Opinberir starfsmenn. Ríkislögreglustjóri. Yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra. Samskipti stjórnvalda við borgarana.

(Mál nr. 9683/2018 og 9694/2018)

A og B leituðu til umboðmanns Alþingis og kvörtuðu yfir framgöngu ríkislögreglustjóra í tilefni af bréfum ríkislögreglustjóra til þeirra. Bréfin voru rituð á bréfsefni embættis ríkislögreglustjóra og undirrituð af ríkislögreglustjóra ásamt tveimur fyrrverandi starfsmönnum embættisins. Eftir samskipti umboðsmanns við dómsmálaráðuneytið tók ráðuneytið samskiptin til athugunar á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda ráðherra. Niðurstaða ráðuneytisins var að efni og framsetning bréfanna væri ámælisverð. Þrátt fyrir það taldi ráðuneytið ekki ástæðu til að beita heimildum laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins gagnvart ríkislögreglustjóra. Það lagði þó til að ríkislögreglustjóri kæmi leiðréttingum á framfæri við A og B.

Af þessu tilefni ritaði ríkislögreglustjóri bréf til A og B. Sem fyrr notaði ríkislögreglustjóri bréfsefni embættisins, auk þess sem þáverandi starfsmaður þess undirritaði bréfin ásamt honum. Dómsmálaráðuneytið lýsti þeirri afstöðu við umboðsmann að viðbrögð ríkislögreglustjóra hefðu verið innan þess svigrúms sem hann hefði til að ákveða hvernig hann orðaði þær leiðréttingar sem honum hefði verið falið að senda. Athugun setts umboðsmanns Alþingis beindist að því hvort dómsmálaráðuneytið hefði brugðist við með fullnægjandi hætti gagnvart þessari framgöngu ríkislögreglustjóra á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda ráðherra.

Settur umboðsmaður benti á að lagareglur um ábyrgð og áhrif tjáningar væru í verulegum atriðum ólíkar eftir því hvort tjáning væri sett fram á vegum embættismanns persónulega eða í nafni þeirrar stofnunar sem hann veitti forstöðu. Allar athafnir stjórnvalda og samskipti þeirra við borgarana yrðu að byggjast á lögum og málefnalegum sjónarmiðum. Opinberum starfsmönnum væri því óheimilt að leggja persónuleg sjónarmið til grundvallar þegar þeir tjáðu sig fyrir hönd eða í nafni stjórnvalds í samskiptum við borgarana. Af því leiddi að embættismenn mættu ekki nýta aðstöðu þess stjórnvalds sem þeir störfuðu hjá eða veittu forstöðu til að gæta eigin hagsmuna gagnvart einstaklingum eða lögaðilum. Kröfur til stjórnvalda að þessu leyti væru ríkari eftir því sem þau færu með auknar valdheimildir til afskipta af borgurunum. Þar nyti lögreglan sérstöðu, eins og endurspeglaðist í ákvæðum lögreglulaga. Þá bæri ríkislögreglustjóri enn ríkari hlutlægnisskyldur en lögreglustjórar og aðrir handhafar lögregluvalds í krafti stöðu sinnar.

Settur umboðsmaður taldi að dómsmálaráðuneytinu hefði borið að líta til þeirra skyldna sem hvíla á ríkislögreglustjóra þegar það tók afstöðu til þeirrar háttsemi sem athugasemdir A og B beindust að og hvernig rétt væri að bregðast við af því tilefni. Hann taldi því að ríkislögreglustjóri hefði farið út fyrir það svigrúm sem hann hefði um hvernig hann orðaði bréfin til A og B. Þá tók settur umboðsmaður ekki undir sjónarmið ráðuneytisins um að eðlilegt hefði verið að ríkislögreglustjóri sendi leiðréttingabréf sín í nafni embættisins þar sem fyrri bréf hefðu verið send með sama hætti. Hann benti á að ráðuneytið hefði þegar fundið að því að ríkislögreglustjóri og fyrrverandi starfsmenn hefðu gætt persónulegra hagsmuna með því að rita bréf í nafni embættisins og á bréfsefni þess. Yrði því ekki annað séð en að þáverandi ríkislögreglustjóri hefði bæði persónulega og í nafni embættisins haldið uppteknum hætti við framgöngu sem hefði verið í ósamræmi við þær lögbundnu skyldur sem hvíldu á embætti ríkislögreglustjóra samkvæmt lögreglulögum og grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins. Taldi hann að dómsmálaráðuneytið hafi ekki getað látið hjá líða að gera ráðstafanir til að koma þessum starfsháttum ríkislögreglustjóra í lögmætt horf.

Settur umboðsmaður fjallaði jafnframt um þau sjónarmið sem dómsmálaráðuneytið hafði byggt ákvörðun sína á um að áminna ekki ríkislögreglustjóra. Í ljósi þeirra ríku krafna sem gerðar væru til embættis ríkislögreglustjóra sem æðsta handhafa lögregluvalds samkvæmt lögreglulögum yrði jafnframt að gera ríkar kröfur til framgöngu ríkislögreglustjóra. Áminning væri úrræði fyrir handhafa veitingarvalds til þess að upplýsa embættismann um atriði og starfshætti sem hann teldi að embættismaðurinn þyrfti að bæta úr. Að því leyti gæti áminning verið liður í að ráðherra beitti stjórnunar- og eftirlitsheimildum sínum gagnvart forstöðumanni til að koma starfsemi undirstofnunar í lögmætt horf. Ákvörðun um að áminna embættismann og forstöðumann opinberrar stofnunar vegna tiltekinnar framgöngu gæfi starfsmönnum og almenningi jafnframt til kynna hvaða augum æðra stjórnvald liti á framgöngu embættismanns í ljósi reglna og viðmiðana sem bæri að fylgja í opinberri starfsemi.

Settur umboðsmaður Alþingis beindi þeim tilmælum til dómsmálaráðuneytisins að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem væri lýst í álitinu. Í ljósi þess hvernig til tókst með að ríkislögreglustjóri færi að ábendingum ráðuneytisins um að embættið kæmi á framfæri leiðréttingum við þá A og B í tilefni af fyrri bréfum embættisins til þeirra taldi settur umboðsmaður enn fremur rétt að beina þeim tilmælum til ráðuneytisins að það leitaði leiða til að rétta hlut þeirra hvað þennan þátt málsins varðaði.

    

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 25. apríl 2018 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir framgöngu ríkislögreglustjóra í sinn garð. Samkvæmt kvörtuninni hafði ríkislögreglustjóri óskað eftir að A kæmi á sinn fund og tveggja fyrrverandi starfsmanna embættisins til að ræða um fund um gjaldeyrismál sem þeir hefðu setið ásamt öðrum í innanríkisráðuneytinu 14. febrúar 2011.

Tilefni fundarboðsins var umfjöllun A um fundinn í bók sem kom út eftir hann á árinu 2016, [...] Í þeirri umfjöllun kom meðal annars fram að Valtýr Sigurðsson, þáverandi ríkissaksóknari, hefði lagt fram minnisblað á fundinum þar sem fram kom það mat að efnahagsbrotadeild ríkislögreglustjóra „hafi um árabil skort faglega yfirstjórn og metnað“.

Í umfjölluninni um fundinn er því síðan lýst að í kjölfarið hafi verið fjallað um afdrif mála sem voru til rannsóknar hjá efnahagsbrotadeildinni vegna brota á gjaldeyrishöftum. Samkvæmt frásögn bókarinnar mun einn fundarmanna hafa lýst því að innan gjaldeyriseftirlits seðlabankans væru efasemdir um að refsiheimildir gjaldeyrislaga stæðust og lagt til að ákveðið mál yrði fellt niður. Í framhaldinu segir í bókinni: „[Ríkislögreglustjóri] sagði að það liti illa út fyrir embættið ef málið yrði fellt niður og taldi öll tormerki á að gera það. [Ríkissaksóknari] brást illa við þessari afstöðu ríkislögreglustjóra.“

Í kjölfar þess að A afþakkaði fundarboðið barst honum bréf frá ríkislögreglustjóra, dags. 2. mars 2018. Bréfið var ritað á bréfsefni embættis ríkislögreglustjóra og undirritað af honum og tveimur fyrrverandi starfsmönnum embættisins. Í niðurlagi bréfsins segir:

„Ljóst er að af ásetningi var ekki leitað til okkar við gerð bókarinnnar og gefið tækifæri til að greina frá staðreyndum máls eða svara rangfærslum. Hins vegar buðum við þér í desember 2017 að ræða við okkur og kynna þér gögn málsins sem þú þáðir í fyrstu, en hafnaðir síðar.

