Bréf

    

Umboðsmaður lauk málinu með bréfi, dags. 12. febrúar 2018, sem hljóðar svo:

 

I

Ég vísa til erindis A sem barst umboðsmanni Alþingis 26. apríl 2016 þar sem kvartað er yfir synjun innanríkisráðuneytisins, nú dómsmálaráðuneytisins, 3. mars 2016 á beiðni samtakanna um gjaf­sókn. Synjun ráðuneytisins var byggð á umsögn gjafsóknarnefndar 17. febrúar s.á. þar sem ekki var mælt með gjafsókn. Í kvörtuninni er á því byggt að ákvæðum 126. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, hafi ekki verið rétt beitt við meðferð málsins. Er sérstaklega vísað til b-liðar 1. mgr. 126. gr. þar sem mælt er fyrir um það skilyrði gjafsóknar að „úrlausn máls hafi verulega almenna þýðingu“. Í því sambandi kemur fram að túlka eigi umrætt skilyrði í ljósi samningsins um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum, öðru nafni Árósa­samningsins, og mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Enn fremur er vísað til þess að ekki hafi verið gætt að jafnræðis­sjónarmiðum við ákvörðunina og hún hafi ekki verið nægjanlega rök­studd.

A hefur áður leitað til umboðsmanns vegna sama máls og fékk fyrri kvörtun félagsins málsnúmerið 8539/2015 í málaskrá embættisins. Í tilefni af kvörtuninni ritaði umboðsmaður innanríkis­ráðu­neytinu bréf 31. ágúst 2015 þar sem hann óskaði eftir tilteknum upplýsingum og skýringum. Ráðuneytið tilkynnti í bréfi 21. janúar 2016 að það hefði ákveðið að taka málið til nýrrar meðferðar og óska eftir nýrri umsögn gjafsóknarnefndar í málinu. Með vísan til þess lauk umboðs­maður málinu með bréfi til félagsins 25. janúar 2016.

Kvörtun A nú lýtur að ákvörðun ráðuneytisins í hinu endur­upptekna máli þar sem beiðni félagsins um gjafsókn var hafnað á nýjan leik. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir tilteknum skýringum og gögnum af hálfu ráðuneytisins sem bárust embættinu 22. desember 2016. Athugasemdir yðar við svarbréf ráðuneytisins bárust 4. og 11. janúar 2017. Þar sem þér hafið fengið afrit af framangreindum bréfum tel ég ekki þörf á að rekja efni þeirra nánar nema að því leyti sem nauðsynlegt er fyrir umfjöllun mína hér á eftir.

   

II

A sótti eins og áður sagði upphaflega um gjafsókn 26. febrúar 2015 vegna málsóknar á hendur B til ógildingar á tiltekinni kerfis­áætlun félagsins og til viðurkenningar á ólögmæti hennar. Í beiðni félagsins var tekið fram að málið hefði „almenna þýðingu, að minnsta kosti fyrir alla Íslendinga“ með þeim rökstuðningi að slík kerfis­áætlun varði uppbyggingu raforkukerfis um landið allt. Þá var tekið fram að þeir hagsmunir sem málið snerist um væru „stórfelldir, en hin ólögmæta kerfisáætlun [fjalli] um veruleg og óafturkallanleg spjöll á íslenskri náttúru og umhverfi um allt land.“

Innanríkisráðuneytið synjaði umsókninni með bréfi, dags. 29. apríl 2015. Byggðist synjunin á umsögn gjafsóknarnefndar, dags. 21. apríl s.á., þar sem ekki var mælt með gjafsókn. Í umsögn nefndarinnar kom fram að þegar félagasamtök sæki um gjafsókn væri „ekki um annað að ræða en að beita ákvæðum 126. gr. [laga nr. 91/1991, um meðferð einka­mála, með síðari breytingum] eftir efni sínu“. Í tengslum við a-lið 1. mgr. 126. gr. kom fram að gjafsóknarnefnd teldi að fjárhag A væri ekki þannig háttað að kostnaður af gæslu hagsmuna samtakanna yrði þeim fyrirsjáanlega ofviða auk þess sem ekki væri eðlilegt að málsóknin væri kostuð af almannafé. Hvað varðaði b-lið 1. mgr. 126. gr. kom fram í umsögninni að það væri skilyrði fyrir gjafsókn á grundvelli þess ákvæðis að úrlausn máls hefði verulega almenna þýðingu eða varðaði verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einkahagi umsækjenda. Í umsögninni var vitnað til athugasemda við 7. gr. frumvarps þess er varð að breytingarlögum nr. 72/2012. Í beinu framhaldi sagði síðan:   

„Ekki verður af þessum orðum dregin sú ályktun að með breytingu á lagaákvæðinu hafi ætlun löggjafans verið sú að leggja til gjafsókn til lögaðila á grundvelli b. liðar 1. mgr. 126. gr. einkamálalaga í málum sem þessum. Ekki er mælt með gjafsókn.“

A leitaði til mín með kvörtun 15. júní 2015 þar sem kvartað var yfir synjun ráðuneytisins. Í tilefni af kvörtuninni ritaði ég ráðuneytinu bréf, dags. 31. ágúst 2015, þar sem ég óskaði nánari upplýsinga og skýringa um tiltekin atriði málsins. Svar ráðuneytisins barst með bréfi, dags. 21. janúar 2016, þar sem fram kom að ráðuneytið hefði ákveðið að taka mál A til nýrrar meðferðar og óska eftir því við gjafsóknarnefnd að nefndin léti ráðuneytinu í té nýja umsögn í málinu með hliðsjón af áðurgreindu bréfi mínu til ráðuneytisins.

