Álit

I.

Hinn 7. janúar 1998 leitaði til umboðsmanns Alþingis A og kvartaði yfir ákvörðun framkvæmdanefndar um búvörusamninga um að synja umsókn hans um undanþágu frá útflutningsskyldu sauðfjárafurða, og ákvörðun Framleiðslráðs landbúnaðarins um að reikna honum aukna útflutningsskyldu sauðfjárafurða, en báðar þessar ákvarðanir voru staðfestar með úrskurði landbúnaðarráðuneytisins, dags. 21. ágúst 1997. Þá kvartaði A yfir málsmeðferð framangreindra stjórnvalda vegna þessara mála.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 20. desember 2000.

II.

Málavextir eru þeir að með umsókn, dags. 29. október 1995, sótti A um undanþágu frá útflutningsskyldu á sauðfjárafurðum. Þá óskaði hann eftir förgunarbótum fyrir 12 ær. Umsókn þessi var gerð á staðlað eyðublað og er texti þess svofelldur:

„Umsókn þessi, um undanþágu frá útflutningsskyldu, er gerð skv. liðum 2.4 og 3.1 í samningi um framleiðslu sauðfjárafurða, dags. 1. október 1995, sem er breyting á samningi landbúnaðarráðherra f.h. ríkisstjórnar Íslands, og Stéttarsambands bænda um stefnumörkun í mjólkurframleiðslu og sauðfjárrækt, dags. 11. mars 1991.

Í fyrrnefndum samningi segir í lið 2.4.

„Þeim bændum sem óska að verða undanþegnir útflutningsskyldu sbr. lið 3.1, og tilkynna það fyrir 1. nóvember 1995, skal gert tilboð um að greiddar verði 2.000 kr. fyrir hverja á sem fargað er. Til þess að ná fram tilskilinni fækkun er miðað við ásetning samkvæmt forðagæslu skýrslu 1994/95.“

Og síðar í lið 3.1 segir.

„… Undanþegnir útflutningi eru þeir sem hafa 0,7 kindur eða minna á hvert ærgildi greiðslumarks og fer þá öll framleiðsla þeirra til innanlandssölu, enda liggi fyrir sauðfjártalning búfjáreftirlitsmanns staðfest af öðrum trúnaðarmanni. Þeir skuldbindi sig jafnframt til þess að leggja aðeins inn afurðir þess fjár.“

[…]

Um greiðslur fyrir bústofn fer eftir fyrrnefndum samningi og reglum, sem settar verða.

Við undirskrift á umsókn þessari skuldbindur umsækjandi sig til [að] heimila nákvæma talningu á fjárstofni sínum, hvenær sem er á samningstímanum og leggja einungis inn afurðir af því fé sem hann heldur skv. umsókn þessari. Þá er umsækjanda algerlega óheimilt að halda fé fyrir aðra aðila á meðan umsókn þessi er í gildi. Jafnframt er umsækjanda óheimilt að selja af því greiðslumarki sem hann hefur 1995/1996 þannig að ásetningur þess vegna fari umfram 0,7 kindur af ærgildi greiðslumarks.

Við gerð samnings verður miðað við:

a. þann fjölda ærgilda greiðslumarks í sauðfé er lögbýlið hefur.

b. að hámarki fjölda áa, veturgamalla og eldri, sbr. ær og gimbrar á forðagæsluskýrslu haustið 1994, þannig að ekki verði framvísað til förgunar fleiri ám [en] sem nemur eðlilegum mismun á ásetningi áranna 1994 og 1995. Einungis verða greiddar förgunarbætur á ær en ekki á hrúta.

c. þegar hlutfallið 0,7 er fundið út er reiknað með fjölda vetrarfóðraðra kinda.

[…]

Umsókn þessi er sett fram með fyrirvara um fjárveitingar til verkefnisins.“

Samkvæmt gögnum málsins mun Búnaðarsamband Z hafa veitt umsókn þessari viðtöku og framsent hana til viðkomandi stjórnvalda. Þar sem svar við umsókninni hafði ekki borist rituðu A og eiginkona hans framkvæmdanefnd búvörusamninga svohljóðandi bréf, dags. 30. ágúst 1996:

„Varðar umsókn undirritaðra um undanþágu frá útflutningsskyldu.

Síðastliðið haust sóttum við um undanþágu frá útflutningsskyldu samkvæmt 3. gr. samnings um framleiðslu sauðfjárafurða (0.7 regla). Við höfum ekkert svar fengið ennþá við þessari umsókn okkar en fyrir tilviljun komumst við að því hjá framleiðsluráði landbúnaðarins að við værum á lista yfir þá umsækjendur sem var hafnað.

Eftir samtal við [B, starfsmann framkvæmdanefndar] þann 29. ágúst töldum við okkur vita ástæður höfnunarinnar.

Þannig háttar til á jörðinni að eigendur eru tveir [A] (handhafi greiðslumarks) á hálfa jörðina og [C] og [D] hinn helminginn. Undanfarin ár höfum við undirrituð fóðrað ær fyrir [C] og [D] og talið þær fram á forðagæsluskýrslu hjá okkur. En síðastliðið haust sáum við okkur ekki fært að gera það vegna 0.7 reglunnar. Þar sem [C] og [D] vildu ekki lóga sínum ám varð úr að þau fóðruðu þær sjálf í öðrum húsum á jörðinni. Þær ær (alls 15) voru taldar fram á forðagæsluskýrslu og skattskýrslu hjá [C].

Við undirrituð settum hins vegar á 300 ær en greiðslumark okkar var 429 ærgildi. Núverandi greiðslumark er 438 ærgildi.

Með búfjártalningu síðastliðið vor var uppgefinn ásetningur staðfestur eins og fá má upplýsingar um hjá Bændasamtökum Íslands.

Verði niðurstaða framkvæmdanefndar sú að umsókn okkar sé hafnað, áskiljum við okkur rétt til að höfða opinbert mál gegn þeim lögaðila sem ber ábyrgð á þeirri ákvörðun.“

Með bréfi Framleiðsluráðs landbúnaðarins, dags. 6. september 1996, var Búnaðarsambandi Z tilkynnt að lögbýlið X uppfyllti ekki skilyrði undanþágu frá útflutningsskyldu varðandi hámarksfjárfjölda. Var búnaðarsambandið beðið um að „[kynna] ábúendum þessa niðurstöðu“. Var það gert með svohljóðandi bréfi Búnaðarsambands Z til A, dags. 13. september 1996:

„Þann 11. sept. sl. barst Búnaðarsambandi [Z] bréf frá Framleiðsluráði landbúnaðarins, varðandi umsóknir sem bændur á starfssvæði þess sendu Framkvæmdanefnd búvörusamninga haustið 1995 um undanþágu frá útflutningsskyldu samkv. gr. 3,1 í samningi milli ríkisstjórnar Íslands og Bændasamtaka Íslands um framleiðslu sauðfjárafurða frá 1. okt. 1995.

Meðfylgjandi er ljósrit af þeim hluta bréfsins sem þig varðar.“

Með bréfi Framleiðsluráðs landbúnaðarins, dags. 11. september 1996, var A tilkynnt að vegna fjölgunar í bústofni frá forðagæsluskýrslu 1994/95 hefði framleiðsluráð reiknað honum aukna útflutningsskyldu sauðfjárafurða samkvæmt heimild í 3. gr. reglugerðar nr. 422/1996, um útflutning á kindakjöti. Í bréfinu kom fram að athugasemdir við þá útreikninga er komu fram í bréfinu þyrftu að berast skriflega til framleiðsluráðs fyrir 20. september 1996. Með bréfi, dags. 16. september 1996, gerði A athugasemdir við útreikning framleiðsluráðs. Þar kemur fram að fé hans hafi ekki fjölgað heldur fækkað þar sem 17 kindur séu í eigu [C]. Taldi A að hann ætti að vera undanþeginn útflutningsskyldu en [C] að hafa 100% útflutningsskyldu á sína framleiðslu. Óskaði A leiðréttingar á útreikningi með vísan til þessa.

Með bréfi Framleiðsluráðs landbúnaðarins, dags. 14. október 1996, var beiðni um leiðréttingu hafnað. Í bréfinu segir meðal annars:

„Á lögbýlinu [X] eru skráðir tveir eigendur sauðfjár og við samanburð á forðagæsluskýrslum 1994 og talningu sauðfjár í apríl sl. var reiknað með samtölu fjár hjá báðum eigendum og aukin útflutningsskylda gerð upp í einu lagi fyrir lögbýlið. Bréf yðar gefur ekki tilefni til endurskoðunar á þeim útreikningum. Á hinn bóginn er beðist velvirðingar á því að senda tilkynninguna á nafn fjáreiganda eins og gert var í staðinn fyrir að stíla hana á lögbýlið.“

Með bréfi til Framleiðsluráðs landbúnaðarins, dags. 23. október 1996, óskaði A eftir rökstuðningi ráðsins fyrir ákvörðun þess með vísan til 20. og 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Svar framleiðsluráðs við þessu erindi er dagsett 21. janúar 1997. Þar kemur meðal annars eftirfarandi fram:

„[…]

Í bréfi Framleiðsluráðs til yðar, dags. 11. september sl., um aukna útflutningsskyldu er vísað til 3. gr. reglugerðar nr. 422/1996 um útflutning á kindakjöti. Í reglugerðinni kemur fram að hún er sett með heimild í lögum nr. 99/1993 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, með síðari breytingum.

Í svarbréfi Framleiðsluráðs, dags. 14. október sl., við athugasemdum yðar í bréfi dags. 16. september sl., var leitast við að skýra frekar út grunn útreikninganna sem voru ásetningtölur á lögbýlinu haustið 1994 og við vortalningu í apríl 1996. Hér er stuðst við þá meginreglu að lögbýlið sé ein heild, sbr. t.d. 38. gr. laga nr. 99/1993.

Rétt þykir að benda á í lokin að landbúnaðarráðuneytið fer með framkvæmd laga nr. 99/1993 þótt Framleiðsluráði séu falin einstök afmörkuð verkefni og mun réttast að beina frekari athugasemdum um þetta mál til ráðuneytisins.

