Aðgangur að gögnum og upplýsingum. Auðkenni stjórnvalda. Rannsóknarreglan. Skráning og varðveisla gagna.

(Mál nr. 10055/2019)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir frávísun úrskurðarnefndar um upplýsingamál á kæru vegna synjunar Vegagerðarinnar um aðgang að glærum sem starfsmaður Vegagerðarinnar sýndi í fyrirlestri á ráðstefnu erlendis. Kvörtunin laut einkum að þeirri niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar að glærurnar hefðu ekki verið í þeim tengslum við starfsemi Vegagerðarinnar að aðgangur almennings samkvæmt upplýsingalögum tæki til þeirra. Athugun umboðsmanns beindist að þessari afstöðu nefndarinnar. Málið varð honum jafnframt tilefni til þess að fjalla með almennum hætti um heimildir starfsmanna opinberra stofnana til að nota merki þeirrar stofnunar sem þeir starfa hjá, m.a. á glærur sem þeir nota við flutning fyrirlestra, og hvaða þýðingu það getur haft um skráningu og vistun slíkra gagna hjá viðkomandi stofnun, og þá eftir atvikum við úrlausn erinda um aðgang að gögnum. 

Við meðferð málsins upplýsti Vegagerðin m.a. að hún hefði borið kostnað af þátttöku starfsmannsins í ráðstefnunni og hann hefði þann tíma verið á launum hjá stofnuninni. Þá lægi ekki fyrir að starfsmanninum hefði verið veitt heimild til að merkja glærurnar með nafni og merki stofnunarinnar. Umboðsmaður benti á að þegar starfsmaður flytur fyrirlestur eða sinnir kennslu á eigin vegum sé honum ekki heimilt að auðkenna efni sem hann notar með merki þeirrar stofnunar sem hann vinnur hjá, nema það stafi frá stofnuninni og sé notað sem slíkt eða hann hafi fengið sérstakt leyfi til notkunarinnar. Gögn sem merkt séu stofnun og notuð við slíkar aðstæður tilheyri starfsemi hennar nema annað komi til. Þau beri að almennt að afhenda og vista í skjalasafni í samræmi við lög. Ef starfsmaður stofnunar noti merki hennar eða annað auðkenni á eigin vegum án leyfis reyni auk þess á eftirlit stofnunarinnar með því hvernig slíkri notkun sé hagað og hvernig starfsmaðurinn hefur sett fram efni undir merkjum hennar.  Við mat á því í hvaða mæli beri að vista og varðveita efni sem auðkennt er með merki opinberrar stofnunar og starfsmaður hefur notað var það álit umboðsmanns að þar væri um að ræða gögn sem tilheyrðu starfsemi stofnunarinnar nema annað komi til. Þar sé því um að ræða gögn sem almennt beri að afhenda og vista í skjalasafni stofnunarinnar í samræmi við lög um opinber skjalasöfn.

Með vísan til framangreindra sjónarmiða taldi umboðsmaður að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefði við úrlausn kærumálsins borið að rannsaka á hvaða lagagrundvelli Vegagerðin taldi rétt að stofnunin afhenti A tiltekin gögn vegna málsins en ekki önnur, eins og glærurnar en einnig hvernig kostnaði við þátttöku starfsmannsins í ráðstefnunni hefði verið háttað. Við úrlausn um þau atriði skipti einnig máli að leggja mat á efnisleg tengsl innihalds glæranna við viðfangsefni starfsmannsins hjá Vegagerðinni og þar með hvort og hvernig hann greindi þar frá verkefnum stofnunarinnar og hvort slík upplýsingagjöf teldist þáttur í starfi hennar. Hvað sem þessu liði lægi fyrir að Vegagerðin hefði fengið glærurnar afhentar við meðferð stofnunarinnar á beiðni A um aðgang að gögnunum. Þær hefðu því verið hluti af tilteknu stjórnsýslumáli og ekki yrði annað séð en borið hafi að vista þær í skjalasafni stofnunarinnar. Álit umboðsmanns var að úrskurður nefndarinnar hefði ranglega verið reistur á því að upplýsingalög tækju ekki til umræddra glæra. Úrskurðarnefndin hefði því ekki leyst úr kæru A, sem og síðari beiðni hans um endurupptöku málsins, í samræmi við lög.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til nefndarinnar að hún tæki mál A til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni þess efnis frá honum, og leysti úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem lýst væri í álitinu. Við þá úrlausn gæti m.a. reynt á hvort undantekningarreglur upplýsingalaga ættu við vegna afstöðu starfsmannsins um að ekki bæri að afhenda glærurnar. Þá beindi umboðsmaður því til nefndarinnar að hún tæki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem kæmu fram í álitinu. Þá ákvað hann vegna þeirra almennu sjónarmiða sem þar væri fjallað um, varðandi notkun á merki stofnunar, að kynna álitið forsætisráðuneytinu, vegna aðkomu þess að túlkun siðareglna,  kjara- og mannauðssýslu ríkisins og Sambandi íslenskra sveitarfélaga vegna aðkoma þessara aðila að málefnum opinberra starfsmanna.

    

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 5. apríl 2019 leitaði A til mín og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sem kveðinn var upp þann dag í máli hans númer 779/2019 hjá nefndinni. Með úrskurðinum vísaði nefndin frá kæru A á ákvörðun Vegagerðarinnar um að synja honum um aðgang að glærum sem starfsmaður stofnunarinnar sýndi í tengslum við fyrirlestur sem hann hélt á erlendri ráðstefnu. Glærurnar höfðu m.a. verið auðkenndar með merki Vegagerðarinnar auk merkis einka­fyrir­tækis starfsmannsins. Fram kom í ráðstefnugögnum að viðkomandi væri starfs­maður Vegagerðarinnar og við athugun málsins var upplýst að Vega­gerðin hefði borið kostnað af ferð starfsmannsins á ráðstefnuna. Kvörtunin lýtur einkum að þeirri meginforsendu frávísunarinnar að þátt­taka starfsmannsins í ráðstefnunni hafi ekki verið á vegum Vega­gerðarinnar og glærurnar því ekki tengdar starfsemi Vegagerðarinnar sem stjórn­valds í skilningi upplýsingalaga nr. 140/2012.

Í kjölfar samskipta minna við Vegagerðina bárust mér síðastliðið haust upplýsingar um að stofnunin hefði fyrr á árinu sett verklagsreglur fyrir starfsmenn um skil á ráðstefnugögnum er varða stofnunina. Þá kom fram að A hefði 1. október sl. óskað eftir því að úrskurðar­nefndin fjallaði á ný um höfnun Vegagerðarinnar á því að afhenda honum umbeðnar glærur. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fjallaði um þessa beiðni í úrskurði í máli nr. 948/2020 sem hún kvað upp 23. nóvember sl. og taldi að ekkert nýtt hefði komið fram í málinu sem breytti forsendum niður­stöðu úrskurðar hennar í máli nr. 779/2019 og hafnaði ósk A um endurupptöku málsins.

Athugun mín á þessu máli hefur einkum beinst að þeim atriðum sem A gerir athugasemdir við í úrskurðum úrskurðarnefndar um upp­lýsing­amál. Áður en kemur að úrlausn um þau atriði tel ég jafnframt tilefni til þess að fjalla með almennum hætti um heimildir starfsmanna opinberra stofnana til að nota merki þeirrar stofnunar sem þeir starfa hjá, m.a. á glærur sem þeir nota við flutning fyrirlestra, og hvaða þýðingu það getur haft um skráningu og vistun slíkra gagna hjá viðkomandi stofnun, og þá eftir atvikum við úrlausn erinda um aðgang að gögnum hjá stofnuninni.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 3. mars 2021.

    

II Málavextir

Í september 2017 sótti starfsmaður Vegagerðarinnar ráðstefnu erlendis á fagsviði sínu og greiddi Vegagerðin ferðakostnað, dagpeninga og ráðstefnugjald þar að lútandi. Á ráðstefnunni flutti starfsmaðurinn fyrir­lestur um tiltekin atriði vegna varnarbúnaðar sem m.a. er notaður við mannvirkjagerð á verkefnasviði Vegagerðarinnar. Í kynningu fyrir­lestursins í dagskrá ráðstefnunnar kom nafn starfsmannsins fram ásamt ensku heiti Vegagerðarinnar og heiti einkahlutafélags starfsmannsins. Við flutning erindisins sýndi starfmaðurinn glærur sem auðkenndar voru með merki Vegargerðarinnar og merki einkahlutafélagsins ásamt merki þriðja aðila, þ.m.t. merki fyrirtækis meðhöfundar hans að bók sem fjallar um það efni og fyrirlesturinn laut að. Starfsmaðurinn hafði á þessum tíma heimild Vegagerðarinnar til að reka umrætt einkahlutafélag sam­­hliða starfi sínu hjá Vegagerðinni.