Þótt fyrir liggi að umfjöllun bókarinnar sé markleysa er sýnt að þú berð ábyrgð á ólögmætri meingerð gagnvart þeim sem umfjöllunin beinist gegn.“

Hinn 7. maí 2018 barst umboðsmanni önnur kvörtun yfir sambærilegum atvikum, frá B. Samkvæmt kvörtuninni hafði ríkislögreglustjóri óskað eftir fundi með B í tilefni af sjónvarpsþætti hans, [...]. Í þættinum hafði einnig verið fjallað um fyrrnefndan fund frá 2011, meðal annars í ljósi umfjöllunar í bók A, en fyrrverandi ríkissaksóknari mun í þættinum hafa staðfest frásögn bókarinnar af fundinum. Þegar ekki varð af fundi B með ríkislögreglustjóra barst honum í kjölfarið efnislega samsvarandi bréf og A.

Þar sem kvartanirnar voru í meginatriðum hliðstæðar tók umboðsmaður Alþingis þær saman til athugunar. Átti umboðsmaður í kjölfarið í samskiptum um málin við bæði ríkislögreglustjóra og dómsmálaráðherra. Eftir að dómsmálaráðuneytið tilkynnti umboðsmanni um að efni kynnu að vera til að taka til athugunar samskiptin sem kvartanirnar lytu að á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda ráðherra taldi umboðsmaður rétt að bíða með meðferð sína á málunum.

Niðurstaða ráðuneytisins lá fyrir 24. maí 2019 með bréfi til ríkislögreglustjóra. Þar kemur fram að þrátt fyrir að mat ráðuneytisins sé að efni og framsetning bréfa ríkislögreglustjóra til A og B, þar á meðal notkun á bréfsefni embættisins, sé ámælisverð telji það ekki ástæðu til að beita heimildum laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Ráðuneytið lagði þó til að ríkislögreglustjóri kæmi leiðréttingum á framfæri við A og B.

Eftir að niðurstaða ráðuneytisins lá fyrir og í kjölfar frekari samskipta við umboðsmann Alþingis ritaði ríkislögreglustjóri A og B bréf 3. júní 2019 þar sem vísað er til fyrri bréfa „embættis ríkislögreglustjóra“ og áréttað „að embættið hefði átt að láta hjá líða að vísa til ólögmætrar meingerðar“ eins og hefði verið gert og þeir beðnir velvirðingar á því. Í bréfunum notaði ríkislögreglustjóri sem fyrr bréfsefni embættisins, auk þess sem þáverandi yfirlögfræðingur embættisins undirritaði bréfið ásamt ríkislögreglustjóra.

Athugun mín á þessu máli hefur beinst að því hvort dómsmálaráðuneytið hafi brugðist við með fullnægjandi hætti gagnvart þessari framgöngu ríkislögreglustjóra á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda ráðuneytisins.

Undirritaður hefur farið með mál þetta frá 1. nóvember sl. á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 26. febrúar 2021.

    

II Málavextir

Í bréfi dómsmálaráðuneytisins til ríkislögreglustjóra 24. maí 2019 kemur fram að ráðuneytið hafi á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsskyldna sinna haft til skoðunar hvort erindi ríkislögreglustjóra til A og B hafi samrýmst hlutverki hans sem ríkislögreglustjóra og hvort framsetning þeirra hafi verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Þar á meðal hafi verið tekið til skoðunar hvort framsetning þeirra hafi uppfyllt þær kröfur sem eru gerðar til stjórnvalda þegar þau setja fram athugasemdir við háttsemi borgaranna ásamt því að vera í samræmi við 14. gr. laga nr. 70/1996.

Í framhaldinu segir meðal annars að ráðuneytið geri almennt ekki athugasemdir við að stjórnvöld komi á framfæri athugasemdum og leiðréttingum vegna tiltekinnar umfjöllunar um starfsemi þeirra og að stundum kunni að vera nauðsynlegt að stjórnvöld bregðist við slíkri umfjöllun. Þá segir að ráðuneytið leggi þó áherslu á mikilvægi þess að stjórnvöld gæti að því hvernig slíkar athugasemdir séu settar fram og að þær upplýsingar sem þar komi fram séu réttar. Jafnframt leggi ráðuneytið ríka áherslu á mikilvægi þess að gagnvart borgurunum sé skýrt af hálfu hvers slíkar athugasemdir séu settar fram og að stjórnvöld fari ekki út fyrir valdsvið sitt í þeim efnum.

Í niðurstöðu ráðuneytisins er síðan fjallað sérstaklega um svör ríkislögreglustjóra til ráðuneytisins og umboðsmanns Alþingis á þá leið að bréfum embættisins frá 2. mars 2018 hafi einungis verið ætlað að koma á framfæri leiðréttingum. Þá hafi jafnframt komið fram af hálfu ríkislögreglustjóra að það væri ekki valdsviði embættisins að taka afstöðu til þess hvort skilyrði b-liðar 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga væru uppfyllt, „enda hafi enginn slíkur dómur verið felldur um það í bréfum embættisins“. Í bréfi ráðuneytisins segir hins vegar um þessi svör ríkislögreglustjóra að bréf embættisins til A og B „[beri] þetta ekki með sér, heldur [sé] því slegið föstu að í niðurlagi bréfanna að viðtakendur þeirra beri ábyrgð á ólögmætri meingerð gagnvart þeim sem umfjöllunin beindist gegn.“

Í framhaldinu rekur ráðuneytið ummæli úr bréfum ríkislögreglustjóra til A og B um ólögmæta meingerð sem vitnað er til orðrétt í kafla I hér að framan en um þau segir í bréfi ráðuneytisins: 

„Verður þetta ekki skilið öðruvísi en svo að með þessum ummælum sé í nafni embættis ríkislögreglustjóra fullyrt að viðtakendur bréfanna beri ábyrgð á ólögmætri meingerð gagnvart þeim sem umfjöllunin beindist gegn. [...] Eins og rakið hefur verið í fyrri bréfum ráðuneytisins til yðar þá var sérstaklega óskað eftir skýringum á því að hverjum sú ólögmæta meingerð sem vísað var til í bréfunum beindist. Ástæða þeirrar fyrirspurna er að sú réttarvernd sem ákvæði b. liðar 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga kveður á um nær einungis til einstaklinga en ekki embætta eða stofnana, sbr. orðalag ákvæðisins. Af þessum sökum er ekki unnt að líta svo á að bréfin hafi borið með sér að eini tilgangur þeirra hafi verið að koma á framfæri leiðréttingum eins og fram hefur komið í svörum yðar.