Innanríkisráðuneytið hafnaði beiðni A um gjafsókn á ný í hinu endurupptekna máli með bréfi, dags. 3. mars 2016. Í bréfinu var vísað til umsagnar gjafsóknarnefndar, dags. 17. febrúar s.á., þar sem ekki var mælt með gjafsókn. Í umsögn nefndarinnar kom fram að ráðuneytið hefði tekið málið til nýrrar skoðunar í kjölfar fyrirspurna minna vegna fyrri kvörtunar A og óskað eftir nýrri umsögn gjafsóknar­nefndar. Því væri umsögn nefndarinnar „endurtekin að því marki sem nefndin [teldi] rétt og nauðsynlegt, en jafnframt leitast við að skýra nánar þau efnisatriði sem umboðsmaður taldi tilefni til að spyrja sérstaklega um“. Í umsögninni kom á ný fram að ekki væri útilokað að lögaðilar gætu fallið undir 126. gr. laga nr. 91/1991 en beita yrði ákvæðinu eftir efni sínu.

Í tengslum við skilyrði a-liðar 1. mgr. 126. gr. laganna var gerð grein fyrir fjárhagsstöðu A og áætluðum kostnaði við rekstur dóms­málsins. Í umsögninni var tekið fram að ekki yrði séð, að virtum þeim gögnum sem hefðu verið lögð fyrir nefndina, að efnahag umsækjanda væri svo háttað að kostnaður af gæslu hagsmuna hans í málinu yrði honum fyrirsjáanlega ofviða. Þá kom fram í umsögn gjafsóknarnefndar að af 9. gr. svokallaðs Árósasamnings yrði ekki leidd fortakslaus skylda til að málskostnaður væri ávallt greiddur fyrir tiltekna aðila sem kveðið væri á um samningnum.

Um skilyrði b-liðar 1. mgr. 126. gr. laganna sagði eftirfarandi í umsögninni:

„Í fyrri umsögn gjafsóknarnefndar er einnig fjallað um skilyrði til að veita gjafsókn á grundvelli b. liðar 1. mgr. 126. gr. einkamálalaga. Er það skilyrði sett fyrir gjafsókn á grundvelli þess ákvæðis að úrlausn máls hafi verulega almenna þýðingu eða varði verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einkahagi umsækjanda. Í greinargerð með lögum nr. 72/2012 þar sem fjallað var um 7. gr. frumvarpsins sem breytti 126. gr. laganna segir svo:

„Sú rýmkun sem lögð er til í frumvarpinu mun fela í sér að gjafsókn verður möguleg í málum sem eru mikilsverð réttlætismál fyrir hagsmuni einstaklinga og almennings, svo sem mál sem varða heimtu skaðabóta fyrir varanlega örorku þegar örorka er mikil en aflahæfi verulega skert, mál er varða lífeyrisréttindi, atvinnuréttindi og eignarréttindi, mál er varða bætur fyrir missi framfæranda, mál vegna læknamistaka, mál um réttindi varðandi friðhelgi einkalífs og önnur mál er varða hefðbundin mannréttindi. Þá gæti gjafsókn skv. b-lið 1. mgr. verið beitt í málum einstaklinga gagnvart stjórnvöldum.“

Ekki verður af þessum orðum dregin sú ályktun að með breytingu á lagaákvæðinu hafi ætlun löggjafans verið sú að gera hagsmunasamtökum og áhugamannafélögum kleift að reka dómsmál um baráttumál sín með gjafsókn á grundvelli b-liðar 1. mgr. 126. gr. einkamálalaga, enda miðar bæði orðalag ákvæðisins og greinargerðarinnar við aðstæður einstaklinga. Ekki er mælt með gjafsókn.“

Áður en ég vík að efnisatriðum kvörtunar félagsins tel ég rétt að rekja í meginatriðum inntak og forsögu 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991.

   

III

1

Mælt er fyrir um gjafsókn í XX. kafla laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, með síðari breytingum. Gjafsókn verður því aðeins veitt að gjafsóknar­nefnd mæli með því, sbr. 4. mgr. 125. gr. laganna. Fjallað er um skilyrði fyrir veitingu gjafsóknar í 126. gr. laganna. Ákvæðið er svohljóðandi:

„Gjafsókn verður aðeins veitt ef málstaður umsækjanda gefur nægilegt tilefni til málshöfðunar eða málsvarnar og öðru hvoru eftirfarandi skilyrða er að auki fullnægt:

a. að fjárhag umsækjanda sé þannig háttað að kostnaður af gæslu hagsmuna hans í máli yrði honum fyrirsjáanlega ofviða, enda megi teljast eðlilegt að öðru leyti að gjafsókn sé kostuð af almannafé,

b. að úrlausn máls hafi verulega almenna þýðingu eða varði verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einka­hagi umsækjanda.“

Samkvæmt 2. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 getur ráðherra kveðið nánar á um skilyrði gjafsóknar í reglugerð, þ.m.t. hvenær nægilegt tilefni sé til að veita gjafsókn, þau atriði sem líta ber til við mat á fjár­hagsstöðu umsækjanda og heimildir til takmörkunar á gjafsókn sam­kvæmt 1. mgr. 127. gr. laganna. Á grundvelli þessa ákvæðis hefur ráð­herra sett reglugerð nr. 45/2008, um skilyrði gjafsóknar og starfs­hætti gjafsóknarnefndar, með síðari breytingum.

Í 5. gr. reglugerðar nr. 45/2008 er fjallað um mat á tilefni til veitingar gjafsóknar fyrir héraðsdómi. Í 6. gr. a. koma fram sjónarmið um mat á verulegri þýðingu máls, sbr. breytingar sem voru gerðar með reglugerð nr. 612/2012. Þá er í 7. gr. reglugerðarinnar fjallað um fjárhags­stöðu umsækjanda. Þar segir m.a. í 1. mgr., sbr. breytingar sem gerðar voru á ákvæðinu með reglugerð nr. 1059/2010, að við mat á því hvort gjafsókn verði veitt vegna efnahags umsækjanda skuli miða við að stofn til útreiknings tekjuskatts og útsvars og fjármagnstekjur nemi ekki hærri fjárhæð en samtals 2.000.000 krónur. Í 8. gr. reglugerðarinnar er síðan nánar fjallað um mat á fjár­hagsstöðu umsækjanda.

