að hlutverki nefndarinnar og bent á að úrskurðar­vald nefndarinnar væri afmarkað við að fjalla um réttmæti tiltekinnar ákvörðunar á grundvelli laga nr. 59/1992 en ekki almennt um þjónustu sveitarfélags. Umfjöllun nefndarinnar myndi því einskorðast við afgreiðslu sveitarfélagsins frá 9. júlí 2018. Þá er vikið nánar að ákvæðum laga nr. 59/1992, um málefni fatlaðs fólks, einkum 35. gr. um rétt fatlaðs fólks til ferðaþjónustu þar sem segir: 

„Í samræmi við ákvæði 1. mgr. 35. gr. laga nr. 59/1992 og 78. gr. stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga er ákvörðun um umfang ferðaþjónustu fatlaðs fólks að meginstefnu til lögð í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir, þ.e. atriði sem byggjast á frjálsu mati sveitarstjórnar á viðkomandi málefni. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðar­nefndar velferðarmála ef það er byggt á lögmætum sjónarmiðum og í samræmi við lög að öðru leyti.“

Í kjölfarið er vísað til 1. gr. leiðbeinandi reglna velferðar­ráðuneytisins fyrir sveitarfélög um ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk og reglna [félagsþjónustu á vegum X] um ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk, sbr. 1. mgr. 2. gr. Þá segir:

„Óumdeilt er að kærandi á rétt á ferðaþjónustu frá X og virðist ekki ágreiningur um umfang þeirrar þjónustu. Eins og málið horfir við úrskurðarnefndinni lýtur ágreiningur málsins að útfærslu sveitarfélagsins á þjónustunni og þá helst hvaða starfsmenn sinna akstri og fylgd. [...]. Þegar afstaða er tekin til þjónustunnar lítur úrskurðarnefndin til þess sem að framan greinir um að sveitarfélög skuli gefa fötluðu fólki kost á ferðaþjónustu og að þau ákveði í hve miklum mæli ferðaþjónusta skuli vera. Eru það þær almennu kröfur sem lögin gera til þeirrar þjónustu sem krafist er af sveitarfélögum, sem þeim hefur verið falið að útfæra nánar í þeim reglum sem settar eru um framkvæmd þjónustunnar.“

Í framhaldinu víkur nefndin að 43. gr. laga nr. 59/1992 um hæfi starfs­manna sveitarfélaga og 1. mgr. 9. gr. leiðbeinandi reglna velferðar­ráðuneytisins þar sem fram kemur að í reglum sveitarfélags skuli fjallað um öryggismál og tengd atriði. Þá er vísað til þess að af gögnum málsins, meðal annars læknisvottorði og þjónustuáætlun, yrði að telja að sveitarfélagið hafi framkvæmt heildstætt mat, sbr. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 59/1992 á þörf A fyrir þjónustuna og að ekki verði annað séð en að samráð hafi átt sér stað við foreldra hennar og reynt hafi verið að koma til móts við óskir þeirra. Síðan segir:

„Að mati úrskurðarnefndarinnar verður ekki séð að sú ferðaþjónusta sem X hefur boðið kæranda upp á, annað hvort með þeim starfsmönnum sem sveitarfélagið hefur metið hæfa til starfsins eða með beingreiðslusamningi við foreldra kærenda er sinni þjónustunni, sé [hvorki] í andstöðu við ákvæði 35. gr. laga nr. 59/1992 [né] reglur [félagsþjónustu á vegum X] um ferðaþjónustu við fatlað fólk. Aðstæður kæranda hafa verið metnar sérstaklega og útfærsla sveitarfélagsins á ferðaþjónustu til handa kæranda tók mið af kröfunni um einstaklingsbundið og heildstætt mat, byggði á lögmætum sjónarmiðum og var í samræmi við lög. Við því mati verður ekki hróflað af hálfu úrskurðarnefndar velferðar­mála. Með vísan til alls framangreinds er hin kærða ákvörðun staðfest.“

Með vísan til 1. gr. laga nr. 85/2015 og 2. mgr. 5. gr. a laga nr. 59/1992 kom fram að úrskurðarnefndin fjallaði um málsmeðferð, rétt til þjónustu og hvort þjónustan væri í samræmi við lög, reglugerðir eða reglur sveitarfélags. Nánari útfærsla þjónustunnar væri í höndum sveitarfélagsins. Með vísan til þess væri krafa um að úrskurðanefndin legði fyrir sveitarfélagið að útbúa verklagsreglur og samning vegna akstursþjónustunnar ekki tæk til efnismeðferðar hjá nefndinni og henni því vísað frá.