Af ofangreindu leiðir jafnframt að efni umræddra bréfa virðist helst mega skilja á þann veg að tilgangur þeirra hafi verið að vernda persónulega hagsmuni yðar og e.t.v. jafnframt tiltekinna fyrrum starfsmanna embættisins en ekki hagsmuni embættis ríkislögreglustjóra þrátt fyrir að bréfin hafi verið rituð á bréfsefni embættisins og undirrituð af yður í nafni ríkislögreglustjóra. Efni bréfanna, þ. á m. vísun þeirra til b. liðar 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga, hlaut því í þessu samhengi að gefa viðtakendum bréfanna tilefni til að velta fyrir sér stöðu sinni gagnvart þeim einstaklingum sem rituðu undir bréfin sem og gagnvart embættinu sjálfu, enda ekki skýrt með þessari framsetningu hver tilgangur bréfanna var eða hvaða hagsmuna því var ætlað að gæta. Þá gátu viðtakendur bréfanna jafnframt ekki vitað hvert framhald málsins yrði og, eftir atvikum, hvort þeir kynnu að eiga von á málshöfðun vegna umfjöllunar sinnar. Enn fremur verður að telja að það að tveir einstaklingar hafi ritað undir bréfin sem fyrrverandi starfsmenn embættisins hafi enn frekar gefið viðtakendum bréfanna ástæðu til að ætla að bréfin væru rituð til að gæta hagsmuna þessara einstaklinga en ekki embættisins. Það er enn fremur afstaða ráðuneytisins að það sé almennt ekki í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að undir bréf opinberra embætta til borgaranna riti aðrir en starfsmenn embættanna. Að mati ráðuneytisins á þetta einnig við um fyrrverandi starfsmenn sem og starfsmenn annarra skyldra embætta.“

Í niðurstöðu ráðuneytisins segir síðan að það sé mat þess að þær upplýsingar sem hafi komið fram í bréfunum hafi ekki að öllu leyti verið réttar og að framsetning þeirra hafi verið villandi og skapað óvissu fyrir viðtakendur bréfanna. Þá er tekið fram að það sé hlutverk ríkislögreglustjóra sem forstöðumanns embættisins að gæta að því að efni bréfa sem væru send í nafni embættisins væru í samræmi við lög og að þeir sem rituðu undir bréf í nafni embættisins hefðu til þess umboð. Einnig þurfi stjórnvöld ávallt að gæta þess að þær upplýsingar sem þau láta frá sér séu réttar og framsetning sé eðlileg og sanngjörn gagnvart hlutaðeigandi borgara. Í kjölfarið fjallar ráðuneytið um vandaða stjórnsýsluhætti áður en eftirfarandi kemur fram:

„Í þessu samhengi verður einnig að horfa til þeirrar sérstöðu sem lögreglan nýtur umfram önnur stjórnvöld þar sem hún fer með valdbeitingarheimildir gagnvart borgurunum. Verður því að telja enn mikilvægara að lögreglan gæti að því að þær athugasemdir eða leiðréttingar sem hún setur fram gagnvart borgurunum séu réttar og að hún gæti meðalhófs í framsetningu slíkra erinda. Þá verður einnig að gæta að því að skýrt sé í hvaða tilgangi lögreglan sé að setja fram athugasemdir við háttsemi borgarans, enda hefur hún sérstöku hlutverki að gegna gagnvart borgaranum. Þá er enn fremur mikilvægt að slíkar athugasemdir samrýmist góðum lögregluháttum, sbr. 4. gr. siðareglna lögreglu frá 1. febrúar 2016.“

Því næst segir að í bréfi ríkislögreglustjóra til ráðuneytisins 14. desember 2018 komi þó fram sú afstaða hans að tilvísun til ólögmætrar meingerðar í umræddum bréfum hefði mátt vera með skýrari hætti og ekki svo fyrirvaralaus sem raun bæri vitni. Jafnframt hafi verið tekið fram að hægt hefði verið að fyrirbyggja allan misskilning um tilgang tilvísunarinnar og að jafnvel hefði mátt láta hjá líða að vísa til ólögmætrar meingerðar í bréfunum. Enn fremur kæmi fram að af málinu mætti draga lærdóm og til framtíðar yrði gætt að orðnotkun svo koma mætti í veg fyrir misskilning af því tagi sem greinilega væri uppi í málinu.

Ráðuneytið dregur að lokum niðurstöðu sína saman með eftirfarandi hætti:

„Það er mat ráðuneytisins með vísan til þess sem að ofan greinir að efni og framsetning þeirra bréf sem mál þetta snýst um hafi verið ámælisverð og til þess fallin að rýra traust og trú á embætti ríkislögreglustjóra. Verður ekki undan því vikist að gera aðfinnslu við sendingu bréfanna með þessu innihaldi. Viðtakendur bréfanna gátu ekki með réttu ætlað að tilgangur þeirra væri að koma á framfæri leiðréttingum eða gæta hagsmuna embættis ríkislögreglustjóra. Eins og ítrekað hefur komið fram er því slegið föstu í niðurlagi bréfanna að viðtakendur þeirra beri ábyrgð á ólögmætri meingerð gagnvart þeim sem umfjöllunin beindist gegn. Að mati ráðuneytisins er þó tilefni til að ganga lengra en þér gerðuð í lokasvari yðar til ráðuneytisins og slá því föstu að það hefði ekki verið fullnægjandi að umrædd tilvísun hefði verið skýrari, heldur hefði átt að láta hjá líða að orða niðurlag bréfanna með þeim hætti sem gert var. Samantekið lítur ráðuneytið það mjög alvarlegum augum að Ríkislögreglustjóri skuli senda borgurum bréf með fullyrðingum um ólögmæta háttsemi þeirra, án þess að með nokkrum hætti fáist séð að neinn lögmætur grundvöllur sé fyrir að embættið geri slíkar athugasemdir.

Í ljósi þess að fram hefur komið þessi afstaða yðar og yfirlýsing um að til framtíðar verði gætt að orðanotkun í málum sem þessum telur ráðuneytið ekki ástæðu til að beita heimildum laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996, þrátt fyrir að það sé mat ráðuneytisins að efni og framsetning bréfanna hafi verið ámælisverð. Ráðuneytið leggur þó til að þér komið þessum leiðréttingum yðar á framfæri við [A og B].“

Umboðsmaður ritaði A og B bréf í kjölfarið, dags. 29. maí 2019, þar sem hann óskaði eftir því að þeir upplýstu hvort ríkislögreglustjóri hefði komið leiðréttingum á framfæri við þá og ef svo, með hvaða hætti það hafi verið gert. Þá var þess jafnframt óskað að þeir upplýstu hvort þeir teldu að ráðuneytið hafi með bréfi sínu tekið afstöðu til þeirra atriða sem kvartanir þeirra til umboðsmanns lutu að eða hvort þeir teldu eitthvað standa út af í þeim efnum sem ráðuneytið hafi ekki fjallað um, og þá með hliðsjón af starfssviði umboðsmanns og þeim heimildum sem hann hefur lögum samkvæmt.

B svaraði bréfi umboðsmanns með bréfi, dags. 11. júní 2019, en bréfinu til A var svarað með bréfi lögmanns hans, dags. 14. júní 2019. Upplýstu báðir að ríkislögreglustjóri hefði sent þeim bréf, dags. 3. júní 2019. Í bréfunum, sem eru rituð á bréfsefni embættisins og undirrituð af ríkislögreglustjóra og yfirlögfræðingi embættisins, segir:

„Vísað er til kvörtunar yðar til Umboðsmanns Alþingis dags. [...] vegna bréfs embættis ríkislögreglustjóra frá 2. mars [2018] til yðar. Í bréfi embættisins segir: „Þótt fyrir liggi að umfjöllun [bókarinnar / sjónvarpsþáttarins] sé markleysa er sýnt að þú berð ábyrgð á ólögmætri meingerð gagnvart þeim sem umfjöllunin beinist gegn.“

Vegna tilvitnaðra ummæla í bréfinu vill ríkislögreglustjóri árétta að embættið hefði átt að láta hjá líða að vísa til ólögmætrar meingerðar eins og gert var. Beðist er velvirðingar á þessu.“

Í bréfum B og lögmanns A gerðu þeir athugasemdir við bréf ríkislögreglustjóra sem þeir töldu vera óviðunandi sem afsökunarbeiðni. Þá gerðu þeir athugasemdir við að afgreiðsla dómsmálaráðuneytisins á málinu væri ófullnægjandi og ekki til þess fallin að leiða það til lykta. Í bréfi lögmanns A voru enn fremur gerðar athugasemdir við að ríkislögreglustjóri hefði ekki verið áminntur samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Taldi lögmaðurinn að ráðuneytinu hafi borið að huga að réttaröryggi borgaranna í samskiptum við lögregluyfirvöld en þeir hagsmunir væru mikilvægari en hagsmunir ríkislögreglustjóra að sleppa sem léttast frá málinu.