Beðist er velvirðingar á því að nokkuð hefur dregist að svara erindi yðar.“

Sama dag og ósk um rökstuðning var sett fram, 23. október 1996, ritaði A ráðinu jafnframt annað bréf. Þar krafðist hann enn svara við umsókn um undanþágu frá útflutningsskyldu en A taldi hvorki bréf framleiðsluráðs frá 6. september 1996 né bréf Búnaðarsambands Z frá 13. september 1996 svara umsókn hans með skýrum hætti. Hinn 6. desember 1996 leitaði A til umboðsmanns Alþingis vegna þess að umsókninni hefði ekki verið svarað. Eftir að umboðsmaður Alþingis hafði sent framleiðsluráði fyrirspurn um það hvað liði afgreiðslu málsins barst A svofellt bréf frá ráðinu, dags. 14. janúar 1997:

„Vísað er til bréfs yðar, dags. 23. október sl., þar sem m.a. er gerð krafa um að Framleiðsluráð landbúnaðarins svari umsókn yðar um undanþágu frá útflutningsskyldu, dags. 29. október 1995. Með bréfi yðar fylgdi afrit af téðri umsókn, þar sem fram kemur að Búnaðarsamband [Z] kvittaði fyrir móttöku hennar á sínum tíma. Eins og yður mun eflaust kunnugt um var umsóknin af búnaðarsambandinu send Framkvæmdanefnd búvörusamninga sem m.a. annaðist útreikning á greiðslu förgunarbóta til þeirra sem þess óskuðu og fækkuðu fé.

Með reglugerð nr. 422 frá 24. júlí 1996 um útflutning á kindakjöti var Framleiðsluráði landbúnaðarins m.a. falið að reikna út og skrá útflutningsskyldu eigenda sláturfjár sbr. 3. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar. Með því að niðurstöður sauðfjártalningar í lok apríl 1996, sbr. 2. og 3. gr. reglugerðarinnar, voru ekki tiltækar á tölvutæku formi fyrr en undir lok ágústmánaðar 1996, hófst vinna Framleiðsluráðs að þessu verkefni ekki fyrr en þá. Eitt af því fyrsta sem gert var, var að kanna hverjir uppfylltu ákvæði b. liðar 2. gr. reglugerðarinnar um að framleiðsla á lögbýlum, þar sem framleiðendur hafi ekki fleiri en 0,7 vetrarfóðraðar kindur á hvert ærgildi greiðslumarks, sé undanþegin útflutningsskyldu. Þegar framkvæmdanefnd búvörusamninga lét Framleiðsluráði í té upplýsingar um þá aðila sem sótt höfðu um og fengið greiddar förgunarbætur, kom í ljós nokkurt misræmi, þannig að báðir listarnir náðu til lögbýla sem ekki var að finna á hinum. Bæði búnaðarsamböndum og Framkvæmdanefnd búvörusamninga var gert viðvart ef lögbýli á skrá Framkvæmdanefndar kom ekki fram á samanburðarlista Framleiðsluráðs. Að fengnum athugasemdum þessara aðila var búnaðarsamböndunum, sem staðfest höfðu móttöku umsóknanna, ritað bréf varðandi niðurstöðu Framleiðsluráðs og þau jafnframt beðin um að kynna viðkomandi framleiðendum hana. Til að fyrirbyggja öll tvímæli skal ítrekað að Framleiðsluráð landbúnaðarins kom fyrst að þessu máli þegar nauðsynlegur gagnagrunnur (apríltalning sauðfjár 1996) var tiltækilegur á aðgengilegu formi frá hendi forðagæslunnar undir lok ágúst 1996.

Í bréfi yðar er einnig vikið að samanburði Framleiðsluráðs á skrá um apríltalningu sauðfjár 1996 og skrá um greiðslumark sauðfjár fyrir lögbýlið og honum harðlega mótmælt þar sem fleiri en einn framleiðandi sauðfjárafurða sé á viðkomandi lögbýli og að þér hafið að yðar leyti uppfyllt kröfur þær sem gerðar hafa verið í téðri umsókn fyrir undanþágu frá útflutningsskyldu.

Við framkvæmd útreikninganna tók Framleiðsluráð annars vegar mið af ákvæðum 38. gr. búvörulaga nr. 99/1993 en þar segir m.a. „Greiðslumark skal bundið við lögbýli“ og hins vegar ákvæðum í 2. gr. reglugerðar nr. 422/1996 um útflutning á kindakjöti en þar stendur m.a.: „Framleiðsla á lögbýlum, sem hafa staðfestingu búfjáreftirlitsmanns á að framleiðendur hafi ekki fleiri en 0,7 vetrarfóðraðar kindur á hvert ærgildi greiðslumarks skv. talningu í apríl 1996 […]“ er undanþegin útflutningsskyldu og/eða útflutningsgjaldi. Þessi ákvæði benda að mati Framleiðsluráðs til þess að gætt skuli jafnræðis með framleiðendum á sama lögbýli og jafnframt er ljóst að önnur túlkun gæti freistað framleiðenda til að misnota undanþáguregluna.

Framleiðsluráð hafnar því að það hafi með vinnu sinni við framkvæmd reglugerðar nr. 422/1996 á nokkurn hátt brotið reglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Að lokum er beðist velvirðingar á því að dregist hefur vegna anna að svara bréfi yðar frá 23. október sl., en undirritaður minnir á að meginsjónarmið þau sem fram eru sett í bréfi þessu komu einnig fram í símtali við yður í nóvember sl.“

Með stjórnsýslukæru til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 11. apríl 1997, kærðu A og eiginkona hans afgreiðslu framkvæmdanefndar um búvörusamninga á umsókn hans um undanþágu frá útflutningsskyldu sauðfjárafurða og málsmeðferð vegna umsóknarinnar. Jafnframt var kærð ákvörðun Framleiðsluráðs landbúnaðarins um aukna útflutningsskyldu. Í kærunni eru ítrekuð fyrri rök A um eignarhald á sauðfé á lögbýlinu X sem og það viðhorf að þar sem A væri handhafi greiðslumarks lögbýlisins gæti fjáreign meðeigendanna [C] og [D] ekki haft áhrif á útflutningsskyldu hans. Þá eru í kærunni gerðar athugasemdir við ýmis atriði varðandi málsmeðferð, einkum um það hve langan tíma hefði tekið að afgreiða umsókn um undanþágu frá útflutningsskyldu. Hefði þetta leitt til tjóns, þar sem A hefði getað undanþegið sig útflutningsskyldu með því að leggja inn afurðir til sumarslátrunar í ágúst 1996, hefði hann vitað um niðurstöðu málsins á þeim tíma.

Í tilefni kærunnar aflaði landbúnaðarráðuneytið umsagna Framleiðsluráðs landbúnaðarins og framkvæmdanefndar búvörusamninga, og gaf A kost á að tjá sig um þær. Úrskurður landbúnaðarráðuneytisins er dagsettur 21. ágúst 1997. Eru forsendur hans svohljóðandi:

„a. Ákvörðun Framkvæmdanefndar búvörusamninga varðandi umsókn kærenda um undanþágu frá útflutningsskyldu sauðfjárafurða

Hugtakið greiðslumark á uppruna sinn í eldra hugtaki, búmarkinu, en fyrstu skilgreiningu á því er að finna í reglugerð nr. 465/1983. Í seinni málslið 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar kemur fram að væru aðrir framleiðendur á lögbýli en bóndi og fjölskylda hans, yrði framleiðslan lögð saman og myndaði sameiginlega búmark viðkomandi lögbýlis. Í enn eldri reglugerð, nr. 348/1979, 2. gr. a. 16. mgr., segir á sama hátt í síðari málslið, að þar sem aðrir framleiðendur eru á lögbýli en bóndinn og fjölskylda hans, leggst afurðamagnið saman og myndi sameiginlegan rétt viðkomandi bújarðar. Þess ber að geta að reglugerð nr. 465/1983 hefur ekki verið felld úr gildi og er því enn gildandi réttur eftir því sem ekki fer í bága við yngri lög.

[Af] framansögðu sést að eftir eldri reglum er sá framleiðsluréttur sem nýtur verðábyrgðar því bundinn við bújörðina, en ekki hvern einn framleiðanda á bújörð, séu þeir fleiri en einn. Hefur sú viðmiðun haldist, sbr. búvörulög nr. 99/1993, nánar tiltekið 38. gr. þar sem segir að greiðslumark sé bundið við lögbýli.

Með hliðsjón af eldri rétti og tilurð búmarksins sem undanfara greiðslumarks, má ljóst vera að með þeim orðum löggjafans að greiðslumark sé bundið lögbýli, er greiðslumarkið ekki bundið við hvern einn framleiðanda á lögbýli, heldur við lögbýlið sjálft, óháð fjölda framleiðenda á lögbýlinu. 38. gr. búvörulaga sýnir endurtekið að miðað er við greiðslumark lögbýlis. Þá má víða sjá í reglugerðum, settum skv. lögum nr. 99/1993, þessa viðmiðun, m.a. í rg. nr. 5/1996 um greiðslumark sauðfjár á lögbýlum og beingreiðslur 1996-2000, sbr. t.d. 2. mgr. 1. gr. þar sem stendur Framleiðsluráð landbúnaðarins reiknar út greiðslumark lögbýlis[…] Ennfremur í 3. gr. Lögbýli heldur greiðslumarki sínu óskertu […]

Samkvæmt 1. mgr. 38. gr. búvörulaga, skal á hverju lögbýli einn framleiðandi vera skráður handhafi að greiðslumarki, nema fleiri sjálfstæðir rekstraraðilar standi að búinu. Í slíkum tilfellum er heimilt að skrá aðra sjálfstæða rekstraraðila sem handhafa að greiðslumarkinu. Sú tilhögun skiptir hinsvegar ekki greiðslumarkinu upp, né skapar nýtt greiðslumark, einungis er um það að ræða að fleiri en einn aðili verði þá skráðir handhafar að greiðslumarkinu. Greiðslumarkið er áfram bundið við lögbýli en ekki framleiðendur.

Leyfilegur hámarksfjöldi fjár til að vera undanþeginn útflutningsskyldu er fundinn með margföldun greiðslumarks með stuðlinum 0,7. Viðmiðunartalan er því greiðslumarkið, sem eins [og] að ofan greinir er bundið við lögbýlið, óháð fjölda framleiðenda. Af því leiðir að hámarksfjárfjöldi á við um tölu fjár á lögbýlinu en ekki tölu fjár í eigu hvers og eins framleiðanda, enda ekki unnt að nota viðmiðunartölu sem bundin er við lögbýlið til að finna tölu sem á við um hámarksfjölda eins framleiðanda úr hópi fleiri framleiðenda á lögbýlinu. Önnur ályktun myndi leiða til þess að bæði kærendur og sameigendur þeirra uppfylltu skilyrði um hámarksfjárfjölda, þó fjáreign þeirra væri sitt í hvoru lagi allt að 306,6 ám. Samanlagt gætu kærendur og sameigendur þeirra því átt 613,2 ær, sem er 175,2 ám umfram greiðslumark [X], og samt sem áður fengið undanþágu frá útflutningsskyldu. Það að greiðslumark er bundið við lögbýli leiðir því til þess að hámarksfjárfjöldi er einnig bundinn við lögbýli og verður því ekki fallist á að umsókn kærenda hafi verið hafnað á ólögmætum forsendum.

