Atvinnuleysistryggingar. Endurkrafa ofgreiddra bóta. Leiðbeiningarskylda. Rannsóknarreglan.

(Mál nr. 10431/2020)

A leitaði til umboðsmanns og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála þar sem ákvörðun Vinnumálastofnunar um innheimtu ofgreiddra bóta var staðfest. Niðurstaða nefndarinnar byggðist á því að A, sem var sjálfstætt starfandi, hefði verið skráð á launagreiðendaskrá á sama tíma og hún fékk greiddar atvinnuleysisbætur og því ekki uppfyllt skilyrði fyrir greiðslu atvinnuleysistrygginga. Nefndin féllst ekki á það með A að Vinnumálastofnun hefði ekki gætt að leiðbeiningarskyldu sinni gagnvart henni um þessi skilyrði. Athugun umboðsmanns beindist einkum að því hvort nefndin hefði upplýst með viðunandi hætti hvort Vinnumálastofnun hefði gætt leiðbeiningarskyldu gagnvart A.

Settur umboðsmaður benti á að lög um atvinnuleysistryggingar geri ráð fyrir að sjálfstætt starfandi einstaklingur geti fengið greiddar atvinnuleysisbætur hafi hann stöðvað rekstur og lagt fram staðfestingu þess efnis. A hefði sjálf tilkynnt Vinnumálastofnun oftsinnis um verktakavinnu á umræddu bótatímabili og hefði verið tekin af atvinnuleysisskrá þá daga.  Af gögnum málsins væri þó ekki að sjá að þau samskipti hefðu nokkru sinni leitt til þess að Vinnumálastofnun hefði kannað hvort A væri á launagreiðendaskrá og leiðbeint henni um þýðingu þess. Var það afstaða setts umboðsmanns að stofnuninni hefði borið að leiðbeina A um að henni bæri að taka sig af launagreiðendaskrá og leggja fram staðfestingu þess efnis í samræmi við skilyrði laganna áður en henni voru greiddar bætur. Þar sem ekkert lægi fyrir um að það hefði verið gert yrði ekki séð að málsmeðferð Vinnumálastofnunar hefði verið í samræmi rannsóknarregluna og leiðbeiningarskyldu.

Settur umboðsmaður benti á að úrskurðarnefnd velferðarmála hefði lagt til grundvallar að af gögnum málsins yrði ekki ráðið að Vinnumálastofnun hefði veitt A ófullnægjandi leiðbeiningar. Auk þess hefði nefndin vísað til staðhæfinga Vinnumálastofnunar um að umsókn A hefði ekki borið það með sér að hún hefði starfað sem sjálfstætt starfandi einstaklingur. Settur umboðsmaður benti á að sú samskiptasaga sem hefði legið fyrir í málinu bæri ekki vott um að stofnunin hefði gætt að leiðbeiningarskyldu gagnvart henni. Þá hefði við meðferð málsins komið í ljós að úrskurðarnefndin hefði ekki haft umsókn hennar undir höndum þegar hún kvað upp úrskurð í málinu. Því væri ekki séð að nefndinni hefði verið stætt á að fullyrða að leiðbeiningar og upplýsingar sem komu fram á umsóknareyðublaði hefði verið fullnægjandi í þessu sambandi. Í ljósi atvika máls og þeirra gagna sem fyrir lágu hjá nefndinni við meðferð málsins féllst settur umboðsmaður ekki þá niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar að ekki yrði ráðið af gögnum málsins að Vinnumálastofnun hefði veitt A ófullnægjandi leiðbeiningar. Meðferð úrskurðarnefndarinnar hefði því ekki verið samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýslulaga.

Settur umboðsmaður taldi sig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við þá afstöðu stjórnvalda að A hefði ekki uppfyllt það formskilyrði laganna að hafa stöðvað rekstur í skilningi laganna og skilað inn staðfestingu þess efnis. Þrátt fyrir það væri það sjálfstætt álitaefni með hvaða hætti brugðist yrði við þeim annmörkum sem voru á málsmeðferðinni af hálfu stjórnvalda í máli hennar. Í því sambandi benti hann á að þegar ófullnægjandi leiðbeiningar leiddu til þess að málsaðili yrði af réttindum gæti það leitt til þess að gera þyrfti hann jafnsettan og ef hann hefði fengið réttar leiðbeiningar. Beindi hann því til úrskurðarnefndarinnar að taka mál A aftur til meðferðar og leysa þá úr þeim í samræmi við þau sjónarmið sem rakin væru í álitinu og taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum. Jafnframt var því beint til Vinnumálastofnunar að taka til skoðunar með hvaða hætti skyldi rétta hlut A kæmi mál hennar aftur til meðferðar þar.

    

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 25. febrúar 2020 leitaði A til umboðsmanns Alþingis með kvörtun yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála frá 27. september 2019, í máli hennar nr. 253/2019. Þar var ákvörðun Vinnu­mála­stofnunar um innheimtu ofgreiddra atvinnuleysisbóta staðfest.

Niðurstaða nefndarinnar byggist í meginatriðum á því að þar sem A hafi verið skráð á launagreiðendaskrá á sama tíma og hún fékk greiddar atvinnuleysisbætur hafi hún ekki uppfyllt skilyrði fyrir greiðslu atvinnuleysistrygginga. A hefur á móti bent á að hún hafi frá upphafi sóst eftir leiðbeiningum frá Vinnumálastofnun í tengslum við þá vinnu og skilað inn upplýsingum og gögnum. Í þeim sam­skiptum hafi henni aldrei verið leiðbeint um að hún mætti ekki vera með opna launagreiðendaskrá. Hún hafi því þegið atvinnuleysisbætur án þess að hafa vitneskju um þetta skilyrði með þeim afleiðingum að henni var síðan gert að endurgreiða allar bætur sem hún þáði á þessu tímabili. Sú staða hefði ekki þurft að koma upp hefði hún fengið fullnægjandi leið­beiningar og því sé ekki rétt að hún beri halla af því.

Úrskurðarnefndin féllst ekki á þessi sjónarmið A í úrskurði sínum og taldi ekki ráðið af gögnum málsins að Vinnumálastofnun hefði veitt henni ófullnægjandi leiðbeiningar.

Athugun mín hefur fyrst og fremst lotið að því hvort úrskurðarnefndin leysti réttilega úr málinu að þessu leyti, þar á meðal í ljósi þeirra athugasemda sem A gerði við meðferð málsins hjá Vinnumálastofnun. Reynir þar einkum á hvort nefndin hafi haft við­unandi forsendur fyrir þeirri niðurstöðu sinni að Vinnumálastofnun hefði gætt að rannsóknar- og leiðbeiningarskyldu sinni í máli A. Hef ég þá einkum horft til þess að ákvörðun Vinnumálastofnunar í máli A byggðist einvörðungu á því að hún hafi verið skráð á launa­greiðendaskrá ríkisskattstjóra. Af niðurstöðu úrskurðarnefndar­innar og ákvörðun Vinnumálastofnunar verður þannig ráðið að A hefði verið óskylt að endurgreiða þær atvinnuleysisbætur sem hún fékk, ef hún hefði aðeins afskráð sig af launagreiðendaskrá.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 14. apríl 2021.