    

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og dómsmálaráðuneytisins

Í tilefni af þeim upplýsingum sem umboðsmanni bárust um þessi síðari bréf ríkislögreglustjóra og athugasemdum A og B ritaði umboðsmaður ráðherra aftur bréf 23. september 2019. Þar óskaði umboðsmaður í fyrsta lagi eftir að ráðuneytið skýrði nánar þau orð í bréfi þess 24. maí 2019 að „framsetning þeirra bréfa sem mál þetta snýst um hafi verið ámælisverð“, og þá einkum hvort vísað sé til þess að bréfin hefðu verið send á bréfsefni ríkislögreglustjóra með þessu orðalagi en umboðsmaður taldi ekki unnt að ráða það af bréfinu hvort ráðuneytið hefði tekið beina afstöðu til þessa atriðis. Jafnframt óskaði umboðsmaður eftir að ráðuneytið skýrði á hvaða lagagrundvelli mat á þessu atriði hefði verið byggt sem og þá hvort það hefði talið að notkun á bréfsefni ríkislögreglustjóra í þessu sambandi hafi samrýmst 14. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og siðareglum ríkisstarfsmanna.

Í svarbréfi ráðuneytisins 28. október 2019 segir um þetta að með umræddum orðum hafi „verið vísað til þess að bréfin [hefðu] verið send á bréfsefni embættis ríkislögreglustjóra en efni þeirra [hefði verið] þess eðlis að óljóst [hefði verið] hvort verið væri að gæta hagsmuna embættisins eða persóna þeirra sem undirrituðu bréfin“. Þá hefði framsetning þeirra enn fremur verið villandi þar sem tveir fyrrverandi starfsmenn embættisins hefðu skrifað undir bréfin.

Um lagagrundvöll þessarar afstöðu kemur fram í bréfi ráðuneytisins að almennt séð geri það ekki athugasemdir við að stofnanir sem heyri undir ráðuneytið komi á framfæri upplýsingum og/eða leiðréttingum vegna tiltekinnar umfjöllunar um starfsemi þeirra. Það ætti jafnt við ef um væri að ræða fréttaumfjöllun eða aðra umfjöllun á almennum vettvangi. Í bréfum ríkislögreglustjóra 2. mars 2018 hafi niðurlag þeirra því skipt öllu máli. Þá segir að ráðuneytið líti mjög alvarlegum augum að ríkislögreglustjóri hafi sent borgurunum bréf með fullyrðingum um ólögmæta háttsemi þeirra, án þess að með nokkrum hætti fengist séð að neinn lögmætur grundvöllur væri fyrir því að embættið setti fram slíkar athugasemdir. Niðurstaða ráðuneytisins hafi því verið byggð á lögmætisreglunni þar sem athafnir stjórnvalda yrðu að eiga sér stoð í lögum og mættu ekki vera í andstöðu við lög.

Síðan segir í bréfinu um 14. gr. laga nr. 70/1996 og siðareglur starfsmanna ríkisins að það hafi verið mat ráðuneytisins að framsetning bréfanna hafi vart verið í samræmi við þær hátternisreglur sem giltu um opinbera starfsmenn.

Í bréfi umboðsmanns til dómsmálaráðuneytisins var einnig óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til þeirra bréfa sem ríkislögreglustjóri hefði sent A og B 3. júní 2019. Umboðsmaður vísaði meðal annars til þess hvort ráðuneytið teldi bréfin fullnægjandi í ljósi þess að það hefði beint því til ríkislögreglustjóra að koma leiðréttingum sínum á framfæri við þá og að bréfin hefðu verið rituð á bréfsefni embættis ríkislögreglustjóra og að starfsmaður ríkislögreglustjóra hefði undirritað það ásamt ríkislögreglustjóra. Í þessu samhengi óskaði umboðsmaður sérstaklega eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort þessi notkun á bréfsefni embættisins hefði samrýmst niðurstöðu þess frá 24. maí 2019.

Ráðuneytið svaraði þessari fyrirspurn á þann veg að fyrirmæli þess, um að ríkislögreglustjóri kæmi leiðréttingum á framfæri við A og B, hefðu ekki verið nákvæm. Því yrði að játa ríkislögreglustjóra ákveðið svigrúm til að ákveða hvernig hann orðaði þær leiðréttingar sem honum hefði verið falið að senda.

Um notkun á bréfsefni embættis ríkislögreglustjóra bendir ráðuneytið á að A og B hefðu upphaflega verið send bréf á bréfsefninu og þau því í raun send í nafni embættisins, þótt niðurlag þeirra gæti einungis vísað til þeirra persóna sem hefðu undirritað bréfin. Þessi framsetning hefði verið að öllu leyti villandi og tilgangur bréfanna því óskýr. Engu að síður hefðu þau verið send í nafni embættisins. Yrði því að telja í þessu tilviki eðlilegt að umrædd leiðréttingabréf hafi einnig verið send á bréfsefni embættisins. Þá segir að um undirritun bréfa gildi hins vegar engar skýrar reglur og því geri ráðuneytið ekki athugasemdir við að starfsmaður embættisins hefði einnig undirritað bréfin, þó eflaust hefði verið heppilegra miðað við efni þeirra að ríkislögreglustjóri einn hefði undirritað þau.

Að lokum vék umboðsmaður að því í bréfi sínu til ráðuneytisins að í bréfi þess frá 24. maí 2019 kæmi fram sú niðurstaða að það teldi ekki ástæðu til að beita heimildum laga nr. 70/1996, þrátt fyrir mat ráðuneytisins um að efni og framsetning bréfanna hefði verið ámælisverð. Óskaði umboðsmaður eftir að ráðuneytið gerði grein fyrir að hvaða marki og hvers vegna það teldi háttsemi ríkislögreglustjóra sem fjallað var um í bréfinu 24. maí 2019 ekki falla undir þau tilvik sem samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996 skyldu vera tilefni áminningar.

Í svarbréfi ráðuneytisins til umboðsmanns er áréttað að mat ráðuneytisins sé að efni og framsetning umræddra bréfa hafi verið ámælisverð. Ráðuneytið hafi haft umrætt mál til skoðunar á grundvelli laga nr. 70/1996 um hvort framganga þáverandi ríkislögreglustjóra hafi verið slík að æskilegt hafi verið að beita starfsmannaviðurlögum laganna. Eftir bréfaskipti ráðuneytisins og ríkislögreglustjóra hafi það verið mat ráðuneytisins í ljósi bréfs hans 14. desember 2018 og meðalhófsreglunnar að áminna hann ekki með vísan til 21. gr. fyrrnefndra laga. Það mat hafi meðal annars verið byggt á því að hann hafi gengist við misgjörðum sínum og áréttað að til framtíðar myndi hann gæta að orðanotkun í málum sem þessum. Í ljósi þess hafi verið ákveðið að gefa honum þó skýr skilaboð um afstöðu ráðuneytisins til slíkrar framgöngu og leggja sérstaklega fyrir hann að leiðrétta hana. Það hafi því verið sjónarmið um meðalhóf sem hafi ráðið för við þetta mat.

Umboðsmanni Alþingis hafa borist athugasemdir vegna málsins frá A 5. júní og 16. júlí 2018 og 14. júní og 12. nóvember 2019 og B 16. júlí 2018 og 11. júní og 8. nóvember 2019.