2

Fjallað var um gjafsókn í 1. mgr. 172. gr. laga nr. 85/1936, um meðferð einkamála í héraði. Samkvæmt ákvæðinu var heimilt að veita annars vegar einstökum mönnum gjafsókn og hins vegar tilteknum stofnunum og félögum. Ákvæðið hljóðaði svo:

„Gjafsókn má veita, auk þess, sem sérstaklega kann að vera ákveðið í lögum:

1. Kirkjum, skólum, sjúkrahúsum, sem rekin eru á kostnað hins opinbera, hreppsfélögum, bæjarfélögum og stofnunum, sem hafa að markmiði umönnun sjúkra og aðra mannúðar- og líknarstarfsemi.

2. Einstökum mönnum, sem eru svo illa stæðir fjárhagslega, að þeir mega ekki án þess fjár vera frá framfærslu sinni eða sinna eða frá atvinnurekstri sínum, er fara mundi til málsins. Með beiðni um gjafsókn fylgi vottorð formanns niðurjöfnunar­nefndar um fjárhag og ástæður umsækjanda, og er skylt að láta slíkt vottorð í té tafarlaust og ókeypis.“

Samkvæmt ákvæðinu var gerður skýr greinarmunur á „einstökum mönnum“ og nánar tilteknum stofnunum og félögum. Skilyrðið um fjár­hagslega stöðu var bundið við umsóknir einstakra manna. Af orða­lagi 1. töluliðar ákvæðisins er jafnframt ljóst að einungis tilteknir lög­aðilar gátu fengið gjafsókn á þeim grundvelli.

Í athugasemdum við 126. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 91/1991 var tekið fram að gert væri ráð fyrir nokkrum breytingum á almennum skilyrðum gjafsóknar. Breytingarnar væru í meginatriðum byggðar á sama grunni og ákvæði í frumvarpi til laga um opinbera réttaraðstoð, einkum 14. og 15. gr. þess. (Alþt. 1991, 115. löggj.þ., þskj. 72.) Í frumvarpi til laga um opinbera réttaraðstoð var gert ráð fyrir því að „menn“ ættu rétt á slíkri aðstoð og markmið hennar væri m.a. að leitast við að tryggja að réttindi „einstaklinga“ glötuðust ekki sökum lítilla efna. Þá var þar ekki inni ákvæði um gjafsókn til annarra aðila. Í athugasemdum við frumvarpið var m.a. tekið fram að ákvæði um gjafsókn til kirkna, skóla, sjúkrahúsa, hreppsfélaga og fleiri aðila og um skilyrði fyrir gjafsóknarleyfi til erlendra ríkis­borgara væru felld niður (Alþt. 1990, 113. löggj.þ., þskj. 55.)

Við gildistöku laga nr. 91/1991 hljóðaði 1. mgr. 126. gr. svo:

„Gjafsókn verður veitt ef málsstaður umsækjanda gefur nægilegt tilefni til málshöfðunar eða málsvarnar og öðru hvoru eftirfarandi skilyrða er að auki fullnægt.

a. að efnahag umsækjanda sé þannig háttað að kostnaður af gæslu hagsmuna hans í máli yrði honum fyrirsjáanlega ofviða, en við mat á efnahag hans má eftir því sem á við einnig taka tillit til eigna og tekna maka hans eða sambýlismanns eða eigna og tekna foreldra hans ef hann er yngri en 18 ára,

b. að úrlausn máls hafi verulega almenna þýðingu eða varði verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einkahagi umsækjanda.“

Ákvæðinu var breytt með lögum nr. 7/2005 og hljóðaði það svo eftir þær breytingar:

„Einstaklingi má veita gjafsókn ef fjárhag hans er þannig háttað að kostnaður af gæslu hagsmuna hans í máli yrði honum fyrirsjáanlega ofviða enda sé nægilegt tilefni til málshöfðunar eða málsvarnar og eðlilegt megi teljast að öðru leyti að gjafsókn sé kostuð af almannafé. Dómsmálaráðherra getur með reglugerð kveðið nánar á um skilyrði gjafsóknar, þar með talið hvenær nægilegt tilefni sé til veitingar gjafsóknar, þau atriði sem líta ber til við mat á fjárhagsstöðu umsækjanda og heimildir til takmörkunar á gjafsókn skv. 1. mgr. 127. gr.“

Miðað við skýringar í frumvarpinu er í ákvæðinu gengið út frá því að í fyrri stafliðnum sé miðað við að gjafsókn megi veita „einstaklingi“. Í báðum stafliðunum sem og í upphafi ákvæðisins er notað orðið „umsækjandi“ án þess að það sé skýrt frekar, sbr. þó það sem sagði í tilvitnaðri athugasemd við ákvæðið. Í almennum athuga­semdum við frumvarpið var breyting á ákvæðinu frá þágildandi lögum skýrð með eftirfarandi hætti:

„Ákvæði b-liðar er afar víðtækt og þykir ekki forsvaranlegt að verið sé að kosta málshöfðun eða málsvörn einstaklinga af almannafé á grundvelli svo almenns ákvæðis. Er því lagt til í 2. gr. frumvarpsins að það verði fellt brott þannig að almenna reglan verði sú að veiting gjafsóknar byggist fyrst og fremst á því að einstaklingur hafi ekki nægilega fjármuni til að gæta réttar síns fyrir dómstólum. Það er grundvallarskilyrði samkvæmt gildandi lögum að nægilegt tilefni sé til málsóknar. Til viðbótar þessu skilyrði er lagt til að metið verði hvort eðlilegt sé að gjafsókn sé kostuð af almannafé. Það geta komið upp tilvik þar sem ekki er hægt að fullyrða að málsókn sé tilefnislaus, en óeðlilegt er að ríkissjóður kosti málsóknina svo sem nánar er skýrt í athugasemdum með 2. gr. frumvarpsins.“ (Alþt. 2004-2005, 131. löggj.þ., þskj. 190.)