Hinn 13. apríl 2018 óskaði A eftir að Vegagerðin léti honum í té gögn er tengdust þátttöku umrædds starfsmanns í  ráðstefnunni, þar á meðal glærurnar. Vegagerðin svaraði erindinu 3. maí 2018 og afhenti þá umbeðin gögn, þ.m.t. „erindi“ starfsmannsins á ráðstefnunni eins og það var orðað í svari upplýsingafulltrúa Vegagerðarinnar, að undan­skildum glærunum sem hann kvað vera vinnugagn starfsmannsins og ekki til dreifingar. Framangreinda ákvörðun, að synja um afhendingu glæranna, kærði A til úrskurðarnefndar um upplýsingamál með bréfi dags. 30. maí 2018. Í kærubréfinu er m.a. tiltekið að í ársreikningum áður­nefnds einkahlutafélags komi ekki fram neinn bókfærður kostnaður vegna ráðstefnuþátttöku á árunum 2014-2017 og því verði ekki annað ráðið en að Vegagerðin hafi kostað ráðstefnuferðir eigandans á þessu tímabili, þar á meðal ferð á umrædda ráðstefnu.

Undir meðferð málsins gaf úrskurðarnefndin Vegagerðinni kost á að veita umsögn um kæruna og óskaði jafnframt eftir afriti þeirra gagna er kæran laut að. Í umsögninni segir m.a.:

„Starfsmenn Vegagerðarinnar bera, líkt og aðrir ríkis­starfs­menn, ábyrgð á því að viðhalda þekkingu sinni og reynslu með sí- og endurmenntun. Hvetur Vegagerðin starfsmenn sína til þess að viðhalda menntun sinni og þekkingu enda er slíkt liður í því að tryggja að hjá stofnuninni starfi hverju sinni hópur sérfræðinga með sem víðtækasta og besta menntun á sínu sérsviði. Stefna stofnunar­innar á þessu sviði gerir ráð fyrir að starfsmenn geti sótt um að fá að afla sér sí- og endurmenntunar í vinnutíma auk framlags vegna útlagðs kostnaðar, eftir atvikum með framlagi úr sí- og endurmenntunarsjóði viðkomandi stéttarfélags. Geta starfsmenn sótt um að sækja ráðstefnur eða námskeið til að sækja sér þekkingu og samhliða miðla þekkingu á þeirra sérsviði til annarra. Í slíkum tilvikum hefur Vegagerðin litið svo á að starfs­maður sé í sjálfu sér ekki að sinna starfi sínu á meðan heldur að bæta við sig þekkingu persónulega. Það skal tekið fram að ætlast er til að starfsmaður miðli af þekkingu sem hann aflar sér til samstarfsmanna sinna ef þess er óskað án þess að krafa sé gerð krafa um afhendingu allra gagna til stofnunarinnar.“

Enn fremur segir í umsögninni að Vegagerðin hafi litið svo á að um væri að ræða sí- og endurmenntun umrædds starfsmanns þar sem hann hafi tekið þátt í ráðstefnu á hans sérsviði. Hann hafi sjálfur tekið ákvörðun um að sækja ráðstefnuna með samþykki Vegagerðarinnar. Úrskurðar­nefndin aflaði frekari skýringa hjá Vegagerðinni og spurði m.a. um hvernig Vegagerðin hafði fengið glærurnar sem hún synjaði um aðgang að. Í svarinu kom fram að Vegagerðin hefði óskað eftir því við starfs­manninn að fá glærurnar til skoðunar og leitaði jafnframt eftir afstöðu hans til þess að Vegagerðin veitti aðgang að þeim. Segir þar að starfsmaðurinn hafi sent „fyrirlesturinn með tölvupósti 3. maí 2018 og óskaði eftir að hann yrði ekki afhentur“. Glærurnar hafi ekki verið vistaðar í málaskrá stofnunarinnar.

Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 5. apríl 2019 í máli nr. 779/2019 segir að synjun Vegagerðarinnar á að verða við beiðni um afhendingu á glærunum sé byggð á því að glærurnar séu eign starfsmannsins og falli því ekki undir gildissvið upplýsingalaga, sbr. 2. gr. laganna. Þá kemur fram að ekki sé vafi á að Vegagerðin teljist vera stjórnvald í skilningi 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Í framhaldinu segir enn fremur:

„Eins og ákvæðið er orðað verður þó að gera þá kröfu til þess að gagn í vörslum stjórnvalda sé í einhverjum tengslum við þá starfsemi sem fer fram á vegum stjórnvaldsins. Er þá til þess að líta að starfsfólk kann að geyma á starfsstað ýmis gögn sem ekki tengjast starfi þeirra. Vegagerðin staðhæfir að erindi starfs­mannsins á ráðstefnunni hafi ekki verið haldið á þeirra vegum heldur starfsmannsins sjálfs og þá sem hluti af sí- og endurmenntun hans. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur ekki forsendur til að rengja þá staðhæfingu Vegagerðarinnar. Í því samhengi skal bent á skýringar Vegagerðarinnar til úrskurðar­nefndarinnar um að umbeðin gögn hafi ekki verið vistuð í málaskrá stofnunarinnar heldur hafi þær aðeins verið í fórum viðkomandi starfsmanns.

Samkvæmt þessu verður að líta svo á að upplýsingalög taki ekki til þeirra glæra sem starfsmaðurinn sýndi í tengslum við erindið á ráðstefnunni enda hafi þátttaka hans á ráðstefnunni ekki verið á vegum Vegagerðarinnar. Verður því að vísa kærunni frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.“

Hinn 1. október 2020 fór A þess á leit við úrskurðarnefnd um upplýsingamál að hún tæki mál hans sem fjallað var um í úrskurði nr. 779/2019 til meðferðar á ný á þeim forsendum að misræmi væri milli upplýsinga sem kæmu fram í bréfi Vegagerðarinnar til umboðsmanns Alþingis, dags. 22. nóvember 2019, og þess sem frávísun málsins hefði byggst á. Úrskurðarnefndin afgreiddi erindið með úrskurði nr. 948/2020 sem kveðinn var upp 23. nóvember 2020. Þar gerir nefndin grein fyrir því sem komið hafi fram í svarbréfi Vegagerðarinnar til umboðsmanns Alþingis, dags. 22. nóvember 2019, og A hafði vísað til í ósk sinni um endurupptökuna. Þá kemur fram að nefndin hafði undir höndum afrit af verklagsreglum sem Vegagerðin hafði sett í maí 2020 um vistun ráðstefnugagna sem varða stofnunina. Nefndin óskaði síðan 13. nóvember 2020 eftir upplýsingum frá Vegagerðinni um hvort staðhæfing stofnunar­innar, um að starfsmaðurinn hafi flutt erindið þar sem glærurnar voru sýndar á eigin vegum á ráðstefnunni, væri óbreytt og fram kemur að stofnunin hafi sagt svo vera. Starfsmanninum hafi ekki verið falið að koma fram fyrir hönd Vegagerðarinnar þegar hann sótti umrædda ráðstefnu og flutti þar fyrirlestur. Í niðurlagi úrskurðarins er eins og í úrskurði nr. 779/2019 vísað til þess að í upplýsingalögum segi að þau taki til allrar starfsemi stjórnvalda og gera verði þá kröfu að gagn í vörslum stjórnvalda sé í einhverjum tengslum við þá starfsemi sem fer fram á vegum stjórnvaldsins. Síðan segir:

„Flytji starfsmenn Vegagerðarinnar erindi á vegum stofnunar­innar og fyrir hönd hennar verður því að telja þau gögn sem starfsmaður útbýr í þeim tilgangi tilheyra starfsemi hennar og falla þau því undir upplýsingalög. Annað gildir um gögn sem starfsmaður útbýr í tengslum við erindi sem hann heldur á eigin vegum, óháð því hvort starfsmaðurinn hafi merkt gögnin stjórn­valdinu þar sem hann starfar. Ekki er unnt að líta svo á að gögn stafi frá stjórnvaldi þegar af þeirri ástæðu að starfsmaður merki gögnin stjórnvaldinu heldur þurfa gögnin að hafa orðið til í tengslum við starfsemi stjórnvalds, svo sem þegar starfsmaður heldur erindi á vegum stjórnvaldsins og fyrir hönd þess. Vega­gerðin staðhæfir að starfsmaðurinn hafi ekki sýnt glærurnar á vegum stofnunarinnar heldur á eigin vegum og í tengslum við sí- og endurmenntun hans. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að með þessari niðurstöðu sé ekki tekin afstaða til heimildar starfs­manna til að nota nafn og myndmerki vinnuveitanda við flutning fyrirlestra á eigin vegum enda fellur það utan valdssviðs úrskurðarnefndarinnar, sbr. 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga.“

Það var síðan niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki væru skilyrði til þess að endurupptaka úrskurðinn í máli nr. 779/2019 og var beiðni A þar um hafnað.