    

II Málavextir

Samkvæmt gögnum málsins sótti A um atvinnuleysisbætur með umsókn 8. nóvember 2017. Með bréfi, dags. 17. sama mánaðar, var henni tilkynnt að umsóknin hefði verið samþykkt. Enginn fyrirvari var gerður í tilkynningunni um að hún þyrfti að leggja fram frekari gögn eða upplýsingar. Á grundvelli umsóknarinnar fékk hún síðan greiddar atvinnu­leysisbætur á tímabilinu nóvember 2017 til desember 2018.

Í málinu liggur fyrir skráð samskiptasaga sem Vinnumálastofnun færði um samskipti sín við A. Í færslu frá 11. október 2017 kemur fram að A hafi fengið „upplýsingar um skráningu“ og að hún hafi óskað upplýsinga frá Vinnumálastofnun um „verktakavinnu“ samhliða atvinnu­leysisbótum. Kemur þar fram að henni hafi verið leiðbeint um að hún þurfi að tilkynna um verktakavinnu, og að hún verði þá tekin af atvinnuleysisskrá þann dag og þurfi að skila reikningi.

Í janúar 2019 bárust Vinnumálastofnun upplýsingar frá ríkis­skatt­stjóra um tekjur A á árinu 2018, þar á meðal reiknað endur­gjald. Við nánari skoðun í kjölfarið kom í ljós að A var skráð á launagreiðendaskrá hjá ríkisskattstjóra á sama tíma og hún fékk greiddar atvinnuleysisbætur.

Með bréfi Vinnumálastofnunar, dags. 4. mars 2019, var A tilkynnt að hún hefði ekki uppfyllt skilyrði fyrir greiðslu atvinnu­leysis­­trygginga þann tíma sem hún var á launagreiðendaskrá og að henni bæri að endurgreiða þær bætur sem henni voru greiddar á tímabilinu 08.11.2017–31.12.2018, samtals 1.453.844 krónur, sbr. 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar. Ofgreiddar bætur yrðu inn­­heimtar samkvæmt 3. mgr. 39. gr. laganna, þ.e. með skuldajöfnuði við 25% af síðar tilkomnum atvinnuleysisbótum hennar.

Í svari Vinnumálastofnunar, dags. 25. mars 2019, við beiðni A um rökstuðning fyrir ákvörðuninni, er meðal annars vísað til 18., 20. og 21. gr. laga nr. 54/2006, þar sem fjallað er um skilyrði fyrir atvinnu­­leysistryggingum sjálfstætt starfandi einstaklinga. Er þar tekið fram að af þeim ákvæðum leiði að aðili sem sé með opinn rekstur, þ.e. skráður á launagreiðendaskrá, geti ekki átt rétt til atvinnuleysisbóta. Þá segir:

„Ekki er heimilt að vera með rekstur á eigin kennitölu samhliða greiðslum atvinnuleysistrygginga, sbr. a-, f- og g-lið 1. mgr. 18. gr. og 20. og 21. gr. laga um atvinnuleysistryggingar þar sem mælt er fyrir um skilyrði fyrir atvinnuleysistryggingum sjálfstætt starfandi einstaklinga. Þar sem þú uppfylltir ekki skilyrði laga um atvinnuleysistryggingar frá því þú opnaðir launagreiðendaskrá hjá ríkisskattstjóra telur Vinnumálastofnun sér skylt að krefja þig um endurgreiðslu ofgreiddra atvinnu­leysis­trygginga á tímabilinu til samræmis við 39. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar.“

Fyrir liggur að ákvörðun Vinnumálastofnunar byggðist alfarið á þeirri ástæðu að A væri skráð á launagreiðendaskrá.

A kærði ákvörðun Vinnumálastofnunar til úrskurðar­nefndar velferðarmála 18. júní 2019. Í stjórnsýslukærunni er einkum byggt á því að Vinnumálastofnun hafi ekki gætt að leiðbeiningarskyldu sinni, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ófullnægjandi og rangar leið­beiningar Vinnumálastofnunar hafi leitt til þess að A hafi fengið greiddar bætur án þess að hafa vitneskju um að hún uppfyllti ekki lagaskilyrði til þess. Þá er bent á í kærunni að A hafi reglulega óskað eftir leiðbeiningum um og staðfestingu frá starfsmönnum Vinnumálastofnunar á skráningu tilfallandi verktakavinnu sem hafi verið slík að umfangi að viðkomandi starfmenn hefðu átt að gera sér grein fyrir því að henni bæri að vera á launagreiðendaskrá.

Í stjórnsýslukærunni segir að Vinnumálastofnun hafi því mátt vera ljóst að hún þyrfti á leiðbeiningum að halda hvað þetta varðaði. Í því samhengi er bent á að hún hafi verið á launagreiðendaskrá til þess að standa réttilega skil á lögbundnum sköttum og gjöldum vegna þeirrar verk­takavinnu sem hún hafi unnið. Hún hafi hins vegar ekki fengið þá skýringu fyrr en eftir á að hún ætti aðeins að vera á launagreiðendaskrá þá daga sem verktakavinnan varði og fara af skrá að vinnu lokinni.

Úrskurðarnefnd velferðarmála aflaði umsagnar Vinnumálastofnunar við meðferð kærumálsins en í þeirri umsögn, dags. 5. júlí 2019, segir meðal annars:

„Af fyrirliggjandi gögnum í máli þessu má ráða að kærandi var með opna launagreiðendaskrá þegar hún sótti um greiðslur atvinnuleysisbóta í nóvember 2017. Á umsókn um atvinnuleysis­tryggingar eru umsækjendur spurðir að því hvort þeir hafi verið með atvinnurekstur á síðustu 36 mánuðum. Kærandi neitaði að svo væri jafnvel þó svo að hún væri með opinn rekstur. Þá bar vinnusaga hennar ekki með sér að hún hefði starfað sem sjálfstætt starfandi einstaklingur enda var ekki gefið upp reiknað endurgjald á kæranda á þeim tíma. Var Vinnumálastofnun því ekki kunnugt um að kærandi væri með opinn rekstur á eigin kennitölu þegar hún sótti um atvinnuleysisbætur enda hefði stofnunin synjað umsókn kæranda ef slíkar upplýsingar hefðu legið fyrir. Þá [bar] það endurgjald sem kærandi reiknaði sér í laun eftir að hún sótti um atvinnu­leysis­bætur ekki með sér að hún væri skráð á launagreiðendaskrá enda námu laun kæranda lægri upphæð en reglur ríkisskattstjóra um lág­marks­viðmiðunartekjur gera ráð fyrir.“

Í framhaldinu segir í umsögn Vinnumálastofnunar:

„Líkt og fyrr segir var kærandi með opna launagreiðendaskrá þegar hún sótti um greiðslur atvinnuleysisbóta í nóvember 2017. Gaf kærandi strax til kynna að hún myndi taka að sér tilfallandi verktakavinnu og óskaði eftir upplýsingum um hvernig bæri að tilkynna um slíkt til stofnunarinnar. Voru henni veittar leið­beiningar um það hvernig ætti að standa að slíkum tilkynningum og að hún ætti ekki rétt á atvinnuleysisbótum á meðan vinnan stæði yfir. Kærandi skilaði reglulega reikningum til stofnunarinnar í kjöl­farið. Í málsgögnum er ekki að finna útlistanir á þeim leiðbeiningum sem kæranda voru veittar en af samskiptasögu kæranda að dæma virðist henni hafa verið veittar upplýsingar í samræmi við það fyrirkomulag sem viðhaft er hjá stofnuninni þegar kemur að fyrir­spurnum vegna verktakavinnu. Vinnumálastofnun upplýsir þá atvinnuleitendur um að óheimilt sé að starfa við rekstur á eigin kennitölu og að viðkomandi þurfi að skrá sig af atvinnuleysisbótum þá daga sem verkefni stendur yfir. Þá eru atvinnuleitendur upplýstir um það að óheimilt sé að vera skráður á launa­greiðenda­skrá RSK samhliða greiðslu atvinnuleysistrygginga. Þegar umsókn um atvinnuleysistryggingar ber með sér að kærandi hafi áður starfað við eigin rekstur eða umsækjandi hakar við að hann hafi verið með atvinnurekstur á síðastliðnum mánuðum fyrir umsóknardag er viðkomandi gert að undirrita yfirlýsingu um rekstrarstöðvun og skila inn viðeigandi skjölum frá Ríkisskattstjóra áður en umsókn hans er samþykkt. Umsókn kæranda bar ekki með sér að hún hefði verið með opinn rekstur á eigin kennitölu þegar hún sótti um í nóvember 2017.“

