Bréf

Umboðsmaður lauk málinu með bréfi, dags. 28. mars 2019, sem hljóðar svo:

Ég vísa til kvörtunar yðar til mín, dags. 26. mars sl., yfir því hvernig skrifstofa Alþingis stóð að ráðningu í starf alþjóðaritara á nefndasviði Alþingis. Þér eruð einnig ósáttir við hversu langan tíma það tók að fá rökstuðning fyrir ráðningunni. Þá teljið þér rökstuðninginn ekki fullnægjandi þar sem hafi einungis lotið að umsækjandanum sem hlaut starfið.

Í tilefni af kvörtun yðar tek ég fram að 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis er hlut­­verk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með „stjórn­sýslu ríkis og sveitarfélaga“ á þann hátt sem nánar greinir í lögunum og tryggja rétt borgaranna gagnvart „stjórnvöldum landsins“. Skal hann gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög, vandaða stjórn­sýsluhætti og siða­reglur settar á grundvelli laga um Stjórnarráð Íslands og laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Í 3. gr. laga nr. 85/1997 er fjallað um starfssvið umboðsmanns. Í a-lið 4. mgr. 3. gr. laganna er tekið fram að starfssvið umboðsmanns taki ekki til starfa Alþingis og stofnana þess. Í  athuga­semdum við 3. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 85/1997 kemur fram að í ákvæðinu, sem þá var í 3. mgr. 3. gr., sé til skýringarauka tekið fram til hvaða aðila starfssvið umboðsmanns Alþingis taki ekki. Síðan segir m.a. í frumvarpinu:

„Samkvæmt a-lið 3. mgr. tekur starfssvið umboðsmanns ekki til starfa Alþingis. Utan starfssviðs umboðsmanns Alþingis falla þannig störf Alþingis og stjórnsýsla í þágu Alþingis sem háð er eftirliti þingforseta samkvæmt lögum um þingsköp Alþingis.“

Í 9. gr. laga nr. 55/1991, um þingsköp Alþingis, er kveðið á um að forseti Alþingis beri ábyrgð á rekstri Alþingis og hafi æðsta vald í stjórnsýslu þess. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum kemur fram að grein þessi sé nýmæli. Með henni sé staðfest að „forseti þingsins fari með æðstu stjórn Alþingis í málum er lúta að rekstri þess og stjórnsýslu“. Þá er tekið fram að skrifstofustjóri skuli hins vegar stjórna daglegum rekstri, framkvæmdum og fjármálum „í umboði forseta“. (Alþt. 1991, A-deild, bls. 24.)

Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laga nr. 55/1991 ræður forsætisnefnd skrif­stofustjóra til sex ára í senn. Hann stjórnar skrifstofu Alþingis og framkvæmdum á vegum þingsins, hefur umsjón með fjárreiðum þess og eignum í umboði forseta. Samkvæmt 3. mgr. ræður skrifstofustjóri aðra starfs­menn þingsins. Í athugasemdum við 11. gr. í frumvarpi að baki lögunum er áréttað að með greininni sé reynt að marka skýrari skil milli yfirstjórnar forseta og hinnar daglegu framkvæmdastjórnar, þ. á m. starfsmannahalds, sem verði á hendi skrifstofustjóra. (Alþt. 1991, A-deild, bls. 25.)

Ég fæ ekki annað séð en að kvörtun yðar lúti að starfsmannahaldi Alþingis og þar af leiðandi að stjórnsýslu þess, en á henni ber forseti Alþingis ábyrgð samkvæmt 9. gr. laga nr. 55/1991, þótt starfsmannahald sé á hendi skrifstofustjóra og það komi í hans hlut að ráða aðra starfsmenn þingsins, sbr. 3. mgr. 11. gr. laganna.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið og að virtum framan­greindum a-lið 4. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997 eru ekki uppfyllt skilyrði laga um nr. 85/1997 til að ég geti tekið erindi yðar til frekari meðferðar og lýk ég því athugum minni á málinu með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Þrátt fyrir framangreindar lyktir mála tel ég rétt að benda yður á að þrátt fyrir að ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gildi ekki um störf Alþingis hefur Hæstiréttur Íslands lagt til grundvallar að um tilteknar ákvarðanir Alþingis, sem snúa að starfsmannahaldi þingsins, gildi sömu réttarreglur og er að finna í III. kafla laganna þótt óskráðar séu, sbr. dóm Hæstaréttar frá 16. janúar 2014 í máli nr. 528/2013. Ákvæði 22. gr. stjórnsýslulaga fjallar um efni rökstuðnings fyrir stjórnvaldsákvörðun og gildir m.a. um ráðningu í starf hjá handhafa framkvæmdarvalds. Við túlkun og beitingu hennar hefur verið lagt til grundvallar að efni rökstuðningsins þurfi að uppfylla þá kröfu að lesandi hans geti ráðið af honum hvers vegna niðurstaðan varð sú að skipa eða ráða þann úr hópi umsækjenda sem valinn var. Almennt mætti orða það svo að þessu yrði best náð fram með því að í rökstuðningi komi fram lýsing á því hvers konar starfsmanni veitingarvaldshafi sóttist eftir og hvernig sá umsækjandi sem valinn var féll að þeirri lýsingu. Hins vegar hefur ekki verið talið leiða af fyrirmælum 22. gr. að skylt sé að gera grein fyrir því af hvaða ástæðum umsækjandi sem óskar rökstuðnings var ekki ráðinn, settur eða skipaður í viðkomandi starf þótt slíkt sé auðvitað heimilt. Þar sem þér gerið sérstaklega athugasemdir við efni þess rökstuðnings sem yður var veittur tel ég rétt að benda yður á þetta til hliðsjónar. Í því felst þó ekki að ég hafi tekið afstöðu til þess hvaða reglum stjórnsýsla Alþingis ber að fylgja í þessu sambandi eða til efnis rökstuðnings sem yður var veittur að öðru leyti, enda fellur það utan starfssviðs míns, sbr. það sem að framan greinir. Jafnframt kemur þar til að fyrir setningu stjórnsýslulaga var ekki til að dreifa almennri skyldu til rökstuðnings stjórnvaldsákvörðunum og því ekki fyllilega ljóst hvort óskráðum réttarreglum, sambærilegum þeim Hæstiréttur vísaði til í ofangreindum dómi, er til dreifa.