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Ég ritaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál bréf 15. júlí 2019 þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um þýðingu þess fyrir mat nefndarinnar á atvikum málsins að umræddar glærur hefðu verið merktar Vegagerðinni og að nafn Vegagerðarinnar hefði komið fram þar sem fyrirlesturinn var kynntur í dagskrá ráðstefnunnar. Enn fremur óskaði ég eftir að úrskurðar­nefndin gerði nánari grein fyrir þeirri afstöðu, sem fram kæmi í úrskurðinum, að hún hefði ekki forsendur til að rengja staðhæfingu Vega­gerðarinnar um að erindið hefði ekki verið haldið á hennar vegum heldur starfmannsins sjálfs og þá sem hluti af sí- og endurmenntun hans.

Í svarbréfi úrskurðanefndarinnar, dags. 19. ágúst 2019, er gerð grein fyrir að niðurstaða úrskurðarins hafi verið byggð á þeim forsendum að „umbeðin gögn teldust ekki stafa frá Vegagerðinni enda hefðu þau ekki orðið til í tengslum við starfsemi stofnunarinnar“. Þar er vísað til þeirrar afstöðu Vegagerðarinnar, sem fram komi í umsögn stofnunarinnar, að erindi starfsmannsins hafi ekki verið haldið á vegum Vegagerðarinnar heldur hefði starfsmaðurinn haldið erindið að eigin frumkvæði og á eigin vegum. Umbeðin gögn hafi því stafað frá starfsmanninum sjálfum og til­heyrt honum persónulega og hefði m.a. verið litið til þess að gögnin væru ekki vistuð í málaskrá Vegagerðarinnar.

Einnig kemur fram að nefndin hafi metið það svo að það hvernig starfs­maðurinn kaus að merkja umbeðin gögn gæti ekki ráðið úrslitum þegar tekin væri afstaða til þess hvort gögnin teldust stafa frá stofnun­inni. Það væri ótæk niðurstaða að gögn teldust stafa frá stjórnvaldi þegar af þeirri ástæðu að starfsmaður hefði merkt gögnin stjórnvaldinu. Ekki væri óalgengt að starfsfólk stjórnvalda kynnti sig með því að vísa til þess starfs sem það gegndi. Þá segir í bréfinu: 

„Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál hafði sú afstaða Vegagerðarinnar að erindið hafi ekki verið haldið á vegum stofnunarinnar og að starfsmaður hennar hafi ekki komið fram á ráðstefnunni sem fulltrúi Vegagerðarinnar, meira vægi en það hvernig starfsmaðurinn kaus að merkja gögnin og kynna sig á ráð­stefnunni. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tók með því ekki afstöðu til heimildar starfsmannsins til þess að kynna sig og erindi sitt með þessum hætti“. 

Ég ritaði Vegagerðinni bréf 28. október 2019 þar sem ég vísaði til upplýsinga sem stofnunin hefði veitt úrskurðarnefndinni í tengslum við mál A. Þessar upplýsingar hefðu orðið mér tilefni til að huga að heimildum starfsmanna opinberra stofnana til að merkja glærur sem þeir nota við flutning fyrirlestra, erinda og aðra þátttöku í ráðstefnum, kennslu og fundum með heiti og merki þeirrar stofnunar (logo) sem þeir starfa hjá þegar fullyrt er að þeir komi ekki fram fyrir hönd stofnunar­innar eða sem starfsmenn hennar. Í bréfinu óskaði ég eftir nánari upp­lýsingum um greiðslur Vegagerðarinnar vegna sí- og endurmenntunar umrædds starfsmanns og ákvarðanir þar að lútandi, og jafnframt um heimild hans til þess að kynna sig með þeim hætti sem gert var í dagskrá ráðstefnunnar og til þess að merkja glærurnar með merki Vegagerðarinnar.

Einnig óskaði ég eftir afstöðu Vegagerðarinnar til þess hvort hún teldi það samrýmast eftirliti hennar með og ábyrgð á því hvernig starfs­menn hennar settu fram efni undir merkjum stofnunarinnar að hún gerði ekki kröfu til þess að fá afhent eintak af slíku efni til varðveislu í skjala­safni hennar. Ég vísaði til þess að í þessu tiltekna máli gæti einnig reynt að þessu leyti á þá sérstöðu að viðkomandi starfsmaður hafi leyfi til að sinna aukastarfi á vegum einkafyrirtækis í hans eigu og þar með hvaða heimildir hann hefði til þess að kynna sig samhliða sem starfs­mann stofnunarinnar og eigin einkafyrirtækis. Að endingu óskaði ég eftir að Vegagerðin skýrði á hvaða lagagrundvelli hún teldi að gögn sem starfsmaður stofnunarinnar notaði við fyrirlestur, þar sem hann hefði verið kynntur sem starfsmaður hennar og væru auðkennd með nafni og merki Vegagerðarinnar, væru ekki hluti af þeim gögnum sem stofnuninni bæri lögum samkvæmt að skrá og varðveita í skjalasafni hennar.

Vegagerðin svaraði með bréfi dags. 22. nóvember 2019. Þar kemur m.a. fram að starfsmanninum hafi verið heimilað að sækja umrædda ráð­stefnu og fleiri á launum hjá Vegagerðinni og væri slíkt í samræmi við reglur hjá stofnuninni. Bréfinu fylgdi m.a. afrit verklagsreglu um greiðslu kostnaðar við endur- og símenntun. Þar kemur fram að ef Vegagerðin sendi starfsmann í kynnisferð eða á námskeið, ráðstefnu eða sýningu greiði hún allan útlagðan kostnað. Ef starfsmaður óski eftir að fara í slíka ferð sem tengist að einhverju eða öllu leyti starfi við­komandi þá skuli yfirmaður ákveða áður en leyfi er veitt hver verði hlut­deild Vegagerðarinnar í þeim kostnaði og hvort starfsmaður fái að fara í vinnutíma. Um bókhald vegna ferða starfsmanna var eftirfarandi tekið fram:

„Við það hefur verið miðað hjá Vegagerðinni um árabil að fylgja almennt þeim reglum sem settar hafa verið af hálfu Fjársýslu ríkisins um veitingu ferðaheimilda og frágang ferðareikninga til uppgjörs á ferðakostnaði fái starfsmenn heimild til að ferðast erlendis í vinnutíma og á kostnað Vegagerðarinnar. Gildir einu hvert er tilefni ferðar, hvort ferð sé vegna verkefna starfs­mannsins, hvort hann teljist koma fram fyrir hönd Vegagerðarinnar í ferðinni eða sækir fagráðstefnur og heldur fyrirlestra sem fagmaður og þá fyrst og fremst í þeim tilgangi að fylgjast með nýjungum, sækja þekkingu og fræðslu sem gagnast gæti í starfinu.“

Þá segir í svarbréfinu að engin gögn liggi fyrir um að starfs­manninum hafi verið heimilað að nýta ráðstefnuna til að koma fram fyrir hönd einkafyrirtækis síns. Það væri afstaða Vegagerðarinnar að honum hafi verið óheimilt að koma fram fyrir hönd einkafyrirtækis á ráð­stefnunni. Einnig segir að engin gögn lægju fyrir um að starfsmanninum hafi verið heimilað að kynna sig með þeim hætti er áður greindi og engra gagna nyti við er sýndu hvort honum hefði verið veitt sérstök heimild til þess að merkja glærur með nafni og merki stofnunarinnar. Kvaðst Vega­gerðin ekki kannast við að slík heimild hefði verið veitt sérstaklega í þessu tilviki og síðan segir í bréfinu:

„Starfsmaðurinn hefur upplýst að hann hafi talið sér heimilt að merkja umræddar ráðstefnuglærur með merki (logo) fyrirtækis síns þar sem hann hefði áður gert það við flutning á fyrirlestri í húsakynnum Vegagerðarinnar án þess að fundið hefði verið að því. Einnig upplýsti hann að þar sem Vegagerðin kostaði ferðina hefði hann kosið að birta einnig merki Vegagerðarinnar á ráð­stefnu­glærunum.“

Fram kemur að Vegagerðin hafi í janúar 2018 sett og kynnt starfs­mönnum reglur um notkun staðlaðs útlits á glærum en þar segir að mikilvægt sé að „útlit á því efni sem notað er í starfi Vegagerðarinnar og til kynningar á efni sem unnið er hjá Vegagerðinni sé kynnt á samræmdu formi“. Tekið er fram að forðast þurfi að margar útgáfur af merki Vegagerðarinnar séu í gangi í einu. Ekki hafi að öðru leyti verið gefin fyrirmæli til starfsmanna um það að hvaða marki þeim sé heimilt að nýta sér merki og nafn Vegagerðarinnar á glærur eða annað efni sem þeir útbúa þegar þeir halda fyrirlestra á ráðstefnum sem þeir sækja á kostnað Vega­gerðarinnar. Tekið er fram að ekki væri hægt að fullyrða að starfs­maðurinn hafi mátt ætla annað en að heimilt væri að nota myndefni með merki stofnunarinnar á ráðstefnunni.