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Umboðsmaður Alþingis ritaði úrskurðarnefnd velferðarmála bréf, dags. 31. janúar 2020. Þar óskaði hann eftir afstöðu nefndarinnar til kvörtunarinnar og meðal annars þess hvort í afgreiðslu [félagsþjónustunnar á vegum X], dags. 19. september 2018, um að aksturskostnaður skyldi greiddur í formi beingreiðslusamnings, hafi falist stjórnvaldsákvörðun um aksturs­þjónustu við A í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslu­laga nr. 37/1993. Óskaði umboðsmaður jafnframt eftir að nefndin lýsti afstöðu sinni til þess hvort hún hefði í úrskurði sínum tekið fullnægjandi afstöðu til athugasemda sem gerðar voru með bréfi lögmanns foreldra A til nefndarinnar 7. nóvember 2018. Sem fyrr lutu athugasemdirnar meðal annars að því að A hefði ekki fengið akstursþjónustu sem sveitarfélagið annaðist heldur fengju foreldrar hennar greiddan útlagðan kostnað á grundvelli beingreiðslusamnings.

Þá var óskað eftir að nefndin skýrði nánar með hvaða hætti hún kannaði og endurskoðaði mat sveitarfélagsins í tengslum við þá niðurstöðu sína að ferðaþjónustan sem sveitarfélagið bauð A upp á hafi verið í samræmi við lög. Vísaði umboðsmaður þá einkum til þeirra athugasemda sem foreldrar A höfðu gert við útfærslu þjónustunnar og þeirra óska sem þau settu fram um aksturssamning og viðbragðsáætlun með tilliti til öryggis hennar, og þá í samhengi við þær kröfur sem leiða af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Benti umboðsmaður á að ekki væri ráðið af þeim gögnum sem hann hefði undir höndum hvort aðrir starfsmenn sveitarfélagsins, en bílstjórinn sem það hafði talið hæfan, hafi getað tekið að sér aksturinn og verið metnir hæfir til þess eða hvort og þá með hvaða hætti sveitarfélagið hafi átt frekari viðræður við utanaðkomandi aðila sem rætt var við að taka að sér aksturinn eða aðra til að taka að sér verkefnið. Sveitarfélagið hefði auk þess staðhæft að foreldrar myndu ekki samþykkja neinar ráðningar sem sveitarfélagið myndi leggja til og eina leiðin væri að foreldrar sæju sjálfir um þjónustuna.

Svar úrskurðarnefndarinnar barst með bréfi, dags. 19. mars. sl. Þar benti nefndin á að lögmaður foreldra A hefði ekki sérstaklega óskað eftir að nefndin tæki til skoðunar nýja ákvörðun um það hvernig akstursþjónustunni og verklagi í kringum hana væri sinnt af hálfu sveitarfélagsins líkt og haldið væri fram í kvörtun til umboðs­manns. Jafnframt sagði að þrátt fyrir að í bréfinu hafi komið fram upplýsingar um ákvarðanir um ýmis atriði varðandi þjónustuna við A hefðu engar breytingar verið gerðar varðandi aksturs­þjónustu við hana sem kölluðu á sérstaka umfjöllun af hálfu nefndarinnar.

Að því er varðar afstöðu nefndarinnar til þess hvort að í afgreiðslu [félagsþjónustunnar á vegum X] 19. september 2018 hafi meðal annars falist stjórnvaldsákvörðun um akstursþjónustu segir eftirfarandi:

„Líkt og fram hefur komið var umrætt bréf lagt fram sem viðbótargagn í málinu og óskað var eftir að úrskurðarnefndin tæki það til athugunar, ásamt öðrum viðbótargögnum sem einnig voru lögð fram. Úrskurðarnefndin fór ekki í sérstaka greiningu á því hvort um stjórnvaldsákvörðun væri að ræða, sem vissulega er að finna í afgreiðslunni, að minnsta kosti að einhverju leyti. Viðbótargagnið var lagt til grundvallar niðurstöðu málsins, sem og öll önnur gögn sem voru meðfyljandi bréfinu. Þess ber að geta að foreldrar kæranda voru þá þegar með samning við [félagsþjónustuna á vegum X] um greiðslur fyrir skólaakstur. Ljóst er af umræddu bréfi frá 19. september [2018] að þar er um sama rétt að ræða hvað skólaaksturinn varðar og var til úrlausnar nefndarinnar í umræddum úrskurði.“

Um rannsókn málsins og endurskoðun úrskurðarnefndarinnar á mati sveitarfélagsins með tilliti til athugasemda foreldra A segir síðan:

„Úrskurðarnefndin telur mikilvægt að benda á að forsenda spurningar er ekki rétt. Kæranda var ekki synjað um ferðaþjónustu heldur voru foreldrar hennar ósátt við hana og vildu ekki nýta hana í þeirri mynd sem sveitarfélagið lagði til.