   

IV Álit setts umboðsmanns Alþingis

1 Nánari afmörkun athugunar

Sem fyrr segir var það niðurstaða dómsmálaráðuneytisins að A og B 2. mars 2018 hafi verið ámælisverð. Í niðurstöðu ráðuneytisins var meðal annars rakið að það legði ríka áherslu á mikilvægi þess að skýrt væri gagnvart borgurunum af hálfu hvers slíkar athugasemdir séu settar fram og að stjórnvöld fari ekki út fyrir valdsvið sitt í þeim efnum. Þá var í bréfi ráðuneytisins fundið að því að fullyrt hafi verið í nafni embættis ríkislögreglustjóra að A og B bæru ábyrgð á ólögmætri meingerð gagnvart þeim sem umfjöllunin beindist að. Auk þess benti ráðuneytið á að ákvæði b-liðar 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga um slíka meingerð næði samkvæmt orðalagi einungis til einstaklinga en ekki embætta eða stofnana.

Af bréfi ráðuneytisins verður jafnframt ráðið að það taldi bréf ríkislögreglustjóra bera með sér að vera rituð í þeim tilgangi að vernda persónulega hagsmuni ríkislögreglustjóra. Einnig kom fram að ráðuneytið liti það mjög alvarlegum augum að ríkislögreglustjóri skyldi senda borgurum bréf með fullyrðingum um ólögmæta háttsemi þeirra, án þess að með nokkrum hætti fengist séð að neinn lögmætur grundvöllur væri fyrir að embættið gerði slíkar athugasemdir. Bréf ráðuneytisins bar ekki með sér hvort ráðuneytið hefði tekið beina afstöðu til þess að ríkislögreglustjóri hefði ritað upphafleg bréf sín til A og B á bréfsefni ríkislögreglustjóra. Ráðuneytið hefur hins vegar greint frá því í skýringum sínum til umboðsmanns að með ummælum þess um að efni og framsetning bréfanna væru ámælisverð væri meðal annars vísað til notkunar á bréfsefni embættisins.

Fyrir liggur að dómsmálaráðuneytið taldi hins vegar ekki tilefni til að áminna ríkislögreglustjóra fyrir brot á starfsskyldum vegna þessarar framgöngu. Um ástæður þessara málalykta hefur ráðuneytið í skýringum sínum til umboðsmanns vísað til þeirrar afstöðu ríkislögreglustjóra sem fram kom í bréfi ríkislögreglustjóra til ráðuneytisins 14. desember 2018. Þá hefði ríkislögreglustjóri lýst því yfir að til framtíðar yrði gætt að orðanotkun í málum sem þessum. A og A hafa báðir gert athugasemdir við þessa afgreiðslu ráðuneytisins og þá vísað til þess að bréf ríkislögreglustjóra til þeirra 3. júní 2019 hafi í reynd ekki falið í sér neina afsökunarbeiðni til þeirra.

Eins og áður er rakið voru þessi síðari bréf ríkislögreglustjóra til A og B, rétt eins og fyrri bréfin, bæði send á bréfsefni ríkislögreglustjóra. Fyrri bréfin voru auk þess undirrituð af fyrrverandi starfsmönnum ríkislögreglustjóra ásamt honum en síðari bréfin undirritaði yfirlögfræðingur embættisins ásamt ríkislögreglustjóra. Í síðari bréfunum er jafnframt tvívegis vísað til fyrri bréfa ríkislögreglustjóra frá 2. mars 2018 sem bréfa „embættis ríkislögreglustjóra“. Í niðurlagi bréfanna kemur síðan fram að vegna tilvitnaðra ummæla úr fyrri bréfum vilji „ríkislögreglustjóri árétta að embættið hefði átt að láta hjá líða að vísa til ólögmætrar meingerðar eins og gert var. Beðist er velvirðingar á þessu.“

Af tilvitnuðum ummælum úr síðari bréfum ríkislögreglustjóra verður ekki annað ráðið en að ríkislögreglustjóri hafi þrátt fyrir fram komnar aðfinnslur ráðuneytisins áfram sent bréf til A og B í nafni embættis ríkislögreglustjóra sem stjórnvalds. Verður jafnframt að telja að sú staðreynd að ríkislögreglustjóri undirritaði bæði síðari bréfin á bréfsefni embættisins ásamt yfirlögfræðingi þess hafi í reynd tekið af allan vafa um að svo væri. Tel ég því að þeir sem tóku við bréfunum hafi trauðla getað dregið aðra ályktun af bréfunum en að þar væri lýst afstöðu ríkislögreglustjóra sem stjórnvalds en ekki aðeins persónulegri skoðun þeirra einstaklinga sem undirrituðu bréfið.

Í svörum sínum til umboðsmanns um hvort efni og framsetning bréfanna 3. júní 2019 hafi verið í samræmi við fyrri niðurstöðu ráðuneytisins hefur dómsmálaráðuneytið lagt til grundvallar að játa verði ríkislögreglustjóra ákveðið svigrúm til að ákveða hvernig hann orðaði þær leiðréttingar sem honum hefði verið falið að senda. Hefur ráðuneytið í því efni vísað til þess að fyrirmæli þess um að ríkislögreglustjóri kæmi leiðréttingum á framfæri við A og B hefðu ekki verið nákvæm. Þá hefur ráðuneytið einnig lýst þeirri afstöðu að þótt framsetning fyrri bréfa ríkislögreglustjóra hafi verið að „öllu leyti villandi og tilgangur bréfanna því óskýr“ hafi þau engu að síður verið send í nafni embættisins. Í þessu tilviki yrði því að telja eðlilegt að umrædd leiðréttingabréf hafi einnig verið send á bréfsefni embættisins. 

Í ljósi þessara skýringa ráðuneytisins hef ég ákveðið að taka til athugunar hvort ráðuneytið hafi brugðist með viðunandi hætti við framgöngu ríkislögreglustjóra á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna. Hef ég þá einkum horft til hlutverks dómsmálaráðherra sem æðsta yfirmanns lögreglunnar í landinu, stöðu ríkislögreglustjóra sem æðsta handhafa lögregluvalds og þeirra atvika sem fyrir lágu í málinu.  

2 Hlutverk ráðherra og skyldur ríkislögreglustjóra

Starfsemi lögreglunnar og einstakra lögreglustjóraembætta er hluti af stjórnsýslu ríkisins og þáttur í þeim stjórnarframkvæmdum sem sá ráðherra sem fer með málefni lögreglunnar ber ábyrgð á samkvæmt 14. gr. stjórnarskrárinnar. Af forsetaúrskurði um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands nr. 119/2018, sbr. 15. tölul. 3. gr., og 4. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 leiðir að dómsmálaráðherra er æðsti yfirmaður lögreglunnar í landinu. Hefur ráðherra meðal annars það hlutverk að skipa ríkislögreglustjóra til fimm ára í senn, sbr. 1. mgr. 28. gr. lögreglulaga.

Í 4. gr. lögreglulaga er síðan kveðið á um að ríkislögreglustjóri fari með málefni lögreglunnar í umboði ráðherra og er gerð nánari grein fyrir hlutverki hans í 5. gr. laganna. Þótt í lögum sé þannig gert ráð fyrir því að ríkislögreglustjóri fari með ákveðið yfirstjórnunar- og eftirlitshlutverk á þessu sviði fer það fram í umboði ráðherra. Ekki verður séð að með þessu fyrirkomulagi sé skorið á almennar heimildir ráðherra að þessu leyti, þ.m.t. í samræmi við ákvæði laga um Stjórnarráð Íslands.

Af því leiðir að það kann að koma til kasta ráðherra í samræmi við yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir hans að fjalla um athugasemdir sem eru gerðar við starfshætti ríkislögreglustjóra og taka til athugunar að eigin frumkvæði hvort starfshættir hans séu í samræmi við lög og reglur. Ég minni í því sambandi á ef út af er brugðið í starfsemi undirstofnunar ráðherra, t.d. með þeim hætti að stofnunin fer ekki að lögum, og réttarbrotið varðar verulega hagsmuni einstaklings eða lögaðila, ber ráðherra almennt að bregðast við með því að nota einhver af þeim úrræðum sem felast í stjórnunarheimildum hans gagnvart undirstofnun, sbr. álit setts umboðsmanns Alþingis frá 17. nóvember 2010 í máli nr. 5347/2008. Að sama skapi kann ráðherra að verða að bregðast við gagnvart forstöðumanni stofnunar af því tilefni, t.d. með því að beita úrræðum starfsmannaréttar, ef ráðherra telur tilefni til.