Í niðurstöðu nefndarinnar í úrskurði hennar frá 27. september 2019 eru ákvæði 18., 20. og 21. gr. laga nr. 54/2006 rakin. Af þessum ákvæðum leiðir að sjálfstætt starfandi einstaklingum ber að stöðva rekstur og leggja fram staðfestingu þess efnis til að öðlast rétt til atvinnu­leysis­bóta, þar á meðal afrit af tilkynningu til launagreiðenda­skrár ríkis­skattstjóra. Um þá málsástæðu A að Vinnumála­stofnun hafi brotið gegn leiðbeiningarskyldu sinni segir:

„Af umsókn kæranda og öðrum gögnum taldi Vinnumálastofnun ekki ástæðu til að ætla að hún væri skráð á launagreiðendaskrá. Kærandi hafi gefið til kynna að hún myndi taka að sér tilfallandi verktakavinnu og hafi óskað eftir upplýsingum um hvernig bæri að tilkynna slíkt til stofnunarinnar. Henni hafi verið veittar leiðbeiningar um hvernig bæri að standa að slíkum tilkynningum. Af samskiptasögu Vinnumálastofnunar að dæma [virðast] henni hafa verið veittar upplýsingar í samræmi við það fyrirkomulag sem viðhaft sé hjá stofnuninni þegar komi að fyrirspurnum vegna verktakavinnu.“

Í úrskurðinum kemur fram að óumdeilt sé að A hafi verið með opna launagreiðendaskrá samhliða því að fá greiddar atvinnu­leysis­bætur á tímabilinu 8. nóvember 2017 til 31. desember 2018. Hún hafi því ekki uppfyllt skilyrði laganna á tímabilinu. Nefndin reifar jafnframt ákvæði 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 þar sem fjallað er um leið­réttingu atvinnuleysisbóta. Bent er á að í ákvæðinu komi meðal annars fram að hafi hinn tryggði fengið hærri atvinnuleysisbætur samkvæmt 32. eða 33. gr. laganna en hann átti rétt á samkvæmt álagningu skattyfirvalda eða af öðrum ástæðum, beri honum að endurgreiða þá fjárhæð sem ofgreidd hafi verið að viðbættu 15% álagi. Hið sama gildi um atvinnuleysisbætur sem hinn tryggði hafi fengið greiddar fyrir tímabil er hann uppfyllti ekki skilyrði laganna.

Úrskurðarnefndin rekur síðan að í 2. mgr. 39. gr. komi fram að fella skuli niður álag samkvæmt málsgreininni ef hinn tryggði færir rök fyrir því að honum verði ekki kennt um þá annmarka er leitt hafi til ákvörðunar Vinnumálstofnunar. Samkvæmt ákvæðinu sé ljóst að endur­kröfu­heimild Vinnumálastofnunar sé meðal annars bundin við það að ein­staklingur hafi fengið greiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabil sem hann uppfyllti ekki skilyrði laganna. Það liggi fyrir að A hafi verið á launagreiðendaskrá á því tímabili sem endurkrafa Vinnu­mála­stofnunar lýtur að. Í niðurlagi úrskurðarins segir:

„Að mati úrskurðarnefndarinnar uppfyllti kærandi ekki skil­yrði þess að vera tryggður samkvæmt lögum nr. 54/2006 á sama tíma og [hún] var með opna launagreiðendaskrá. Að því virtu átti [hún] ekki rétt á greiðslum frá Vinnumálastofnun á því tímabili sem endurgreiðslukrafan lýtur að, en ákvæði 2. mgr. 39. gr. er for­taks­laust að því er varðar skyldu til þess að endurgreiða of­greiddar bætur. Af gögnum máls verður ekki ráðið að Vinnu­mála­stofnun hafi veitt kæranda ófullnægjandi leiðbeiningar samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í máli þessu hefur ekkert álag verið lagt á skuld kæranda og því er ekki ágreiningur um það atriði. Með vísan til framangreinds er hin kærða ákvörðun stað­fest.“

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Úrskurðarnefnd velferðarmála var ritað bréf 15. apríl 2020 þar sem óskað var eftir að nefndin lýsti afstöðu sinni til þess hvort og þá hvernig Vinnumálastofnun fullnægði rannsóknar- og leiðbeiningarskyldu sinni samkvæmt 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 áður en stofnunin tók ákvörðun um að A uppfyllti skilyrði fyrir atvinnu­leysistryggingum og á meðan þær greiðslur sem endurkrafan lýtur að fóru fram. Í því sambandi var meðal annars bent á að af 18., 20., og 21. gr. laga nr. 54/2006 yrði ekki annað ráðið en að forsenda fyrir greiðslu bóta sjálfstætt starfandi einstaklings hefði, á þessum tíma, verið að hann legði fram staðfestingu á því að hann hefði stöðvað rekstur.

Í bréfinu er sérstaklega tekið fram að ekki yrði ráðið af þeim gögnum sem umboðsmaður hefði undir höndum að Vinnumálastofnun hefði kallað eftir slíkri staðfestingu frá A. Jafnframt væru hafðar í huga ítrekaðar fyrirspurnir hennar og þau svör sem fram kæmu í sam­skipta­sögu Vinnumálastofnunar hinn 11. október 2017 og 10. nóvember sama ár þar sem A var meðal annars leiðbeint um gögn sem vantaði með umsókninni og svör vegna fyrirspurnar hennar um verktakagreiðslur.

Svör nefndarinnar bárust með bréfi, dags. 20. maí 2020. Þar er vísað til þess að „líkt og komi fram í greinargerð Vinnumálastofnunar“ hafi A svarað því neitandi á umsókn sinni um atvinnu­leysis­bætur að hún hafi verið með atvinnurekstur á síðustu 36 mánuðum. Þá hafi vinnusaga hennar ekki borið með sér að hún hafi starfað sem sjálfstætt starfandi einstaklingur þegar hún sótti um atvinnuleysisbætur. Síðan segir:

„Ekki var því tilefni fyrir Vinnumálastofnun að kalla eftir staðfestingu á að kærandi hefði stöðvað rekstur áður en afstaða var tekin til umsóknar hennar. Það að eingöngu sé spurt um eigin atvinnurekstur á umsóknareyðublaði Vinnumálastofnunar hefur að mati úrskurðarnefndarinnar ekki áhrif hvað það varðar. Ef ein­staklingur hefur að einhverju leyti unnið sjálfstætt ber umsóknin það með sér og þar með er komið tilefni fyrir starfsmenn Vinnumálastofnunar að veita viðeigandi leiðbeiningar og afla nauð­syn­legra upplýsinga, meðal annars staðfestingu á rekstrarstöðvun. Það var ekki tilfellið í máli kæranda þegar hún lagði fram umsókn um atvinnuleysisbætur hjá Vinnumálastofnun.“

Jafnframt vísar nefndin til þess að A hafi tilkynnt reglulega um verktakavinnu og hún verið tekin af atvinnuleysisskrá þá daga. Slíkar tilkynningar séu skráðar sjálfkrafa í tölvukerfi Vinnu­mála­stofnunar og misjafnt hvaða starfsmenn fari yfir þær hverju sinni eins og samskiptasaga stofnunarinnar beri með sér. Er það mat nefndar­innar að Vinnumálastofnun hafi fullnægt rannsóknar- og leiðbeiningar­skyldu sinni samkvæmt 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga miðað við þær upp­lýsingar sem hún veitti.