Samkvæmt þágildandi 2. mgr. 5. gr. a laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks var úrskurðarvald nefndarinnar afmarkað við að fjalla um réttmæti tiltekinnar ákvörðunar eða ákvarðana sem teknar voru á grundvelli laganna en ekki almennt um þjónustu sveitarfélags. Úrskurðarnefndinni bar að fjalla um málsmeðferð, rétt til þjónustu og hvort þjónustan væri í samræmi við lögin, reglugerðir eða reglur hlutaðeigandi sveitarfélags. Að mati úrskurðar­nefndarinnar leit ágreiningur málsins að þjónustu X við kæranda og þá helst að því hvaða starfsmenn væru að sinna akstri og fylgd, en ekki var deilt um rétt kæranda til ferðaþjónustu. Líkt og fram kemur í úrskurði nefndarinnar þá tók nefndin til skoðunar hvort sú þjónusta sem kæranda stóð til boða hjá sveitarfélaginu væri í samræmi við lög nr. 59/1992 og reglur sveitarfélagsins og taldi svo vera. Nefndin tekur þó fram að endurskoðun hennar á útfærslu sveitarfélagsins á aksturs­þjónustu sætir takmörkunum vegna sjálfstjórnar sveitar­félaga, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 4. gr. lag nr. 59/1992. Að öðru leyti vísast í niðurstöðukafla í úrskurði nefndarinnar frá 21. febrúar 2019.“

Athugasemdir lögmanns foreldra A bárust með bréfi, dags. 17. apríl 2020.

    

IV Álit setts umboðsmanns Alþingis

1 Afmörkun athugunar

Kæra A til úrskurðarnefndar velferðarmála byggðist á því að akstursþjónustan sem X bauð henni upp á væri ekki í samræmi við lög og reglur um ferðaþjónustu við fatlað fólk. Þegar atvik þessa máls áttu sér stað voru í gildi lög nr. 59/1992, um málefni fatlaðs fólks. Fyrir liggur að samkvæmt 2. mgr. 5. gr. a laga nr. 59/1992 var það hlutverk nefndarinnar að fjalla um málsmeðferð og rétt til þjónustu. Þá var það einnig í verkahring nefndarinnar að fjalla um hvort þjónustan væri í samræmi við lögin, reglugerðir eða reglur hlutaðeigandi sveitarfélags sem settar væru á grundvelli laga nr. 59/1992.

Athugun mín í þessu máli hefur beinst að því hvort úrskurðarnefndin hafi lagt viðunandi lagalegan grundvöll að niðurstöðu sinni, meðal annars í ljósi rannsóknarskyldu nefndarinnar, um að ferðaþjónustan sem A bauðst væri í samræmi við lög og gildandi reglur í sveitarfélaginu. Í því sambandi er nauðsynlegt að gera fyrst grein fyrir þeim lagaákvæðum og reglum sem voru í gildi um ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk í sveitarfélaginu þegar þau atvik áttu sér stað sem nefndin fjallaði um í úrskurði sínum 21. febrúar 2019.

2 Lagagrundvöllur ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk

Samkvæmt 1. mgr. 35. gr. laga nr. 59/1992, sem gilti þegar úrskurðarnefndin fjallaði um mál A, hvíldi sú skylda á sveitarfélögum að gefa fötluðu fólki kost á ferðaþjónustu. Telja verður ljóst að X hafi á grundvelli 35. gr. laga nr. 59/1992 borið ótvíræða skyldu til að gefa A kost á ferðaþjónustu til og frá þeim grunnskóla sem hún sækir, enda er kveðið á um almenna skólaskyldu allra barna í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla.

Ekki verður annað séð af gögnum málsins en að X, [félagsþjónusta á vegum X] sem og úrskurðarnefnd velferðarmála hafi gengið út frá þessum skilningi við meðferð málsins. Í málinu reynir hins vegar á hvort niðurstaða úrskurðarnefndarinnar um að þjónustan sem X bauð A hafi verið í samræmi við lög nr. 59/1992 og reglur sveitarfélagsins, sé reist á viðunandi grundvelli.