Í bréfinu segir enn fremur að ekki væri gengið eftir því markvisst að starfsmenn skiluðu glærum eða öðru efni sem þeir útbyggju eða fengju í slíkum ferðum í skjalasafn en með vísan til nýlegrar samþykktar yfir­stjórnar Vegagerðarinnar væri fyrirhugað að setja verklagsreglur um þetta efni þar sem m.a. yrði fjallað um skyldu til að afhenda stofnuninni glærur og vista í skjalasafni. Tekið er fram að fallist sé á að kveða þurfi með ótvíræðum hætti á um það að gögn sem starfsmenn setja fram undir merkjum Vegagerðarinnar skuli í öllum tilvikum vistuð í skjala­safni stofnunarinnar og tryggja eftirfylgni með að það gangi eftir. Vegna beiðni um skýringar á lagagrundvelli fyrri afstöðu um að glærurnar tilheyrðu starfsmanninum en ekki stofnuninni var eftirfarandi tekið fram:

„Vegagerðin hefur eins og áður sagði ekki tekið afstöðu til þess álitaefnis sem hér er vikið að og verklagsreglur skortir um þetta efni hjá stofnuninni. Til skýringar skal tekið fram að í því umrædda máli sem hér um ræðir lagðist umræddur starfsmaður gegn því að heimila afhendingu þeirra gagna sem um ræðir. Gögnin höfðu ekki verið vistuð í skjalasafni og afhending þeirra hafði ekki verið áskilin af hálfu stofnunarinnar á grundvelli skýrra verk­lags­reglna eða fyrirmæla til starfsmanna um afhendingu slíkra gagna [í] sambærilegum tilvikum. Til stendur að bæta úr því og beina skýrum fyrirmælum þar að lútandi til starfsmanna, sbr. framan­greinda samþykkt yfirstjórnar Vegagerðarinnar.“

Meðal gagna sem fylgdu bréfi Vegagerðarinnar var afrit af umsókn, ferða­heimild, ferðareikningi og ferðaskýrslu starfsmannsins vegna um­ræddrar ráðstefnu. Þar kemur fram að ráðstefnan sé ein helsta ráðstefna í heiminum sem fjallaði um tiltekna gerð varnarmannvirkja. Þar yrði fjallað um nýja handbók um tiltekin atriði tengd þessum mannvirkjum og fram kom að umsækjandi stefndi að því að halda fyrirlestur sem tengist útgáfu bókar hans og annars um ákveðna gerð umræddra varnarmannvirkja. Um væntanlegan ávinning með ferðinni var vísað til aukinnar þekkingar á vörnum af því tagi sem téð mannvirki væru reist til að verjast og álagi á þau. Á tilheyrandi ferðareikningi, sem áritaður er af forstjóra Vega­gerðarinnar, kemur fram að stofnunin hafi greitt ferðakostnað, dag­peninga og ráðstefnugjald.

Athugasemdir A vegna svara úrskurðarnefndarinnar bárust mér með bréfi, dags. 25 ágúst 2019, og vegna svara Vegagerðarinnar með bréfi, dags. 6. desember 2019.

Í framhaldi af fyrirspurn minni bárust mér upplýsingar frá Vega­gerðinni 5. nóvember 2020 um að hún hefði fyrr á árinu sett verklags­reglur fyrir starfsmenn um skil á ráðstefnugögnum er varða stofnunina. Samkvæmt reglunum, sem ég fékk afrit af, skal vista og skrá öll ráðstefnugögn er varða Vegagerðina og þá annars vegar ráðstefnur sem Vega­gerðin stendur fyrir og hins vegar erindi starfsfólks  Vega­gerðarinnar á ráðstefnum annarra. Sem dæmi um þau gögn sem ekki þarf að vista í málaskrá samkvæmt reglunum eru nefnd ráðstefnugögn sem ekki tengjast starfsemi Vegagerðarinnar með beinum hætti og nefnd eru gögn frá ráðstefnum sem starfsfólk Vegagerðarinnar hefur sótt sér til fræðslu en hafa ekki flutt erindi á eða staðið fyrir, fyrir hönd Vegagerðarinnar.

Ég ritaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál bréf á ný 9. nóvember 2020. Í bréfinu upplýsti ég um framangreindar verklagsreglur Vega­gerðarinnar og enn fremur að ég hefði verið upplýstur um að A hefði óskað eftir endurupptöku málsins. Þá óskaði ég eftir að úrskurðar­nefndin upplýsti mig um hvort hún hefði tekið afstöðu til endurupptöku­beiðninnar og ef svo væri hvort niðurstaða af því tilefni lægi fyrir eða hvenær hennar væri að vænta. Úrskurðanefndin svaraði framangreindu erindi með tölvupósti 24. nóvember 2020 þar sem fram kom að með úrskurði nr. 948/2020, sem kveðinn var upp daginn áður og fylgdi svarinu, hefði endur­upptöku verið hafnað. Í úrskurðinum kemur fram að úrskurðarnefndin teldi ekkert hafa komið fram í málinu sem breytti forsendum fyrri niður­stöðu, sbr. úrskurð nr. 779/2019, um að vísa málinu frá.

   

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Almennt um notkun á merki opinberrar stofnunar og síðan nánar um úrskurði í málinu

Kvörtun þessa máls beinist að þeirri niðurstöðu úrskurðarnefndar um upplýsingamál að glærur sem starfsmaður Vegagerðarinnar hafði notað við flutning á fyrirlestri á ráðstefnu erlendis hefðu ekki verið í þeim tengslum við starfsemi Vegagerðarinnar að aðgangur almennings samkvæmt upplýsingalögum tæki til þeirra. Kæru A á synjun Vega­gerðarinnar um að afhenda honum glærurnar var því vísað frá nefndinni.

Úrskurðarnefndin hafði við meðferð sína á kærunni óskað eftir skýringum Vegagerðarinnar og afriti af umræddum glærum. Vegagerðin hafði í svari til nefndarinnar lýst þeirri afstöðu að erindi starfsmannsins á ráðstefnunni hefði ekki verið haldið á vegum Vegagerðarinnar heldur á vegum starfsmannsins sjálfs og verið hluti af sí- og endurmenntun hans. Úrskurðarnefndin tók fram í fyrri úrskurði sínum vegna máls A að hún hefði ekki forsendur til að rengja þessa staðhæfingu Vega­gerðarinnar.

Sá sem kvartaði til mín hafði m.a. rökstutt kvörtun sína með því að hann fengi ekki annað ráðið af þeim gögnum sem hann hefði aflað en að Vegagerðin hefði borið kostnað af þátttöku starfsmannsins í ráð­stefnunni. Við skoðun mína á gögnum málsins sást að umræddar glærur báru m.a. merki Vegagerðarinnar.