Þess var einnig óskað að nefndin skýrði nánar þá afstöðu sína að ákvæði 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 væri fortakslaust að því er varðaði skyldu til að endurgreiða ofgreiddar bætur, þar á meðal hvort skylda til endurgreiðslu ofgreiddra bóta hvíldi fortakslaust á þeim aðila sem fékk ofgreiddar bætur óháð því hvort málsmeðferð Vinnumála­stofnunar í aðdraganda ákvörðunarinnar hefði samrýmst rannsóknar- og/eða leiðbeiningarskyldu samkvæmt 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga og þá að virtum reglum skaðabótaréttar. Í því sambandi var tekið fram að þó svo að ákvörðun um greiðslu atvinnuleysisbóta væri ívilnandi gætu áhrif þess að stjórnvald gætti ekki að rannsóknar- og leiðbeiningarskyldu leitt til íþyngjandi ákvörðunar um endurgreiðslu bóta.

Í svari nefndarinnar segir:

„Í ákvæði 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 er skýrt kveðið á um skyldu til að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur. Eins og fram kemur í athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi því er varð að lögunum, á sú skylda við um öll tilvik sem kunna að valda því að hinn tryggði hafi fengið ofgreitt úr Atvinnuleysis­trygginga­sjóði. Að því virtu er það afstaða úrskurðarnefndarinnar að endur­greiðslu­skyldan sé fortakslaus, enda engin heimild í lögum nr. 54/2006 til að víkja frá ákvæði 39. gr. laganna.“

Að virtum svörum nefndarinnar, og þar sem umsókn A um atvinnuleysisbætur var ekki meðal þeirra gagna málsins sem nefndin afhenti umboðsmanni, var þess óskað með símtali 2. september 2020 að nefndin afhenti afrit af umsókninni. Í svari nefndarinnar sem barst með tölvu­pósti daginn eftir kom fram að nefndin fengi ekki afrit af umsóknum kærenda frá Vinnumálastofnun. Samkvæmt upplýsingum frá stofnuninni væru umsóknir eingöngu geymdar/„loggaðar“ í gagnagrunni, þ.e. ekki væri til sérstakt afrit af þeim og ekki tekið skjáskot af kláruðum umsóknum.

Sama dag var þess óskað að Vinnumálastofnun afhenti umboðsmanni umsókn A, þau gögn sem bæru með sér vinnusöguna sem vísað væri til í greinargerðinni og ákvörðun/tilkynningu til hennar um að um­sókn hennar um atvinnuleysisbætur hefði verið samþykkt.

Hinn 8. september 2020 bárust þau svör frá Vinnumálastofnun að atbeina tæknimanna væri þörf til að afla gagnanna. Hinn 15. september 2020 bárust síðan með tölvupósti meðal annars skjáskot úr tölvukerfi stofnunarinnar af umsókn A þar sem tilgreind ástæða atvinnu­leysis er „var í tímabundinni vinnu/ráðningu“. Jafnframt skjáskot af til­kynningu úr tölvukerfi stofnunarinnar um að skila þurfi tilteknum gögnum til Vinnumálastofnunar og eru þar meðal annars tilgreind „Staðfest afrit af eyðublaðinu RSK 5.04 tilkynning um afskráningu af launa­greiðendaskrá. Yfirlýsing um stöðvun rekstrar/verktakavinna (9.07.01)“ og Excel-skjal með upplýsingum frá ríkisskattstjóra um launagreiðslur og reiknað endurgjald, þar sem meðal annars kemur fram að A hafi reiknað sér endurgjald fyrir mánuðina september, október og nóvember árið 2017.

Í símtali starfsmanns umboðsmanns við starfsmann Vinnumála­stofnunar sama dag þar sem óskað var eftir nánari skýringum á inntaki þessara upplýsinga kom fram að í gögnunum væru upplýsingar um verktöku en ekki væri hægt að sjá hvort þær hefðu borist samhliða umsókninni eða eftir að hún var samþykkt. Þá kæmi fram í „vinnusögu“, þ.e. upplýsingum frá ríkisskattstjóra, að A hefði staðið skil á reiknuðu endur­gjaldi en miðað við almennt verklag hjá Vinnumálastofnun hefðu þær upplýsingar þó líklega ekki borist fyrr en eftir að umsókn hennar var samþykkt. Athugasemdir A við svör nefndarinnar bárust 8. júní 2020.

   

IV Álit setts umboðsmanns Alþingis

1 Afmörkun athugunar

Með ákvörðun Vinnumálastofnunar var A gert að endur­greiða bætur að fjárhæð 1.453.844 kr. sem hún fékk greiddar á grundvelli laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar. Fyrir liggur að ákvörðunin byggðist á því að A hefði verið skráð á launagreiðandaskrá og því ekki uppfyllt skilyrði laga nr. 54/2006. Vinnumálastofnun taldi hins vegar ekki ástæðu til að A sætti álagi á endurgreiðslu bóta samkvæmt 2. mgr. 39. gr. sömu laga. Í ákvæðinu kemur fram að fallið skuli frá beitingu álags þegar hinn tryggði getur fært rök að því að honum verði ekki kennt um þá annmarka er leiddu til ákvörðunar Vinnu­mála­stofnunar um endurgreiðslu bóta.

Ljóst er að samkvæmt ákvæðum laga nr. 54/2006 er það fortaklaust skilyrði fyrir því að sjálfstætt starfandi einstaklingur getið fengið greiddar atvinnuleysisbætur að hann hafi stöðvað rekstur og lagt fram staðfestingu um slíka stöðvun, sbr. f- og g-lið 1. mgr. 18. gr. Í 1. málsl. 1. mgr. 20. gr. laganna kemur síðan fram að sjálfstætt starfandi ein­staklingur teljist hafa stöðvað rekstur hafi hann tilkynnt til launagreiðendaskrár ríkisskattstjóra að hann hafi stöðvað rekstur og að öll starfsemi hafi verið stöðvuð.