Eins og ráða má af tilvitnuðum athugasemdum er í þessari umfjöllun einungis vísað til þess að ákvæði b-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 eigi við „málshöfðun eða málsvörn einstaklinga“. Eftir breytinguna með lögum nr. 7/2005 birtist sá skilningur á ákvæðinu með skýrum hætti í orðalagi þess.

Með 7. gr. laga nr. 72/2012 var ákvæði 126. gr. laga nr. 91/1991 breytt í núverandi horf. Í athugasemdum við 7. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 72/2012 segir m.a. að þau skilyrði sem lögð eru til með 1. gr. frumvarpsins, í a- og b-lið, séu þau sömu og samþykkt voru með einkamálalögunum árið 1991. Þá segir:

„Á 131. löggjafarþingi voru samþykkt lög nr. 7/2005, sem breyttu ákvæðum um gjafsókn í einkamálalögum, nr. 91/1991, og þjóðlendulögum, nr. 58/1998. Sú breyting var þá gerð að fellt var brott skilyrði gjafsóknar skv. b-lið 1. mgr. 126. gr., að úrlausn máls hefði verulega almenna þýðingu eða varðaði verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einkahagi umsækjanda. Ákvæðið hafði þá verið í lögunum í um 12 ár án nokkurra vandkvæða í framkvæmd. Ástæða lagabreytingarinnar var sögð sú að ákvæðið væri afar víðtækt og ekki forsvaranlegt að kosta málshöfðun eða málsvörn einstaklinga af almannafé á grundvelli svo almenns ákvæðis.

Efni núgildandi ákvæðis þrengir verulega að möguleikum almennings til þess að leita réttar síns með málshöfðun gagnvart stjórnvöldum og opinberum aðilum í málum sem geta varðað einstaklinga og almenning miklu. Slíkar takmarkanir eru í andstöðu við hefðir sem hafa verið að þróast í öðrum lýðræðisríkjum. Með frumvarpinu er lagt til að fella umrætt skilyrði aftur inn í ákvæðið. Sú rýmkun sem lögð er til í frumvarpinu mun fela í sér að gjafsókn verður möguleg í málum sem eru mikilsverð réttlætismál fyrir hagsmuni einstaklinga og almennings, svo sem mál sem varða heimtu skaðabóta fyrir varanlega örorku þegar örorka er mikil en aflahæfi verulega skert, mál er varðar lífeyrisréttindi, atvinnuréttindi og eignarréttindi, mál er varða bætur fyrir missi framfæranda, mál vegna læknamistaka, mál um réttindi varðandi friðhelgi einkalífs og önnur mál er varða hefðbundin mannréttindi. Þá gæti gjafsókn skv. b-lið 1. mgr. verið veitt í málum einstaklinga gagnvart stjórnvöldum.“ (Alþt. 2011-2012, 140. löggj.þ., þskj. 1151.)

Þrátt fyrir þessa umfjöllun og skýringar í tilefni af breytingunum á gjafsóknarheimildum sem vísa til einstaklinga er orðið „umsækjandi“ notað í núgildandi texta 126. gr. yfir þá sem fengið geta gjafsókn og í lok b-liðar 1. mgr. með þeirri viðbót að talað er um „einkahagi umsækjanda“.

   

IV

1

Í þessu máli er meginágreiningsefnið hvort núgildandi ákvæði laga nr. 91/1991 heimili að gjafsókn verði aðeins veitt til einstaklinga en ekki lögaðila og þar með félagasamtaka eins og A.  A telur að heimildin til gjafsóknar taki til lögaðila.

Eins og kemur fram í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 20. desember 2016, er það afstaða þess að þrátt fyrir þá breytingu sem gerð var á orðalagi laganna með lögum nr. 72/2012 hafi ekki orðið breyting á „þeirri meginreglu sem ávallt [hafi] gilt við afgreiðslu umsókna um gjafsókn að hún væri bundin við að veita einstaklingum aðstoð við að sækja rétt sinn.“ Þetta hafi gilt þó svo að ekki væri skýrt tekið fram í ákvæðinu að heimildin væri bundin við einstaklinga og eigi einnig við um b-lið 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991.

Gjafsóknarnefnd hafði, þegar hún fjallaði um mál þetta í fyrra skiptið, vísað til þess að með lagabreytingu samkvæmt lögum nr. 72/2012 væri ekki lögbundið að gjafsókn yrði aðeins veitt einstaklingum og taldi að breytingin leiddi til þess að beita þyrfti sömu sjónarmiðum um takmarkanir á gjafsókn, hvort sem menn rækju félög um hagsmuni sína eða stæðu fyrir málarekstri um þá í eigin nafni. Nefndin áréttaði þessa umfjöllun í síðari umsögn sinni vegna beiðni A. Nefndin fjallaði einnig nánar um tildrög þeirrar breytingar sem gerð var með lögum nr. 72/2012 og breytingu á orðalagi 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991. Taldi nefndin að af þeim breytingum leiddi að ekki væri lengur um að ræða þá takmörkun að eingöngu einstaklingar gætu fengið gjafsókn. Nefndin tók þó fram að sú regla hafi ávallt gilt með áðurgildandi undantekningu um kirkjur, skóla og fleiri tiltekna aðila. Síðan segir í umsögninni: „Fæst ekki séð af fyrrgreindum frumvörpum að þessi grundvallarbreyting hafi verið löggjafanum fyllilega ljós. Er ekki fjallað um það í lögskýringargögnum eftir því sem næst verður komist hvernig eigi að túlka önnur takmarkandi ákvæði laganna gagnvart lögaðilum. Án slíkra lögskýringargagna er ekki um annað að ræða en að beita ákvæðum 126. gr. eftir efni sínu þegar félagasamtök sækja um gjafsókn.“ Nefndin fjallar síðan aðskilið um skilyrði a- og b-liða 1. mgr. 126. gr. með tilliti til umsóknar A.