Ekki verður fallist á það sjónarmið kærenda að sömu forsendur eigi að liggja til grundvallar greiðslu förgunarbóta og veitingu undanþágu frá útflutningsskyldu. Skýrlega kemur fram á umsóknarblaði kærenda að ákvæði 2.4 í samningi um framleiðslu sauðfjárafurða er varðar greiðslu förgunarbóta tekur til allra þeirra sem sækja um undanþágu frá útflutningsskyldu. Forsendur greiðslu bóta og veitingar undanþágu falla því ekki saman. Annars vegar er um að ræða skyldu til að gera öllum umsækjendum tilboð um greiðslu og hinsvegar veitingu undanþágu til þess hluta umsækjenda sem uppfylla skilyrði í lið 3.1 í samningi um framleiðslu sauðfjárafurða.

b. Ákvörðun Framleiðsluráðs landbúnaðarins um aukna útflutningsskyldu sauðfjárafurða

Í skrá yfir hjálögð málsskjöl í kærubréfi er að finna athugasemd undir lið 12 er varðar kaup kærenda á 30 ærgilda greiðslumarki þann 16. nóvember 1995. Af því tilefni vitna kærendur í 2. mgr. 3. gr. rg. nr. 422/1996. Segir þar m.a. að þeir bændur séu undanþegnir aukinni útflutningsskyldu sem flytja bústofn ásamt greiðslumarki milli jarða. Í ákvæðinu er undanþágan jafnframt takmörkuð við fjölgun milli ára sem svarar einni kind fyrir hvert ærgildi greiðslumarks sem bætist við.

Greiðslumarkið er bundið við lögbýlið, og því verður heimil fjölgun miðuð við hverja kind á lögbýlinu öllu fyrir hvert ærgildi greiðslumarks. Í bréfi Framleiðsluráðs landbúnaðarins til kærenda, dagsettu 14. október 1996, kemur fram að við samanburð á forðagæsluskýrslu 1994 og talningu sauðfjár í apríl 1996 hafi verið reiknað með samtölu fjár hjá báðum eigendum og aukin útflutningsskylda gerð upp í einu lagi fyrir lögbýlið. [Af] framansögðu má ljóst vera að ekki verða gerðar athugasemdir við þessa framkvæmd.

Greiðslumark [X] fyrir árið 1996 var 438 ærgildi, þar af bættust 9 ærgildi við samkvæmt sjálfvirkri úthlutun. Greiðslumark lögbýlisins samkvæmt greiðslumarksskrá verðlagsárið 1995/1996 var 399 ærgildi og því bættust við 30 ærgildi milli ára, utan sjálfvirkrar úthlutunar. Í gögnum málsins kemur fram að kærendur töldu fram kindur sameigenda sinna á forðagæsluskýrslu þeirra til haustsins 1995. Fjöldi sauðfjár við talningu í apríl 1996 var 317 en samkvæmt forðagæsluskýrslu kærenda 1994/1995 var fjöldi sauðfjár 308. Fjölgun milli ára er því 9 kindur.

Í athugasemdum Framleiðsluráðs landbúnaðarins, dags. 22. maí s.l., kemur fram að upplýsingar um kaup kærenda á 30 kindum, er kaup á 30 ærgilda greiðslumarki fóru fram í nóvember 1995, hafi ekki legið fyrir við ákvörðun á aukinni útflutningsskyldu. Í ljósi rannsóknarreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 telur ráðuneytið að heimilt sé að taka tillit til upplýsinga kærenda um kaup þeirra á kindum við meðferð hinnar kærðu ákvörðunar.

Reglugerð nr. 422/1996 um útflutning á kindakjöti, sem sett er með stoð í búvörulögum nr. 99/1993, er ein af fleiri reglugerðum sem settar eru til framkvæmda á samningi milli ríkisstjórnar Íslands og Bændasamtaka Íslands um framleiðslu sauðfjárafurða, undirrituðum þann 1. október 1995. 2. mgr. greinar 3.1 í samningnum hljóðar svo:

[„]Hafi sauðfjárbóndi fjölgað ásettu fé frá því veturinn 1994/95 verður heimilt að ákveða að framleiðsla sem svara til fjölgunarinnar skuli öll fara á erlendan markað. Heimild þessi gildi fyrir árin 1996 og 1997. Framkvæmdanefnd búvörusamninga gerir tillögu um notkun á þessari heimild.[“]

Í 3. gr. áðurnefndrar reglugerðar er að finna útfærslu á samningsákvæði því sem hér var rakið. Við setningu þess komu upp þær athugasemdir fram hjá Framkvæmdanefnd um búvörusamninga að framkvæmd slíks ákvæðis gæti valdið þeim sauðfjárbændum erfiðleikum sem keyptu greiðslumark og bústofn inn á jörð til að hefja þar sauðfjárbúskap. Af þeim sökum var ofangreind undanþága sett hvað varðar þá bændur sem flytja bústofn ásamt greiðslumarki milli jarða.

[Af] framansögðu er því ljóst að þeir bændur sem flytja hluta bústofns milli jarða ásamt greiðslumarki njóta undanþágunnar ekki. Styðst sú ályktun einnig við orðskýringar á reglugerðarákvæðinu, en þar er bústofn nefndur en ekki hluti hans. Samkvæmt Orðabók Menningarsjóðs, útgáfa 1985, er merking orðsins bústofn undirstaða búskapar. Þrjátíu kinda ærhópur, keyptur úr bústofni einnar jarðar, og fluttur í bústofn annarrar, er því augljóslega ekki bústofn. Þá má ennfremur benda á að 2. mgr. 3. gr. rg. nr. 422/1996 er undanþáguákvæði og ber að skýra það þröngt eftir viðteknum lögskýringarsjónarmiðum. Lögskýring leiðir til þess að ekki er unnt að skýra ákvæðið rýmra en almennri textaskýringu, getur undanþágan því ekki náð til þeirra framleiðenda er flytja hluta bústofns milli jarða. Er það niðurstaða ráðuneytis að ákvörðun Framleiðsluráðs landbúnaðarins um aukna útflutningsskyldu kærenda fyrir árið 1996 skuli standa óhögguð.

c. Málsmeðferð við afgreiðslu umsóknar um undanþágu frá útflutningsskyldu

Frestir til athugasemda vegna ákvörðunar um aukna útflutningsskyldu

i. Málshraði.

Umsókn kærenda er dags. 29. október 1995, sauðfjártalning fór fram í apríl 1996, og því fyrst eftir að upplýsingar úr talningu lágu fyrir sem unnt var að meta hæfni umsókna um undanþágu, sbr. b. lið 2. gr. rg. nr. 422/1996. Upplýsingar voru tiltækar í gagnagrunni í ágúst 1996. Svar við umsókn er dagsett þann 13. september 1996. Regla um málshraða kveður á um að ákvörðun skuli tekin svo fljótt sem unnt er. Ætla verður stjórnvöldum nokkurt svigrúm til starfa sinna, hér liggur fyrir að u.þ.b. mánuður hafi liðið frá því að upplýsingar lágu fyrir og þar til ákvörðun var birt. Afurðir sem kærendur hefðu lagt inn til slátrunar í ágúst 1996 hefðu ekki verið undanþegnar útflutningsskyldu skv. rg. nr. 422/1996, svo sem kærendur telja, enda var umsókn kærenda um undanþágu hafnað. Þá hefði slátrun í ágúst ekki haft áhrif á niðurstöðu málsins enda byggt á sauðfjártalningu í apríl 1996. Höfðu kærendur því enga brýna hagsmuni af því að fá svar við umsókn sinni fyrr en varð og verður því ekki fallist á að afgreiðsla málsins hafi dregist óhæfilega.

ii. Andmælaréttur.

Ef upplýsingar og atvik máls eru þess eðlis að ekki er við því að búast að málsaðili geti þar neinu breytt, er talið óþarft að veita honum færi á að tjá sig um málið áður en það er til lykta leitt. Kærendur sóttu um undanþágu frá lögbundinni skyldu. Skv. upplýsingum sem aflað var af opinberum aðilum um fjölda sauðfjár á lögbýlinu, uppfylltu kærendur ekki lögmælt skilyrði undanþágu. Niðurstöður sauðfjártalningar voru ekki umdeildar, heldur varð ágreiningur um tilhögun greiðslumarks lögbýla. Tilhögun greiðslumarks er hinsvegar bundin í lögum, og var því ekki þörf á að veita kærendum færi á að koma að athugasemdum þar sem upplýsingar frá þeim hefðu engu breytt.

iii. Jafnræðisregla.

Greiðslumark er bundið við lögbýli og hefur eignarhald bújarða ekki áhrif þar á. Er því ekki ástæða til að taka til greina kæru málsaðila um brot á jafnræðisreglu.

iv. Frestir.

Sannreynt er að kærendur komu að athugasemdum sínum við aukna útflutningsskyldu þeirra. Hefur tímalengd þess frests sem þeim var gefinn því ekki áhrif í máli þessu. Er því beint til Framleiðsluráðs landbúnaðarins að reikna málsaðilum hæfilegan frest, með tilliti til aðstæðna, til að koma að athugasemdum sínum við ákvarðanir um aukna útflutningsskyldu.

v. Birting ákvarðana.

Framleiðsluráð fól Búnaðarsambandi [Z], sem kvittaði fyrir móttöku umsókna til Framkvæmdanefndar um búvörusamninga, að kynna umsækjendum niðurstöður ákvörðunaraðila um hvort uppfyllt væru skilyrði um hámarksfjárfjölda. Var birting þeirrar ákvörðunar því ekki í höndum ákvörðunaraðila sjálfs. Sú aðferð gefur ekki tilefni til athugasemda, enda umsókn ekki beint til ákvörðunaraðila. Hvað varðar birtingu ákvörðunar af hendi Búnaðarsambands [Z], móttakanda umsóknar kærenda, var sú leið farin að birta kærendum beint tilkynningu Framleiðsluráðs. Í bréfinu kemur hvorutveggja fram, að umrætt lögbýli hafi ekki uppfyllt skilyrði um veitingu undanþágu og að um niðurstöðu af hendi ákvörðunaraðila sé að ræða.

Ákvörðun framleiðsluráðs um aukna útflutningsskyldu var birt með bréfi, dagsettu 11. september 1996. Verða ekki gerðar athugasemdir við birtingu þeirrar ákvörðunar.

vi. Leiðbeiningar sem veita ber við birtingu ákvarðana.

Þó stjórnvald vanræki leiðbeiningar skv. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, leiðir það almennt ekki til þess að stjórnvaldsákvörðun verði ógildanleg, hins vegar getur það t.d. leitt til þess að víkja verði frá ákvæðum um fresti. Þar sem kæra barst innan kærufrests þykja ekki efni til að taka afstöðu til þessa atriðis.