Ég taldi rétt og þá m.a. með tilliti til mögulegs aðgangsréttar almennings að gögnum hjá stjórnvöldum, að kanna þessi tvö atriði nánar og hvaða þýðingu þau hefðu að þessu leyti. Vegagerðin staðfesti í svörum til mín að stofnunin hefði veitt starfsmanninum heimild til að sækja þá ráðstefnu sem fyrirlesturinn var fluttur á og borið kostnað af þátttöku hans. Þá hefði starfsmaðurinn sótt ráðstefnuna á vinnutíma sínum hjá Vegagerðinni. Síðara atriðið, um notkun á merki Vegagerðarinnar á glærurnar, varð mér tilefni til fyrirspurna annars vegar til Vega­gerðarinnar og hins vegar úrskurðarnefndarinnar sem lýst er í kafla III hér að framan. Úrskurðarnefndin vék í fyrri úrskurði sínum í málinu ekki að umræddri merkingu á glærunum. Í svari við fyrirspurn minni tók nefndin fram að hún hefði metið það svo að það hvernig starfsmaðurinn kaus að merkja gögnin gæti ekki ráðið úrslitum þegar tekin væri afstaða til þess hvort þau teldust stafa frá stofnuninni. Það væri ótæk niðurstaða að gögn teldust stafa frá stjórnvaldi þegar af þeirri ástæðu að starfsmaður hefði merkt gögnin stjórnvaldi. Nefndin tæki hins vegar enga afstöðu til heimildar starfsmanna til að nota nafn og myndmerki vinnuveitanda við flutning fyrirlestra á eigin vegum enda félli það utan við valdsvið nefndarinnar. Í svari Vegagerðarinnar kom fram að stofnunin hefði ekki tekið afstöðu til álitaefnis um lagagrundvöll þess að glærur sem starfsmaður auðkenndi með merki stofnunarinnar tilheyrðu starfsmanninum en ekki stofnuninni.

Þarna er hreyft almennu álitamáli um heimildir starfsmanna til notkunar á merkjum opinberra stofnana og hvaða þýðingu slík merking á gögn eins og glærur sem starfsmenn nota við fyrirlestra sem þeir flytja, þ.m.t. á eigin vegum, kann að hafa þegar kemur að skjalavistun á stofnunum og mögulegum aðgangi almennings að gögnum vegna starfsemi og hjá stofnuninni. Ég tel því rétt að fjalla um það álitaefni áður en ég vík að afgreiðslu úrskurðarnefndar um upplýsingamál á beiðni A. Sú almenna umfjöllun er í kafla IV.2.

Í framhaldi af því mun ég fjalla um afgreiðslu úrskurðarnefndar um upplýsingamál á kæru A á synjun Vegagerðarinnar og þær skýringar sem Vegagerðin hefur látið nefndinni og mér í té vegna þessa máls.

2 Eiga glærur auðkenndar með merki opinberrar stofnunar sem starfsmaður notar við fyrirlestur að fara í skjalasafn stofnunarinnar?

Á síðari árum hefur í auknum mæli komið til þess að opinberar stofnir, rétt eins og einkaaðilar, hafa látið hanna fyrir sig eða vinna með öðrum hætti merki, stundum nefnt logo, sem stofnanir nota til að auð­kenna t.d. bréfsefni, umslög, heimasíður, skýrslur og kynningar á þeirra vegum. Í sumum tilvikum nota stofnanir þessi merki sem hluta af samræmdu útliti á myndrænni framsetningu efnis, t.d. glærum. Auk sam­ræmingar í útliti á gögnum sem stofnunin notar og lætur frá sér gefur merki stofnunarinnar þeim sem fá þessi gögn eða sjá þau til kynna að þau stafi frá stofnuninni. Gögnin séu sett fram í nafni stofnunarinnar.

Með hönnun á sérstöku auðkenni af þessu tagi hefur viðkomandi stofnun fengið réttindi til notkunar þess og fer að því leytinu til með slík réttindi sem leiða af höfundarrétti. Stofnunin ræður því hvernig hún hagar notkun merkisins og þar með í hvaða tilvikum það er notað. Öðrum er líka óheimilt að nota merkið nema með heimild stofnunarinnar eða það sé á gögnum sem annar aðili hefur fengið til notkunar eða stofnunin hefur veitt almennan aðgang að.  Á sama hátt er öðrum óheimilt að breyta merkinu eða aflaga það. Þessi réttindi eru hluti af þeim eignum stofnunarinnar sem stjórnendur og starfsmenn bera ábyrgð á að farið sé með í samræmi við þær almennu reglur sem gilda um notkun og meðferð á eignum hins opinbera.

Það hvernig og í hvaða tilvikum merki stofnunar er notað er því hluti af starfsemi hennar. Að því er varðar notkun á merki stofnunar á efni sem starfsmenn nota við fyrirlestra og aðrar kynningar eða upp­lýsinga­gjöf í formi glæra eða myndrænnar framsetningar þarf eins og áður sagði að hafa í huga að gagnvart þeim sem slíku efni er beint að, t.d. við fyrirlestur, gefur merki stofnunar til kynna að það sem fram kemur að efni til stafi frá stofnuninni og sé sett fram í hennar nafni. Ég tek fram að ég tel að öðru máli gegni um það að fram komi af hálfu starfs­mannsins, þótt um sé að ræða fyrirlestur sem hann flytur á eigin vegum, hjá hvaða opinberu stofnun hann starfar og hvaða starfi hann gegnir þar. Með því er viðkomandi einstaklingur aðeins að gera grein fyrir sjálfum sér en þar, eins og jafnan, þurfa opinberir starfsmenn að gæta þess að gera skýran greinarmun á starfi sínu í þágu viðkomandi stofnunar og því sem þeir gera á eigin vegum.

Í samræmi við þetta er það álit mitt að auðkenni stofnunar eins og merki hennar eigi aðeins að nota á það efni sem sett er fram af hálfu stofnunarinnar og stafar frá henni. Það á t.d. við þegar starfsmenn koma fram fyrir hönd stofnunar með fyrirlestra eða aðrar kynningar. Í öðrum til­vikum, þ.m.t. þegar starfsmaður flytur fyrirlestur eða sinnir kennslu á eigin vegum, er starfsmanninum að mínu áliti ekki heimilt að auðkenna það efni sem hann notar eins og glærur, annað myndrænt efni eða gögn sem hann dreifir með merki þeirrar stofnunar sem hann vinnur hjá nema um sé að ræða efni sem stafar frá stofnuninni og það notað sem slíkt eða starfs­maður hafi fengið sérstakt leyfi hjá stofnuninni til að nota merkið á eigin gögn. Að þessu leyti á að mínu áliti það sama við og um aðrar eignir stofnunar og um sérmerkt bréfsefni hennar og annað sem ber nafn og auðkenni stofnunar.

Þegar kemur að því að meta í hvaða mæli ber að vista og varðveita glærur og annað efni sem auðkennt er með merki opinberrar stofnunar og starfsmaður hennar notar við fyrirlestra og aðrar kynningar er það í samræmi við framangreint álit mitt að þar sé um að ræða gögn sem tilheyra starf­semi stofnunarinnar nema annað komi til. Þar sé því um að ræða gögn sem almennt ber að afhenda og vista í skjalasafni stofnunarinnar í sam­ræmi við lög nr. 77/2014, um opinber skjalasöfn. Það verður svo að vera ákvörðun þeirra sem bera ábyrgð á skjalavörslu stofnunarinnar, og þá að uppfylltum þeim kröfum sem koma fram í lögum nr. 77/2014 og reglum settum samkvæmt þeim, hvernig haga eigi vistun þessara gagna til framtíðar þ.m.t. um förgun og grisjun. Í ljósi þess sem á hefur reynt að því er varðar þau gögn sem hér er fjallað um við eftirlit umboðsmanns Alþingis er það álit mitt að það sé í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti og innan stjórnunarheimilda forstöðumanns opinberrar stofnunar að setja skýrar reglur bæði um notkun starfsmanna á merki stofnunar og um skil á gögnum sem starfsmenn merkja með þeim hætti.

Ef stofnun veitir starfsmanni leyfi til að merkja slíkt efni sem hann notar við flutning fyrirlesturs, kennslu eða annað á eigin vegum með auðkenni stofnunar er rétt að samhliða sé tekin ákvörðun um hvernig fara eigi með þau gögn m.t.t. skjalavistunar stofnunarinnar. Þar kemur einnig til að slík gögn kunna að vera hluti af skjölum vegna máls um leyfið til starfsmannsins og þar geta átt við þau sjónarmið sem rakin verða hér á eftir um eftirlit af hálfu stofnunarinnar.   