Þrátt fyrir áðurgreinda afstöðu ráðuneytisins tel ég, með hliðsjón af þeim réttaráhrifum sem bundin eru við umsögn gjafsóknar­nefndar til þess að til greina komi að veita gjafsókn, rétt að fjalla um afgreiðslu nefndarinnar á málinu.

2

Eins og áður er rakið byggir A kvörtun sína á því að félagið hafi uppfyllt skilyrði gjafsóknar á grundvelli 126. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Í því sambandi er í fyrsta lagi bent á að í reglugerð nr. 1059/2010, um breytingu á reglugerð 45/2008, séu sett fram tekjuviðmið vegna veitingar gjafsóknar þegar kemur að einstaklingum en engin slík tekjuviðmið séu sett vegna lögaðila og því hafi gjafsóknarnefnd frjálsar hendur við mat á því hvort kostnaður vegna lögaðila af máli verði honum ofviða. Í umsókn um gjafsókn hafi verið færð rök fyrir því málskostnaður yrði félaginu ofviða. Þá eru gerðar athugasemdir við umfjöllun gjafsóknarnefndar um „2. málslið“ a-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 og vísað til þess að fordæmi séu fyrir því að gjafsókn hafi verið veitt þegar gagnaðili er opinber aðili og því hafi ákvörðunin ekki verið byggð á jafnræðissjónarmiðum.

Í umsögn gjafsóknarnefndar 17. febrúar 2016, sem byggt var á í ákvörðun innanríkisráðuneytisins 3. mars 2016, var í fyrsta lagi tekið fram að ekkert lægi fyrir um fjárhag félagsmanna A en nefndin taldi það „aðalatriðið við mat á þessum lið“. Í því sambandi var vísað til þess að menn sem hver um sig hefðu full fjárráð til að verja hagsmuni sína gætu ekki valið að stofna með sér félag um þessa hagsmuni með naumum fjárframlögum og knúið þannig fram opinbera réttaraðstoð sér til handa á grundvelli bágrar fjárhagsstöðu félagsins. Í öðru lagi var vísað til fyrri umsagnar nefndarinnar þar sem bent hefði verið á að fyrirliggjandi gögn um fjárhag umsækjanda bentu „alls ekki til þess að það væri umræddu félagi ofviða að reka dómsmál fyrir héraðsdómi.“ Með umsókninni lagði A fram ársreikninga félagsins fyrir árin 2012 og 2013. Þar kemur fram að eigið fé félagsins hafi í árslok verið rúmlega 53 milljónir króna og aukist um rúmar sex milljónir frá fyrra ári. Þá hafi handbært fé félagsins verið um 30 milljónir króna í árslok 2013. Enn fremur var gerð grein fyrir því að samtökin hefðu m.a. hlotið rekstrar­styrk að fjárhæð 4,4 milljónir króna frá umhverfisráðuneytinu árið 2015 auk annarra styrkja. Með vísan til þessa áréttaði nefndin þá niðurstöðu sína að ekki yrði séð að efnahag umsækjanda væri svo háttað að kostnaður af gæslu hagsmuna hans í málinu yrði honum fyrirsjáanlega ofviða sem væri skilyrði fyrir að veita gjafsókn á grundvelli a-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991.

Ákvörðun um hvort veita eigi gjafsókn vegna efnahags umsækjanda samkvæmt a-lið 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 byggir á heildstæðu mati á aðstæðum umsækjanda hverju sinni. Af umsögn gjafsóknarnefndar verður ráðið að þær upplýsingar sem lágu fyrir um fjárhag A hafi haft úrslitaþýðingu við það mat nefndarinnar að félagið uppfyllti ekki skilyrði ákvæðisins. Í kvörtun A eru ekki gerðar athuga­semdir við tölulega afmörkun gjafsóknarnefndar á tekjum félagsins. Miðað við þær upplýsingar sem liggja fyrir í málinu tel ég að málefnalegt hafi verið að líta til þessara gagna við mat á því skilyrði a-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 um að fjárhag umsækjanda sé þannig háttað að kostnaður af gæslu hagsmuna hans í máli yrði honum fyrirsjáanlega ofviða. Með vísan til framangreinds tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við þá niðurstöðu gjafsóknar­nefndar og innanríkisráðuneytisins að fjár­hagslegar aðstæður A hafi ekki verið með þeim hætti að skilyrði a-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 hafi verið uppfyllt.

Ég tek fram að með þessu hef ég ekki tekið neina afstöðu til umfjöllunar gjafsóknarnefndar um þann hluta a-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 sem snýr að því skilyrði gjafsóknar að eðlilegt sé að hún sé kostuð af almannafé. Þrátt fyrir að nefndin vísi til fyrra máls félagsins og fjalli almennt um ákvæðið í umsögn sinni kemur þar skýrt fram að ekki sé að þessu leyti byggt á ákvæðinu í málinu enda ekki þörf á því þar sem skilyrði stafliðarins sem lýtur að fjárhag umsækjandans væri ekki uppfyllt. Með hliðsjón af því tel ég ekki ástæðu til að fjalla frekar um þetta atriði í umsögninni eins og mál þetta liggur fyrir mér nú en tek fram að til þess kann að koma að ég fjalli almennt um þá afstöðu sem fram kemur um þetta atriði í báðum umsögnum nefndarinnar ef tilefni verður til þess við síðari athuganir mínar á ákvörðunum um gjafsókn.