Að lokum ber þó að árétta að á stjórnvöldum hvílir leiðbeiningarskylda vegna stjórnvaldsákvarðana og er vakin athygli Framkvæmdanefndar um búvörusamninga og Framleiðsluráðs landbúnaðarins á mikilvægi þeirrar reglu.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Framkvæmdanefndar um búvörusamninga um höfnun umsóknar [A] og [E] um undanþágu frá útflutningsskyldu, dagsett þann 29. október 1995, er staðfest. Ákvörðun Framleiðsluráðs landbúnaðarins um aukna útflutningsskyldu á kindakjöti sem framleitt var árið 1996, er staðfest.“

Kvörtun A barst umboðsmanni Alþingis 7. janúar 1998. Er þar vísað til þeirra raka er A hafði sett fram á fyrri stigum málsins, en auk þess meðal annars gerðar eftirfarandi athugasemdir við úrskurð landbúnaðarráðuneytisins:

„[…]

Í lið III úrskurðarins bls. 3 og fram á bls. 4 er hugtakið greiðslumark skilgreint og undanfara þess, búmarkið. Vísað er til reglugerða nr. 348/1979 og 465/1983 um búmark og rétt til beingreiðslna. Undirritaður mótmælir því að þær reglur sem vísað er til nái til greiðslumarksins. Sú regla sem stjórnvöld halda fram leiðir til þess að réttur greiðslumarkshafa á lögbýli geti skerst við það að sameigandi hans að jörðinni taki það upp hjá sér að að nytja jörðina sjálfstætt með sauðfjárhaldi og öðlast, á grundvelli eignarréttar sína á jörðinni, hlutdeild í greiðslumarki sameiganda síns. Slík regla fær ekki staðist.

Dæmi það sem ráðuneytið stillir upp á bls. 4 er með öllu óskiljanlegt enda ekki verið að halda því fram að greiðslumarkshafi og sameigandi hans myndi hvor um sig sjálfstætt greiðslumark ef sjónarmið undirritaðs næðu fram að ganga. Undirritaður telur reglu þá sem ráðuneytið teflir fram miklu frekar til þess [fallna] að ýta undir undanskot með því að þeir sem halda fé umfram greiðslumark geta safnað því saman á eina jörð og treyst því að það teljist með bústofni þeirrar jarðar sem það er staðsett á. Í raun sé ómögulegt að miða við annað en framleiðendur og handhafa greiðslumarks.

Undirritaður telur 38. gr. búvörulaga nr. 99/1993 segja það eitt að til þess að aðili geti átt rétt til greiðslumarks þá verði hann að eiga til þess framleiðslueiningu þ.e. jörð sem telst vera lögbýli. Ákvæðinu sé ætlað að girða fyrir að aðili eigi greiðslumark en engan möguleika til að framleiða. Túlkun ráðuneytisins á ákvæðinu sé rýmri en efni séu til.

Á bls. 6 fer ráðuneytið út í að skýra merkingu orðsins bústofn sem undirstaða búskapar og gerir það með vísan til Orðabókar Menningarsjóðs útgefin 1985. Þessari orðskýringu er hafnað með vísan til Orðabókar Menningarsjóðs útgefinni 1980 en skv. þeirri heimild merkir orðið bústofn kvikfénaður. Því er þar af leiðandi mótmælt að orðið bústofn merki heildarsafn kvikfénaðar sem búskapur er grundvallaður á heldur geti það orð náð til hluta þess safns.

Á sömu blaðsíðu fjallar ráðuneytið um aðfinnslur undirritaðs við málshraðann. Undirritaður telur að það sem hér skipti máli að talningin fór fram í byrjun apríl 1996 en ákvörðun var ekki tilkynnt fyrr en í september að mati ráðuneytisins. Frá því að niðurstöður talningar lágu fyrir og þar til að meint tilkynning barst okkur liðu 5 mánuðir. Ekki var leitað neinna umsagna á þessu tímabili sem ollu seinkuninni. Vandkvæði stjórnvalda við að koma upp viðhlítandi verklagi á afgreiðslu beiðnanna eru atriði sem breyta hér engu um enda ekki á færi undirritaðs að hafa þar nokkur áhrif á. Ljóst var á haustmánuðum 1995 að ákveðin afgreiðsl[a] á umsóknum um undanþágu væri nauðsynleg. Stjórnvöldum var því í lófa lagið að gera viðeigandi ráðstafanir í tíma. Ekki var tilkynnt að afgreiðsla málsins myndi dragast eins og áskilið er í stjórnsýslulögum.

Á meðan á afgreiðslu málsins stóð hjá stjórnvöldum, var undirrituðum mögulegt fram til 1. september 1996 að leggja inn sauðfé til slátrunar hjá Kaupfélagi Króksfjarðarness án þess að sæta útflutningsskyldu sbr. reglugerð 422/1996. Því er þar af leiðandi hafnað að ekkert tjón hafi orðið vegna seinagangs stjórnvalda en jafnframt telur undirritaður reglur stjórnsýslulaga um málshraða ekki takmarkast við það. Grunnreglan er, að ákvarðanir í málum skulu teknar svo fljótt sem unnt er. Reglan um málshraða er ekki, sem betur fer, á þá leið að ákvörðun skuli ekki tekin svo seint að leiði til tjóns.

Undirritaður hafnar túlkun ráðuneytisins á vægi andmælisreglunnar í þessu máli enda er tilhögun greiðslumarks í máli þessu umdeild. Í þessu máli var verið að taka íþyngjandi ákvörðun gagnvart undirrituðum á grundvelli upplýsinga sem ekki stöfuðu frá honum sjálfum. Vísað er til greinargerðar með 14. gr. frumvarps til stjórnsýslulaga en þar segir meðal annars: „Þegar aðila er hins vegar ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafa bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins er almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær.“

Undirritaður telur jafnræðisregluna brotna með úrskurði ráðuneytisins, þar sem með honum komi upp mismunur á stöðu borgaranna út frá því hvernig eignarhaldi bújarðar er háttað. Þegar eignarréttur á jörð skiptist á nokkra sameigendur þá getur greiðslumarkshafinn átt það á hættu að réttur hans rýrni taki sameigandi hans upp á því að stofna til sauðfjárhalds á jörðinni, jafnvel að greiðslumarkshafa forspurðum.

Undirritaður telur að ekki hafi verið nægilegur frestur til að koma að athugasemdum við aukna útflutningsskyldu. Ráðuneytið tók undir þá málsástæðu en þó með þeirri athugasemd að tímalengd þess frests sem gefinn var hafi ekki haft áhrif í máli þessu. Undirritaður telur að þrátt fyrir að hægt hafi [verið], fyrir þrautseigju hans, að koma að athugasemdum í nefnt sinn þá kunni það að koma niður á gæðum málatilbúnaðar ef tími til að semja greinargerðir er of naumt skammtaður. Því beri að hafa fresti til að gera athugasemdir hæfilega. Við mat æðra settra stjórnvalda á því hvort þess hafi verið gætt skal því ekki einvörðungu horfa til þess hvort viðkomandi gat með naumindum komið inn athugasemdum í einhverri mynd eða ekki.

Við birtingu ákvörðunar um að synja umsókninni kom ekki fram hvaða stjórnvald tók hina íþyngjandi ákvörðun. Hvort var það Framleiðsluráð landbúnaðarins eða Framkvæmdanefnd um búvörusamninga? Ekki fæst lesið úr úrskurði ráðuneytisins hver hafi tekið hina íþyngjandi ákvörðun. Bréf Framleiðsluráðs landbúnaðarins til umboðsmanns Alþingis dags. 21. janúar 1997 virkar einnig tvímælis þar sem í upphafi þess segir að Framleiðsluráð landbúnaðarins hafi ekki tekið umsókn undirritaðs til meðferðar né afgreiðslu. Undirritaður telur það meginreglu að yfir allan vafa sé hafið hvaða stjórnvald sé að taka ákvarðanir, í þessu tilfelli íþyngjandi ákvarðanir.

Undirritaður telur ráðuneytið ekki fjalla sem skyldi um aðfinnslur hans um brot á reglum um upplýsingagjöf stjórnvalda um rétt viðtakanda til að gera kröfu um rökstuðning, um rétt viðtakanda til að kæra, hvert skuli kæra og innan hvaða frests skuli kært. Hér sé um skýlaust brot á 20. gr. stjórnsýslulaga [að ræða] sem beri að átelja harkalega.“

III.

Umboðsmaður Alþingis ritaði landbúnaðarráðuneytinu bréf, dags. 18. mars 1998, þar sem þess var farið á leit, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti honum í té gögn málsins. Sérstaklega var óskað upplýsinga um það hvort ráðuneytið teldi að A hafi ekki átt þess kost að undanþiggja sig útflutningsskyldu að einhverju leyti með því að leggja inn kjöt til slátrunar fyrir 1. september 1996, sbr. c-lið 2. gr. reglugerðar 422/1996, um útflutning á kindakjöti. Þá var þess óskað að ráðuneytið skýrði hvers vegna Framleiðsluráð landbúnaðarins hefði farið þá leið að láta Búnaðarsamband Z annast birtingu ákvörðunar um synjun á undanþágu frá útflutningsskyldu í stað þess að standa sjálft að birtingu ákvörðunarinnar.

Svar ráðuneytisins barst umboðsmanni Alþingis 26. maí 1998. Segir þar meðal annars:

„1. Reglugerð nr. 422/1996 um útflutning á kindakjöti var birt hinn 31. júlí 1996. Með ákvæðum c-liðar 2. gr. reglugerðarinnar var framleiðendum sauðfjárafurða gefinn kostur á að undanþiggja sig útflutningsskyldu á dilkakjöti með því að að senda framleiðslu þess á markað fyrir 1. september eða eftir 31. október. Skilyrði voru þau að framleiðslan væri sett fersk á markað eða flutt á erlendan markað. Ráðuneytið telur að kvartandi hafi átt kost á því til jafns við aðra framleiðendur að nýta sér þessi ákvæði reglugerðarinnar að því leyti sem markaður var fyrir hendi fyrir ferskt kjöt. Engar takmarkanir voru á slíkum viðskiptum, ef frá eru taldar takmarkanir á flutningi sláturfjár yfir varnarlínur vegna sauðfjársjúkdóma, sem að mati ráðuneytisins áttu ekki að hafa verið til hindrunar í tilviki kæranda. Með hliðsjón af því að kvartandi samdi um styrk úr ríkissjóði, er nam kr. 2.000,- á kind sem var fargað, til að semja sig frá útflutningsskyldu, voru að mati ráðuneytisins engir hagsmunir kæranda fólgnir í því ákvæði um undanþágu frá útflutningsskyldu, sem rakið er að framan.