Í þeim tilvikum þegar starfsmaður stofnunar hefur merkt glærur eða gögn sem hann hefur notað t.d. við fyrirlestur eða kennslu á eigin vegum með merki eða öðru auðkenni þeirrar stofnunar sem hann starfar hjá, án þess að hafa fengið leyfi stofnunarinnar, reynir að mínu áliti á eftirlit hennar með því hvernig hagað er notkun á merki stofnunarinnar og hvernig starfsmaðurinn hefur sett fram efni undir merkjum hennar. Að því er varðar þetta eftirlit minni ég á að í tilviki starfsmanna ríkisins eru lagðar ákveðnar skyldur á þá um framgöngu bæði í starfi og utan þess samkvæmt 1. mgr. 14. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfs­manna ríkisins. Liður í eftirliti með háttsemi opinberra starfsmanna að því er varðar notkun á merki stofnunar án leyfis kann því að vera að stjórnandi stofnunar þurfi að kalla eftir að fá afhent eintak af slíkum gögnum. Eftir að stofnun hefur fengið gögnin afhent ræðst það af almennum reglum um skyldu til skráningar og varðveislu á gögnum opinberra stofnana hvernig beri að fara með gögnin að þessu leyti og þá einnig um mögulegan aðgang annarra utan stofnunar að þeim. Þar getur eðli málsins samkvæmt t.d. reynt á undantekningar á reglum upplýsingalaga nr. 140/2012 um gögn sem eru undanþegin upplýsingarétti.

Vegna þess sem nefnt hefur verið hér að framan og almennt um varð­veislu skjala og gagna sem auðkennd eru með merki stofnunar og starfs­menn hennar útbúa og nota við flutning á fyrirlestrum og kynningum þarf að mínu áliti einnig að hafa í huga möguleika stjórnenda stofnunar til að hafa eftirlit með því efni sem starfsmenn setja fram undir merkjum hennar. Þetta á t.d. við um það hvaða efni og upplýsingar úr starfsemi stofnunarinnar starfsmaðurinn notar og birtir og hvernig hann túlkar þær. Á starfsmönnum hvílir ákveðinn trúnaðarskylda gagnvart stofnuninni og þótt t.d. starfsmaður hafi í starfi sínu komist að ákveðinni niður­stöðu eða fengið upplýsingar sem trúnaður á að ríkja um kann það að hafa þýðingu fyrir starfsemi stofnunarinnar hvort og hvernig slíkar upp­lýsingar eru settar fram. Hafi viðkomandi starfsmaður fengið leyfi stofnunar til að hafa með höndum eigin starfsemi samhliða starfi sínu, og þá sérstaklega á því sviði sem hann starfar einnig að hjá stofnuninni, kann að vera enn ríkari ástæða fyrir stofnunina að gæta að umræddu eftir­liti.

Ég minni á að hér er verið að tala um birtingu upplýsinga og eftir atvikum útleggingu og viðhorf starfsmannsins undir merkjum stofnunar­innar. Áður var vikið að þeirri  vammleysiskröfu sem hvílir á ríkis­starfs­mönnum samkvæmt 1. mgr. 14. gr. laga nr. 70/1996 en að auki getur þar reynt á viðmiðanir sem taldar eru leiða af vönduðum stjórnsýsluháttum og siðareglum. Að því er varðar starfsmenn sveitarfélaga er ekki til að dreifa beinum ákvæðum í núgildandi lögum um þessi atriði en þar kunna ákvæði kjarasamninga, sbr. 1. mgr. 57. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, vandaðir stjórnsýsluhættir, siðareglur og aðrar reglur sem einstök sveitarfélög hafa sett að hafa þýðingu. Það hvernig starfsmaður setur fram málefni undir merki eða öðru auðkenni þeirrar stofnunar sem hann starfar hjá kann að skipta máli í ljósi þessara krafna. Gera verður greinarmun á þeirri stöðu og því tjáningarfrelsi sem starfsmenn ríkis og sveitarfélaga hafa samkvæmt 41. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. breytingu með lögum nr. 71/2019.

Auk innra eftirlits stofnunar með því hvaða efni og hvernig starfs­menn setja fram með þeim hætti sem hér er fjallað um kann varðveisla slíkra gagna sem bera merki eða annað auðkenni stofnunar að hafa þýðingu þar sem reynt getur á kröfu um aðgang að gögnum hjá stofnun lögum sam­kvæmt. Að baki upplýsingalögum nr. 140/2012 býr það markmið að tryggja gegnsæi í stjórnsýslu og meðferð opinberra hagsmuna m.a. í þeim tilgangi að styrkja aðhald almennings að opinberum aðilum.

Notkun starfsmanns opinberrar stofnunar á upplýsingum eða niður-stöðum sem hann fær vitneskju um í starfi sínu eða vegna þess að þær hafa borist stofnuninni frá þriðja aðila, t.d. sem aðkeypt sér­fræði­ráðgjöf, með því að setja þær fram í gögnum sem bera auðkenni stofnunar­innar getur orðið tilefni þess að aðrir vilji á grundvelli aðildar sinnar að viðkomandi máli eða á grundvelli upplýsingaréttar almennings fá að­gang að slíkum gögnum. Tilefnið kann líka að vera að sá sem óskar eftir aðgangi vilji ganga úr skugga um hvort tilteknar upplýsingar hafi verið notaðar af starfsmanninum í slíkum gögnum. Að baki kunna einnig að búa samkeppnishagsmunir svo sem að aðrir en starfsmaður stofnunar eigi kost á að fá vitneskju um og nýta sér þær upplýsingar sem starfsmaðurinn hefur birt. Þá getur líka verið að viðkomandi vilji ganga úr skugga um hvort starfsmaðurinn hafi verið að nýta sér, og þá í gögnum sem sett eru fram undir merkjum stofnunarinnar, upplýsingar og niðurstöður sem sá sem ber beiðnina fram hefur látið stofnuninni í té eða unnið fyrir hana. Þar getur t.d. reynt á tilgreiningu heimilda og hvort notkunin sé í samræmi við þá heimild sem stofnunin hefur til notkunar á þeim.

Eins og rakið er hér að framan lít ég svo á að opinber stofnun hafi með því að taka í notkun sérstakt merki eða auðkenni komið sér upp réttindum sem stofnunin hefur ákveðið forræði á og starfsmönnum hennar ber að umgangast og nota með sama hætti og aðrar eignir stofnunarinnar. Þetta eru réttindi og eignir sem komið er upp til að rækja þá opinberu hagsmuni sem stofnunin fer með. Á síðustu árum hefur af hálfu Alþingis og stjórnvalda verið lögð áhersla á aukna þýðingu siðareglna í starfi stjórnsýslunnar. Umboðsmanni Alþingis er falið að hafa eftirlit með því að starfsemi stjórnsýslunnar sé í samræmi við tilteknar siðareglur, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og það eftirlit kemur til viðbótar við að umboðsmaður skal gæta þess að stjórnsýslan sé í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti.

Siðareglur fyrir þá sem starfa í opinberri stjórnsýslu, bæði hér á landi og erlendis, hafa ekki síst miðað að því að starfsmenn stjórn­sýslunnar greini skýrlega á milli opinberra starfa sinna og almanna­hags­muna annars vegar og fjárhagslegra eða persónulegra hagsmuna sinna hins vegar. Þetta á t.d. við um notkun og meðferð á eignum og annarri aðstöðu sem þeir hafa aðgang að vegna starfa sinna. Siðareglur af þessu tagi koma til viðbótar og fyllingar á því sem þegar leiðir af lögum og vönduðum stjórnsýsluháttum að þessu leyti. Ég tel að sú umgjörð sem lýst hefur verið hér að framan, um aðgreiningu hagsmuna og notkun á sérstöku merki eða öðru auðkenni stofnunar sem opinber starfsmaður starfar hjá sem og skjalavistun gagna sem það bera, sé að því marki sem hún leiðir ekki af lögum í senn í samræmi við þann grundvöll sem siðareglur starfs­manna í stjórnsýslunni byggjast á og vandaða stjórnsýsluhætti sem stjórnvöldum ber að viðhafa í störfum sínum.

Ég ítreka að framangreind umfjöllun um notkun á merki opinberrar stofnunar er sett fram í þágu þess almenna eftirlits sem umboðsmaður Alþingis hefur með starfsháttum í stjórnsýslunni en ekki sérstaklega vegna atvika í því máli sem er tilefni þeirrar kvörtunar sem álit þetta fjallar að öðru leyti um. Ég tek það fram að ég tel það hins vegar til eftirbreytni fyrir stjórnvöld að fara þá leið eins og Vegagerðin að setja innri verklagsreglur um þessi mál og taka þá mið af þeim almennu sjónarmiðum sem lýst er hér að framan.