3

Kvörtun A lýtur í öðru lagi að niðurstöðu gjafsóknar­nefndar og innanríkisráðuneytisins um beiðni félagsins á grundvelli b-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991. Er í því sambandi á því byggt að „skýrt orðalag“ ákvæðisins gefi ekki vísbendingar um að það eigi að túlka jafnt þröngt og nefndin gerir. Þá leggi nefndin of víðtækan skilning í seinni hluta ákvæðisins þar sem engar vísbendingar séu um að gera eigi greinarmun á einstaklingum og lögaðilum í þessu sambandi. Auk þess sé ekkert fjallað um 6. gr. a. reglugerðar nr. 45/2008, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 616/2012, í umsögninni sem fjallar um hvernig meta eigi verulega almenna þýðingu í b-lið 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991.

Í umsögn gjafsóknarnefndar um b-lið 1. mgr. 126. gr. er einkum vísað til athugasemda við 7. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 72/2012 og breytti ákvæði 126. gr. laga nr. 91/1991, eins og nánar er rakið í kafla III.2. Í því ljósi er á því byggt að það hafi ekki verið ætlun löggjafans að gera hagsmunasamtökum og áhugamannafélögum kleift að reka dómsmál um baráttumál sín með gjafsókn á grundvelli ákvæðisins enda miði bæði orðalag þess og greinar­gerðarinnar við aðstæður einstaklinga.

Eins og fram kemur í kvörtun A til umboðsmanns útilokar orðalag b-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 ekki að lögaðili geti fallið undir ákvæðið þar sem vísað er til „umsækjanda“. Sá skilningur á ákvæðinu er og í betra samræmi við 70. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og 6. gr. mannréttinda­sáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, um aðgang að dómstólum enda nær vernd þeirra ákvæða einnig til lögaðila. Sjá í þessu sambandi til hliðsjónar VP Diffusion Sarl gegn Frakklandi frá 26. ágúst 2008 og CMVMC O‘Limov gegn Spáni frá 24. nóvember 2009. Orðið „umsækjandi“ í 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 er þó eitt og sér ekki skýrt um hvernig afmarka skuli gildissvið laganna að þessu leyti. Að því er varðar orðalag b-liðar 1. mgr. 126. gr. kemur einnig til að í upphafi stafliðarins er notað orðalagið „að úrlausn máls hafi verulega almenna þýðingu“ en síðan er bætt við „eða varði verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einkahagi umsækjanda.“ Síðari hlutinn vísar þannig til einka­haga viðkomandi og það orðalag verður almennt að túlka svo að átt sé við einstaklinga en upphaf stafliðarins er hins vegar opnara að þessu leyti.

Hér að framan hefur verið gerð grein fyrir forsögu umrædds stafliðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, þ. á m. orðalagi áðurgildandi ákvæða um gjafsókn í lögum nr. 91/1991 og 85/1936, og lögskýringargagna, sem rakin voru í kafla III hér að framan. Í ljósi þessa verður að mínu áliti ekki dregin sú ótvíræða ályktun að það hafi verið ætlun löggjafans að láta hið breytta orðalag að nota orðið „umsækjandi“ leiða til þess að undir gjafsóknarheimildina féllu lögaðilar og þar með félagasamtök sem starfa að málefni sem getur haft „verulega almenna þýðingu“. Ég tel að hér verði einnig að líta til þess að á vettvangi Alþingis hefur það verið álitamál hvernig beri að túlka gjafsóknar­heimild laganna. Málið hefur þannig komið til umfjöllunar þingsins eftir að kvörtun þessa máls var lögð fram, og þá m.a. með tilliti til stöðu og þeirra sjónarmiða sem A hefur sett fram í þessu máli.

Hinn 4. apríl 2016 var lagt fram á Alþingi stjórnarfrumvarp til breytinga á ákvæðum laga nr. 91/1991 sem fjalla um gjafsókn. Þar voru m.a. lagðar til breytingar á orðalagi 1. og 2. mgr. 126. gr. laganna. Fram kom í athugasemdum við frumvarpið að með því yrði skýrt kveðið á um að ríkissjóður greiddi ekki málskostnað fyrir lögaðila. Þannig sagði í athugasemd við 2. gr. frumvarpsins þar sem fjallað var um þá breytingu sem gerðar var með lögum nr. 72/2012: „Ákvæðið eins og það er í dag er ekki nægilega skýrt og rétt þykir að aðaláherslan liggi á því að ríkissjóður greiði eingöngu málskostnað vegna þeirra sem ekki hafa fjárhagslegt bolmagn til að greiða þann kostnað sjálfir [...] og jafnframt kveða skýrt á um að gjafsókn sé veitt einstaklingum en ekki lögaðilum.“ Í athugasemdum við frumvarpið var umsögnum sem komið höfðu fram við undirbúning þess lýst, þar á meðal frá A. Þar er m.a. vísað til ákvæða Árósasamningsins og um mikilvægi þess að í íslenskum lögum sé heimild til þess að veita samtökum almennings á sviði umhverfis­verndar gjafsókn (Alþt. 2015-2016, 145. löggj.þ., þskj. 1085.) Af meðferð málsins á Alþingi verður ráðið að þar hafi verið byggt á því að gjafsóknarheimildin tæki til einstaklinga og af því tilefni kom m.a. fram breytingartillaga um að heimilt yrði að veita samtökum almennings á sviði umhverfismála sem uppfylltu ákveðin laga­skilyrði gjafsókn. Meiri hluti þingnefndar lagði til að frumvarpið yrði samþykkt óbreytt að þessu leyti. Frumvarpið og breytingartillagan gengu til þriðju umræðu en hlutu ekki frekari afgreiðslu á 145. löggjafar­þingi og frumvarpið hefur ekki verið endurflutt.