Eins og áður er rakið tel ég ekki unnt að álykta annað af bréfum ríkislögreglustjóra til A og B frá 2. mars 2018, sem og bréfunum sem dagsett eru 3. júní 2019, en að þau hafi verið send sem erindi af hálfu ríkislögreglustjóra sem stjórnvalds en ekki af hálfu fyrrverandi og þáverandi starfsmanna embættisins sem undirrituðu bréfin persónulega sem einstaklingar. Tek ég að því leyti undir þá afstöðu ráðuneytisins sem lýst er í bréfi ráðuneytisins til ríkislögreglustjóra frá 24. maí 2019 og í skýringum þess til umboðsmanns.

Í ljósi þessa tel ég rétt að vekja athygli á að lagareglur um ábyrgð og áhrif tjáningar eru í verulegum atriðum ólíkar eftir því hvort tjáning er sett fram á vegum embættismanns persónulega eða í nafni þeirrar stofnunar sem hann veitir forstöðu. Þannig er meginreglan sú að embættismenn eiga á grundvelli 73. gr. stjórnarskrárinnar, 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 41. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 rétt á því sem einstaklingar að láta í ljós hugsanir sínar og skoðanir án afskipta stjórnvalda. Eru þá einnig taldar með skoðanir er lúta að mati á atriðum er tengjast starfi þeirra.

Takmarkanir á þeim rétti má eingöngu gera að uppfylltum þeim skilyrðum sem fram koma í 3. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 10. gr. mannréttindasáttmálans. Slíkar takmarkanir verða þannig að byggjast á lögum, stefna að lögmætum markmiðum og mega ekki ganga lengra en nauðsyn krefur. Ljóst er að takmarkanir af þessu tagi kunna að eiga við um tjáningarfrelsi opinberra starfsmanna þegar tjáning er liður í starfi þeirra, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 30. desember 2016 í máli nr. 8741/2015.

Þegar tjáning er sett fram í nafni stjórnvalda gilda hins vegar aðrar reglur. Þannig njóta stjórnvöld sem handhafar opinbers valds almennt ekki verndar ákvæða stjórnarskrár og annarra ákvæða um mannréttindi, enda eru „mannréttindaákvæði sett til verndar einstaklingum en ekki stjórnvöldum“, sbr. dóm Hæstaréttar frá 1988 sem birtur er á bls. 1532 í dómasafni réttarins það ár.

Stjórnvöld lúta aftur á móti sem handhafar opinbers valds ákveðnum skyldum sem leiddar verða af ákvæðum stjórnarskrár og grundvallarreglum stjórnsýsluréttar. Í þeim felst að allar athafnir stjórnvalda og samskipti þeirra við borgarana verða að byggjast á lögum og málefnalegum sjónarmiðum. Opinberum starfsmönnum er því óheimilt að leggja persónuleg sjónarmið til grundvallar þegar þeir tjá sig fyrir hönd eða í nafni stjórnvalds í samskiptum við borgarana. Af því leiðir að embættismenn mega ekki nýta aðstöðu þess stjórnvalds sem þeir starfa hjá eða veita forstöðu til að gæta eigin hagsmuna gagnvart öðrum einstaklingum eða lögaðilum.

Ljóst er að þær kröfur sem gerðar eru til stjórnvalda að þessu leyti eru ríkari eftir því sem stjórnvöld fara með auknar valdheimildir til afskipta af borgurunum og hlutast til um réttindi þeirra. Sjónarmið um auknar kröfur af þessu tagi eiga ótvírætt við um handhafa lögregluvalds. Að sérstöðu lögreglunnar að þessu leyti er einnig vikið í bréfi dómsmálaráðuneytisins til ríkislögreglustjóra frá 24. maí 2019.

Í samræmi við þessi sjónarmið hefur löggjafinn mælt fyrir um það í ákvæðum lögreglulaga nr. 90/1996 að handhafar lögregluvalds beri um margt ríkari skyldur í starfi en embættismenn og starfsmenn ríkisins almennt samkvæmt ákvæðum laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þannig er í 1. mgr. 13. gr. lögreglulaga kveðið á um það að handhafa lögregluvalds beri að sýna árvekni í starfi sínu og kunna glögg skil á skyldum sínum og þeirri ábyrgð sem starfinu fylgir. Þá er í 2. mgr. 13. gr. sérstaklega kveðið á um að handhafa lögregluvalds ber að rækja starfa sinn af kostgæfni og samviskusemi og ávallt gæta fyllstu hlutlægni og réttsýni. Þeir skulu gæta þess að mönnum verði ekki gert tjón, óhagræði eða miski framar en óhjákvæmilegt er eftir því sem á stendur. Af samanburði 13. gr. lögreglulaga við ákvæði 14. gr. laga nr. 70/1996, sem gildir almennt um embættismenn og starfsmenn ríkisins, verður ekki um villst að gerðar eru ríkari kröfur um vammleysi handhafa lögregluvalds en annarra sem starfa í þjónustu ríkisins. Liður í því er að þeir sem fara með slíkt vald sinni ekki persónulegum málum í starfi sínu, sbr. 23. gr. lögreglulaga.

3 Viðbrögð dómsmálaráðuneytisins við framgöngu ríkislögreglustjóra

Þegar litið er til þess að ríkislögreglustjóri hefur það lögbundna hlutverk að fara með málefni lögreglunnar í umboði ráðherra sem æðsta yfirmanns lögreglunnar í landinu og stöðu ríkislögreglustjóra sem æðsta handhafa lögregluvalds, sbr. 4. gr. og 1. mgr. 9. gr. lögreglulaga, verður að telja sérstaklega brýnt að ráðherra bregðist við á grundvelli eftirlitsheimilda sinna ef embætti ríkislögreglustjóra, ríkislögreglustjóri sjálfur og starfsmenn hans verða uppvísir að því að virða ekki þær grundvallarreglur sem gilda um starfsemi lögreglunnar og afskipti hennar af borgurunum. Þá verður jafnframt að gera þá kröfu að slík viðbrögð séu sett fram með skýrum og ótvíræðum hætti. Hvað það varðar getur ráðuneytið eins og önnur stjórnvöld jafnframt þurft að taka mið af því hvernig ákvarðanir og yfirlýsingar þess koma málsaðilum fyrir sjónir meðal annars með hliðsjón af þeim hagsmunum sem eru í húfi, sjá hér til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 22. október 2012 í máli nr. 6123/2010.

Í því sambandi er ekki unnt að horfa framhjá því að ríkislögreglustjóri ber í krafti stöðu sinnar enn ríkari hlutlægnisskyldur en lögreglustjórar og aðrir handhafar lögregluvalds, enda gilda samkvæmt 5. mgr. 5. gr. lögreglulaga sömu kröfur um sérstakt hæfi ríkislögreglustjóra til meðferðar máls og gilda um dómara. Telja verður að dómsmálaráðuneytinu hafi borið að líta til þessara skyldna ríkislögreglustjóra þegar það tók afstöðu til þeirrar háttsemi sem athugasemdir A og B beindust að og hvernig rétt var að bregðast við af því tilefni. Í því sambandi var rétt að hafa í huga að það hvort ummælin sem ríkislögreglustjóri viðhafði í bréfum sínum, og sett voru fram í nafni embættis hans og á bréfsefni þess, hafi verið í samræmi við lög ræðst meðal annars af því hvort þau valdi því að draga megi óhlutdrægni hans í efa í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru til sérstaks hæfis dómara, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 23. janúar 2007 í máli 661/2006.