3 Úrskurðir úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli A

Beiðni A var byggð á upplýsingalögum nr. 140/2012. Þau lög um aðgang almennings að gögnum hjá stjórnvöldum hafa það að markmiði að tryggja gegnsæi í stjórnsýslu og við meðferð opinberra hagsmuna m.a. í þeim tilgangi að styrkja þau nánar tilgreindu fimm atriði sem talin eru upp í 1. gr. laganna. Auk upplýsingaréttarins og tjáningarfrelsis er þar m.a. tilgreint aðhald almennings að opinberum aðilum og traust almennings á stjórnsýslunni. Réttur almennings til aðgangs að gögnum hjá opinberum aðilum sem falla undir upplýsingalög tekur, eins og það er orðað í 5. gr. laganna, til fyrirliggjandi gagna sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í öðrum ákvæðum laganna.

Þá er rétt að árétta að við setningu upplýsingalaganna frá 2012 var eins og kemur fram í athugasemd við 1. mgr. 2. gr. í frumvarpi til laganna lögð áhersla á að lögin tækju til allrar starfsemi sem fram fer á vegum stjórnvalds og væru þannig ekki t.d. bundin við töku ákvarðana um rétt eða skyldu manna. Það væri þó skilyrði að sú starfsemi sem um ræðir færi í reynd fram á vegum stjórnvaldsins. Að því er varðar athafnir eða bréfaskipti einstaklinga sem eru starfsmenn stjórnvalda eða tengdir þeim með öðrum hætti þyrftu umræddar athafnir eða bréfaskriftir að teljast þáttur í starfi fyrir stjórnvaldið. (Alþt. 141. löggjafarþing, þjsk. 223 – 215. mál.)

Í þessu máli liggur fyrir að í kjölfar beiðni A um að fá afhent gögn um þátttöku starfsmanns Vegagerðarinnar í tiltekinni ráð­stefnu erlendis árið 2017 sendi Vegagerðin honum það sem nefnt er í svarinu „erindi“ starfsmanns Vegagerðarinnar en var síðar í bréfi Vega­gerðarinnar til úrskurðarnefndarinnar sagt vera „ráðstefnugrein“ og sú lýsing á skjalinu er tekin upp í lýsingu á málsatvikum í fyrri úrskurði nefndarinnar nr. 779/2019. A var hins vegar synjað um að fá þær glærur sem starfsmaðurinn hafði notað við það erindi sem hann flutti á ráðstefnunni þar sem þær væru „vinnugagn“ starfsmannsins og ekki til dreifingar. Vegagerðin byggði því upphaflega synjun sína á því að glærurnar væru vinnugagn starfsmannsins en í kæru sinni til úrskurðar­nefndarinnar hafði A bent á að þær gætu ekki talist vinnugagn þar sem þær hefðu verið birtar opinberlega á ráðstefnunni. Afstaða Vega­gerðarinnar fyrir úrskurðarnefndinni og niðurstaða nefndarinnar var ekki byggð á þessari fyrri afstöðu Vegagerðarinnar heldur var þar eins og áður sagði byggt á þeirri staðhæfingu Vegagerðarinnar að erindi starfs­mannsins á ráðstefnunni og þar með tilurð og notkun á glærunum  hefði ekki verið á vegum Vegagerðarinnar heldur á vegum starfsmannsins sjálfs og þá sem hluti af sí- og endurmenntun hans. Nefndin tók fram að hún hefði ekki forsendur til að rengja þessa staðhæfingu Vegagerðarinnar.

A hafði í kæru sinni til nefndarinnar auk þess að benda á áðurnefnt, m.a. um að hann hefði fengið „erindi“ starfsmannsins afhent frá Vegagerðinni, byggt á að hann fengi ekki annað ráðið þ.m.t. af árs­reikningum einkafyrirtækis starfsmannsins, en að Vegagerðin hefði kostað starfsmanninn á ráðstefnuna og þar með notað almannafé til þess. Af upphaflegum úrskurði úrskurðarnefndarinnar og síðar við úrlausn um endur­upptökubeiðni A verður ekki séð að nefndin hafi sérstaklega gengið eftir því við Vegagerðina að fá upplýst hvort hún hefði borið kostnað af þátttöku starfsmannsins í ráðstefnunni og hvort hann hefði sótt hana í vinnutíma sínum hjá Vegagerðinni. Þá var heldur ekki fjallað um hvaða þýðingu það kynni að hafa við úrlausn um beiðni A um aðgang að glærunum ef Vegagerðin hefði borið þennan kostnað.

Þessi staða varð mér tilefni til þess að óska beint eftir upp­lýsingum um þetta atriði frá Vegagerðinni og í svari hennar var staðfest að stofnunin hefði borið kostnað af þátttöku starfsmannsins í ráð­stefnunni og hann hefði þann tíma verið á launum hjá stofnuninni. Meðal gagna sem Vegagerðin afhenti mér var umsókn starfsmannsins um heimild til að sækja ráðstefnuna á kostnað Vegagerðarinnar og þar kom fram að starfsmaðurinn stefndi að því að halda fyrirlestur sem tengdist útkomu bókar tengdri því fagsviði sem starfsmaðurinn sinnir hjá Vegagerðinni. Starfs­maðurinn er höfundur bókarinnar ásamt öðrum. Áður er fram komið að starfsmaðurinn hafði á þessum tíma heimild stjórnenda Vegagerðarinnar til að reka samhliða starfi sínu eigin starfsemi í einkahlutafélagi á fag­sviði sínu og í tilgreiningu höfunda áðurnefndrar bókar er það félag til­greint undir nafni hans. Við kynningu á fyrirlestrinum á ráðstefnunni kom fram nafn fyrirtækis starfsmannsins auk Vegagerðarinnar og merki stofnunar­innar var á glærunum auk merkja fyrirtækja starfsmannsins og meðhöfundar hans. Í skýringum Vegagerðarinnar til mín kemur fram að það sé afstaða stofnunarinnar að starfsmanninum hafi verið óheimilt að koma fram fyrir hönd einkafyrirtækis á ráðstefnunni.

Ég tel að áður en úrskurðarnefnd um upplýsingamál gat ráðið því til lykta og þar með fallist á að starfsmaður Vegagerðarinnar hefði flutt umrætt erindi og útbúið og notað glærurnar við flutning þess á eigin vegum en ekki í tengslum við starf hans hjá Vegagerðinni hefði nefndin þurft í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að rannsaka tiltekin atriði nánar. Annars vegar á hvaða laga­grund­velli Vegagerðin taldi rétt að stofnunin sem slík afhenti eintak af „erindi“ starfsmannsins en ekki þær glærur sem notaðar voru við flutning þess. Ég vek þar athygli á því að í svari Vegagerðarinnar til úrskurðar­nefndarinnar um hvernig hún fékk glærurnar afhentar frá 19. mars 2019 kom fram að starfsmaðurinn hefði sent tilteknum stjórnendum hjá Vegagerðinni „fyrirlesturinn með tölvupósti 3. maí 2018 og óskað eftir að hann yrði ekki afhentur.“ Í umsögn Vegagerðarinnar til úrskurðar­­­nefndarinnar  26. júní 2018 sagði hins vegar að starfsmaðurinn hefði samþykkt að afhenda mætti það sem þar var nefnt „ráðstefnugrein“ er í öðrum gögnum frá Vegagerðinni sagt vera „erindi“ starfsmannsins.

Hins vegar tel ég að tilefni hafi verið til þess að nefndin kannaði nánar og tæki sérstaklega afstöðu til þess sem kom fram í kæru A til nefndarinnar um að Vegagerðin hefði alfarið kostað þátttöku starfs­mannsins í ráðstefnunni og hvort hann sótti hana og flutti erindið á vinnutíma. A hafði þar m.a. vísað til þess að notkun á opinberu fé til þátttöku starfsmannsins í ráðstefnunni ætti að hafa þýðingu um aðgang almennings að umræddum glærum og á ráðstefnunni hefði þátttaka starfsmannsins og framlag hans þar í formi erindis og glæranna auk þess að vera undir merkjum Vegagerðarinnar einnig verið í nafni einka­fyrirtækis starfsmannsins. Ég minni í því sambandi á það sem sagði hér fyrr í kafla IV.2 um eftirlit af hálfu stjórnenda opinberra stofnana ef starfsmenn koma fram undir merkjum stofnunar og fjalla um upplýsingar sem stafa frá starfi þeirra.