Í ljósi þess sem ég hef rakið hér að framan tel ég mig ekki hafa fullnægjandi forsendur til að gera athugasemd við þá afstöðu sem gjafsóknar­nefndin byggði á í umsögn sinni að því er varðar b-lið 1. mgr. 126. gr. um möguleika hagsmunasamtaka og áhugamannafélaga til að fá gjafsókn. Ég tel því ekki tilefni til að gera athugasemdir við þá niðurstöðu að ekki hafi verið mælt með gjafsókn á þeim grundvelli í máli A. 

Ég tek þó fram að rétt eins og ráðherra þessara mála taldi þörf á að leggja fram lagafrumvarp sem tæki af allan vafa í þessu efni þá er ekki um það að ræða að þessi niðurstaða mín byggi á skýrum og ótvíræðum lagareglum heldur leiðir forsaga þessara lagareglna, laga­framkvæmd og orðalag núgildandi ákvæða sem og ummæli í frumvarpi til þessarar niðurstöðu minnar. Ég tel jafnframt að sú mismunandi nálgun sem kemur fram í afstöðu ráðuneytisins og gjafsóknarnefndar, sem lýst var í kafla IV.1, sé til marks um nauðsyn þess að lagagrundvöllur þessara mála að því er varðar stöðu lögaðila sé skýrari. Með hliðsjón af því hef ég ákveðið að benda dómsmála­ráðuneytinu sérstaklega á tiltekin sjónarmið í tengslum við málið í meðfylgjandi bréfi.

Líkt og áður greinir hefur A jafnframt byggt á því að túlka verði 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 með hliðsjón af Árósa­samningnum. Í umsögn gjafsóknarnefndar var vísað til þess að af 9. gr. Árósa­samningsins verði ekki leidd fortakslaus skylda til að máls­kostnaður sé ávallt greiddur fyrir tiltekna aðila sem kveðið er á um í samningnum. Vegna þessara athugasemda tek ég fram að í 1. mgr. 9. gr. samningsins segir að sérhver samningsaðili skuli, innan þeirra marka sem landslög leyfa, tryggja að hver maður sem telur að beiðni hans um upplýsingar samkvæmt 4. gr. hafi verið sniðgengin, ranglega hafnað, hvort heldur að hluta til eða í heild, svarað á ófullnægjandi hátt eða hún hafi að öðru leyti ekki fengið meðferð í samræmi við ákvæði þeirrar greinar, hafi aðgang að endurskoðunarleið fyrir dóm­stólum „eða“ öðrum óháðum og hlutlausum aðila sem er settur á fót með lögum. Í umsögnum gjafsóknarnefndar í málinu sem og skýringum ráðu­neytisins hefur verið byggt á því að af hálfu Íslands hafi verið farin sú leið að tryggja endurskoðunarleið samkvæmt samningnum fyrir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. lög nr. 130/2011, en ekki dómstólum. Með hliðsjón af því orðalagi ákvæðisins sem hér hefur verið rakið, þar sem gert er ráð fyrir að samningsaðilar hafi val um hvaða leið er farin, geri ég ekki athugasemdir við umfjöllun gjafsóknar­nefndar um þýðingu samningsins í því máli sem hér um ræðir. Ég tel því að tilvísun A í samninginn geti ekki breytt framan­greindri niðurstöðu minni.

    

V

Með vísan til framangreinds er umfjöllun minni um kvörtun A lokið, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Ég árétta að dómsmála­ráðuneytinu hefur verið ritað bréf þar sem tilteknum ábendingum er komið á framfæri vegna málsins. Ég tek fram að þær ábendingar eru heldur ekki þess eðlis að þær geti breytt niðurstöðu minni sem lýst er hér að framan.

   

  

---

   

   

Bréf umboðsmanns til dómsmálaráðuneytisins, dags. 12. febrúar 2018, hljóðar svo:

    

I

Ég vísa til fyrri bréfaskipta vegna kvörtunar A sem lýtur að synjun innanríkisráðuneytisins, nú dómsmálaráðuneytisins, frá 3. mars 2016 á beiðni samtakanna um gjafsókn. Synjun ráðuneytisins var byggð á umsögn gjafsóknarnefndar 17. febrúar s.á. þar sem ekki var mælt með gjafsókn.

Eins og fram kemur í bréfi mínu til A, sem fylgir hér með í ljósriti, hef ég lokið athugun minni á máli félagsins. Þrátt fyrir það tel ég rétt að koma á framfæri eftirfarandi ábendingum við ráðuneytið.

   

II

Meginágreiningsefni málsins laut að því hvort núgildandi ákvæði laga nr. 91/1991 heimili að gjafsókn verði aðeins veitt til einstaklinga en ekki lögaðila, og þar með félagasamtaka eins og A. A telur að heimildin til gjafsóknar taki til lög­aðila.