Við mat á því hvernig ráðuneytinu bar að bregðast við af þessu tilefni er ekki unnt að draga fjöður yfir þau ummæli sem ríkislögreglustjóri hafði sett fram í nafni embættisins í bréfum sínum til A og B, dags. 2. mars 2018. Rétt eins og fram kemur í bréfi ráðuneytisins til ríkislögreglustjóra 24. maí 2019 tel ég ekki ástæðu til að gera athugasemdir við að stjórnvöld komi á framfæri athugasemdum og leiðréttingum vegna tiltekinnar umfjöllunar um starfsemi þeirra og að stundum kunni að vera nauðsynlegt að stjórnvöld bregðist við slíkri umfjöllun um þau. Tel ég þá jafnframt að við ákveðnar aðstæður geti verið málefnaleg rök fyrir því að stjórnvald hafi samband við þann sem ritar um störf þess eða fjallar með öðrum hætti um þau á opinberum vettvangi í þessu skyni sem og að bæta upplýsingamiðlun um starfsemi stjórnvalds, sjá hér til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 18. febrúar 2013 í máli 6518/2011.

Stjórnvald verður þó að gæta þess að slík erindi gefi ekki til kynna að það láti einstaklinga eða lögaðila gjalda þess að hafa tjáð sig um störf þess. Ef stjórnvald stofnar til samskipta við einstakling í því augnamiði að viðkomandi láti af umfjöllun sem stjórnvaldinu mislíkar þá samræmist slík framganga ekki grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins um að athafnir stjórnvalda skuli byggjast á málefnalegum sjónarmiðum. Auk þess hefur almennt verið litið svo á að stjórnvald geti ekki tekið afstöðu til þess í slíkum samskiptum hvort tiltekinn einstaklingur eða lögaðili hafi brotið lög, nema fyrir hendi sé skýr lagaheimild sem veitir stjórnvaldinu heimild til þess að annast slík verkefni, sjá hér álit umboðsmanns Alþingis frá 19. desember 2002 í máli nr. 3553/2002.

Í tilviki B og þess sjónvarpsþáttar sem varð tilefni bréfs ríkislögreglustjóra 2. mars 2018 verður enn fremur að horfa til þess að samkvæmt lögum nr. 38/2011, um fjölmiðla, er það hlutverk sjálfstæðrar stjórnsýslunefndar að taka afstöðu til þess í formi álits, sbr. 3. mgr. 11. gr. laganna, hvort fjölmiðlaveita á borð við sjónvarpsstöðina Hringbraut uppfylli kröfur um hlutlægni og nákvæmni í fréttum og fréttatengdu efni samkvæmt 26. gr. laganna. Þegar svo er komið að Alþingi hefur falið sérstöku stjórnvaldi það hlutverk að taka afstöðu til þess hvort fjölmiðlaveitur gæti að hlutlægni og nákvæmni í fréttum verður ekki séð að það hafi verið á valdsviði ríkislögreglustjóra að gefa út yfirlýsingar um fjölmiðlaumfjöllun í nafni embættisins með þeim hætti sem gert var í bréfum embættisins 2. mars 2018 og 3. júní 2019 og rituð voru á bréfsefni þess.  

Með vísan til þeirra sjónarmiða sem rakin eru hér að framan tel ég að ríkislögreglustjóri hafi með viðbrögðum sínum 3. júní 2019 farið út fyrir það svigrúm sem hann hafði um hvernig hann orðaði þær „leiðréttingar“ sem hann sendi A og B. Að því leyti hefur að mínu áliti ekki þýðingu þótt ráðuneytið telji fyrirmæli sín hafa verið ónákvæm enda er með skýrum hætti mælt fyrir í lögum um þá skyldu ríkislögreglustjóra sem handhafa lögregluvalds að kunna glögg skil á skyldum sínum og þeirri ábyrgð sem starfinu fylgir, sbr. 1. mgr. 13. gr. lögreglulaga.

Þá get ég heldur ekki tekið undir sjónarmið dómsmálaráðuneytisins um að eðlilegt hafi verið að ríkislögreglustjóri sendi leiðréttingabréf sín í nafni embættisins þar sem fyrri bréf voru send með sama hætti. Um það atriði verður meðal annars að horfa til þess að ráðuneytið hafði í bréfi sínu til ríkislögreglustjóra 24. maí 2019 þegar lýst þeirri afstöðu að framsetning fyrri bréfa embættisins hefði verið að „öllu leyti villandi“ og „tilgangur bréfanna því óskýr“.

Í ljósi þessara ummæla úr bréfi ráðuneytisins og þeirra hlutlægnisskyldu sem hvílir á ríkislögreglustjóra tel ég að ríkislögreglustjóri hafi haft fullt tilefni til að hverfa alfarið frá því orðalagi og framsetningu sem viðhöfð var í fyrri bréfum ríkislögreglustjóra til A og B. Það gerði ríkislögreglustjóri hins vegar ekki heldur vísaði hann í síðari bréfum sínum til þess að fyrri bréfin hefðu verið send í nafni embættisins, auk þess að árétta „að embættið hefði átt að láta hjá líða að vísa til ólögmætrar meingerðar eins og gert var“.

Þegar litið er til þessara atvika, svo og þess að ráðuneytið hafði þegar fundið að því að ríkislögreglustjóri og fyrrverandi starfsmenn hefðu gætt persónulegra hagsmuna með því að rita bréf í nafni embættisins og á bréfsefni þess, verður ekki annað séð en að þáverandi ríkislögreglustjóri hafi bæði persónulega og í nafni embættisins haldið uppteknum hætti við framgöngu sem var í ósamræmi við þær lögbundnu skyldur sem hvíldu á embætti ríkislögreglustjóra samkvæmt lögreglulögum og grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins.

Þegar um aðstæður sem þessar er að ræða í samskiptum ráðuneytis og embættis sem heyrir undir það verður samkvæmt þessu að horfa til þess hvort ráðuneytið hafi nýtt yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir sínar til að knýja undirstofnunina til að sinna lögbundnum skyldum sínum. Með vísan til þess að ríkislögreglustjóri hafði í bréfum sem dagsett voru 2. mars 2018 og 3. júní 2019 orðið uppvís að því að nota bréfsefni embættisins og gefa út yfirlýsingar í nafni embættisins um mál sem tengdist persónulegum hagsmunum hans og fyrrverandi starfsmanna tel ég að ráðuneytið hafi í ljósi fyrrgreindra heimilda sinna og þeirra skyldna sem hvíldu á ríkislögreglustjóra haft fullt tilefni til þess að bregðast við með ákveðnari og skýrari hætti en raunin var. Dómsmálaráðuneytið sem æðra stjórnvald og yfirstjórnandi málaflokksins gat þannig ekki látið hjá líða að gera ráðstafanir til að koma þessum starfsháttum ríkislögreglustjóra í lögmætt horf.

Í ljósi þess sem á undan var gengið tel ég enn fremur að ráðuneytið hafi haft sérstakt tilefni til að bregðast við í kjölfar síðari bréfa ríkislögreglustjóra til A og B, enda höfðu þá þegar komið fram aðfinnslur ráðuneytisins við framgöngu ríkislögreglustjóra.

4 Afstaða ráðuneytisins til áminningar ríkislögreglustjóra

Eins og fram hefur komið telja A og B báðir að bréf dómsmálaráðuneytisins frá 24. maí 2019 feli ekki í sér fullnægjandi lyktir málsins gagnvart þeim. Hafa þeir báðir lýst þeirri skoðun að framkoma ríkislögreglustjóra í þeirra garð hafi verið það alvarleg að það kalli á áminningu hans í samræmi við 21. gr. laga nr. 70/1996.