Við úrlausn um framangreind atriði skipti einnig máli að leggja mat á í hvaða efnislegu tengslum það sem kom fram á glærunum, rétt eins og í því „erindi“ starfsmannsins sem A hafði fengið afhent, var í tengslum við störf og verkefni starfsmannsins hjá Vegagerðinni og þar með hvort og hvernig hann greindi þar, og þá væntanlega til fræðslu og fróðleiks fyrir aðra þátttakendur í ráðstefnunni, frá þeim verkefnum og lausnum sem beitt hafði verið hjá Vegagerðinni og þeirrar ríkis­stofnunar sem áður fór með þessi mál og þar með hvort slík upplýsingagjöf teldist þáttur í starfi Vegagerðarinnar.

Þá kom fram í svörum Vegagerðarinnar til mín að ekki liggi fyrir að starfsmanninum hafi verið veitt heimild til að merkja glærur með nafni og merki stofnunarinnar. Starfsmaðurinn hafi hins vegar upplýst að hann hafi talið sér heimilt að merkja umræddar ráðstefnuglærur með merki (logo) fyrirtækisins síns þar sem hann hafi áður gert það við fyrir­lestur í húsakynnum Vegagerðarinnar og þar sem Vegagerðin hafi kostað ferðina hafi hann kosið að birta einnig merki Vegagerðarinnar á ráð­stefnuglærunum.

Ég tel að úrskurðarnefndin hafi við úrlausn sína um hvort umræddar glærur teldust hluti af starfsemi Vegagerðarinnar, og þá líka þegar hún tók afstöðu til beiðni A um endurupptöku fyrri úrskuðarins, þurft að leggja heildstætt mat á framangreind atriði og þá einnig að teknu tilliti til þeirra almennu atriða um notkun á merkjum opinberra stofnana sem ég fjalla um í kafla IV.2 hér að framan. Eins og þar kemur fram er ég ekki sammála þeirri víðtæku afstöðu sem kom fram í svörum úrskurðarnefndarinnar til mín um það sé ótæk niðurstaða að gögn teljist stafa frá opinberri stofnun þegar af þeirri ástæðu að starfsmaður hafi merkt gögnin stjórnvaldinu. Þessi atriði höfðu að mínu áliti einnig þýðingu þegar tekin var afstaða til þess sem Vegagerðin hélt fram um að þátt­taka starfsmannsins í ráðstefnunni, og þar með gerð og notkun hans á glærunum, hefði verið liður í sí- og endurmenntun starfsmannsins og þar með fallið utan starfsemi Vegagerðarinnar. Þar kann ekki bara að skipta máli að ríkisstofnun beri kostnað af slíkri sí- og endurmenntun starfsmanns heldur líka hvort hann tekur sem lið í henni með virkum hætti þátt í miðlun upplýsinga og fróðleiks úr starfi vinnuveitanda síns undir merkjum hans.

Fyrir liggur að Vegagerðin fékk umræddar glærur afhendar frá starfs­manninum þegar stofnunin kallaði eftir þeim í tengslum við beiðni A. Starfsmaðurinn lagðist gegn því að heimila afhendingu á þeim. Glærurnar voru hins vegar ekki vistaðar í skjalasafni stofnunar­innar í framhaldi af viðtöku þeirra. Hvað sem líður úrlausn um það hvort umræddar glærur hafi orðið til við starfsemi Vegagerðarinnar og tengist henni í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef lýst hér að framan þá liggur fyrir að stofnuninni hafði borist umrætt skjal, sbr. skilgreiningu 2. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2014, um opinber skjalasöfn. Vegagerðin fékk skjalið í tengslum við meðferð stofnunarinnar á því stjórnsýslumáli sem var tilkomið vegna beiðni A um að fá glærurnar afhentar á grund­velli upplýsingalaga og Vegagerðin lét úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim. Þarna var því um að ræða skjal sem var hluti af meðferð Vegagerðarinnar á tilteknu stjórnsýslumáli og ekki verður annað séð en Vegagerðinni hafi í samræmi við þær reglur sem koma fram í lögum nr. 77/2014 borið að skrá skjalið og vista í skjalasafni stofnunar­innar, sbr. einnig 26. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Ég er því ekki sammála þeirri afstöðu úrskurðarnefndar um upplýsingamál að upplýsingalög sem slík taki ekki til umræddra glæra sem Vegagerðin hafði þá fengið afhentar. Þarna var um að ræða fyrirliggjandi gögn hjá Vegagerðinni sem vörðuðu tiltekið mál, sbr. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Það liggur hins vegar fyrir að starfs­maðurinn hafði lagst gegn því að Vegagerðin afhenti glærurnar. Hvorki af hálfu Vegagerðarinnar eða úrskurðarnefndar um upplýsingamál var við meðferð málsins tekin afstaða til þess hvort þær undantekningar frá aðgangi almennings að gögnum sem koma fram í 6. til og með 10. gr. upplýsingalaga ættu við í ljósi beiðni starfsmannsins að glærurnar yrðu ekki afhentar, svo sem vegna einkahagsmuna starfsmannsins, annarra aðila eða viðskiptalegra hagsmuna Vegagerðarinnar.

Eins og mál þetta liggur fyrir mér er það því álit mitt að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi ekki leyst úr kæru A sem og beiðni hans um endurupptöku málsins í samræmi við lög. Eftir standi að leysa úr því hvort þær undantekningar sem koma fram í 6. til og með 10. gr. upplýsingalaga hafi heimilað að synja A um að fá afhent í heild eða að hluta afrit af umbeðnum glærum sem Vegagerðin hafði fengið afhentar og áttu að hafa verið skráðar og vistaðar í skjala­safni stofnunarinnar.

   

V Niðurstaða

Í samræmi við framangreint er það álit mitt að auðkenni stofnunar eins og merki hennar eigi aðeins að nota á það efni sem sett er fram af hálfu stofnunarinnar og stafar frá henni. Um skráningu og varðveislu slíkra gagna í skjalasafni stofnunar fer því eftir almennum lögum og reglum um þau mál. Sama gildir um aðgang almennings að slíkum gögnum. Hafi starfsmaður stofnunar merkt gögn sem hann útbýr og notar t.d. við flutning fyrirlesturs á eigin vegum án samþykkis stofnunar reynir á eftirlit stofnunarinnar með slíkri notkun á auðkenni hennar og því sem sett er fram undir merkjum stofnunarinnar. Þar getur eftir atvikum reynt á skráningu og vistun slíkra gagna hjá stofnunni.

Vegagerðin hafði fengið afhentar þær glærur sem A óskaði eftir að fá aðgang að á grundvelli upplýsingalaga. Glærurnar voru af­hentar vegna meðferðar á tilteknu máli og bar að skrá og vista í skjala­safni Vegagerðarinnar í samræmi við lög nr. 77/2014, um opinber skjala­söfn, en það var ekki gert. Starfsmaður Vegagerðarinnar sem hafði útbúið og notað glærurnar við fyrirlestur sem hann flutti hafði óskað eftir því að Vegagerðin afhenti þær ekki. Það er álit mitt að úrskurður úrskurðarnefndar um upplýsingamál hafi ranglega verið reistur á því að upplýsingalög tækju ekki til umræddra glæra sem áttu að vera í skjalasafni Vegagerðarinnar. Hins vegar hefur ekki í ljósi óska starfs­mannsins verið tekin afstaða til þess hvort einhver þeirra undantekninga sem koma fram í 6. til og með 10. gr. upplýsingalaga frá aðgangi almennings að gögnum hafi heimilað að synja A um að fá glærurnar afhentar.

Það eru því tilmæli mín til úrskurðarnefndar um upplýsingamál að hún taki mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og leysi úr málinu í samræmi við þá túlkun laga og sjónarmið sem ég hef lýst í álitinu. Það eru jafnframt tilmæli mín til nefndarinnar að hún taki framvegis í störfum sínum mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.

Í álitinu (kafla IV.2) er fjallað almennt um heimildir til notkunar á merkjum og öðrum auðkennum opinberra stofnana og skil á gögnum sem bera slík merki og starfsmenn stofnana nota við fyrirlestra og aðrar kynningar til skjalasafns viðkomandi stofnunar. Ég hef því ákveðið að kynna álitið forsætisráðuneytinu vegna aðkomu þess að túlkun siðareglna auk kjara- og mannauðssýslu ríkisins og Sambandi íslenskra sveitarfélaga vegna aðkomu þessara aðila að málefnum opinberra starfsmanna. Þá er álit þetta sent Þjóðskjalasafni Íslands vegna hlutverks þess við framkvæmd laga nr. 77/2014, um opinber skjalasöfn. Það verður að vera mat þessara aðila í hvaða mæli þeir telja þörf á samræmdum leiðbeiningum til stjórnenda og starfsmanna ríkis og sveitarfélaga um þessi mál.