Þótt sveitarfélög beri samkvæmt 35. gr. laga nr. 59/1992 skyldu til að gefa fötluðum börnum kost á ferðaþjónustu til og frá skóla er að sama skapi ljóst að í lagaákvæðinu var gengið út frá að sveitarfélög hefðu nokkurt svigrúm um það með hvað hætti þau útfærðu þá ferðaþjónustu.

Í því sambandi hefur verið lagt til grundvallar að orðalag 3. mgr. 35. gr. væri opið þegar kæmi að því að ákveða hvert væri inntak þeirrar þjónustu sem hvíldi á sveitarfélögum samkvæmt ákvæðinu og að sama skapi réttinda þeirra einstaklinga sem undir það féllu. Þótt ráðherra hafi samkvæmt 3. mgr. 35. gr. haft heimild til að setja leiðbeinandi reglur fyrir sveitarfélög um rekstur ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk, sem sveitarfélög gátu síðan sett á grundvelli ákvæðisins og leiðbeinandi reglna ráðherra, voru sveitarfélög hvorki bundin af þessum reglum né skylt að setja sér reglur á grundvelli ákvæðisins, sbr. álit setts umboðsmanns frá 29. desember 2017, í máli nr. 9160/2016.

Þegar tekin er afstaða til þess hversu ríkt svigrúm sveitarfélög hafa við að setja reglur um ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk, meðal annars í skjóli sjálfstjórnar sinnar samkvæmt 1. mgr. 78. stjórnarskrárinnar, er ekki unnt að horfa fram hjá því að það var lögbundið markmið ferðaþjónustu fatlaðs fólks að gera þeim sem ekki gætu nýtt sér almenningsfarartæki vegna fötlunar kleift að stunda nám og njóta tómstunda, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga nr. 59/1992. Jafnframt verður að hafa í huga að ákvæði 35. gr. var liður í viðleitni löggjafans að tryggja stjórnarskrárbundin lágmarksrétt fatlaðs fólks um rétt til aðstoðar, sjá hér til hliðsjónar álit setts umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9160/2016, sem áður er vitnað til.

Í ljósi þessa verður að leggja til grundvallar að ferðaþjónusta fyrir fötluð börn sem veitt er á grundvelli 1. mgr. 35. gr. laga nr. 59/1992 verði ávallt að vera til þess fallin að ná því markmiði að fatlað barn geti stundað nám í skilningi ákvæðisins. Hér verður einnig að líta til þess að í 3. mgr. 5. gr. laganna er lögð áhersla á að heildstætt mat fari fram á þörfum hvers og eins fatlaðs einstaklings fyrir þjónustu og hvernig koma megi til móts við óskir hans.

Af þessu leiðir að útfærsla sveitarstjórnar á ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk verður að taka mið af kröfunni um einstaklingsbundið og heildstætt mat. Þessi tilhögun miðar öðru fremur að því að koma í veg fyrir að sveitarfélag setji reglur eða viðmið sem afnemi að miklu leyti það mat sem nauðsynlegt er að fari fram eigi úrræðið að ná tilgangi sínum. Þessi efnisatriði ákvæðisins eiga sér hliðstæðu í 4. mgr. 3. gr. og 2. mgr. 8. gr. leiðbeinandi reglna velferðarráðuneytisins þar sem fram kemur að leggja beri mat á markmið og þarfir fatlaðs einstaklings fyrir ferðaþjónustu sem myndi gera honum kleift að ná markmiðum sínum í tengslum við að sækja nám.

Þegar X fjallaði um mál A voru í gildi reglur [félagsþjónustu á vegum X] um ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk frá 13. september 2017, sem sveitarfélagið hafði sett á grundvelli 35. gr. laga nr. 59/1992. Í 1. gr. reglnanna er enn fremur tekið sérstaklega fram að þær taki mið af leiðbeinandi reglum velferðarráðuneytisins.

Fjallað er um skilyrði fyrir þjónustu og ferli umsókna í 4. gr. reglna [félagsþjónustunnar á vegum X] en í 3. mgr. 5. gr. reglnanna er fjallað um afgreiðslu einstakra umsókna. Kemur þar fram að starfsmenn [félagsþjónustu á vegum X] afgreiði umsókn um ferðaþjónustu en í ákvæðinu segir svo um þetta atriði: 

„Starfsmenn leggja mat á umsókn og ákveða umfang og tímalengd þjónustunnar. Við mat á umsókn um ferðaþjónustu er einkum stuðst við viðurkennt staðlað mat á þjónustuþörf einstaklings á hverjum tíma, ef slíkt er fyrirliggjandi. Þá er stuðst við gögn sem umsækjandi leggur fram, eftir því sem við getur átt, og önnur gögn sem kann að vera aflað við málsmeðferðina.“