Eins og áður er rakið kann að koma til kasta ráðherra í samræmi við yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir hans að fjalla um athugasemdir sem eru gerðar við starfshætti ríkisstofnunar og taka til athugunar að eigin frumkvæði hvort starfshættir hennar séu í samræmi við lög og reglur. Að sama skapi kann ráðherra að þurfa bregðast við af því tilefni, t.d. með því að beita úrræðum starfsmannaréttar gagnvart forstöðumönnum, þ.e. ef ráðherra metur það svo að niðurstaða athugunar hans kalli á slíkt.  

Ákvörðun um að áminna embættismann er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem beint er að honum sem einstaklingi og byggist almennt á mati handhafa veitingarvalds, þar á meðal ráðherra þegar það á við, að embættismaður hafi m.a. brotið gegn starfsskyldum sínum, hann hafi ekki sinnt starfinu í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru eða að athafnir hans hafi verið óviðeigandi í ljósi starfsins sem hann gegnir. Áminning felur jafnframt í sér viðvörun um að verði hegðunin sem hefur leitt til áminningar ítrekuð kunni starfsmanni að vera sagt upp störfum.

Í 21. gr. laga nr. 70/1996 eru talin upp þau atvik sem áminning kann að byggjast á og kemur þar meðal annars fram að áminna skuli embættismann ef framkoma hans eða athafnir í því eða utan þess þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 70/1996 kemur fram að við mat á því hvort skilyrði séu til að veita áminningu beri að hafa hliðsjón af 14. gr. frumvarpsins. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3150.) Í 1. mgr. 14. gr. laganna kemur fram að starfsmanni sé skylt að rækja starf sitt með alúð og samviskusemi í hvívetna. Hann skal gæta kurteisi, lipurðar og réttsýni í starfi sínu. Hann skal forðast að hafast nokkuð það að í starfi sínu eða utan þess sem er honum til vanvirðu eða álitshnekkis eða varpað getur rýrð á það starf eða starfsgrein er hann vinnur.

Af ákvæðum þessum er ljóst að gera verður þá kröfu að embættismenn gæti þess að sýna ekki af sér hegðun sem er þeim til vanvirðu eða álitshnekkis eða varpað getur rýrð á starfið eða starfsgreinina. Slíkar kröfur um vammleysi ríkisstarfsmanna eru misríkar og ráðast m.a. af eðli starfsins og því trausti og virðingu sem því verða að fylgja, ná jafnt til hegðunar í starfi sem utan þess. Með vísan til þeirra ríku krafna sem gerðar eru til embættis ríkislögreglustjóra sem æðsta handhafa lögregluvalds samkvæmt lögreglulögum og raktar hafa verið í kafla IV.3 hér að framan verður að telja að jafnframt verði að gera ríkar kröfur til framgöngu ríkislögreglustjóra að þessu leyti.

Í skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns kemur fram að ráðuneytið hafi lagt það mat á mál ríkislögreglustjóra í ljósi lokasvars hans og meðalhófsreglunnar að áminna hann ekki á grundvelli 21. gr. laga nr. 70/1996. Hafi það mat verið byggt á því að hann hafi gengist við misgjörðum sínum og áréttað að til framtíðar myndi hann gæta að orðanotkun í málum sem þessum. Í ljósi þess hafi verið ákveðið að gefa honum skýr skilaboð um afstöðu ráðuneytisins til slíkrar framgöngu og leggja sérstaklega fyrir hann að leiðrétta hana.

Í tilefni af þessum skýringum ráðuneytisins tel ég rétt að taka fram að almennt gildir sú regla um áminningar, rétt eins og um aðrar íþyngjandi ákvarðanir, að eðlilegt samræmi verður að vera á milli eðlis og grófleika hegðunar embættismanns og þeirra úrræða sem ráðherra grípur til, sbr. meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar sem áminning er stjórnunarúrræði ráðherra gagnvart embættismanni tel ég enn fremur að játa verði ráðherra ákveðið svigrúm um hvernig hann ákveður að beita því úrræði, enda er það á ábyrgð ráðherra hvernig hann beitir þessari valdheimild sinni, sbr. 14. gr. stjórnarskrárinnar.

Í þessu sambandi er rétt að minna á að umboðsmaður Alþingis fer ekki með valdheimildir gagnvart einstökum opinberum starfsmönnum þótt ákvarðanir stjórnvalda í tengslum við einstök starfsmannamál geti komið til skoðunar. Mat á því hvort og þá hvaða úrræða nauðsynlegt er að grípa til gagnvart einstökum opinberum starfsmönnum hverju sinni er almennt í höndum þess sem veitir embætti, í þessu tilviki ráðherra. Það getur hins vegar komið í hlut umboðsmanns að hafa eftirlit með ákvarðanatöku þar um, m.a. í tilefni af kvörtun frá þeim sem sætt hefur slíkum úrræðum.

Þar sem fyrir liggur að sá einstaklingur sem gegndi embætti ríkislögreglustjóra á þeim tíma þegar atvik þessa máls áttu sér stað hefur látið af embætti tel ég ekki tilefni til að ég beini sérstökum tilmælum til ráðuneytisins um að það taki viðbrögð sín gagnvart þeim einstaklingi til meðferðar að nýju. Ég tel hins vegar rétt að ítreka fyrri sjónarmið mín um þær kröfur sem gerðar eru til ríkislögreglustjóra samkvæmt lögreglulögum og grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins og að ráðherra taki framvegis mið af þeim við ákvörðun um hvernig stjórnunarúrræðum á borð við áminningu verði beitt. Þar þarf m.a. að hafa í huga að áminning er formbundið úrræði fyrir handhafa veitingarvalds til þess að upplýsa embættismann um atriði og starfshætti sem hann telur að embættismaðurinn þurfi að bæta úr.

Að því leyti getur áminning verið liður í því að ráðherra beiti stjórnunar- og  eftirlitsheimildum sínum gagnvart forstöðumanni til að koma starfsemi undirstofnunar í lögmætt horf. Áminningin hefur ekki víðtækari áhrif nema niðurstaðan verði síðar sú að starfsmaðurinn hafi ekki bætt úr því sem athugasemdir í áminningu lúta að. Þegar handhafi veitingarvalds tekur ákvörðun um að áminna embættismann og forstöðumann opinberrar stofnunar þarf þó jafnframt að hafa í huga að ákvörðun um hvort áminning er veitt vegna tiltekinnar framgöngu gefur starfsmönnum og almenningi til kynna hvaða augum æðra stjórnvald lítur á framgöngu embættismanns í ljósi reglna og viðmiðana sem ber að fylgja í opinberri starfsemi.

    

V Niðurstaða

Í samræmi við það sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að bréfasendingar ríkislögreglustjóra til A og B, dags. 2. mars 2018 og 3. júní 2019, hafi ekki verið í samræmi við þær skyldur sem hvíldu á embætti ríkislögreglustjóra samkvæmt lögreglulögum og grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins.

Í ljósi þessa er það einnig niðurstaða mín að dómsmálaráðuneytið hafi ekki á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna brugðist með viðunandi hætti við þeim samskiptum sem ríkislögreglustjóri átti við A og B í nafni embættis ríkislögreglustjóra sem stjórnvald og notkun á bréfsefni embættisins í því skyni. Með hliðsjón af því sem á undan var gengið tel ég að ráðuneytið hafi jafnframt haft sérstakt tilefni til að bregðast við í kjölfar síðari bréfa ríkislögreglustjóra til A og B, enda höfðu þá þegar komið fram aðfinnslur ráðuneytisins við framgöngu ríkislögreglustjóra.

Ég beini þeim tilmælum til ráðuneytisins að það taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem lýst er í áliti þessu. Í ljósi þess hvernig til tókst með að ríkislögreglustjóri færi að ábendingum ráðuneytisins um að að embættið kæmi á framfæri leiðréttingum við þá A og B í tilefni af fyrri bréfum embættisins til þeirra tel ég enn fremur rétt að beina þeim tilmælum til ráðuneytisins að það leiti leiða til að rétta hlut þeirra hvað þennan þátt málsins varðar.

 

Kjartan Bjarni Björgvinsson