2. Ráðuneytið leitaði álits Framleiðsluráðs landbúnaðarins á efni þessarar fyrirspurnar. Í svari ráðsins kemur m.a. eftirfarandi fram:

„Til að fyrirbyggja frekari misskilning skal hér ítrekað að Framleiðsluráð landbúnaðarins auglýsti ekki eftir umsóknum frá bændum um undanþágu frá útflutningsskyldu, tók ekki á móti slíkum umsóknum eða fékk þær til meðferðar á síðari stigum til afgreiðslu, og afgreiddi þær hvorki til samþykktar né synjunar. Búnaðarsamböndin höfðu aðstoðað Framleiðsluráð við að kanna misræmi sem kom í ljós þegar bornar voru saman skrár um lögbýli sem fengið höfðu greiddar bætur vegna fækkunar fjár við skrár „um jafnt eða minna en“ 70% hlutfall fjárstofns af greiðslumarki. Í nokkrum tilvikum fannst ekki skýring á umræddu misræmi og óskaði Framleiðsluráð því eftir aðstoð búnaðarsambandanna við að kynna bændum þá niðurstöðu. Vegna fyrirmæla í umræddri reglugerð var bændum á lögbýlum sem reiknuðust með ásetning sauðfjár á eða undir 70% mörkunum sent eyðublað til undirritunar þar sem þeir skuldbundu sig til að framvísa ekki öðru sláturfé en frá umræddu lögbýli. Bændur á lögbýlum sem reiknuðust umfram ofangreind mörk fengu enga tilkynningu þar um.“

Svo sem fyrir liggur í gögnum málsins […] var framleiðendum sauðfjárafurða gefinn kostur á að sækja um undanþágu frá útflutningsskyldu og sölu á bústofni til ríkisins í þeim tilgangi að fækka vetrarfóðruðu fé þannig að fjöldi þess færi ekki fram yfir 0,7 kindur á hvert ærgildi greiðslumarks. Verkefni þetta var framkvæmt á grundvelli liðar 2.4 í samningi um framleiðslu sauðfjárafurða milli landbúnaðarráðherra f.h. Ríkisstjórnar Íslands og Bændasamtakanna, dags. 1. október 1995. Framkvæmdanefnd búvörusamninga leitaði til búnaðarsambanda um allt land til að annast framkvæmd þessa verkefnis. Búnaðarsamband [Z] annaðist gerð umsókna fyrir svæði kvartanda og frágang samnings. Ráðuneytið telur því að það hafi verið rétt af hálfu Framleiðsluráðs landbúnaðarins að gera Búnaðarsambandi [Z] viðvart um að kvartandi hefði ekki fullnægt ákvæðum samnings um fækkun fjár til að firra sig útflutningsskyldu skv. ákvæðum 2. gr. áðurnefndar rg. nr. 422/1996 og lið 2.4 í samningi um framleiðslu sauðfjárafurða frá 1. október 1995. Rétt er að vekja athygli á að upplýsingar varðandi fjárfjölda umfram 0,7 kindur á hvert ærgildi greiðslumarks komu ekki fram fyrr en við búfjártalningu í apríl 1996 og því ekki unnt fyrr en þá fyrir Framleiðsluráð landbúnaðarins að vekja athygli kvartanda á að hann teldist ekki hafa uppfyllt skyldu um takmarkaða fjáreign.

[…]“

Hinn 6. ágúst 1998 bárust umboðsmanni Alþingis athugasemdir A við framangreint bréf landbúnaðarráðuneytisins.

IV.

1.

Kvörtun A lýtur að tveimur stjórnvaldsákvörðunum sem báðar sættu úrlausn landbúnaðarráðuneytisins í úrskurði þess frá 21. ágúst 1997. Annars vegar er um að ræða þá ákvörðun framkvæmdanefndar búvörusamninga að synja umsókn A um undanþágu frá svokallaðri útflutningsskyldu sauðfjárafurða og hins vegar þá ákvörðun Framleiðsluráðs landbúnaðarins að auka útflutningsskyldu A. Þá lýtur kvörtunin að ýmsum atriðum er varða málsmeðferð í tengslum við þessar ákvarðanir.

2.

Ákvæði um útflutningsskyldu sauðfjárafurða er að finna í 29. gr. laga nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, með síðari breytingum. Samkvæmt 4. mgr. 29. gr. laganna, eins og hún var á þeim tíma er atvik máls þessa gerðust, skyldi landbúnaðarráðherra fyrir 1. september ár hvert ákveða það hlutfall kindakjöts sem flytja ætti á erlendan markað, að fengnum tillögum Bændasamtaka Íslands. Ákvæði 6. mgr. 29. gr. var svohljóðandi:

„Allir sauðfjárframleiðendur skulu taka þátt í útflutningi eða sæta útflutningsuppgjöri vegna útflutningskvaðar fyrir sama hlutfall af framleiðslu sinni að undanskildu því magni sem framleiðandi tekur til eigin nota samkvæmt heimild í reglugerð. Undanþegnir útflutningsuppgjöri eru þó þeir framleiðendur sem hafa 0,7 vetrarfóðraðar kindur eða minna á hvert ærgildi greiðslumarks, enda liggi fyrir fullnægjandi vottorð um ásetning þeirra. Þá getur ráðherra ákveðið, að fenginni tillögu Bændasamtaka Íslands, að kjöt af dilkum sem slátrað er á ákveðnum tímabilum utan haustsláturtíðar verði undanþegið útflutningsuppgjöri. Hafi framleiðandi fjölgað vetrarfóðruðu fé frá því sem hann hafði veturinn 1994/1995 getur landbúnaðarráðherra ákveðið, að fenginni tillögu framkvæmdanefndar búvörusamninga, að sú framleiðsla, sem svarar til fjölgunarinnar, fari öll á erlendan markað. Skal þá miðað við sama hlutfall af framleiðslu og fjölgun nemur. Því til viðbótar skal framleiðandi taka þátt í útflutningi eins og um óbreytta bústærð væri að ræða. Heimild þessari skal aðeins beita haustin 1996 og 1997.“

Með heimild í þessu ákvæði setti landbúnaðarráðherra reglugerð nr. 422/1996, um útflutning á kindakjöti. Í 2. gr. reglugerðarinnar var fjallað um undanþágur frá útflutningsskyldu. Samkvæmt b-lið 2. gr. náði undanþágan meðal annars til:

„Framleiðsl[u] á lögbýlum, sem hafa staðfestingu búfjáreftirlitsmanns á að framleiðendur hafi ekki fleiri en 0,7 vetrarfóðraðar kindur á hvert ærgildi greiðslumarks skv. talningu í apríl 1996 enda hafi framleiðandi skuldbundið sig skriflega til að leggja aðeins inn afurðir þess fjár.“

Eins og áður greinir staðfesti landbúnaðarráðuneytið þá ákvörðun framkvæmdanefndar búvörusamninga að hafna umsókn A um undanþágu frá útflutningsskyldu á grundvelli þessa ákvæðis. Var sú ákvörðun á því byggð að hlutfall vetrarfóðraðra kinda af ærgildum greiðslumarks skyldi miðað við allar vetrarfóðraðar kindur á lögbýlinu, óháð því hvort þær tilheyrðu sama framleiðanda.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 99/1993, eins og því ákvæði var breytt með 1. gr. laga nr. 124/1995, var hugtakið greiðslumark lögbýlis skilgreint sem „tiltekinn fjöldi ærgilda eða magn mjólkur mælt í lítrum sem ákveðið er fyrir hvert lögbýli og veitir rétt til beingreiðslu úr ríkissjóði.“ Samkvæmt 1. mgr. 38. gr. laganna, sbr. 14. gr. laga nr. 124/1995, skyldi greiðslumark bundið við lögbýli. Jafnframt var kveðið á um að á hverju lögbýli skyldi aðeins einn framleiðandi vera skráður handhafi beingreiðslu. Þó var mögulegt, ef um fleiri sjálfstæða rekstraraðila var að ræða sem stóðu að búrekstri, að hver og einn þeirra væri handhafi beingreiðslu.

Hugtakið greiðslumark var tekið upp með lögum nr. 5/1992, um breytingu á lögum um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, nr. 46 27. júní 1985, með síðari breytingum. Í c-lið 7. gr. laga nr. 5/1992, er breyttu 41. gr. laga nr. 46/1985, var að finna samsvarandi reglur og í nýrri löggjöf varðandi skráningu greiðslumarks. Í athugasemdum er fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 5/1992, er meðal annars að finna svofelldar athugasemdir við c-lið 6. gr. frumvarpsins:

„Heildargreiðslumarkið skiptist í greiðslumark lögbýla. Það er því forsenda fyrir beinum greiðslum ríkissjóðs að framleiðslan fari fram á lögbýlum. Fullvirðisréttur utan lögbýla fellur niður 1. september 1992 ef hann hefur ekki verið boðinn ríkissjóði og breytist sá fullvirðisréttur því ekki í greiðslumark.

Í greiðslumarki lögbýla felst í raun að lögbýlið öðlast hlutdeild í markaði kindakjöts innan lands og hlutdeild í fjárframlagi sem ríkissjóður leggur fram til að tryggja framleiðendum að hluta fullt verð fyrir framleiðsluna. Í hugtakinu felst því ekki framleiðsluheimild eða framleiðsluréttur vegna þess að ekkert stendur í vegi fyrir því samkvæmt búvörulögum eftir 1. september 1992 að framleiðendur og/eða afurðastöðvar geri samning um útflutning á framleiðslu sem er umfram greiðslumark lögbýla eða framleiðslu þeirra sem ekki hafa greiðslumark. Ákvæði þessarar greinar er í samræmi við greinar 3.1., 3.2., 3.4. og 4.1 í búvörusamningi.

Samkvæmt 1. mgr. er við það miðað að greiðslumark verði bundið við lögbýli og telst því þeim einum til hagnýtingar eða ráðstöfunar sem er eigandi lögbýlis eða hefur heimild hans til að nýta lögbýlið. Miðað er við að leiguliði á lögbýli hafi rétt til að hagnýta sér greiðslumarkið til innleggs og beinna greiðslna. Ef í gildi er ábúðarsamningur um lögbýlið er hvorum um sig, eiganda eða ábúanda, óheimilt á grundvelli hans að ráðstafa greiðslumarki lögbýlisins til annars lögbýlis, sbr. d-lið 1. mgr. 6. gr. frumvarpsins. Á því er byggt að almenna reglan verði sú að aðeins einn aðili verði skráður handhafi beinna greiðslna á hverju lögbýli.“(Alþt. 1991-1992, A-deild, bls. 2203)

Frá því ákvæði um greiðslumark voru tekin í lög hefur réttur sá er í greiðslumarki felst verið bundinn við lögbýli. Á greiðslumarkshugtakið hvað þetta snertir samstöðu með eldri reglum um búmark og fullvirðisrétt, eins og rakið er í úrskurði landbúnaðarráðuneytisins. Eins og fram kemur í fyrrgreindum athugasemdum við frumvarp það, er varð að lögum nr. 5/1992, fólst í greiðslumarkinu hlutdeild lögbýlisins í því fjárframlagi sem ríkissjóður leggur fram til að tryggja framleiðendum að hluta fullt verð fyrir framleiðslu sína, þ.e. heildargreiðslumarkinu. Með lögum nr. 124/1995 var framleiðslustýring í sauðfjárframleiðslu aflögð og skilgreinir greiðslumark hvers lögbýlis eftir það eingöngu rétt framleiðanda til beingreiðslu (Alþt. 1995-96, A-deild, bls. 890).