Eins og fram kemur í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 20. desember 2016, er það afstaða þess að þrátt fyrir að tiltekin breyting hafi verið gerð á orðalagi 126. gr. laga nr. 91/1991, með lögum nr. 72/2012, þar sem fjallað er um „umsækjanda“, hafi ekki orðið breyting á „þeirri meginreglu sem ávallt [hafi] gilt við afgreiðslu umsókna um gjafsókn að hún væri bundin við að veita einstaklingum aðstoð við að sækja rétt sinn.“ Þetta hafi gilt þó svo að ekki væri skýrt tekið fram í ákvæðinu að heimildin væri bundin við einstaklinga. Í umsögn gjaf­sóknar­nefndar, sem byggt var á í ákvörðun ráðu­neytisins í máli A, kom aftur á móti fram að gjafsókn yrði ekki aðeins veitt einstaklingum og að fyrrnefnd breyting sem gerð var með lögum nr. 72/2012 hafi falið í sér að ekki væri lengur um að ræða að aðeins einstaklingar gætu fengið gjafsókn. Í samræmi við þá afstöðu nefndarinnar tók hún til umfjöllunar hvort skilyrði a- og b-liðar 1. mgr. 126. gr. væru uppfyllt með tilliti til umsóknar A.

Þrátt fyrir framangreinda afstöðu ráðuneytisins, um að megin­reglan sé sú að gjafsókn sé bundin við einstaklinga, taldi ég rétt að fjalla um umsögn gjafsóknarnefndar eins og hún lá til grundvallar ákvörðun ráðu­neytisins í máli A, og þá bæði í ljósi þeirra réttar­­áhrifa sem bundin eru við umsögn gjafsóknarnefndar í slíkum málum sem og að umrædd sjónarmið komu einungis fram í svari ráðu­neytisins til mín eftir að ákvörðun í máli félagsins lá fyrir.

   

III

Í meðfylgjandi bréfi til A geri ég grein fyrir þeirri afstöðu minni að ég telji ekki mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við afgreiðslu gjafsóknarnefndar og ráðuneytisins á gjaf­sóknar­beiðni A. Ég taldi jafnframt ekki ástæðu til að fjalla frekar um afstöðu gjafsóknar­nefndar til a-liðarins í ljósi þess hvernig málið lá fyrir mér. Þar vísa ég til þeirra ummæla nefndarinnar að nefndin telji ekki eðlilegt að almannafé sé „nýtt til málareksturs af þessum toga gegn félagi í eigu almennings [...] nema eitthvað sérstakt komi til.“ Ég tek fram að það kann aftur á móti að koma til þess að ég fjalli almennt um þessa afstöðu sem fram kemur um a-liðinn í umsögn nefndarinnar ef tilefni verður til þess við síðari athuganir mínar á ákvörðunum um gjafsókn. Að því er varðar niðurstöðuna um b-lið 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 ég bendi á að sú niðurstaða byggir þó ekki á skýrum og ótvíræðum lagareglum heldur leiðir forsaga þessara lagareglna, lagaframkvæmd og orðalag núgildandi ákvæða sem og ummæli í frumvarpi til þessarar niðurstöðu.

Í því sambandi bendi ég á að á vettvangi Alþingis hefur það verið álitamál hvaða aðilar skuli falla undir gjafsóknarheimild laganna. Hinn 4. apríl 2016 var lagt fram á Alþingi stjórnarfrumvarp til breytinga á ákvæðum laga nr. 91/1991 sem fjalla um gjafsókn. Þar voru m.a. lagðar til breytingar á orðalagi 1. og 2. mgr. 126. gr. laganna og tekið fram í athugasemdum að með þeim breytingum yrði skýrt kveðið á um að ríkissjóður greiddi ekki málskostnað fyrir lögaðila (Alþt. 2015-2016, 145. löggj.þ., þskj. 1085.) Í meðförum þingsins kom m.a. fram breytingartillaga frá þingmanni um að gjafsóknarheimildin tæki til samtaka almennings á sviði umhverfismála en meiri hluti þingnefndar lagði til að frumvarpið yrði samþykkt óbreytt. Frumvarpið hlaut ekki afgreiðslu á umræddu löggjafarþingi og hefur ekki verið endurflutt.

Með hliðsjón af framangreindu og hagsmunum þeirra aðila sem í hlut eiga tel ég rétt, með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðs­mann Alþingis, að vekja athygli ráðuneytisins á þeirri óvissu sem er til staðar eins og lagaumgjörð þessara mála er nú háttað. Ég minni á að í athugasemdum við það frumvarp sem flutt var á 145. löggjafar­þinginu kom fram að ákvæðið eins og það væri í dag sé ekki nægilega skýrt og þrátt fyrir þá afstöðu ráðuneytisins að núgildandi gjafsóknar­heimildir taki aðeins til einstaklinga þá lýsti gjafsóknar­nefnd því að í máli A að ekki væri um annað að ræða en að beita ákvæðum 126. gr. laga nr. 91/1991 eftir efni sínu þegar félaga­samtök sækja um gjafsókn.

Þessi ábending mín er sett fram með það fyrir augum að hugað verði að því hvort og þá hvaða breytingar þurfi að gera á lögum til að kveðið verði með skýrari hætti á um hvaða aðilar geti fengið gjafsókn og löggjafinn fái þannig tækifæri til að taka skýra afstöðu til þess viðhorfs ráðuneytisins að núgildandi lagaheimild taki aðeins til einstaklinga. Ég tel jafnframt að áðurnefnd mismunandi nálgun gjafsóknar­nefndar og ráðuneytisins, sem endur­speglast í máli A, sé til marks um nauðsyn þess að lagagrundvöllur þessara mála að því er varðar stöðu lögaðila sé skýrari. Við umfjöllun um breytingar af þessu tagi kann einnig að vera tilefni til þess að hugað verði að því hvaða áhrif aukið og breytt hlutverk frjálsra félagasamtaka, þ.m.t. um aðild að málum fyrir stjórnsýslunni og dómstólum, eigi að hafa þegar kemur að heimildinni til að veita gjafsókn.

Ég tek að lokum fram að ég mun við undirbúning að skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 2018 óska eftir upplýsingum um hvort bréf þetta hefur orðið ráðuneytinu tilefni til einhverra viðbragða og þá hverra nema upplýsingar um það hafi borist mér áður.