Fjallað er nánar um hvaða staðfestingu beri að leggja fram um stöðvun rekstrar í 21. gr. laganna en þar segir:

„Sjálfstætt starfandi einstaklingur, sbr. b-lið 3. gr., skal leggja fram staðfestingu á því að hann hafi stöðvað rekstur skv. 20. gr. Staðfestingin skal fela í sér:

a. yfirlýsingu um að öll starfsemi hafi verið stöðvuð og ástæður þess, og

b. afrit af tilkynningu til launagreiðendaskrár ríkis­skatt­stjóra um að rekstur hafi verið stöðvaður, vottorð frá skatt­yfirvöldum um að skráningarnúmer hans hafi verið tekið af skrá eða önnur viðeigandi gögn frá opinberum aðilum er staðfesta kunna stöðvun rekstrar.“

Fyrir liggur að A tilkynnti sjálf Vinnumálastofnun oft­sinnis um verktakavinnu á bótatímabilinu sem þetta mál lýtur að og var tekin af atvinnuleysisskrá þá daga. A var hins vegar gert að sæta endurgreiðslu þar sem hún lagði ekki fram þau skjöl sem tilgreind eru í a- og b-lið 21. gr. laga nr. 54/2006. Telja verður ljóst að ákvörðun Vinnumálastofnunar um endurgreiðslu bóta hafi alfarið byggst á því að hún hafi ekki gætt að þessu formbundna skilyrði.  

Stjórnsýslukæra A til úrskurðarnefndar velferðarmála byggist á því að Vinnumálastofnun hafi átt að leiðbeina henni um nauðsyn þess að hún léti taka sig af launagreiðendaskrá til að hún að gæti gætt réttar síns og komið í veg fyrir að hún glataði rétti fyrir misskilning eða mistök. Í stjórnsýslukæru A er vísað til þess að sá ann­marki eigi að hafa áhrif á hvort henni verði gert að endurgreiða þær bætur sem hún fékk á umræddu tímabili.

Í samræmi við framangreint hefur athugun mín á þessu máli í megin­atriðum beinst að því hvort úrskurðarnefnd velferðarmála hafi upplýst með viðunandi hætti hvort Vinnumálastofnun hafi gætt leiðbeiningarskyldu gagnvart A og leyst úr því ágreiningsatriði í samræmi við lög.

2 Leiðbeiningarskylda Vinnumálastofnunar

Vinnumálastofnun fer með framkvæmd laga nr. 54/2006 og þar með það hlutverk að að taka ákvarðanir um hvort einstaklingur uppfylli skilyrði laganna um rétt til greiðslu bóta. Slíkar ákvarðanir eru stjórnvalds­ákvarðanir í skilningi stjórnsýslulaga og umsækjandi um atvinnuleysis­bætur þar með einnig aðili stjórnsýslumáls.

Þegar sjálfstætt starfandi einstaklingur sækir um atvinnuleysis­bætur og leggur í því skyni fram upplýsingar á sérstöku umsóknareyðu­blaði eða öðru skjali leiðir því af rannsóknarreglu 10. gr. stjórn­sýslu­laga að Vinnumálastofnun ber að meta hvort fyrirliggjandi upp­lýsingar séu fullnægjandi til að unnt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu, sbr. til dæmis álit umboðsmanns frá 24. nóvember 2010 í máli nr. 5795/2009. Ef umsækjandi færir ekki fram þau gögn og upplýsingar sem ætlast má til af honum þegar taka á stjórnvaldsákvörðun ber Vinnu­mála­stofnun, rétt eins og stjórnvöldum almennt við slíkar aðstæður, að kynna honum hvaða gögn og upplýsingar skortir og leiðbeina honum um afleiðingar þess ef þær berast ekki.

Þetta þýðir að ef þau gögn sem tryggður einstaklingur leggur fram með umsókn sinni eru ekki fullnægjandi til þess að Vinnumálastofnun getið gengið úr skugga um hvort hann uppfylli skilyrði laga nr. 54/2006 ber stofnuninni á grundvelli leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga og rannsóknarreglu 10. gr. sömu laga að leiðbeina umsækjanda um að leggja fram viðbótarupplýsingar áður en ákvörðun er tekin í málinu. Að sama skapi þarf Vinnumálastofnun að tryggja að þær upplýsingar sem til­heyra viðkomandi stjórnsýslumáli umsækjanda og hafa þýðingu fyrir úrlausn málsins séu til staðar og að þær séu skráðar, sbr. meðal annars 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Sjá nánar meðal annars álit umboðs­manns Alþingis frá 13. júlí 2020 í máli nr. 9938/2018. Sinni umsækjandi því ekki að veita umbeðnar upplýsingar, þrátt fyrir að hafa fengið full­nægjandi leiðbeiningar, getur hann að undangengnu mati verið látinn bera hallann af því, svo sem með því að umsókn hans verði hafnað.

Þótt leiðbeiningarskylda stjórnvalds samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórn­sýslulaga taki almennt helst til tilvika þegar einstaklingur óskar sjálfur eftir aðstoð eða leiðbeiningum kunna atvik engu að síður að vera með þeim hætti að stjórnvaldinu beri að eiga frumkvæði að því að veita leiðbeiningar. Slík frumkvæðisskylda kann til dæmis að verða virk ef stjórn­valdi má vera ljóst að aðili hefur misskilið réttarreglur, ekki skilað inn nauðsynlegum gögnum, ekki veitt nægjanlega ítarlegar upp­lýsingar eða hefur að öðru leyti bersýnilega þörf fyrir leiðbeiningar til að gæta réttar síns og hagsmuna. Það ræðst síðan af lagalegum grundvelli þess stjórnsýslumáls sem er til meðferðar og eðli og mikil­vægi þeirra hagsmuna sem málið varðar hversu ríkar kröfur verður að gera til stjórnvaldsins og árvekni þess að þessu leyti.

Í þessu máli liggur fyrir að A tilkynnti Vinnumála­stofnun oftsinnis um að hún stundaði verktakavinnu á því tíma­bili sem hún fékk þær greiðslur sem endurkröfur Vinnumálastofnunar á hendur henni lúta að og að hún var jafnframt tekin af atvinnuleysisskrá þá daga sem hún vann verktakavinnu.

Ekki er þó að sjá af gögnum málsins að þessi samskipti hafi nokkru sinni leitt til þess að Vinnumálastofnun kannaði hvort A væri á launagreiðendaskrá og leiðbeint henni um þýðingu þess samkvæmt ákvæðum laga nr. 54/2006. Í samskiptasögu þar sem Vinnumálastofnun hefur fært til bókar upplýsingar um samskipti sín við A kemur auk þess fram að hún hafi, meðal annars 11. október 2017, sérstaklega óskað upplýsinga hjá stofnuninni um „verktakavinnu“ samhliða atvinnu­leysis­bótum. Þar kemur hins vegar ekkert fram um að A hafi verið leiðbeint um nauðsyn þess að hún léti skrá sig af launagreiðendaskrá og að hún fyrirgerði annars bótarétti sínum. Í samskiptasögunni er aðeins skráð að henni hafi verið leiðbeint um nauðsyn þess að tilkynna um verk­takavinnu og að hún verði þá tekin af atvinnuleysisskrá og þurfi að skila reikningi. Að öðru leyti er ekki að finna í gögnum málsins hjá Vinnu­málastofnun neinar frekari útlistanir á þeim leiðbeiningum sem A voru veittar, sbr. umsögn stofnunarinnar til úrskurðar­nefndar­innar frá 5. júlí 2019.