Í samræmi við það sem að framan er rakið kemur fram í 1. mgr. 6. gr. reglnanna að viðmið um ferðafjölda skuli taka mið af þörfum hvers og eins. Síðan segir í 7. gr.:

„Ef ferðaþjónusta byggist á notkun leigubifreiða eða einkabifreiða starfsfólks, sem sinnir félagslegri heimaþjónustu eða liðveislu, skal gera einstaklingsbundna samninga um slíkt fyrirkomulag. Í samningnum, sem er milli notanda, starfsmanns og sveitarfélags, skal kveðið á um greiðslu kostnaðar og tryggingamál. Starfsmaður [félagsþjónustu á vegum X] skipuleggur akstursáætlun í samvinnu við bílstjóra og með þarfir notanda í huga. Við framkvæmd þjónustunnar skal taka mið af því að farþegum sé sýnd tilhlýðileg virðing og sveigjanleiki.“

Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið verður ekki um villst að X var á grundvelli laga nr. 59/1992 sem og eigin reglna skylt að tryggja fötluðu fólki ferðaþjónustu til og frá skóla. Er það enn fremur í samræmi við almennt markmið laga nr. 59/1992 um að fatlað fólk geti stundað nám og að heildstætt mat fari fram á þörfum hvers og eins einstaklings fyrir þjónustu og hvernig koma megi til móts við óskir hans, sbr. 3. mgr. 5. gr. laganna, ásamt 5. og 7. gr. reglna [félagsþjónustu á vegum X] sem vitnað er til hér að ofan.

Að virtum þeim lagalega grundvelli sem ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk er búin samkvæmt framangreindu verður að ganga út frá því að einhliða ákvarðanir sveitarfélaga um hvaða ferðaþjónustu tilteknir fatlaðir einstaklingar skuli njóta í kjölfar einstaklingsbundins mats á þörfum þeirra séu almennt ákvarðanir um rétt og skyldu í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga.

Þegar tekin er afstaða til þess hvort sveitarfélögum sé heimilt að afgreiða umsóknir fatlaðs fólks um akstursþjónustu með gerð samninga í stað þess að taka stjórnvaldsákvarðanir verður að hafa í huga að stjórnsýslulög eru sett í þágu réttaröryggis borgaranna og fela í sér lágmarkskröfur til ákvarðana stjórnvalda og undirbúnings þeirra. Af þeim sökum hefur verið lagt til grundvallar að reglur stjórnsýsluréttar, meðal annars um meðalhóf, setji stjórnvöldum ákveðnar skorður við því að þau geri samninga í stað þess að taka stjórnvaldsákvarðanir, sjá hér til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 8. desember 2005, í máli nr. 175/2005. Í því sambandi hefur fyrst og fremst þýðingu að réttarstaða aðila máls verði ekki lakari en hún hefði ella verið samkvæmt reglum stjórnsýslulaga.

3 Rannsóknarskylda úrskurðarnefndar velferðarmála

Eins og rakið er í kafla II hér að framan leitaði Öryrkjabandalag Íslands til X fyrir hönd foreldra A í júní 2018 og óskaði eftir að sveitarfélagið tryggði örugga ferðaþjónustu fyrir hana skólaárið 2018 til 2019. Var þá vísað til þess að gildandi beingreiðslusamningur væri að renna út, auk þess sem hann væri einungis skammtímalausn.

Með bréfi X og [félagsþjónustu á vegum X] frá 9. júlí 2018 var erindinu svarað á þann veg að sveitarfélagið hefði óskað eftir framlengingu á beingreiðslusamningi vegna þess að ekki virtist „vera til staðar vilji hjá foreldrum til að nýta þá þjónustu sem sveitarfélagið gæti boðið upp á með þeim starfsmönnum sem sveitarfélagið mæti hæfa til starfans.“ Upphafleg kæra foreldra A til úrskurðarnefndarinnar beindist að þessari afgreiðslu.

Þegar úrskurðarnefnd velferðarmála leysir úr stjórnsýslukæru á grundvelli laga nr. 59/1992 hvílir sú skylda á nefndinni að kanna hvort ákvarðanirnar sem kæra beinist að séu að formi og efni í samræmi við lög og gildandi reglur. Til þess að nefndin hafi forsendur til að taka afstöðu til þess hvort svo sé þarf mál að vera nægilega upplýst. Í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, sem gildir einnig við meðferð í kærumálum, sbr. 30. gr. laganna, og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar er það á ábyrgð úrskurðarnefndarinnar að tryggja að viðunandi upplýsingar liggi fyrir um þau atriði sem hafa þýðingu í þessu sambandi. 