Þegar ákvæði um útflutningsskyldu sauðfjárafurða voru sett var undanþága frá þeirri skyldu í lögum ákveðin með þeim hætti að útflutningsskyldu sleppti ef framleiðandi hefði færri en 0,7 vetrarfóðraðar ær fyrir hvert ærgildi greiðslumarks. Það er niðurstaða mín að sú ráðstöfun löggjafans að binda undanþágu þessa við það að fjárfjöldi væri undir tilteknu hlutfalli af ærgildum greiðslumarks hafi byggt á þeirri forsendu að heildarfjárfjöldi á því lögbýli er greiðslumarkið tilheyrði væri lagður til grundvallar þeim útreikningi enda greiðslumark skilgreint sem réttur lögbýlis. Tel ég því ekki ástæðu til athugasemda við þá niðurstöðu landbúnaðarráðuneytisins að við ákvörðun þess hvort skilyrði um undanþágu frá útflutningsskyldu hafi verið uppfyllt hafi orðið að leggja til grundvallar heildarfjölda þess fjár er var á fóðrum á lögbýlinu X.

3.

Eins og áður var rakið var landbúnaðarráðherra með lögum nr. 99/1993, sbr. lög nr. 124/1995, fengið vald til að ákveða það hlutfall kindakjöts er fara skyldi á erlendan markað jafnframt því sem ráðherra voru fengnar ýmsar heimildir varðandi útfærslu reglna um tilhögun útflutningsskyldu sauðfjárafurða. Neytti ráðherra þessara heimilda með setningu reglugerðar nr. 422/1996. Ekki er með skýrum hætti tekið á því í lögum nr. 99/1993 eða ákvæðum reglugerðarinnar hver taki ákvörðun um veitingu undanþága til einstakra framleiðenda frá útflutningsskyldu á grundvelli 0,7-reglunnar eða annarra undanþágureglna sem ráðherra var heimilað að mæla fyrir um samkvæmt þágildandi 6. mgr. 29. gr. laganna. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 422/1996 var hins vegar í verkahring Framleiðsluráðs landbúnaðarins að reikna út og skrá útflutningsskyldu framleiðenda sauðfjár.

Af gögnum málsins verður ráðið að framkvæmdin hafi verið sú að búnaðarsambönd víðs vegar um landið hafi tekið við umsóknum um undanþágur frá útflutningsskyldu og greiðslu förgunarbóta og framsent þær síðan framkvæmdanefnd búvörusamninga til afgreiðslu. Framkvæmdanefnd búvörusamninga virðist síðan hafa tekið afstöðu til umsókna um undanþágur á grundvelli áðurgreindra útreikninga og skráningar Framleiðsluráðs landbúnaðarins.

Stjórnsýsluleg staða eða valdsvið framkvæmdanefndar búvörusamninga eru ekki skilgreind í lögum nr. 99/1993. Þó er gert ráð fyrir tilvist nefndarinnar í lögunum og henni fengin ýmis verkefni. Þannig er nefndinni fenginn tillöguréttur til ráðherra um ákvarðanir um aukna útflutningsskyldu skv. 6. mgr. 29. gr. og um ákvarðanir um ásetningshlutfall sauðfjár samkvæmt 3. mgr. 39. gr. laganna. Auk þess er nefndinni í lögunum fengið visst stjórnsýslulegt vald í tengslum við stjórnun mjólkurframleiðslu, sbr. X. kafla laga nr. 99/1993, með síðari breytingum. Lög eru því ekki skýr um stjórnsýslulega stöðu og hlutverk framkvæmdanefndar búvörusamninga.

Eins og kvörtun A liggur fyrir tel ég ekki ástæðu til að fjalla um þá tilhögun að nefndinni hafi verið fengið vald til að framfylgja þeim reglum er ráðherra hafði sett um leyfilegar undanþágur frá útflutningsskyldu. Ég tel hins vegar að það hefði verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að kveða skýrt á um það í reglugerð nr. 422/1996 hver ætti að vera aðild framkvæmdanefndar búvörusamninga að umfjöllun og ákvarðanatöku um þær undanþágur sem til greina gátu komið samkvæmt ákvæðum reglugerðarinnar, sbr. 2. mgr. 3. gr.

4.

Afgreiðsla framkvæmdanefndar búvörusamninga á umsókn A var byggð á niðurstöðum sauðfjártalningar í apríl 1996 en samkvæmt henni uppfyllti lögbýlið X ekki skilyrði þess að vera undanþegið útflutningsskyldu. Það skilyrði hefði hins vegar talist uppfyllt miðað við þær upplýsingar sem tilgreindar voru í umsókn A um undanþágu frá útflutningsskyldu, dags. 29. október 1995. Með hliðsjón af því að með talningunni höfðu stjórnvöld aflað nýrra upplýsinga er málið snertu og voru A í óhag tel ég, með vísan til 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að framkvæmdanefnd búvörusamninga hafði verið rétt að kynna honum niðurstöður sauðfjártalningarinnar og að þær væru í ósamræmi við þær upplýsingar er hann hefði tilgreint í umsókn sinni og gefa honum kost á að skýra þetta misræmi. Ég er því ekki sammála þeirri umfjöllun sem fram kemur í úrskurði landbúnaðarráðuneytisins um þetta atriði. Um það hvenær gefa átti A kost á að gæta andmælaréttar síns að þessu leyti og afleiðingar þess að það var ekki gert fyrr en með tilkynningu Framleiðsluráðs landbúnaðarins, dags. 11. september 1996, tel ég rétt að fjalla í framhaldi af athugun minni á málshraða við meðferð stjórnvalda á umræddu máli.

5.

Eins og fram kemur í b-lið 2. gr. reglugerðar nr. 422/1996 valt afgreiðsla umsókna um undanþágu frá útflutningsskyldu meðal annars á niðurstöðum sauðfjártalningar í apríl 1996 en umsóknum um undanþágu frá útflutningsskyldu átti að skila fyrir 1. nóvember 1995 samkvæmt ákvæðum búvörusamnings. Mátti því ljóst vera við framkvæmd reglugerðarinnar að verulegur tími myndi líða frá því að umsóknum var skilað inn og þar til þær yrðu afgreiddar. Engin athygli var vakin á þessum fyrirsjáanlega langa afgreiðslutíma á umsóknareyðublöðum og þá er ekki að sjá að framkvæmdanefnd búvörusamninga hafi tilkynnt A um fyrirsjáanlegar tafir á afgreiðslu umsóknar hans, eins og skylt hefði verið samkvæmt 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var sérstök ástæða til að upplýsa um þetta þar sem samkvæmt c-lið 2. gr. reglugerðar nr. 422/1996 var framleiðsla dilkakjöts undanþegin útflutningsskyldu ef framleiðslan átti sér stað fyrir 1. september 1996 eða eftir 31. október 1996 að því tilskildu að framleiðslan væri sett fersk á markað innanlands eða flutt á erlendan markað. Ég vek jafnframt athygli á því að umrædd reglugerð nr. 422/1996, um útflutning á kindakjöti, var gefin út af landbúnaðarráðherra 24. júlí 1996 og birt í því hefti B-deildar Stjórnartíðinda sem kom út 31. júlí 1996.

Ég tel að hagsmunir hafi verið í því fólgnir fyrir framleiðendur að fá upplýsingar um fyrirsjáanlegan drátt á afgreiðslu umsókna um undanþágur frá útflutningsskyldu og líklegan afgreiðslutíma, þar sem slíkar upplýsingar hefðu getað gefið þeim tilefni til að haga framleiðslu sinni með öðrum hætti. Þá var þess ekki getið á umsóknareyðublöðum, hvaða stjórnvald tæki ákvörðun um afgreiðslu umsóknanna, en eins og áður segir kom það ekki skýrt fram í lögum nr. 99/1993. Var því óhægt um vik fyrir umsækjendur að átta sig á því hvert beina bæri fyrirspurnum um stöðu málsins.

A og eiginkona hans fengu fyrst fregnir af því að umsókn þeirra um undanþágu frá útflutningsskyldu yrði hafnað eftir samtal við starfsmann Framkvæmdanefndar búvörusamninga 29. ágúst 1996. Þeim var síðan formlega tilkynnt um þessa niðurstöðu með bréfi Búnaðarsambands Z, dags. 13. september 1996. Í þeim gögnum sem gerð hefur verið grein fyrir hér að framan er því lýst að niðurstöður sauðfjártalningar þeirrar sem framkvæmd var í aprílmánuði 1996 hafi fyrst verið tiltækar á tölvutæku formi undir lok ágústmánaðar 1996 og fyrr hafi Framleiðsluráð landbúnaðarins ekki getað hafið vinnu við að finna út hverjir uppfylltu skilyrði til undanþágu frá útflutningsskyldu. Þegar Framkvæmdanefnd búvörusamninga hafi síðan látið framleiðsluráði í té upplýsingar um þá sem sótt höfðu um og fengið greiddar förgunarbætur hafi komið fram misræmi. Í framhaldi af þessu hafi hlutaðeigandi, þ.m.t. A, verið tilkynnt um afdrif umsókna þeirra og ákvarðanir um útflutningsskyldu haustið 1996. Af hálfu landbúnaðarráðuneytisins og þeirra sem komu að þessu máli af hálfu stjórnvalda hafa ekki komið fram sérstakar skýringar á því hvers vegna dróst til loka ágústmánaðar 1996 að ljúka úrvinnslu á þeirri búfjártalningu sem fram fór í apríl það ár til þess að hægt væri að afgreiða þær umsóknir sem skilað hafði verið inn fyrir 1. nóvember 1995. Ég minni hér á að þegar við gerð samnings um framleiðslu sauðfjárafurða milli ríkisstjórnar Íslands og Bændasamtaka Íslands sem undirritaður var 1. október 1995 með fyrirvara um samþykki Alþingis vegna nauðsynlegra lagabreytinga var ljóst að við framkvæmd ákvæða hans um útflutning á kindakjöti þyrfti að koma til sérstök staðfesting á fjölda sauðfjár hjá framleiðendum. Þær lagabreytingar sem vísað var til í samningnum að nauðsynlegar væru voru síðan gerðar með lögum nr. 124/1995 frá 6. desember það ár. Upplýst er að þessi sérstaka talning fór fram í aprílmánuði 1996. Af þessu má ljóst vera að þau stjórnvöld sem koma áttu að framkvæmd þessara mála höfðu ærinn tíma til að undirbúa framkvæmd og úrvinnslu talningarinnar.