Þegar tekin er afstaða til þess hversu ríkar kröfur verður að gera að þessu leyti til leiðbeiningarskyldu Vinnumálastofnunar gagnvart sjálf­stætt starfandi einstaklingum sem sækja um atvinnuleysisbætur verður að hafa í huga að samkvæmt lögum nr. 54/2006 er það fortakslaust skilyrði fyrir greiðslu bóta að viðkomandi hafi stöðvað rekstur, sbr. f-lið 1. mgr. 18. gr. laganna, og lagt fram staðfestingu um stöðvun rekstrar, sbr. g-lið 1. mgr. 18. gr. Í ljósi lögbundins hlutverks stofnunar­innar er það Vinnumálastofnun sem ber ábyrgð á því samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga að nægilega sé upplýst hvort þetta skilyrði sé fyrir hendi áður en ákvörðun er tekin um að ráðstafa þeim opinberu fjár­munum sem eru varðveittir í Atvinnuleysistryggingasjóði til til­tekins einstaklings í formi atvinnuleysisbóta.

Í því sambandi tek ég fram að í lögum nr. 54/2006 er sérstaklega mælt fyrir um að sjálfstætt starfandi einstaklingur skuli leggja fram staðfestingu á stöðvun rekstrar. Slík staðfesting skuli þá meðal annars fela í sér afrit af tilkynningu til launagreiðendaskrár ríkisskattstjóra um að rekstur hafi verið stöðvaður, vottorð frá skattyfirvöldum um að skráningarnúmer hans hafi verið tekið af skrá eða önnur viðeigandi gögn frá opinberum aðilum er staðfesta kunna stöðvun rekstrar, sbr. b-lið 21. gr. laganna. Þrátt fyrir að Vinnumálastofnun geti lagt fyrir um­sækjanda að leggja fram upplýsingar um þetta atriði og þurfi því ekki nauðsynlega sjálf að afla slíkrar staðfestingar á hún ekki að samþykkja umsókn um atvinnuleysisbætur nema að hafa gengið úr skugga um að þessu lögbundna skilyrði sé fullnægt.

Í umsögn Vinnumálastofnunar eru færðar fram þær skýringar um leiðbeiningarskyldu stofnunarinnar að umfang verktakavinnu A hafi ekki verið slíkt að ætla mætti að hún væri á launagreiðendaskrá. Af þessum ummælum í umsögninni sem tekin eru upp orðrétt í kafla II hér að framan verður ekki annað ráðið að þessu leyti en að Vinnumálastofnun telji leiðbeiningarskyldu sína um gildandi lagareglur gagnvart sjálf­stætt starfandi einstaklingum um stöðvun rekstrar háða því að greiðslurnar nái tilteknu umfangi. Þá ber umsögnin skýr merki þess að stofnunin hafi í reynd lagt mat á þær upplýsingar sem lágu fyrir um verk­takavinnu A og hafi á grundvelli þess mats ekki talið nauðsynlegt eða skylt að leiðbeina henni sérstaklega um þær reglur.

Í ljósi þeirra lögbundnu skilyrða sem gilda um bótarétt sjálfstætt starfandi einstaklinga og raktar eru hér að framan tel ég að það geti ekki verið háð mati Vinnumálastofnunar á umfangi verktakavinnu hvort stofnunin sinni leiðbeiningarskyldu sinni um gildandi reglur gagnvart sjálfstætt starfandi einstaklingi sem hefur tilkynnt um tekjur í formi verk­takagreiðslna. Verður í því sambandi að árétta að ákvæði 18. gr. laga nr. 54/2006, sem og 19. og 20. gr. sömu laga, eru fortakslaus um að sjálfstætt starfandi einstaklingur verður að hafa stöðvað rekstur til að eiga rétt á atvinnuleysisbótum og hefur umfang verktakavinnu ekki áhrif þar á samkvæmt ákvæðum laganna. Það er síðan annað mál hvaða skilyrði ríkisskattstjóri setur um skráningu í launagreiðendaskrá í tengslum við umfang verktakavinnu.  

Af þeim sökum verður ekki séð að það samræmist sjónarmiðum um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda að Vinnumálastofnun láti það ráðast af mati stofnunarinnar á umfangi verktakavinnu hvort sjálfstætt starfandi einstaklingi sé leiðbeint um þær lagareglur sem geta haft áhrif á bótarétt hans. Í því felst í senn að tekin er áhætta á að greiddar séu bætur úr Atvinnuleysistryggingasjóði í trássi við lög og að einstaklingi verði gert að endurgreiða bætur sem ætlaðar eru honum til lífsviðurværis vegna atvinnuleysis. Í ljósi þessa hefur sjálfstætt starfandi ein­staklingur því verulega hagsmuni af því að uppfylla kröfur laga nr. 54/2006 um upplýsingagjöf til Vinnumálastofnunar.

Með vísan til þeirra lagareglna sem giltu, atvika málsins og þeirra sjónar­miða um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda sem rakin eru hér að framan verður að telja að Vinnumálastofnun hafi borið að leiðbeina A um að henni bæri að skrá sig af launagreiðendaskrá og leggja fram staðfestingu á því þegar stofnunin fékk upplýsingar um verktakagreiðslur A. Ekkert liggur hins vegar fyrir um að það hafi verið gert. Þegar litið er til þessa sem og þeirra gagna sem lágu fyrir hjá úrskurðar­nefnd velferðarmála þegar hún kvað upp úrskurð sinn í málinu verður því ekki séð meðferð Vinnumálastofnunar á máli A hafi samræmst ákvæðum 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga. 

3 Rannsóknarskylda úrskurðarnefndar velferðarmála

Fyrir liggur að þegar úrskurðarnefnd velferðarmála leysti úr ágreiningi um hvort Vinnumálastofnun hefði gætt að leiðbeiningarskyldu lagði hún til grundvallar að ekki yrði ráðið af „gögnum málsins“ að Vinnu­málastofnun hefði veitt A ófullnægjandi leiðbeiningar samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá segir í úrskurðinum að A „hafi verið veittar leiðbeiningar um hvernig bæri að standa að slíkum tilkynningum“ og að af „samskiptasögu Vinnumálastofnunar að dæma [virðast] henni hafa verið veittar upplýsingar í samræmi við það fyrir­­komulag sem viðhaft sé hjá stofnuninni þegar komi að fyrirspurnum vegna verktakavinnu.“

Í ljósi þessarar niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar er nauðsynlegt að fjalla um hvort úrskurður nefndarinnar hafi byggst á viðunandi grund­velli, meðal annars með hliðsjón af rannsóknarskyldu nefndarinnar sam­kvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laga nr. 54/2006 er það í verkahring úrskurðarnefndar velferðarmála að úrskurða um ágreiningsefni sem kunna að rísa á grundvelli laganna. Um meðferð máls hjá úrskurðarnefndinni sem sjálfstæðri úrskurðarnefnd gilda annars almennt sömu reglur og við meðferð máls hjá lægra settu stjórnvaldi, sbr. 30. gr. stjórnsýslulaga. Af réttaröryggishlutverki úrskurðarnefndar velferðarmála leiðir þó að gera verður ríkari kröfur til málsmeðferðar nefndarinnar en Vinnumála­stofnunar, meðal annars um að sýnt þyki að hún hafi í reynd endurskoðað með fullnægjandi hætti hvort atvik málsins hafi verið réttilega heimfærð undir þau lagaákvæði sem við eiga.

Af 10. gr. stjórnsýslulaga leiðir að úrskurðarnefnd velferðarmála ber að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Með sama hætti verður nefndin að hafa lagt fullnægjandi grundvöll að niðurstöðu um hvort málsmeðferð Vinnumálastofnunar sem lægra setts stjórnvalds hefur verið í samræmi við lög og, eftir atvikum, hvaða áhrif annmarkar á málsmeðferð hafa á efni ákvörðunar. Í ljósi þess að ákvarðanir Vinnumálastofnunar og úrskurðir nefndarinnar um endurkröfu ofgreiddra atvinnuleysisbóta eru verulega íþyngjandi og auk þess að­farar­hæfir, sbr. 5. mgr. 11. gr. og 6. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006, er sérstaklega ríkt tilefni til að nefndin vandi málsmeðferð sína að þessu leyti.