Þegar tekin er afstaða til þess hversu ríkar kröfur verða gerðar til rannsóknarskyldu úrskurðarnefndarinnar að þessu leyti er óhjákvæmilegt að líta til þess að í beingreiðslusamningnum var gert ráð fyrir því fyrirkomulagi að foreldrar A sinntu sjálf því verkefni að útvega verulega fatlaðri dóttur sinni, sem glímdi auk þess við alvarleg veikindi, þjónustu sem sveitarfélaginu var skylt að sinna á grundvelli laga. Þá liggur fyrir í gögnum málsins að faðir A er með [tiltekinn sjúkdóm]. Í ljósi þessara aðstæðna, og með hliðsjón af því sem leiða má af gögnum málsins um afstöðu foreldra A, verður að telja að ákvörðun um að framlengja beingreiðslusamninginn hafi verið til þess fallin að íþyngja þeim.

Af þeim sökum leiddi því af rannsóknar­reglu 10. gr. stjórnsýslulaga að úrskurðarnefndinni bar að kanna sérstaklega hvort önnur og vægari úrræði hafi komið til greina við þessar aðstæður, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga. Þótt sveitarfélagið hafi haldið því fram að það eina í stöðunni væri að foreldrarnir sæju sjálfir áfram um þjónustuna leysti það úrskurðar­nefndina ekki undan því að fjalla með sjálfstæðum hætti um þessi atvik málsins og leggja þar með fullnægjandi grundvöll að niðurstöðu sinni um hvort þessi niðurstaða samræmdist lögum. Í þessu sambandi verður enn fremur að hafa í huga að ekki verður annað ráðið en að foreldrar A hafi á fyrri stigum málsins aðeins fallist á beingreiðslusamning sem skammtímalausn í ljósi hagsmuna barnsins á meðan unnið væri að öðrum úrræðum af hálfu sveitarfélagsins.

Sem fyrr greinir komst úrskurðarnefndin að þeirri niðurstöðu í máli A að ekki yrði séð að ferðaþjónustan sem X hefði boðið A upp á væri í andstöðu við 35. gr. laga nr. 59/1992 eða reglur sveitarfélagsins um ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk. Orðaði nefndin niðurstöðu sína að þessu leytinu til á þann veg að þessi niðurstaða ætti við þegar sveitarfélagið veitti þjónustuna „annað hvort með þeim starfsmönnum sem sveitarfélagið hefði metið hæfa til starfsins eða með beingreiðslu­samningi við foreldra“ A. Vísaði nefndin þá til ákvörðunar X frá 9. júlí 2018 og svigrúms sveitar­félagsins, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Þá taldi úrskurðarnefndin að ekki væri annað séð en að sveitarfélagið hafi reynt að koma til móts við óskir foreldranna.

Ljóst er að niðurstaða X og [félagsþjónustunnar á vegum X] um að framlengja beingreiðslusamning við foreldra A þrátt fyrir fram komnar óskir um annað byggðist á því að sveitarfélagið taldi þau afþakka þjónustu sveitarfélagsins með þeim starfsmönnum sem það taldi hæfa. Verður þannig ekki annað séð en að það mat sveitarfélagsins um að foreldrar A myndu ekki vilja nýta sér þjónustuna hafi verið meginforsenda þess að sveitarfélagið ákvað að fella þjónustuna í farveg beingreiðslusamnings.

Hvorki verður hins vegar séð af gögnum málsins né skýringum úrskurðarnefndarinnar til umboðsmanns að úrskurðarnefndin hafi kannað hvort þessi forsenda stæðist að öllu leyti. Af þeim gögnum sem lágu fyrir við úrskurð nefndarinnar og umboðsmanni hafa verið afhent verður þannig ekki annað ráðið en að eini starfsmaðurinn sem sveitarfélagið hafi boðið fram af sinni hálfu sé einmitt sá hinn sami og ók með A í febrúar 2018 án fylgdarmanns og samráðs við foreldra, og foreldrarnir höfðu í kjölfarið lýst yfir sérstöku vantrausti á. Ekki verður séð af gögnum málsins að sveitarfélagið hafi til dæmis leitað til nokkurs annars starfsmanns innan sinna vébanda um hvort hann gæti tekið að sér að sinna akstri A. Þá verður heldur ekki ráðið af gögnum málsins að sveitarfélagið hafi kannað hvort aðrir utanaðkomandi aðilar en þeir sem það hafði áður rætt við um að taka aksturinn að sér en síðan hafnað því, gætu tekið að sér aksturinn.