Þau fyrirmæli laga og ákvarðanir um framkvæmd útflutnings á kindakjöti sem hér er fjallað um fela í sér inngrip í atvinnufrelsi manna og geta því haft veruleg áhrif á fjárhag og atvinnurekstur viðkomandi einstaklinga og félaga. Þegar svo hagar til er brýnna en ella að þau stjórnvöld sem fara með framkvæmd laganna hagi verkum sínum þannig að allar upplýsingar og ákvarðanir sem beinast að þessum aðilum og þýðingu hafa við skipulag atvinnureksturs þeirra liggi fyrir eins fljótt og kostur er. Málshraðaregla 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 leggur þá skyldu á stjórnvöld sem taka ávarðanir um rétt og skyldu manna að taka þær ákvarðanir svo fljótt sem unnt er. Ég minni líka á að málshraðareglan er byggð á óskráðri meginreglu stjórnsýsluréttarins og hefur því víðtækara gildi. Reglan segir að vísu einungis að ákvarðanir skuli teknar svo fljótt sem unnt er en í því efni þurfa stjórnvöld meðal annars að hafa í huga hvert sé eðli þeirra mála sem þau fjalla um og mikilvægi ákvarðana þeirra fyrir hlutaðeigandi. Í úrskurði landbúnaðarráðuneytisins er á því byggt að ekki hafi verið brotið gegn málshraðareglunni þar sem u.þ.b. mánuður hafi liðið frá því að upplýsingar úr talningunni hafi legið fyrir og þar til ákvörðun var birt. Eins og efni 9. gr. stjórnsýslulaga ber með sér, meðal annars ákvæði um öflun umsagna, verður að skýra málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga þannig að hún taki til meðferðar stjórnvalds á máli í heild sinni.

Í því tilviki sem hér er til umfjöllunar var umsókn um undanþágu frá útflutningsskyldu lögð fram í október 1995. Var umsækjanda því ljóst að búfjártalning síðar þann vetur væri nauðsynlegur liður í afgreiðslu hennar. Af gögnum málsins verður ekki ráðið hvers vegna umrædd talning fór ekki fram fyrr en í lok aprílmánaðar 1996 en þar kemur væntanlega til að talningin hefur verið framkvæmd við síðari ferð búfjáreftirlitsmanns samkvæmt ákvæðum 10. gr. laga nr. 46/1991, um búfjárhald. Í því ákvæði segir að síðari ferðin skuli farin fyrir lok aprílmánaðar og þar skuli sannreyna tölu um fjölda ásetts fjár. Ég tel því ekki tilefni til að gera athugasemd við það að talningin fór ekki fram fyrr en á umræddum tíma. Það liggur hins vegar fyrir að þeir sem komu að afgreiðslu umsóknar A töldu sig ekki hafa aðgang að niðurstöðum úr talningunni í því formi sem þeir töldu þörf á fyrr en í lok ágústmánaðar 1996. Áður hefur verið bent á að engar sérstakar skýringar hafa komið fram á því hvers vegna allur þessi tími leið án þess að niðurstöður talningarinnar lægju fyrir. Er helst að skilja að þar hafi komið til úrvinnsla gagna úr talningunni í tölvutækan gagnagrunn. Úrvinnsla gagna út talningunni var liður í afgreiðslu fyrirliggjandi umsókna um undanþágu frá útflutningsskyldu. Dráttur á þeirri úrvinnslu leiddi síðan til þess að umsókn A var ekki afgreidd fyrr en raunin varð. Það er niðurstaða mín að af hálfu stjórnvalda hafi ekki komið fram fullnægjandi skýringar á þessum drætti. Tel ég að dregist hafi lengur en samrýmst getur málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að svara umsókn A eða gera að lágmarki nauðsynlegar ráðstafanir til að kynna honum að gögn úr talningunni leiddu til þess hann uppfyllti ekki lengur þau skilyrði til undanþágunnar sem áttu að vera uppfyllt samkvæmt umsókn hans.

Í þessu máli heldur A því fram að hann hafi vegna ákvæðis c-liðar 2. gr. reglugerðar nr. 422/1996 haft sérstaka hagsmuni af því að fá vitneskju um afdrif umsóknar sinnar það tímalega að hann gæti lagt inn dilka til slátrunar fyrir 1. september 1996. Þar sem svar hafi ekki borist fyrr en þessi tími var liðinn hafi hann orðið fyrir fjártjóni. Í úrskurði ráðuneytisins segir um þetta atriði að afurðir sem „kærendur hefðu lagt inn til slátrunar í ágúst 1996 hefðu ekki verið undanþegnar útflutningsskyldu skv. rg. nr. 422/1996, svo sem kærendur telja, enda var umsókn kærenda um undanþágu hafnað“. Þá segir að slátrun í ágúst hefði ekki haft áhrif á niðurstöðu málsins þar sem byggt hafi verið á sauðfjártalningu í apríl 1996. Sérstaklega aðspurt af umboðsmanni Alþingis skýrði ráðuneytið þessa afstöðu sína í bréfi, sem barst umboðsmanni 26. maí 1998, svo að með hliðsjón af því að A hefði samið um styrk úr ríkissjóði, er nam kr. 2.000,- á kind sem var fargað, hafi að mati ráðuneytisins engir hagsmunir A verið fólgnir í umræddu ákvæði um undanþágu frá útflutningsskyldu.

Samkvæmt c-lið 2. gr. reglugerðar nr. 422/1996 var undanþegin útflutningsskyldu og/eða útflutningsgjaldi „framleiðsla dilkakjöts sem á sér stað fyrir 1. september 1996 eða eftir 31. október 1996, enda [væri] framleiðslan sett fersk á markað innanlands eða flutt á erlendan markað“. Ég fæ ekki séð að þau atriði sem ráðuneytið færir fram hafi átt að standa því í vegi að A gæti með því að leggja inn dilka fyrir 1. september 1996 undanþegið sig útflutningsskyldu og/eða útflutningsgjaldi af kjöti af þeim dilkum. Af því leiðir að ég tel ekki útilokað, ef synjunin á umsókn A hefði legið fyrir innan hæfilegs tíma, að A hefði getað takmarkað fjárhagslegar afleiðingar fyrir hann vegna ákvarðana um útflutningsskylduna.

Hér að framan var það niðurstaða mín að það hefði dregist lengur en samrýmst getur málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að svara umsókn A eða gera að lágmarki nauðsynlegar ráðstafanir til að kynna honum að gögn úr talningunni leiddu til þess hann uppfyllti ekki lengur þau skilyrði til undanþágunnar sem áttu að vera uppfyllt samkvæmt umsókn hans. Þá var það niðurstaða mín öndvert við úrskurð landbúnaðarráðuneytisins að borið hefði að gefa A kost á að tjá sig í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með tilliti til framangreinds tel ég ekki hægt að útiloka að A hafi orðið fyrir tjóni vegna þess hversu seint hann fékk upplýsingar um afdrif umsóknar sinnar um undanþágu frá útflutningsskyldu. Samkvæmt 3. gr. laga nr. 99/1993 fer landbúnaðarráðherra með yfirstjórn þeirra mála sem lögin taka til þar með talið útflutning landbúnaðarvara. Eru það því tilmæli mín til landbúnaðarráðuneytisins að það taki til skoðunar, ef ósk kemur fram um það frá A, hvort og þá með hvaða hætti megi rétta hlut hans vegna framangreinds dráttar á afgreiðslu umsóknar hans.

6.

Þegar framkvæmdanefnd búvörusamninga hafði tekið ákvörðun um að hafna umsókn A um undanþágu frá útflutningsskyldu var hún ekki tilkynnt honum með beinum hætti. Fyrir liggur í málinu bréf frá Framleiðsluráði landbúnaðarins til Búnaðarsambands Z, dags. 6. september 1996, þar sem tilkynnt var að A uppfyllti ekki kröfur um hámarksfjárfjölda og búnaðarsambandinu var síðan falið að kynna A þá niðurstöðu. Samkvæmt 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hvílir skylda til að birta aðila máls stjórnsýsluákvörðun, sem tekin hefur verið, á því stjórnvaldi sem tekið hefur ákvörðunina. Tilkynna ber um ákvörðunina án ástæðulausrar tafar. Tilkynning um synjun umsóknar A stafaði frá Framleiðsluráði landbúnaðarins og var beint að Búnaðarsambandi Z sem falið var að tilkynna A um niðurstöðu málsins. Samkvæmt gögnum málsins var það á hendi framkvæmdanefndar búvörusamninga að taka afstöðu til umsókna um undanþágu frá útflutningsskyldu og hvíldi því skylda á nefndinni til þess að sjá til þess að birting ákvörðunar væri í samræmi við stjórnsýslulög. Ég tel engu breyta um þessa skyldu þó búnaðarsambönd hafi haft milligöngu um að útbúa umsóknareyðublöð og taka við umsóknum. Þá hafa ekki komið fram nein haldbær rök af hálfu landbúnaðarráðuneytisins eða Framleiðsluráðs landbúnaðarins fyrir því að víkja frá fyrirmælum 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með þeim hætti sem gert var í máli þessu.

Loks er þess að geta, að tilkynningu búnaðarsambandsins til A fylgdu hvorki leiðbeiningar um heimild hans til að fá ákvörðunina rökstudda né um kæruheimild til landbúnaðarráðuneytisins, eins og mælt er fyrir um í 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Í samræmi við það sem að framan er rakið tel ég að skylda til að sjá til þess að A yrði upplýstur um þessi atriði hafi hvílt á framkvæmdanefnd búvörusamninga. Tel ég því að meðferð nefndarinnar á umsókn A hafi verið áfátt að því er varðar reglur stjórnsýslulaga um birtingu ákvörðunar og leiðbeiningar.

V.

1.

Í erindi A er jafnframt kvartað yfir ákvörðun Framleiðsluráðs landbúnaðarins um að reikna honum aukna útflutningsskyldu vegna fjölgunar búfjár.

Með bréfi Framleiðsluráðs landbúnaðarins, dags. 11. september 1996, var A tilkynnt um að útflutningsskylda hans hefði verið aukin þar sem sauðfé hefði fjölgað um 9 ær frá forðagæsluskýrslu 1994/95. Samkvæmt gögnum málsins nam greiðslumark lögbýlisins X á þessum tíma 438 ærgildum. Miðað við ákvæði reglugerðar nr. 422/1996 var framleiðendum býlisins því heimilt að hafa allt að 306,6 vetrarfóðraðar kindur án þess að útflutningsskylda samkvæmt reglugerðinni yrði virk.