Þegar úrskurðarnefnd velferðarmála fær til umfjöllunar mál á grund­velli 1. mgr. 11. gr. laga nr. 54/2006 er aðstaðan enn fremur að jafnaði sú að fyrir liggur mál sem hefur þegar verið rannsakað hjá Vinnu­málastofnun. Af þeim sökum lýtur ágreiningur máls á úrskurðarstigi þá yfirleitt að nokkuð afmörkuðum atriðum um málsatvik sem ber þá að upplýsa sérstaklega. Þegar stjórnsýslukæra lýtur þannig sérstaklega að því hvernig Vinnumálastofnun sem lægra stjórnvald stóð að leið­beiningar­skyldu verður að afla upplýsinga um málsatvik sem varða það atriði. (Sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur: málsmeðferð. Reykja­vík 2013, bls. 527-530.)

Grundvallarforsenda þess að slík rannsókn teljist fullnægjandi er að úrskurðarnefndin hafi aflað allra fyrirliggjandi gagna málsins þannig hún geti staðreynt sjálf hvort þær upplýsingar og staðhæfingar sem liggja til grundvallar ákvörðunum Vinnumálastofnunar sem lægra setts stjórn­valds, bæði um málsmeðferð og efni málsins, séu réttar. Í því sam­bandi tek ég fram að óheimilt er að grípa til sönnunarreglna áður en gerðar hafa verið viðhlítandi ráðstafanir til að afla upplýsinga sem gætu skýrt mál. Sjá til dæmis álit umboðsmanns Alþingis frá 11. ágúst 2017, í máli nr. 9258/2017.

Sem fyrr segir lagði úrskurðarnefndin til grundvallar í úrskurði sínum að af „gögnum málsins“ yrði ekki ráðið að Vinnumálastofnun hefði veitt A ófullnægjandi leiðbeiningar samkvæmt 7. gr. stjórn­sýslu­laga. Eins og rakið er í kafla IV.2. hér að framan tel ég ljóst að sú samskiptasaga Vinnumálastofnunar og A sem fyrir lá í málinu beri ekki vott um að stofnunin hafi gætt að leiðbeiningarskyldu gagn­vart henni.

Í nánari skýringum til umboðsmanns á afstöðu sinni, sbr. bréf nefndarinnar, dags. 20. maí sl., vísar úrskurðarnefndin þó að þessu leyti fyrst og fremst til þeirra staðhæfinga sem fram komu í greinargerð Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndarinnar við meðferð málsins. Í greinargerðinni sagði að A hefði svarað því neitandi í umsókn sinni að hún hefði verið með atvinnurekstur á síðustu 36 mánuðum og að vinnu­saga hennar hefði ekki borið með sér að hún hefði starfað sem sjálf­stætt starfandi einstaklingur þegar hún sótti um atvinnuleysis­bætur. 

Síðari samskipti umboðsmanns við nefndina leiddu hins vegar í ljós að nefndin hafði umsóknina ekki undir höndum þegar hún kvað upp úrskurð sinn í málinu. Úrskurðarnefndin gat því ekki staðreynt hvort stað­hæfingar Vinnumálastofnunar um þær upplýsingar sem lágu fyrir hjá stofnun­inni í því gagni, og þar með forsendur stofnunarinnar til að leið­beina A um að hún mætti ekki vera á launagreiðendaskrá, væru réttar. Rannsókn úrskurðarnefndarinnar á því hvort Vinnumálastofnun hefði gætt leiðbeiningarskyldu var því óviðunandi.  

Í ljósi þess að úrskurðarnefndina vantaði umsókn A þegar hún fjallaði um mál hennar fæ ég ekki séð að nefndinni hafi verið stætt á að fullyrða að leiðbeiningar og upplýsingar sem komu fram á umsóknareyðublaði hafi verið fullnægjandi til þess að A hafi mátt átta sig á því hvaða gögn hún ætti að leggja fram með umsókninni. Með vísan til þessa verður enn fremur að telja að úrskurðarnefndin hafi ekki haft nægileg gögn undir höndum til að fallast á það mat Vinnu­málastofnunar að umsókn A hafi ekki gefið stofnuninni tilefni til að kalla eftir staðfestingu samkvæmt b-lið 21. gr. laga nr. 54/2006.

Að því er varðar ummæli úrskurðarnefndarinnar í úrskurði sínum um að A virðist af „samskiptasögu Vinnumálastofnunar að dæma“ hafa verið veittar upplýsingar í samræmi við það fyrirkomulag sem við­haft sé hjá stofnuninni þegar komi að fyrirspurnum vegna „verk­taka­vinnu“ þá er sem fyrr segir ekkert í þeim upplýsingum sem þar koma fram sem bendir til þess að A hafi verið leiðbeint um að hún mætti ekki vera á launagreiðendaskrá ef hún ætlaði að fá atvinnuleysisbætur. Enn fremur fæ ég ekki séð að önnur gögn sem lágu fyrir úrskurðarnefndinni þegar hún kvað upp úrskurð sinn hafi falið í sér viðunandi upplýsingar til þess að nefndin gæti tekið afstöðu til þess hvort Vinnumálastofnun hafi gætt leiðbeiningarskyldu gagnvart A.

Í samræmi við framangreint verður ekki séð hvernig úrskurðarnefnd velferðarmála hafi getað dregið þá ályktun af fyrirliggjandi gögnum málsins að ekki yrði ráðið að Vinnumálastofnun hefði veitt A ófullnægjandi leiðbeiningar samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Síðari skýringar nefndarinnar til umboðsmanns renna heldur ekki stoðum undir afstöðu hennar til leiðbeiningarskyldu Vinnumálastofnunar í þessu máli. Þannig verður ekki séð að sú staðreynd að A hafi tilkynnt reglulega um verktakavinnu og hún hafi verið tekin af atvinnuleysisskrá þá daga gefi tilefni til þeirrar ályktunar að henni hafi þar með verið kunnugt um hvaða áhrif það hefði að vera á launa­greiðenda­skrá. Í þessu sambandi tel ég rétt að benda á að í kæru A til nefndarinnar og umsögn Vinnumálastofnunar kom fram að ríkis­skatt­stjóri geri ekki kröfu um að einstaklingar tilkynni embættinu um rekstur sinn ef umfang starfseminnar er svo óverulegt að reiknað endurgjald er lægra en 450.000 kr. á ári. Fólk í atvinnuleit hafi því getað stundað tilfallandi verktakavinnu án þess að skrá sig á launa­greiðenda­skrá.

Þá verður ekki séð að þessar og aðrar skýringar úrskurðar­nefndar­innar fari saman við þau gögn sem lágu fyrir hjá nefndinni þegar hún kvað upp úrskurð sinn. Á það einkum við í tengslum við sjónarmið sem Vinnu­málastofnun lýsir sjálf um hvernig staðið er að leiðbeiningarskyldu hjá stofnuninni í umsögn til úrskurðarnefndarinnar vegna meðferðar málsins hjá nefndinni og áður hafa verið rakin. Þannig er í umsögn stofnunar­innar meðal annars vísað til þess að umfang verktakavinnunnar hefði ekki verið slíkt að ætla hefði mátt að hún væri á launa­greiðenda­skrá. Í skýringum úrskurðarnefndarinnar til umboðsmanns er hins vegar byggt á því að umsókn A hafi ekki borið með sér að hún ynni sjálfstætt og því hefði ekki verið tilefni fyrir Vinnumálastofnun að leiðbeina henni um þetta atriði.