Með vísan til þessa bera gögn málsins fyrir úrskurðarnefndinni ekki með sér að fullreynt hafi verið á vegum sveitarfélagsins og [félagsþjónustunnar á vegum X] að útvega starfsmenn eða aðra aðila til að sinna lögbundinni ferðaþjónustu A áður en ákveðið var að framlengja beingreiðslusamning um þjónustuna þvert á óskir foreldra hennar. Í ljósi þess að afstaða sveitarfélagsins og [félagsþjónustunnar á vegum X] um að foreldrar A myndu ekki samþykkja starfsmenn sem sveitarfélagið mæti hæfa var í reynd ástæða þess að sveitarfélagið framlengdi beingreiðslusamninginn verður að telja að úrskurðarnefndinni hafi borið að kanna þetta atriði frekar í samræmi við rannsóknarskyldu sína samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 30. gr. sömu laga.

Að því er snertir það sjónarmið sem fram kemur í skýringum úrskurðarnefndar velferðarmála til umboðsmanns að endurskoðun nefndarinnar sæti takmörkun vegna sjálfstjórnar sveitarfélaga tel ég rétt að benda á að ákvarðanir X um akstursþjónustu A byggðu á lögbundnum grundvelli. Þannig er í lögum nr. 59/1992 almennt gert ráð fyrir að fatlað fólk eigi rétt á ferðaþjónustu og að sveitarfélög sinni þeirri þjónustu þótt sveitarfélög eigi val um það hvernig þau hagi útfærslu hennar. Í 7. gr. reglna [félagsþjónustu á vegum X], um ferðaþjónustu við fatlað fólk, er þessari útfærslu til dæmis þannig háttað að ferðaþjónusta geti farið fram bæði með notkun leigubifreiða eða gerð samninga við starfsfólk sem sinnir viðkomandi þjónustu. Hvorki í 7. gr. né reglum sveitarfélagsins að öðru leyti er aftur á móti gert ráð fyrir því að slíkri þjónustu sé sinnt með því að gera beingreiðslusamning við einstaklinginn sem notar þjónustuna eða forráðamenn hans þegar svo ber undir.

Af þessum sökum verður því ekki séð á hvaða grundvelli úrskurðarnefndin byggði niðurstöðu sína um að beingreiðslusamningurinn hafi verið í samræmi við reglur sveitarfélagsins. Þá verður heldur ekki séð hvernig sjónarmið um sjálfstjórn sveitarfélaga gátu haft þýðingu fyrir endurskoðun úrskurðarnefndarinnar á ákvörðun [félagsþjónustunnar á vegum X] í málinu, ef ákvörðunin átti sér ekki stoð í reglum sem sveitarfélagið sjálft hafði sett á grundvelli heimildar 35. gr. laga nr. 59/1992.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það álit mitt að rannsókn úrskurðarnefndarinnar í máli A hafi verið áfátt. Í ljósi þeirra annmarka sem voru á rannsókn nefndarinnar að þessu leyti fæ því ekki séð að nefndin hafi getað fullyrt að akstursþjónustan sem [félagsþjónustan á vegum X] bauð A, annaðhvort með tilteknum starfsmönnum, eða beingreiðslusamningi, hafi verið í samræmi við lög og reglur sveitarfélagsins.

4 Umfjöllun úrskurðarnefndarinnar um viðbótarupplýsingar

Ekki verður annað ráðið af úrskurði nefndarinnar frá 21. febrúar 2019 en að nefndin hafi þar einungis fjallað um ákvörðun sveitarfélagsins frá 9. júlí 2018. Þannig kemur fram í úrskurðinum að umfjöllun nefndarinnar einskorðist við afgreiðslu X frá 9. júlí 2018 sem hafi falið í sér svar við erindi Öryrkjabandalagsins frá 1. júní 2018.

Í skýringum nefndarinnar til umboðsmanns er hins vegar byggt á því að nefndin hafi einnig lagt bréf lögmanns foreldra A til nefndarinnar frá 7. nóvember 2018 til grundvallar við niðurstöðu málsins sem og öll önnur gögn sem fylgdu því bréfi. Þá lýsir nefndin jafnframt þeirri afstöðu að ráðið verði af bréfi X frá 19. september 2018 „að þar [sé] um sama rétt að ræða hvað skólaaksturinn varðar og var til úrlausnar nefndarinnar [í ákvörðuninni 9. júlí]“.