Í gögnum þeim er fylgdu stjórnsýslukæru A til landbúnaðarráðuneytisins kom fram að hann hefði í nóvember 1995 keypt 30 ær ásamt 30 ærgilda greiðslumarki. Greiðslumark þetta hafði verið skráð og með því reiknað er ákvarðanir um útflutningsskyldu býlisins voru teknar. Hins vegar virðast upplýsingar um kaup þessi ekki hafa legið fyrir þegar Framleiðsluráð landbúnaðarins kvað á um aukna útflutningsskyldu. Af umfjöllun um þennan kærulið í úrskurði ráðuneytisins má ráða að úrlausn þess hvort fjölgun sauðfjár á býlinu varðaði aukinni útflutningsskyldu hafi oltið á því hvort sú fjölgun sem fólst í framangreindum kaupum félli undir undanþáguákvæði 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 422/1996. Niðurstaða ráðuneytisins um þetta atriði byggir á því að hugtakið „bústofn“ í skilningi ákvæðisins taki eingöngu til þeirra tilvika, er heildarsafn fjár af einni bújörð sé flutt yfir á aðra jörð.

Heimild til að kveða á um aukna útflutningsskyldu framleiðenda sauðfjárafurða er að finna í 4.-6. málslið 6. mgr. 29. gr. laga nr. 99/1993, eins og henni var breytt með 10. gr. laga nr. 124/1995. Ákvæðið er svohljóðandi:

„Hafi framleiðandi fjölgað vetrarfóðruðu fé frá því sem hann hafði veturinn 1994/1995 getur landbúnaðarráðherra ákveðið, að fenginni tillögu framkvæmdanefndar búvörusamninga, að sú framleiðsla, sem svarar til fjölgunarinnar, fari öll á erlendan markað. Skal þá miðað við sama hlutfall af framleiðslu og fjölgun nemur. Því til viðbótar skal framleiðandi taka þátt í útflutningi eins og um óbreytta bústærð væri að ræða. Heimild þessari skal aðeins beita haustin 1996 og 1997.“

Eins og sjá má af orðalaginu eru ákvæði laganna um aukna útflutningsskyldu í formi heimildarákvæða til handa ráðherra. Í athugasemdum við 6. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 124/1995, sagði um þetta atriði:

„[…] Sérstakt ákvæði er um að framleiðendur geti verið undanþegnir þátttöku í útflutningi takmarki þeir fjáreign sína og annað tímabundið ákvæði um að auka megi þátttöku í útflutningi ef fé er fjölgað milli ára. Bæði þessi ákvæði eru til þess fallin að draga úr útflutningsþörf.“(Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 892)

Ákvæði frumvarpsins um aukna útflutningsskyldu tóku ekki breytingum í meðförum Alþingis. Með stoð í þessu ákvæði kvað landbúnaðarráðherra á um aukna útflutningsskyldu í 3. gr. reglugerðar nr. 422/1996. Er hún svohljóðandi:

„Hafi framleiðandi fjölgað sauðfé frá haustinu 1994 skal útflutningsskylda hans aukin sem nemur fjölguninni. Framleiðsluráð landbúnaðarins ber saman fjölda sauðfjár skv. forðagæsluskýrslu 1994/95 við fjölda sauðfjár skv. talningu í apríl 1996. Aukin útflutningsskylda skal vera það hlutfall af framleiðslu haustið 1996 sem nemur hlutfallslegri fjölgun sauðfjár og kemur til viðbótar hinni almennu útflutningsskyldu, sem er reiknuð á framleiðslu haustið 1996 að frádreginni aukningu vegna fjölgunar. Framleiðsluráð landbúnaðarins tilkynnir hverjum framleiðanda sérstaklega um aukna útflutningsskyldu.

Undanþegnir ákvæðum 1. mgr. eru þeir aðilar sem skorið hafa niður sauðfé að opinberum fyrirmælum að því marki að þeir fjölgi ekki fé umfram þann fjölda fjár, sem þeir höfðu við niðurskurð eða umfram eina kind fyrir hvert ærgildi greiðslumarks, hvor talan sem hærri er. Fjölgun þar umfram fer eftir ákvæðum 1. mgr. Einnig þeir bændur, sem flytja bústofn ásamt greiðslumarki milli jarða, og þeir sem hafa látið greiðslumark í mjólk og fengið greiðslumark í sauðfé í staðinn. Þeim aðilum er heimilt að fjölga fé milli ára sem svarar einni kind fyrir hvert ærgildi greiðslumarks, sem bætist við, án þess að útflutningsskylda þeirra aukist. Þá eru undanþegnir aukinni útflutningsskyldu þeir aðilar sem hafa ekki fleiri en 0,7 vetrarfóðraðar kindur á hvert ærgildi greiðslumarks sbr. b-lið 2. gr.“

Eins og áður var rakið eiga reglur um aukna útflutningsskyldu sauðfjárafurða stoð í þeirri heimild sem ráðherra var fengin til að setja reglur um slíkt að fenginni tillögu framkvæmdanefndar búvörusamninga og kom inn í búvörulög með lögum nr. 124/1995. Tilgangur laga nr. 124/1995 var fyrst og fremst sá að færa búvörulögin til samræmis við nýgerðan búvörusamning og draga úr birgðasöfnun í sauðfjárframleiðslu (Alþt. 1995-96, A-deild, bls. 889). Ekki er í lagatexta eða lögskýringargögnum að finna frekari fyrirmæli um útfærslu umræddrar heimildar. Með vísan til þessa sem og þess að haft var samráð við framkvæmdanefnd búvörusamninga við útfærslu reglugerðar á þessu atriði tel ég að ráðherra hafi verið heimilt að kveða á um undanþágur frá hinni almennu reglu um aukna útflutningsskyldu að því tilskildu að slíkar undanþágur byggðust á málefnalegum sjónarmiðum. Hér verður að líta til þess að yfirlýstur tilgangur laga nr. 124/1995, sbr. 12. gr. þeirra, var að ná jafnvægi milli framleiðslu og sölu sauðfjárafurða enda voru ákvæði um útflutningsskyldu sauðfjárafurða liður í þeirri viðleitni. Í þessu sambandi er rétt að hafa í huga að heildarflutningur framleiðsluréttar og bústofns milli jarða leiðir ekki til fjölgunar framleiðenda eða aukins framleiðsluréttar þar sem framleiðsla leggst þá af á einu lögbýli á móti því býli þar sem framleiðsla sauðfjárafurða er hafin. Þá kemur fram í úrskurði landbúnaðarráðuneytisins að undanþágan hafi verið sett með hagsmuni þeirra í huga er væru að kaupa til sín bústofn í heild í þeim tilgangi að hefja sauðfjárrækt. Hér er væntanlega átt við það að aukin útflutningsskylda hefði komið mun harðar niður gagnvart þessum aðilum en hjá öðrum er fjölguðu fé þar sem allt búfé hins nýja framleiðanda hefði reiknast sem aukning.

Með hliðsjón af þessu tel ég að framkvæmd landbúnaðarráðuneytisins á ákvæði 3. gr. reglugerðar nr. 422/1996 hafi byggt á málefnalegum sjónarmiðum og verið í samræmi við tilgang laga nr. 124/1995. Er því ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu við þennan þátt niðurstöðu ráðuneytisins í máli A. Ég tel þó að ákvæði reglugerðarinnar um undanþágu frá aukinni útflutningsskyldu hafi ekki verið svo skýr sem æskilegt væri enda er þar eingöngu getið um flutning bústofns ásamt greiðslumarki milli jarða án nánari afmörkunar. Þá er sú merking hugtaksins „bústofn” að aðeins sé átt við heildarsafn búpenings ekki með öllu einhlít eins og bent er á í kvörtun A.

2.

Með bréfi Framleiðsluráðs landbúnaðarins, dags. 11. september 1996, var A tilkynnt um fyrirhugaða aukningu á útflutningsskyldu. Var þar veittur níu daga frestur, frá dagsetningu bréfsins að telja, til að koma að athugasemdum við efni þess. Verður að líta svo á að með þessu hafi framleiðsluráð ætlað að gefa A kost á því að koma að athugasemdum áður en ákvörðun ráðsins yrði endanleg.

Þegar stjórnvöld setja borgurunum fresti til að koma að athugasemdum í tengslum við meðferð stjórnsýslumáls, sbr. 18. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, vegast á sjónarmið um málshraða annars vegar og hins vegar það sjónarmið að aðili máls eigi þess raunhæfan kost að koma að athugasemdum. Með hliðsjón af því að erindi framleiðsluráðs var sent á árstíma þegar annir í sauðfjárbúskap eru almennt miklar, sem og þess að reikna verður með að raunverulegur frestur hafi verið nokkru styttri en níu dagar vegna póstsamgangna, tel ég veittan frest hafa verið of skamman eins og hér stóð á.

VI.

Samkvæmt framansögðu tel ég ekki ástæðu til athugasemda við þá niðurstöðu landbúnaðarráðuneytisins að staðfesta höfnun framkvæmdanefndar um búvörusamninga á umsókn A um undanþágu frá útflutningsskyldu sauðfjárafurða. Ég tel hins vegar, með vísan til meginreglu 13. greinar stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að framkvæmdanefndinni hafi borið að gefa A kost á að tjá sig um það misræmi er var milli þeirra upplýsinga er fram komu í umsókn hans annars vegar og niðurstöðu sauðfjártalningar hins vegar. Þá var meðferð nefndarinnar á umsókninni áfátt að því er varðar reglur stjórnsýslulaga um birtingu ákvörðunar og leiðbeiningar. Framkvæmdanefndinni bar einnig að tilkynna A um fyrirsjáanlegar tafir á afgreiðslu umsóknar hans og væntanlegan afgreiðslutíma.

Ég tel að það hafi dregist lengur en samrýmst getur málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að svara umsókn A eða að gera að lágmarki nauðsynlegar ráðstafanir til að kynna honum að gögn úr talningunni leiddu til þess hann uppfyllti ekki lengur þau skilyrði til undanþágunnar sem áttu að vera uppfyllt samkvæmt umsókn hans. Þá tel ég ekki hægt að útiloka að A hafi orðið fyrir tjóni vegna þess hversu seint hann fékk upplýsingar um afdrif umsóknar sinnar um undanþágu frá útflutningsskyldu. Eru það því tilmæli mín til landbúnaðarráðuneytisins að það taki til skoðunar, ef ósk kemur fram um það frá A, hvort og þá með hvaða hætti megi rétta hlut hans vegna framangreinds dráttar á afgreiðslu umsóknar hans.

Ég tel ekki tilefni til athugasemda við þá ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins að staðfesta ákvörðun Framleiðsluráðs landbúnaðarins um aukna útflutningsskyldu sauðfjárafurða fyrir lögbýlið X, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 422/1996. Ég tel hins vegar að ákvæði reglugerðarinnar um undanþágu frá aukinni útflutningsskyldu hafi ekki verið svo skýr sem æskilegt væri.

Loks tel ég að málsmeðferð Framleiðsluráðs landbúnaðarins í tengslum við framangreinda ákvörðun hafi verið áfátt að því er snertir fresti til athugasemda við bréf ráðsins til A, dags. 11. september 1996. Þá skorti á að fullnægjandi kæruleiðbeiningar hafi fylgt ákvörðun ráðsins í málinu, sbr. bréf þess, dags. 14. október 1996.