 Í ljósi þessa sem og þeirra gagna sem fyrir lágu hjá úrskurðar­nefndinni við meðferð málsins get ég ekki fallist á þá niðurstöðu nefndar­innar að ekki verði ráðið af gögnum málsins að Vinnumálastofnun hafi veitt A ófullnægjandi leiðbeiningar samkvæmt 7. gr. stjórn­sýslulaga. Er það því niðurstaða mín að meðferð úrskurðar­nefndarinnar hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 1. mgr. 30. gr. sömu laga.

4 Endurgreiðsluregla 2. málsl. 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 og réttaráhrif brota á leiðbeiningarskyldu

Með úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála var ákvörðun Vinnu­málastofnunar um innheimtu ofgreiddra atvinnuleysisbóta staðfest. Í þeim efnum hefur einkum verið byggt á að í 39. gr. laga nr. 54/2006 sé skýrt kveðið á um skyldu til að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur.

Í 39. gr. laga nr. 54/2006 er fjallað um leiðréttingu á atvinnu­leysis­bótum. Í 2. mgr. 39. gr. segir að hafi hinn tryggði fengið hærri atvinnu­leysisbætur skv. 32. eða 33. gr. en hann átti rétt á samkvæmt álagningu skattyfirvalda eða öðrum ástæðum ber honum að endurgreiða þá fjárhæð sem ofgreidd var að viðbættu 15% álagi. Hið sama gildir um atvinnuleysisbætur sem hinn tryggði hefur fengið greiddar fyrir tímabil er hann uppfyllti ekki skilyrði laganna. Fella skal niður álagið sam­kvæmt þessari málsgrein færi hinn tryggði rök fyrir því að honum verði ekki kennt um þá annmarka er leiddu til ákvörðunar Vinnumála­stofnunar.

Í greinargerð sem fylgdi frumvarpi því er varð að lögum nr. 54/2006 kemur meðal annars fram í athugasemdum við 39. gr. að með ákvæðinu sé gert ráð fyrir að Vinnumálastofnun hafi heimildir til að leiðrétta fjárhæð atvinnuleysisbóta til samræmis við álagningu skattyfirvalda. Þannig sé gert ráð fyrir að hinn tryggði endurgreiði Atvinnuleysis­trygginga­sjóði þær fjárhæðir sem ofgreiddar eru í þeim tilvikum er hann fékk hærri greiðslur úr sjóðnum en honum bar. Jafnframt segir: „Á þetta við um öll tilvik sem kunna að valda því að hinn tryggði hafi fengið ofgreitt úr Atvinnuleysistryggingasjóði.“ (Sjá þskj. 1078 á 132. löggjafar­þingi 2005-2006.)

Hér að framan hef ég komist að þeirri niðurstöðu að með hliðsjón af gögnum málsins verði ekki séð að Vinnumálastofnun hafi tryggt að í máli A lægju fyrir fullnægjandi upplýsingar til að taka afstöðu til hvort hún uppfyllti lagaskilyrði til að fá atvinnuleysis­bætur á tilteknu tímabili eða veitt fullnægjandi leiðbeiningar í því sambandi, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Auk þess sem ekki verði séð að fullnægjandi grundvöllur hafi verið lagður að niðurstöðu úrskurðar­nefndar velferðarmála í málinu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

Þrátt fyrir að ég telji ekki forsendur til að gera athugasemdir við þá afstöðu stjórnvalda að A hafi ekki uppfyllt það formskilyrði laganna að hafa stöðvað rekstur í skilningi laganna og skilað inn staðfestingu þess efnis, í samræmi við kröfur 18. og 21. gr. laga nr. 54/2006, er það sjálfstætt álitaefni með hvaða hætti brugðist verður við þeim annmörkum sem voru á málsmeðferðinni af hálfu stjórnvalda í máli hennar.

Ég bendi í því sambandi á að í framkvæmd umboðsmanns Alþingis hefur verið lagt til grundvallar að þegar ófullnægjandi leiðbeiningar leiða til þess að málsaðili verði af réttindum beri að gera hann jafnsettan og ef hann hefði fengið réttar leiðbeiningar, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 18. desember 2019, í máli nr. 9790/2018, og álit frá 21. júní 1996, í máli nr. 1818/1996 og til hliðsjónar dóm Lands­réttar frá 5. febrúar 2021 í máli nr. 772/2019. Sjá einnig álit umboðsmanns Alþingis frá 27. ágúst 1998, í máli nr. 2146/1997 og frá 16. október 2000, í máli nr. 2858/1999, þar sem reyndi á endurkröfurétt samkvæmt almannatryggingalögum. Ég vek jafnframt athygli á því að byggt hefur verið á sambærilegum sjónarmiðum í dönskum stjórnsýslurétti (Sjá nánar Steen Rønsholdt: Forvaltningsret: retssikkherhed, proces, sags­behandling, 5. útg. Kaupmannahöfn 2018, bls. 281-282). Ég hef hér enn fremur í huga að eins og atvikum er hér háttað verður ekki séð að A hafi haft nokkuð fjárhagslegt hagræði af því að vera skráð á launa­greiðendaskrá.

Af framangreindu leiðir að ég beini því til úrskurðarnefndar vel­ferðarmála og Vinnumálastofnunar að taka þennan þátt í máli A til athugunar að nýju og leggi það í nauðsynlegan farveg til að tekin verði afstaða með hvaða hætti eigi að rétta hlut hennar.

   

V Niðurstaða

Það er niðurstaða mín að úrskurðarnefnd velferðarmála hafi ekki leyst með réttum hætti úr máli A í ljósi þeirra athuga­semda sem hún gerði við meðferð málsins hjá Vinnumálastofnun. Sú niður­staða byggist einkum á því að ég tel að nefndin hafi ekki haft full­nægjandi forsendur til að leggja til grundvallar að Vinnumálastofnun hafi gætt að rannsóknar- og leiðbeiningarskyldu sinni þegar hún stað­festi ákvörðun hennar. Rannsókn málsins af hálfu nefndarinnar var því ekki í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá verður ekki fallist á það með nefndinni að Vinnumálastofnun hafi veitt A full­nægjandi leiðbeiningar samkvæmt 7. gr. sömu laga.

Málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar leiddi til þess að samkvæmt sérstakri endurgreiðslureglu 2. málsl. 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, var A endurkrafin um bætur á því tímabili sem hún var skráð á launagreiðendaskrá. Í samræmi við niður­stöðu mína hér að framan eru það tilmæli mín til úrskurðarnefndar velferðarmála að taka mál hennar aftur til meðferðar og leysa þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu. Þá er því beint til nefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum. Jafnframt er því beint til Vinnumálastofnunar að taka til skoðunar með hvaða hætti skuli rétta hlut A komi mál hennar aftur til meðferðar þar.

Undirritaður var settur í embætti umboðsmanns Alþingis 1. nóvember 2020 á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og hefur farið með mál þetta frá þeim tíma.

    

   

Kjartan Bjarni Björgvinsson