Þrátt fyrir að ekki komi fram með beinum hætti í úrskurði nefndarinnar frá 21. febrúar 2019 að hún hafi þar fjallað með beinum hætti um bréf [félagsþjónustu á vegum X] frá 19. september 2018 og þau gögn sem fylgdu bréfi lögmannsins til nefndarinnar, dags. 7. nóvember 2018, hef ég ekki forsendur til að vefengja skýringar nefndarinnar um að hún hafi litið til þessara gagna við úrlausn málsins.

Ég get hins vegar ekki tekið undir þá afstöðu nefndarinnar að í bréfi [félagsþjónustu á vegum X] frá 19. september 2018 hafi verið um sama rétt að ræða og í ákvörðuninni frá 9. júlí 2018 sem fjallað var um í úrskurði nefndarinnar. Þannig verður ráðið af bréfi [félagsþjónustunnar á vegum X] 19. september 2018 að sveitarfélagið hafi ekki aðeins samþykkt beingreiðslusamning við foreldra A heldur kemur þar einnig fram að samið hafi verið við þriðja aðila um framkvæmd akstursins. Í sama bréfi kom jafnframt fram að unnið væri að því að fá fylgdarmann í akstri og ef það gengi eftir félli beingreiðslusamningur úr gildi.

Þegar litið er til efnis bréfs [félagsþjónustu á vegum X] frá 19. september 2018 og aðdragandans að þeirri umfjöllun sem þar kemur fram verður ekki annað séð en að sú afgreiðsla sem fólst í síðara bréfinu hafi verið verulega frábrugðin ákvörðuninni frá 9. júlí sama ár.

Í því sambandi er ekki unnt að líta fram hjá því að þegar [félagsþjónustan á vegum X] ritaði foreldrum A bréfið 19. september 2018 höfðu sveitarfélaginu borist ýmis viðbótargögn. Meðal þeirra gagna voru upplýsingar um þjónustuáætlun sem gerð var í kjölfar mats sérfræðinga Greiningar- og ráðgjafarstöðvar ríkisins á þörfum A fyrir þjónustu vegna fötlunar og óskir foreldra um frekari stuðning. Þessar upplýsingar voru sendar sveitarfélaginu með bréfi 23. ágúst 2018, eða rúmlega fimm vikum eftir að sveitarfélagið tók þá ákvörðun sem kærð var til nefndarinnar.

Með vísan til þessa get ég ekki fallist á þá afstöðu sem lýst er í skýringum nefndarinnar til umboðsmanns að í afgreiðslu [félagsþjónustunnar á vegum X] frá 19. september 2018 hafi verið um sama rétt að ræða hvað skólaaksturinn varðar og var til úrlausnar nefndarinnar í ákvörðuninni 9. júlí. Fæ ég því ekki séð að úrskurðarnefndin hafi tekið fullnægjandi afstöðu til þeirra athugasemda sem lögmaður foreldra A gerði við afgreiðslu [félagsþjónustunnar á vegum X] í bréfi sínu til nefndarinnar 7. nóvember 2018.

    

V Niðurstaða

Það er álit mitt að úrskurðarnefnd velferðarmála hafi ekki lagt fullnægjandi grundvöll að niðurstöðu sinni í máli A, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Í ljósi atvika málsins og þeirra gagna sem úrskurðarnefndin hafði undir höndum við meðferð þess verður ekki séð að nefndin hafi haft nægilegar forsendur til að fullyrða að sú akstursþjónusta sem X og [félagsþjónusta á vegum X] buðu A, með tilteknum starfsmönnum, eða beingreiðslusamningi hafi verið í samræmi við lög. Enn fremur verður ekki séð að úrskurðarnefndin hafi tekið fullnægjandi afstöðu til þeirra athugasemda sem lögmaður foreldra A gerði við afgreiðslu [félagsþjónustu á vegum X] í bréfi sínu til nefndarinnar 7. nóvember 2018.

Sökum þessa er það niðurstaða mín að úrskurður úrskurðarnefndar velferðarmála í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög. Beini ég því til úrskurðarnefndarinnar að taka mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá henni, og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem hafa verið rakin í álitinu. Jafnframt beini ég því til nefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.

Undirritaður var settur í embætti umboðs­manns Alþingis 1. nóvember 2020 á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og hefur farið með mál þetta frá þeim tíma.

    

     

Kjartan Bjarni Björgvinsson